一,、問題及意義

       一般認(rèn)為，利益和社會(huì)關(guān)系是對(duì)人的行為產(chǎn)生重要影響的兩個(gè)因素,。利益對(duì)行為的激勵(lì)作用及對(duì)行為強(qiáng)度和持續(xù)性所產(chǎn)生的決定作用,，理論界已有完備的論證，實(shí)踐中也有充分的經(jīng)驗(yàn)支撐,。社會(huì)關(guān)系在本質(zhì)上是社會(huì)存在的形態(tài),，反映的是主體間的遠(yuǎn)近親疏，其與倫理規(guī)范和道德準(zhǔn)則相關(guān)聯(lián),，也會(huì)對(duì)行為主體的行為方式產(chǎn)生重要的影響。在社會(huì)關(guān)系的存在和運(yùn)行中,，存在著一種重要的資本類型——社會(huì)資本,。盡管學(xué)界對(duì)其認(rèn)知有異，各種學(xué)說林林總總,，但一般認(rèn)為,，它是參與者通過接觸、交流,、交往,、交換等互動(dòng)過程而發(fā)生和發(fā)展的社會(huì)關(guān)聯(lián)。［1］社會(huì)資本有助于組織內(nèi)部資源與信息的交換,，提升效率,，促進(jìn)創(chuàng)新,，能給參與其中的社會(huì)主體帶來收益和好處，“這些嵌入在社會(huì)關(guān)系中的被獲取的資源,，或者說社會(huì)資本,，可以帶來好的回報(bào)。因此,，社會(huì)資本是社會(huì)性的,，是有用的”，［2］占有社會(huì)資本意味著主體可通過互惠的預(yù)期,、相互的信任,、共享的知識(shí)以及共同的期望，在汲取資源,、信息獲取和機(jī)會(huì)捕捉等方面獲得更多的優(yōu)勢(shì)并由此獲益,。

       在我國(guó)，隨著黨和國(guó)家對(duì)“充分發(fā)揮地方政府的能動(dòng)性”的肯認(rèn)和強(qiáng)調(diào),，地方政府作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的獨(dú)立主體,，成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要角色。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中,，地方政府基于對(duì)轄區(qū)優(yōu)勢(shì)地位的追求或保持,，會(huì)采取諸如競(jìng)爭(zhēng)、合作,、模仿,、學(xué)習(xí)等多種互動(dòng)策略，地方政府間的多種錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系由此得以形成,。規(guī)范有序的地方政府關(guān)系可促進(jìn)資源配置的效率,，促成更優(yōu)的經(jīng)濟(jì)治理績(jī)效，但我國(guó)地方政府間的關(guān)系遠(yuǎn)沒達(dá)到和諧的狀態(tài),，各種類型的惡性競(jìng)爭(zhēng)層出不窮,，地區(qū)間的各種不計(jì)后果的攀比式競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè),，市場(chǎng)分割,，貿(mào)易壁壘、放任行為的負(fù)外部性等行為方式普遍存在,。此種情形必然影響社會(huì)福祉,、公共利益和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，減損政府的經(jīng)濟(jì)治理績(jī)效,。因此,，如何克服地方政府的偏私行為，預(yù)防地方政府間的扭曲關(guān)系以增進(jìn)經(jīng)濟(jì)治理績(jī)效,，是一個(gè)理論界和實(shí)務(wù)界都需認(rèn)真對(duì)待的問題,。

