從地方一步一步走到中央最高領(lǐng)導(dǎo)崗位的習(xí)近平,，太清楚“司法地方化”“司法不公”的危害性,，深知它丟掉的不僅是司法的公信力，更是人民對政府的信任,。

　　2006年,，習(xí)近平主政浙江時(shí)就提出“法治浙江”的理念;

　　2013年初,，習(xí)近平在關(guān)于政法工作的一個(gè)批示中首次提出建設(shè)“法治中國”的時(shí)代命題。

　　2014年10月20日,，十八屆四中全會召開,，中共執(zhí)政65年來，第一次將“全面依法治國”作為中央全會的主題,，吹響了法治中國的集結(jié)號,。

　　經(jīng)過30多年高速發(fā)展，當(dāng)代中國積聚了大量社會矛盾,，需要通過全面而合理的制度安排,，理順各種利益關(guān)系，平衡不同利益訴求,。習(xí)近平提出“法治中國”,，就是要用法治思維,，從源頭上有效預(yù)防與減少社會矛盾，化解社會糾紛,。2014年12月20日,，習(xí)近平在慶祝澳門回歸祖國15周年大會上的講話中指出，“人類社會發(fā)展的事實(shí)證明,，依法治理是最可靠,、最穩(wěn)定的治理”。這表明習(xí)近平要用司法之劍呵護(hù)民生福祉,。

　　“法律是治國之重器,，良法是善治之前提”，中共十八屆四中全會決議中的這句話以簡潔明了的方式凸顯了法治的精髓：“良法+善治”,。法治本身不僅是規(guī)則之治,，而且必須是良法之治。而良法之“良”必須包含兩個(gè)方面要求：一是在實(shí)質(zhì)意義上是善良的,，符合道德價(jià)值的要求,，必須體現(xiàn)公平正義的價(jià)值、維護(hù)人的尊嚴(yán),、反映社會發(fā)展規(guī)律和時(shí)代要求;二是在形式意義上是良好的,，立法過程必須符合民主的程序，所立之法(包括憲法和各種法律,、法規(guī))之間不能相互“打架”,。良法，意味著所立之法要立得住,、行得通,、真管用。若立法先天不足,，質(zhì)量不過關(guān),，執(zhí)法、司法,、守法就難免會出問題,，甚至引起不良后果。

　　改革開放以來,，中國經(jīng)歷了短短30幾年,，法律體系初步形成。截至十八屆四中全會召開,，已制定現(xiàn)行有效法律242件,、行政法規(guī)737件、地方性法規(guī)8500多件,、自治條例和單行條例800多件,。應(yīng)該說,，該有的差不多都有了,，還沒有的也都在醞釀,。但是，在這個(gè)龐雜的體系中,，有些法律,、法規(guī)與憲法之間存在沖突;有些法律、法規(guī),、規(guī)章之間相互“打架”;有些法律,、法規(guī)質(zhì)量不高，基本是從國外移植,，不接地氣,，難逃“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”的尷尬,。多年前的一部電影《秋菊打官司》反映的就是人們對移植之法的困惑,。十八屆四中全會決議提出“抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”，顯然是劍有所指,。

　　2014年12月22日,，十八屆四中全會后僅兩個(gè)月，十二屆全國人大常委會第十二次會議聽取全國人大法律委員會關(guān)于立法法修正案(草案)修改情況的匯報(bào);2015年3月15日,，第十二屆全國人民代表大會第三次會議表決通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定(草案)》,。

　　修正案通過的當(dāng)天下午，新華社配發(fā)熱情洋溢的通訊,，將其盛贊為“邁向良法善治的里程碑”,。

　　民之所盼，法之所立

　　“對這份征求意見稿有啥意見,，大家盡管提!”這是上海市人大代表潘書鴻第三次到他的社區(qū)聯(lián)系點(diǎn)彭浦新村,，與居民面對面交流。與以往不同,，這次他是帶著一份《上海市老年人權(quán)益保障條例(修訂草案)》,。