       在筆者看來,，地方政府在經(jīng)濟(jì)治理行動(dòng)中存在著各種類型的互動(dòng)和關(guān)聯(lián)，這種關(guān)聯(lián)為社會(huì)資本的存在留有空間,。而社會(huì)資本能讓存在于社會(huì)關(guān)系中的主體獲得的“好處”,，是一種能夠克服扭曲關(guān)系、增加收益的工具和資本,，能夠影響到主體行為預(yù)期的確立,、行為方式的選擇和行為的最終績(jī)效。那么,，嵌于社會(huì)中的任何主體,，只要不是孤立的存在，就有理由對(duì)社會(huì)資本予以重視,。因此,，如果我們能挖掘出地方政府在相互關(guān)聯(lián)的行動(dòng)中存在的社會(huì)資本并對(duì)其充分運(yùn)用，對(duì)于預(yù)防和克服地方政府在經(jīng)濟(jì)治理行動(dòng)中所形成的各種類型的扭曲關(guān)系,，促進(jìn)地方政府在經(jīng)濟(jì)治理過程中最優(yōu)關(guān)系形成,，提高政府的經(jīng)濟(jì)治理績(jī)效，無疑具有重要的價(jià)值,。

       二,、社會(huì)資本提升政府經(jīng)濟(jì)管理績(jī)效的作用機(jī)理

       詹姆斯·科爾曼曾說，如果從功能和作用的角度分析,，社會(huì)資本是參與者“擁有的社會(huì)結(jié)構(gòu)的資源”,，［3］社會(huì)資本本身并不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效產(chǎn)生直接的影響，但它會(huì)通過參與者和諧關(guān)系的構(gòu)建,，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理的效率,，提升經(jīng)濟(jì)管理的績(jī)效。前文所論的地方政府間的扭曲關(guān)系,，不僅可通過社會(huì)資本來實(shí)現(xiàn)有效治理,，而且還可能產(chǎn)生其他類型資本無法獲致的收益，因?yàn)椤皩?duì)于政治穩(wěn)定,、政府效率甚至是經(jīng)濟(jì)進(jìn)步,，社會(huì)資本或許甚至比物質(zhì)和人力資本更為重要”。［4］本文認(rèn)為,，社會(huì)資本是矯正地方政府關(guān)系扭曲過程中值得依賴的資源,，而地方政府關(guān)系的和諧與有序,，對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)治理績(jī)效會(huì)產(chǎn)生顯著的正向作用,。下文中，筆者將從社會(huì)資本在地方政府間存在的可能性,、社會(huì)資本功能及優(yōu)勢(shì)等方面,，來分析社會(huì)資本通過矯正地方政府的扭曲關(guān)系,，以及由此提升經(jīng)濟(jì)管理績(jī)效的作用機(jī)理。

       第一,，地方政府間有社會(huì)資本存在的廣泛空間,。社會(huì)資本通過人與人的關(guān)系來呈現(xiàn)，“社會(huì)資本是現(xiàn)實(shí)或潛在的資源的集合體,，這些資源與擁有或多或少制度化的共同熟識(shí)和認(rèn)可的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有關(guān),，換言之，與一個(gè)群體中的成員身份有關(guān)”,，［5］人際性是社會(huì)資本的顯著特征,。美國(guó)學(xué)者狄爾·S.萊特說，“真正決定政府各部門之間關(guān)系的,，實(shí)際上是打著辦公室招牌工作的人們,，因此我們有必要明確指出政府之間關(guān)系這一概念，主要是指人際關(guān)系和人的行為”,。［6］政治是人的事業(yè),，地方政府的行動(dòng)不可能離開人的因素獨(dú)立存在。現(xiàn)實(shí)中,，存在著協(xié)調(diào)官員的各種制度規(guī)則和非制度規(guī)則,，以及由此形成的各種類型的關(guān)系結(jié)構(gòu)。單個(gè)行動(dòng)者在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中的位置和狀態(tài),，可能通過具體的習(xí)慣,、禮儀和心理默契表現(xiàn)出來。尤其是在我國(guó),，注重人情的傳統(tǒng)文化使得人的因素在地方政府行動(dòng)中的意義更為重要,。地方政府官員之間各種類型的關(guān)聯(lián)是營(yíng)造社會(huì)資本及其環(huán)境的有效機(jī)制，地方政府官員則是這種機(jī)制運(yùn)行的承載者和行動(dòng)者,。這種相互關(guān)聯(lián)的事實(shí),，為社會(huì)資本的存在和積累創(chuàng)造了空間和條件。