　　和潘書鴻一樣，全市800多名代表下社區(qū),，就《上海市老年人權(quán)益保障條例》修訂征求居民意見,，調(diào)查范圍覆蓋17個(gè)區(qū)縣5478名居民，被調(diào)查居民多為60歲以上老人,。

　　過去,，立法工作一般通過研討會、論證會,、聽證會等途徑來聽取民意,，覆蓋范圍相對比較窄;而到了人大常委會審議階段,，通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙向社會征求意見的反饋效果也有限,。作為與老年人密切相關(guān)的《上海市老年人權(quán)益保障條例》修訂工作,，能否突破既有渠道的局限?立法者決定嘗試開門立法與代表履職相結(jié)合的路徑，組織市人大代表深入社區(qū)聽取居民意見,。

　　代表們把這部草案帶到社區(qū)后,，得到老人們熱烈的反饋。不少代表反映,，很多老人第一次看到法規(guī)草案的樣本,，覺得神秘、遙遠(yuǎn)的立法一下子離他們那么近,?！袄先藗冋f，你們帶著這么嚴(yán)肅的法規(guī)草案來聽基層老百姓的意見,，我們覺得很受尊重,，對這部法規(guī)的修訂結(jié)果也很期待!”

　　立良法，必須回應(yīng)人民群眾最為關(guān)心的問題,。民之所盼,，法之所立。同時(shí)應(yīng)當(dāng)滿足人民對參與立法過程的期待,。30多年來,，立法逐步從“閉門立法”演變成“開門立法”，如今的人大立法工作越來越透明,，社會參與程度越來越高,，從立法計(jì)劃的提出、法案的起草到法律的通過,，整個(gè)流程都能看到公眾的身影,。

　　近些年來，一些省市在“開門立法”方面進(jìn)行了很多新的嘗試,。例如,，2002年福建省人大常委會就開始嘗試向社會公開征集地方立法項(xiàng)目。此舉旨在從立法源頭上充分體現(xiàn)“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志”,，使立法朝著民主化的方向邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐?，F(xiàn)在，這種做法已經(jīng)在北京,、上海,、湖北、廣東、山西,、甘肅,、云南、海南等很多省市鋪開,，這樣的立法可以保證所立之法乃人民群眾心中所盼,。

　　早在1998年，重慶市人大就曾委托西南政法大學(xué)起草《重慶市司法鑒定條例》,，這在當(dāng)時(shí)屬全國首創(chuàng),。發(fā)端于重慶的這一制度創(chuàng)新不僅在一定程度上彌補(bǔ)了人大及其常委會的工作部門專業(yè)知識不足的問題，而且有助于規(guī)避委托立法中的部門利益滲透問題,。

　　中共十八屆四中全會和新的《立法法》充分吸收了地方的創(chuàng)新成果。四中全會通過的《決定》就立法項(xiàng)目征集和論證提出要求,，要“完善立法項(xiàng)目征集和論證制度”;進(jìn)一步細(xì)化了立法聽證會和法律起草的相關(guān)內(nèi)容,，以確保在立法過程中可以公開聽取各方面意見、促進(jìn)科學(xué)立法和民主立法,?！读⒎ǚā芬?guī)定：“法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽證的,，應(yīng)當(dāng)召開聽證會,，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門,、人民團(tuán)體,、專家、全國人民代表大會代表和社會有關(guān)方面的意見”;“專業(yè)性較強(qiáng)的法律草案,，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作,，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位,、社會組織起草”,。通過探索第三方起草法律法規(guī)草案制度、完善立法聽證制度等手段,，努力將“門開得更大”,，使每一項(xiàng)立法都成為“陽光立法”。

　　“陽光立法”意味著立法是一個(gè)公開的過程?，F(xiàn)階段,，中國的立法公開還主要停留在法律案通過之后的文本、審議結(jié)果,、起草的說明等內(nèi)容,，對于社會人士的意見、民眾的建議和評議則不怎么公開。未來,，需要進(jìn)一步增加立法的透明度,，進(jìn)一步擴(kuò)大立法公開的范圍。