       第二,，社會(huì)資本是克服地方政府扭曲關(guān)系過程中值得仰賴的資源,。事物的功能由事物的要素決定，一般認(rèn)為,，社會(huì)資本由信任,、互惠規(guī)范、合作和共同價(jià)值觀等要素構(gòu)成,，它們都是治理地方政府扭曲關(guān)系必不可少的資源,。具體而言，首先,，信任是存在于特定社會(huì)關(guān)系中的人之間對(duì)彼此規(guī)范,、誠(chéng)實(shí),、合作行為的預(yù)期，是處在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的人們通過相互交往獲得的對(duì)其他主體可依賴程度的認(rèn)識(shí),，以及對(duì)其他主體未來行動(dòng)的一種期待和承諾,。這種承諾具有可傳遞性，它通過參與者網(wǎng)絡(luò)予以承載和表達(dá),。處于網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的地方政府,，自然會(huì)按照這種相互的期待和承諾行事，這對(duì)于矯正地方政府的扭曲關(guān)系,，促成它們之間的誠(chéng)信,、合作，預(yù)防各種類型的自私和機(jī)會(huì)主義,，都非常關(guān)鍵,。其次，互惠規(guī)范是社會(huì)主體在長(zhǎng)期的交往過程中自發(fā)形成并通過參與主體間的互惠互助行動(dòng)體現(xiàn)出來,，［7］它本身就是社會(huì)資本運(yùn)行的產(chǎn)物,，當(dāng)個(gè)體依賴普遍性互惠規(guī)范而不是特定交換關(guān)系的狹隘后果時(shí)，他們就能獲得比沒有這些社會(huì)資本時(shí)更多的東西,。［8］互惠規(guī)范可增加參與者的整體信任感,，實(shí)現(xiàn)政府間的多方共贏，各種類型的扭曲關(guān)系自然會(huì)得以避免,。再次,，社會(huì)資本背景下的地方政府的合作是信任基礎(chǔ)上的合作，是互惠規(guī)范形成后各方基于收益預(yù)期增加的必然行動(dòng),，當(dāng)這種合作形成后,，地方政府會(huì)根據(jù)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì),，通過各種類型的橫向分工和垂直合作,，建立經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)體系，統(tǒng)籌各種優(yōu)勢(shì),，促成參與者各方的共同繁榮,。最后，共同價(jià)值觀是一種共享的價(jià)值觀,，是參與者意思相互交流融合后所形成的共識(shí),，它以對(duì)各方正當(dāng)利益的尊重為前提，主體間狹隘,、孤立的利益和整體利益的矛盾,，會(huì)因?yàn)閾碛泄餐膬r(jià)值觀念而消解。因此，地方政府間社會(huì)資本的形成意味著地方政府在經(jīng)濟(jì)目標(biāo),、經(jīng)濟(jì)愿景和經(jīng)濟(jì)行動(dòng)等方面有了共同的理解和期待，地方政府對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀,、戰(zhàn)略觀給予了充分的肯認(rèn)和堅(jiān)守,，這對(duì)于協(xié)調(diào)地方政府的行動(dòng)，保障政府最優(yōu)經(jīng)濟(jì)績(jī)效,，無疑具有重要的功用,。

       第三，從地方政府扭曲關(guān)系的糾正策略來看,，社會(huì)資本有著充分的效率優(yōu)勢(shì),。“社會(huì)資本是生產(chǎn)性的,，而且在于使某些目的的實(shí)現(xiàn)成為可能,，而在缺少它的時(shí)候，這些目的不能實(shí)現(xiàn),?！保?］國(guó)家對(duì)地方政府在經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施過程中的扭曲行為的糾正，當(dāng)然可用以強(qiáng)制力為后盾的制度來克服,，但以強(qiáng)制力為后盾的制度是以高成本為代價(jià)的,。社會(huì)資本的形成過程固然也需要參與者的成本付出，但當(dāng)以信任為核心,，并包含著主體參與網(wǎng)絡(luò)和互惠互利的社會(huì)資本一旦形成,，便可以作為一個(gè)資源集合體重復(fù)使用。因此在某種程度上來說,，社會(huì)資本的功效是“一勞永逸”的,，其運(yùn)行本身是低成本甚至無成本的，這種效率上的優(yōu)勢(shì)意味著我們?cè)诩m正地方政府扭曲關(guān)系的過程中,，社會(huì)資本理應(yīng)成為值得依賴的資源,。同時(shí)，社會(huì)資本還是預(yù)防沖突發(fā)生的有效機(jī)制,，潛在的規(guī)則違反者會(huì)因?yàn)橹黧w之間的“熟知”“交情”和互惠預(yù)期,，遏制自己不合規(guī)范的行為，參與到網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中的地方政府,，無處不在的聲譽(yù)機(jī)制可有效克服行動(dòng)中的“背叛”和“損人利己”,，這種“防患于未然”的功能對(duì)于保證地方政府關(guān)系的和諧有序，當(dāng)然具有充分的效率價(jià)值,。而且,，社會(huì)資本可促成合約的自我執(zhí)行。在經(jīng)濟(jì)治理的過程中地方政府間會(huì)形成各種類型的合約，合約的執(zhí)行狀態(tài)決定著合約的實(shí)效,，前文已論,，社會(huì)資本內(nèi)含著信譽(yù)機(jī)制，“合約可以通過信譽(yù)機(jī)制自覺執(zhí)行的,?！保?0］信譽(yù)機(jī)制施加給地方政府的角色義務(wù)構(gòu)成了地方政府自我施加的行為準(zhǔn)則，和正式制度不同,，信譽(yù)機(jī)制是一種隱性的激勵(lì),，它能保證個(gè)體的合作動(dòng)機(jī)與合作行為，參與其中的行動(dòng)主體會(huì)基于角色與行為之間的連帶形成相互間的可靠性預(yù)期,，選擇履行合約而不會(huì)采取違約,、欺騙的失信行為。自我執(zhí)行意味著合約意圖的實(shí)現(xiàn)無須外力監(jiān)督,，其所具有的效率優(yōu)勢(shì)無須筆者贅言,。

       三、通過社會(huì)資本提升經(jīng)濟(jì)管理績(jī)效的路徑與方法

       存在于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的任何主體,，其占有社會(huì)資本的多寡,，影響著其實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的難易程度。社會(huì)資本是可以通過外部力量來促進(jìn)其生成和運(yùn)行,，羅伯特·D.帕特南曾說,，“明智的政策能夠鼓勵(lì)社會(huì)資本的形成”，福山也曾說：“國(guó)家不僅能夠做一些積極的事情來創(chuàng)造社會(huì)資本,，而且也能夠通過阻止一些事情來減少社會(huì)資本儲(chǔ)備的消耗,。”［11］在筆者看來,，通過某種觀念意識(shí)的培養(yǎng)和制度的構(gòu)造,，社會(huì)資本是可以通過外力來促成的，至少可以加快其生成速度或存量的提升,。當(dāng)然,，社會(huì)資本的形成是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，也關(guān)涉諸多因素,，下文中,，筆者擇取最為重要的認(rèn)知因素、結(jié)構(gòu)因素及路徑因素等三個(gè)方面,，來探討通過社會(huì)資本促成地方政府和諧關(guān)系的生成,，提升國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理績(jī)效的路徑和方法。