　　“陽光立法”還意味著公眾的立法參與不能簡單地停留在聽取意見的階段,，公眾應(yīng)該有機(jī)會對一些不涉及國家機(jī)密但爭議較大的立法項(xiàng)目開展立法辯論,，通過制度創(chuàng)新，將新《立法法》中“建立開展立法協(xié)商”的要求進(jìn)一步落到實(shí)處,。尤其是在目前人大會議的時(shí)間,、次數(shù)等受到嚴(yán)格限制，并缺乏立法辯論的情況下,，第三方即公眾代表或者社會團(tuán)體代表通過立法參與,，開展立法辯論，是對人大審議法律案程序的一種有力補(bǔ)充和完善,，有利于推動立法的民主化,、科學(xué)化。這將有利于立法項(xiàng)目在立法過程中得到細(xì)致的分析商討,，使立法程序獲得更多民眾參與以取得民意基礎(chǔ),，立法結(jié)果得到民眾信任并予以遵守，保證所立之法管用,，能解決問題,。

　　立良法，必須堅(jiān)持人大對立法工作的主導(dǎo),，防止部門利益和集團(tuán)利益對立法的扭曲,。長期以來，中國的立法實(shí)踐一直存在著一個(gè)突出問題：行政部門干預(yù)立法過程,，把持甚至主導(dǎo)立法的話語權(quán),。一方面扭曲立法過程，使立法成為謀取部門利益的工具;另一方面也出現(xiàn)架空上位法,，任意通過立法擴(kuò)大公民義務(wù),、克減公民權(quán)利，從而造成權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)利結(jié)構(gòu)的雙重失衡,。

　　造成這種現(xiàn)象的原因,，一方面是由于現(xiàn)代社會的復(fù)雜性和信息不對稱所致，作為立法機(jī)構(gòu)的人大不得不將一些立法權(quán)授予相關(guān)的行政部門,，或委托相關(guān)行政部門起草法律草案,。這種情況并非中國獨(dú)有，世界各國均如此,。另一方面就是人大在授權(quán)立法的制度設(shè)計(jì)方面存在缺陷,，致使有立法權(quán)的人大機(jī)構(gòu)常常失去對立法工作的主導(dǎo)權(quán)。這主要是因?yàn)闆]有解決好兩個(gè)關(guān)鍵性問題：一是授權(quán)的條件和限制是什么?二是如何對已授的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)控。

　　修改后的《立法法》規(guī)定,，授權(quán)決定不僅要明確授權(quán)的目的,、范圍，還要明確授權(quán)事項(xiàng),、期限和被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則;授權(quán)的期限不得超過5年,，需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見,，由全國人大及其常委會決定,。這樣既可以避免“一攬子授權(quán)”和“無限期授權(quán)”等弊端，又可以約束地方和部門的權(quán)力任性,。

　　立良法,，必須對現(xiàn)有的法律進(jìn)行清理，廢立并舉,，保證法律體系的科學(xué)性,。改革開放后的30多年，正是中國立法的高速發(fā)展期,。在法律數(shù)量與日俱增的同時(shí)，法律清理則相對沉寂,，由此也導(dǎo)致法律滯后,、結(jié)構(gòu)失衡、相互打架等弊端叢生,。隨著“良法,、善治”新目標(biāo)的確立，頻繁修法必將成為中國“后立法時(shí)代”的主要特征,，其中既包括以解決立法不銜接,、不一致等為主的法律清理，也包括對滯后法律的實(shí)質(zhì)性,、創(chuàng)新性修改,。

　　繼2009年史上最大規(guī)模法律清理之后，在中共十八大后的兩年多時(shí)間里,，全國人大新制定法律20件,，修正或修訂56件，廢止舊法5件,。新一輪的法律清理工作由此拉開序幕,，各省、市,、自治區(qū)也相繼開展了法律清理工作,。值得肯定的是，在此輪清理工作中，重慶,、廣東,、廣西等地采取了委托第三方進(jìn)行法律清理的模式，有效避免了部門利益對立法工作的干擾,。以重慶為例,，2013年6月，市人大委托西南政法大學(xué)清理現(xiàn)行195件法規(guī)和176件政府規(guī)章,，變以前的內(nèi)部清理為委托清理,、變專項(xiàng)清理為全面清理，將立法實(shí)務(wù)與專業(yè)研究充分結(jié)合,?！按伺e為全國首例，對全國各地的地方立法具有明顯的示范意義,?！?/p>

　　西南政法大學(xué)整合重慶大學(xué)、西南大學(xué)等學(xué)校的力量,，綜合運(yùn)用各種方法查找出數(shù)百個(gè)問題,，提出了“適時(shí)廢止”“盡快修改”“選擇性處理”等7種共787條立法建議。市人大常委會在驗(yàn)收中,，就有分歧的40項(xiàng)法規(guī)與西南政法大學(xué)溝通交流,。

　　對于清理結(jié)果，重慶市人大常委會啟動相應(yīng)“立改廢”程序,。一是與立法規(guī)劃銜接,，對“盡快修改”的58件法規(guī)進(jìn)行重點(diǎn)研究，將其中條件相對成熟的34件納入五年立法規(guī)劃;對建議立法的《重慶市食品安全條例》等15項(xiàng)法規(guī)納入2015年立法計(jì)劃或盡快啟動的立法項(xiàng)目,。二是啟動修改程序,，對單項(xiàng)報(bào)告中建議修改的《重慶市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》《重慶市人口與計(jì)劃生育條例》等法規(guī)，常委會啟動了修改程序,。三是啟動廢止程序,，將建議廢止的《重慶市商品市場交易管理?xiàng)l例》等3件法規(guī)廢止。

　　但是,，在清理過程中,，也有地方存在“運(yùn)動式清理”的現(xiàn)象。例如,，有的省份委托高校對上百件地方性法規(guī)提出清理意見,，但給的時(shí)間只有兩個(gè)月，要想在如此短的時(shí)間內(nèi)高質(zhì)量完成這一任務(wù)是很困難的,。未來需要將“運(yùn)動式清理”轉(zhuǎn)化為“制度化清理”,，定期對既有的法律,、法規(guī)進(jìn)行常規(guī)“體檢”，排查存在的問題,，這是立良法,、求善治的內(nèi)在要求。

　　“在法治下推進(jìn)改革,、在改革中完善法治”

　　2014年2月28日,，在中央深改組第2次會議上，習(xí)近平第一次明確提出了“重大改革于法有據(jù)”,。此后,，“重大改革于法有據(jù)”的表述見諸習(xí)近平的數(shù)次講話中。一年以后,，2015年2月27日,，習(xí)近平在中央深改組第10次會議上再次強(qiáng)調(diào)，要“在法治下推進(jìn)改革,、在改革中完善法治”,。

　　新要求帶來的新變化，在這兩年頗受關(guān)注的計(jì)劃生育政策變遷中得到充分體現(xiàn),。

　　計(jì)劃生育政策的公認(rèn)起點(diǎn)是1980年由中共中央發(fā)出的《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員,、共青團(tuán)員的公開信》。而人口與計(jì)劃生育法律直到2001年12月29日才正式通過,，此時(shí)已是該政策實(shí)行20年之后了,。

　　但2015年10月29日，中共十八屆五中全會宣布全面放開“二孩”后,，這項(xiàng)新指令并沒有馬上生效，而是等待人口與計(jì)劃生育法及相關(guān)法規(guī)的修訂,。在更早些時(shí)候,，2013年的“單獨(dú)二孩”政策，也是等次年全國人大常委會修法后才正式生效,。

　　改革開放之初,，由于法律尚不完備，主導(dǎo)法治建設(shè)與改革關(guān)系的基本思路是改革先行,，先破后立,，邊改邊立，先在一個(gè)地方試點(diǎn),，再將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)加以擴(kuò)展上升為政策,，最后上升為法律，以法律形式將改革的成果固定下來,。在這種思維之下,，經(jīng)濟(jì)特區(qū),、沿海開放城市、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū),、改革試驗(yàn)區(qū)等區(qū)域?qū)嶋H上多是“制度特區(qū)”,，允許這些地區(qū)超前于全國性法律法規(guī)的規(guī)定。這種方式在法律體系尚不健全的時(shí)期,，對推動法治發(fā)展起到了一定作用,，不僅有利于突破改革的體制機(jī)制障礙，也引領(lǐng)了思想觀念風(fēng)氣之先,。