       第一,，認(rèn)知因素,。確立共同價(jià)值觀,，促成地方政府間的相互信任與合作?！白钣行У慕M織都是建立在擁有共同道德和價(jià)值觀的群體之上的,，價(jià)值觀上的默契為群體成員的相互信任打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)”。［12］筆者認(rèn)為,，在經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域要促成地方政府共同的價(jià)值觀,，涉及的內(nèi)容固然很多，但最主要的是以下兩個(gè)觀念的確立：首先,，加強(qiáng)對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展重要意義的認(rèn)知，加強(qiáng)對(duì)地方間互惠,、共贏重要意義的理解,。一國(guó)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，其并非是各個(gè)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的簡(jiǎn)單相加,，各個(gè)地區(qū)間的資源要素,、經(jīng)濟(jì)格局一旦結(jié)合為一個(gè)系統(tǒng)將表現(xiàn)出其在孤立狀態(tài)下未有的特質(zhì)，呈現(xiàn)出“整體大于各個(gè)部分之和”的品格和狀態(tài),。因此地方政府一定要明白一國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)于本地經(jīng)濟(jì)的重要意義,，明白“大河有水小河滿”的道理，在促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí),，還應(yīng)將落實(shí)全國(guó)經(jīng)濟(jì)政策,、維護(hù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定作為首要的共同目標(biāo)，預(yù)防經(jīng)濟(jì)碎片化和重復(fù)建設(shè)等狀態(tài)的出現(xiàn),，促成最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)治理績(jī)效,。其次，樹立基本的大局觀,，將服務(wù)所有市場(chǎng)主體而不僅僅是當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)和居民,，作為地方政府的一個(gè)基本理念加以確立。任何一個(gè)轄區(qū)都是整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成部分,，對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)而言,，任何一個(gè)地區(qū)都是整個(gè)系統(tǒng)的連接點(diǎn)，任何一個(gè)區(qū)域只有向系統(tǒng)開放并尋求與其他系統(tǒng)的合作,，才能使自身與其他轄區(qū)之間建立輸入和輸出關(guān)系,，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中資源的優(yōu)化配置，利益的共享和共贏,。因此,，建立必要的大局觀和合作觀等價(jià)值觀念，是促成地方政府間建立互信,、形成和擴(kuò)張社會(huì)資本存量的觀念基礎(chǔ),。

       當(dāng)然，上述認(rèn)知因素的充分實(shí)現(xiàn)，既需要制度的約束和保障,，也需要道德的引導(dǎo)和激勵(lì),，只有兩者的綜合并將之整合為倫理層次的地方政府善治，才能保證地方政府經(jīng)濟(jì)治理行動(dòng)的合理性,。在筆者看來,，通過制度和道德凝練出的信仰倫理、規(guī)范倫理和美德倫理,，既是社會(huì)資本的構(gòu)成因素,，也是保證地方政府?dāng)[脫扭曲關(guān)系的觀念基礎(chǔ)，更是規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)行為,，提升經(jīng)濟(jì)治理績(jī)效的關(guān)鍵方法,。至于通過制度和道德以提高政府官員認(rèn)知觀的具體路徑，現(xiàn)有文獻(xiàn)從官員考評(píng)機(jī)制,、行政倫理建設(shè),、行政激勵(lì)機(jī)制、問責(zé)辦法等若干方面的研討已相當(dāng)充分,，本文不再贅述,。