　　在改革開放30多年后的今天,，隨著法律體系基本形成，這種“先破后立”的做法片面強(qiáng)調(diào)用立法鞏固改革發(fā)展成果,，用政策取代法律等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,，既影響改革方案的民主性、科學(xué)性,，也影響法治的權(quán)威,。中共十八大以后，這種情況得到有效遏制,。2014年全國“兩會”期間,，全國人大常委會法工委副主任闞珂接受記者采訪時(shí)表示，強(qiáng)調(diào)法治,，強(qiáng)調(diào)“先立后破”,，是這個(gè)時(shí)期全面深化改革的一個(gè)顯著特點(diǎn)?！胺彩窃圏c(diǎn)的,，都必須有法律規(guī)定或者法律授權(quán)，沒有法律規(guī)定和法律授權(quán),，不得試點(diǎn),。”

　　一個(gè)顯而易見的例子是,，中共十八大報(bào)告提出“加快實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略”后,，國務(wù)院并沒有立即按下啟動鍵——直到2013年8月30日，十二屆全國人大常委會第四次會議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》,。隨后確立的天津,、廣東、福建三地自貿(mào)區(qū),，也都先經(jīng)過全國人大授權(quán),。

　　放開“二孩”、廢止勞動教養(yǎng)制度,、農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)……中共十八大以來,，每一項(xiàng)重大改革措施的出臺,，都經(jīng)過了全國人大常委會的審議、表決,，都提前對所涉及的現(xiàn)行法律作出修改完善,，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。

　　從“先破后立”到“先立后破”,，體現(xiàn)的就是法治精神,。立法應(yīng)當(dāng)成為引領(lǐng)改革的推動力，要具有一定的前瞻性,，而不只是事后確認(rèn)改革成果,，在改革過程中，應(yīng)當(dāng)變“政策引領(lǐng)”為“立法引領(lǐng)”,。立法和改革決策相銜接,，不能理解為立法僅僅是被動地適應(yīng)改革的要求，同時(shí)還要通過法律的立,、改,、廢，引領(lǐng),、推動和保障改革,。

　　立法如何引領(lǐng)改革?上海自貿(mào)區(qū)為我們提供了一個(gè)樣本。

　　自貿(mào)區(qū)建設(shè),，既無先例可循,，也無法照搬國外經(jīng)驗(yàn)，自貿(mào)區(qū)立法面臨很多新難題,，被立法者視作“嚴(yán)峻的考驗(yàn)”,。2014年7月25日，上海市十四屆人大常委會第十四次會議高票通過《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》,。

　　從條例內(nèi)容看,，其政策覆蓋面非常廣，顯示出政府對推進(jìn)這項(xiàng)改革有很高的期待,，強(qiáng)烈希望建立一個(gè)全面又可持續(xù)的管理框架，既用于上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè),，又可適用于未來國務(wù)院可能批復(fù)的其他自由貿(mào)易區(qū),，即讓這部法規(guī)成為可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn),，成為以立法引領(lǐng)和推動改革發(fā)展,、實(shí)現(xiàn)改革決策與立法決策協(xié)調(diào)同步的一個(gè)經(jīng)典范例。

　　《條例》制定把握的一大原則是：預(yù)留制度創(chuàng)新空間,，處理好試驗(yàn)區(qū)改革的階段性與法規(guī)相對穩(wěn)定性之間的關(guān)系,。對總體方案已經(jīng)明確,、具體舉措相對成熟、既可復(fù)制又可推廣的事項(xiàng),，如制定負(fù)面清單等內(nèi)容,，在保留基本制度框架的基礎(chǔ)上根據(jù)各方面意見予以修改完善;對一些改革創(chuàng)新還在持續(xù)深化的內(nèi)容，如海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新等,，通過“概括加列舉”等表述方法,，為未來的制度創(chuàng)新預(yù)留空間。