       第二，結(jié)構(gòu)因素,。結(jié)構(gòu)因素決定著組織的功能特性,、行為方式和關(guān)系形態(tài)。筆者認(rèn)為,，地方政府的充分參與,，以及多中心治理形態(tài)的形成，是促進(jìn)社會(huì)資本生成和積累,，進(jìn)而保證地方政府產(chǎn)出最優(yōu)經(jīng)濟(jì)治理績(jī)效在結(jié)構(gòu)上的要求,。具體而言，社會(huì)資本要求主體的互動(dòng)和交往,，不發(fā)生關(guān)聯(lián)的主體之間不具有社會(huì)資本存在的可能,。因此，充分參與具有保證社會(huì)資本自我積累和強(qiáng)化的傾向,，它既是新的社會(huì)資本產(chǎn)生的條件,，也是地方政府利用已存在社會(huì)資本的前提。社會(huì)資本的信任,、規(guī)范,、合作以及共同的價(jià)值觀等要素，也必須以主體的充分參與為條件,。地方政府參與的網(wǎng)絡(luò)越豐富,，自身就越具有結(jié)構(gòu)自主性,，越有利于資源的調(diào)動(dòng)和利用。因此,，通過各種途徑拓展地方政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè),、經(jīng)濟(jì)分工和經(jīng)濟(jì)協(xié)作的機(jī)會(huì)，創(chuàng)新地方政府間經(jīng)濟(jì)合作的條件和方式,，讓“所有行為體或者行動(dòng)者如何討論某個(gè)具體的問題領(lǐng)域或者平等地提供公共或集體物品”有充分的機(jī)會(huì),，［13］是地方政府間社會(huì)資本形成在結(jié)構(gòu)方面的第一個(gè)要求。在當(dāng)下我國(guó),，地方政府間各種合作協(xié)議,、合作論壇、協(xié)調(diào)會(huì)議,、聯(lián)席會(huì)議,、高峰會(huì)議、合作聯(lián)盟等不同類型的參與機(jī)制已普遍存在,，這些都是地方政府參與,、協(xié)商和交流的平臺(tái),。建立在平等基礎(chǔ)上的這種對(duì)話,、協(xié)商及其所形成的社會(huì)資本，對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理過程中所追求的資源的跨區(qū)域配置,、服務(wù)的跨區(qū)域共享,、協(xié)調(diào)共生、和諧互補(bǔ)等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),，都異常關(guān)鍵,。

       其次，結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)治理的多中心轉(zhuǎn)向,。作為具有獨(dú)立利益訴求的主體,，地方政府在經(jīng)濟(jì)治理行動(dòng)中，各種利益的交錯(cuò)是一個(gè)客觀的存在,，而且,，地方政府之間利益的存在狀態(tài)也不會(huì)固定不變，它總是處于一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程當(dāng)中,，因此,，在地方政府間要建立固定不變的治理模式或利益協(xié)調(diào)模式，既不可能,，也不現(xiàn)實(shí),。那么，在跨行政區(qū)劃,、跨行政層級(jí)的地方政府間通過多層次的交疊,、嵌套形成一個(gè)多中心治理機(jī)制,，構(gòu)建一種自主分立、重疊管轄的由多個(gè)地方政府參與并直接面對(duì)公民個(gè)人的公共治理結(jié)構(gòu),，對(duì)于地方政府在經(jīng)濟(jì)治理過程中根據(jù)具體情勢(shì)自由組合,，以及社會(huì)資本的形成和積累，具有重要的意義,。因?yàn)槎嘀行牡闹卫硪馕吨胤秸嗟膮⑴c機(jī)會(huì)和參與平臺(tái),，社會(huì)資本因多中心、多層次的交流和互動(dòng)而產(chǎn)生和存儲(chǔ),，社會(huì)資本的利用也只能在更多的交流和互動(dòng)中實(shí)現(xiàn),。

       第三，路徑因素,。社會(huì)資本生成與增長(zhǎng)依賴于特定的方法,、模式和路徑。我們必須找到提升和利用社會(huì)資本的動(dòng)力機(jī)制,、激勵(lì)方式和懲罰措施,，為社會(huì)資本所蘊(yùn)含的互惠、信任,、共同的價(jià)值觀和期望等要素提供路徑保障,。眾所周知，制度提供了人之間相互關(guān)聯(lián),、相互影響的基本框架,，在本質(zhì)上是一套或一組需要參與人共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則，制度所具有的剛性約束機(jī)能不僅可以預(yù)防主體的隨心所欲,，還可以使社會(huì)主體的行動(dòng)朝著人們的預(yù)設(shè)和期待展開,。因此可以說，制度是地方政府在積累,、利用社會(huì)資本最為關(guān)鍵的路徑因素,。在所有的制度類型中，法律制度具有的最高的權(quán)威性,、正式性和穩(wěn)定性,，它構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)的最主要行為規(guī)則，社會(huì)資本積累和利用需要法律制度加以保障,。比如前文所講到的社會(huì)資本認(rèn)知因素中的共同價(jià)值觀,，只有是立法機(jī)關(guān)在整合民意基礎(chǔ)上生成的價(jià)值判斷和行為規(guī)則并通過法律的形式加以確認(rèn)，才能保證其價(jià)值合理性,、權(quán)威性和穩(wěn)定性,。再比如社會(huì)資本中的合作與參與，其關(guān)鍵點(diǎn)在于“一是要充分意識(shí)及承認(rèn)區(qū)域的利益主體性,；二是要有使相互依賴得以實(shí)現(xiàn)的‘秩序’,，這個(gè)‘秩序’就是一種制度安排,，它包括特定的經(jīng)濟(jì)體制及相關(guān)法律和政策所規(guī)定的一系列行為規(guī)范”；“它所涵蓋的主要內(nèi)容是對(duì)一種權(quán)利的界定及交易,，以及相應(yīng)的組織形式的設(shè)計(jì),，亦即促成區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)合作的約束及激勵(lì)機(jī)制?！保?4］其與法律制度之間的關(guān)聯(lián),，同樣顯而易見。再比如社會(huì)資本中的信任因素,，其充分實(shí)現(xiàn)也需要政府信息公開制度,、有效的權(quán)力制約機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制來促成,。凡此種種,，都需要法律制度的確認(rèn)和保障。法律是把現(xiàn)實(shí)固定下來的工具,，是使之“神圣化”的方法,。法律制度意味著地方政府相互間對(duì)對(duì)方行為有了明確的預(yù)期，各種激勵(lì)規(guī)范和懲罰規(guī)范也意味著地方政府有了明確的行為方向,，這保證了地方政府在處理相互關(guān)系中遵守既定規(guī)范,，糾正地方政府扭曲關(guān)系，避免地方政府之間的相互猜忌,、懷疑,、惡性競(jìng)爭(zhēng)甚至“陷害”,，形成良好的合作關(guān)系,，增進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)治理績(jī)效。至于具體的制度建構(gòu),，則是一個(gè)異常宏大的命題,，限于篇幅，本文不再探討,。

       四,、結(jié)語

       奧斯特羅姆說，“把社會(huì)資本當(dāng)作一種重要資本,，一是因?yàn)樯鐣?huì)資本概念是理解個(gè)體如何實(shí)現(xiàn)合作,，如何克服集體行動(dòng)問題以達(dá)到更高程度的經(jīng)濟(jì)績(jī)效的關(guān)鍵所在?！保?5］我國(guó)地域廣闊,，和中央政府相比，地方政府在實(shí)現(xiàn)社會(huì)福祉,，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用更為關(guān)鍵,，地方政府的作為在很大程度上決定著居民的福利水平,，也決定著政府參與經(jīng)濟(jì)過程可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。因此,，我們必須對(duì)社會(huì)資本予以重視,，充分發(fā)揮其在協(xié)調(diào)地方政府關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)更優(yōu)經(jīng)濟(jì)治理績(jī)效方面的功能和作用,。當(dāng)然,，社會(huì)資本既可能發(fā)揮著正面的、積極的功能,，也有異化的可能,，比如基于人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中表現(xiàn)出的腐敗關(guān)聯(lián)，各種類型的非正當(dāng)利益聯(lián)盟,，等等,。但在筆者看來，我們不能因噎廢食,，對(duì)社會(huì)資本的有效功用視而不見,，只要我們充分把握社會(huì)資本運(yùn)行過程中的發(fā)生異化的規(guī)律，并通過相應(yīng)的預(yù)防機(jī)制和懲戒機(jī)制,，社會(huì)資本的消極作用自然會(huì)得以克服,，它對(duì)于地方政府間和諧關(guān)系的促進(jìn)對(duì)用，對(duì)于地方政府經(jīng)濟(jì)治理績(jī)效的提升作用,，值得我們重視和利用,。

       （作者：靳文輝，重慶大學(xué)法學(xué)院教授,，博士研究生導(dǎo)師）

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