[摘 要] 中國的社會組織監(jiān)管機(jī)制呈現(xiàn)放寬準(zhǔn)入和強(qiáng)化監(jiān)管的“混合”色彩,。催生“放管結(jié)合”的原因在于政府希冀“剝離”政治社會不穩(wěn)定因素的前提下,，積極利用社會組織的比較優(yōu)勢提供服務(wù)。具體表現(xiàn)為常規(guī)性監(jiān)管為主,，強(qiáng)制性監(jiān)管兜底,；功能性激勵為主,，價值性約束兜底的概念框架。如是,，政府積極通過政治性約束和功能性激勵的“策略性收放”來實現(xiàn)社會組織培育,、發(fā)展和監(jiān)管之間的巧妙平衡。

       一,、研究問題

       全面深化改革,、簡政放權(quán)和創(chuàng)新社會治理體制為社會組織快速發(fā)展提供了制度空間，同時對監(jiān)管機(jī)制提出了規(guī)范需求,。一方面,，優(yōu)化政府與社會的關(guān)系,，加快構(gòu)建政社分開、權(quán)責(zé)明確和依法自治的現(xiàn)代社會組織體制,。社會組織的數(shù)量規(guī)模,、多樣類型和活躍程度都顯示其活力。另一方面,，在降低社會組織登記管理和準(zhǔn)入門檻后,，通過加強(qiáng)事中事后過程監(jiān)管，實現(xiàn)“放管結(jié)合”,。從“四大類”社會組織直接登記①,、行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，到加強(qiáng)社會組織黨建,、財務(wù)審計,、第三方評估等都凸現(xiàn)培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的思路。

       如是,，中國社會組織監(jiān)管機(jī)制呈現(xiàn)出一種“混合”色彩,。這意味著要理解中國社會組織監(jiān)管機(jī)制的“事實”，需要摒棄威權(quán)體制的意識形態(tài)“偏見”和公民社會的“想象”,。前者過度關(guān)注政府控制卻無法有效解釋新近政府對社會組織廣泛的支持,；后者過度關(guān)注結(jié)社自由和獨(dú)立自主精神的培育卻無法有效解釋政府對特定領(lǐng)域的社會組織的嚴(yán)格限制。

       上述“偏見”和“想象”以“削足適履”的方式對待中國社會組織的復(fù)雜性和多樣性,。例如,，為了證明政府對社會組織的控制,，往往選取從事宣傳,、宗教和政治性工作的機(jī)構(gòu)。為了讓事實服從理論,，政府購買服務(wù)被詮釋為通過資金塑造一種新的資源依賴,。同樣，為了證明公民社會和“結(jié)社革命”的發(fā)展,，則選擇提供環(huán)保,、教育、艾滋病防治等社會服務(wù)組織,。理論的先入為主,、研究范圍的選擇性切割和研究數(shù)據(jù)的“只見樹木，不見森林”,，[1]無法對社會組織監(jiān)管機(jī)制提供一個全景描述,。

       因此，描述和解釋中國社會組織監(jiān)管機(jī)制的“混合”色彩,，需要新的概念工具和新的資料,。具體而言,，這種混合監(jiān)管機(jī)制的核心機(jī)理是什么？在特定的領(lǐng)域和監(jiān)管環(huán)節(jié)采取放松管控或強(qiáng)化監(jiān)管的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)是什么,？相應(yīng)的制度設(shè)計是什么,？這些困惑成為研究問題所在。

       二,、文獻(xiàn)綜述

       社會組織監(jiān)管機(jī)制受政府與社會組織制度化互動關(guān)系所塑造,，不同時期觀察不同的社會組織往往形成不同的監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管模式的認(rèn)知。其中,，分類控制與依附式發(fā)展,、嵌入式行動主義與嵌入性監(jiān)管、部門利益與官僚競爭性監(jiān)管等最具代表性,。

       分類控制與依附式發(fā)展體現(xiàn)政府對不同的社會組織采取不同的監(jiān)管和控制策略,，由此呈現(xiàn)出總體依附發(fā)展格局和對社會組織“行為”和“結(jié)果”的有效控制。政府根據(jù)社會組織的挑戰(zhàn)能力和提供公共服務(wù)的種類采取不同的控制策略的分類監(jiān)管體系,。[2]這種分類控制策略主要體現(xiàn)在政府對社會組織成立的態(tài)度,，管理業(yè)務(wù)活動的政府部門設(shè)置方式，政府對社會組織治理結(jié)構(gòu),、所需資源和日?；顒拥目刂频任鍌€維度的差異。通過對工會,、行業(yè)協(xié)會商會,、城市居委會、宗教組織,、官辦社會組織,、草根社會組織、非正式組織和政治反對組織等典型案例的經(jīng)驗研究實證了分類控制的真實有效性,。[3]“依附式發(fā)展”蘊(yùn)含著社會組織發(fā)展的事實和非獨(dú)立,、非自主的依附格局。[4]政府有很強(qiáng)的動機(jī)和能力將對抗性和挑戰(zhàn)性社會組織排斥在合法身份之外,。結(jié)果,，社會組織主要是從事廣義的社會服務(wù)，而非倡導(dǎo)和參政,，更不挑戰(zhàn)政府權(quán)威,，即“幫忙而非搗亂”。

       作為政治環(huán)境的國家利用特定的機(jī)制和策略營造符合國家預(yù)期的社會組織運(yùn)行環(huán)境,，以實現(xiàn)嵌入性干預(yù)和調(diào)控,，而社會組織則樂意利用政治機(jī)會謀求生存和改變國家，由此塑造了一種合作性關(guān)系模式,，即“嵌入型監(jiān)管”,。[5]環(huán)保領(lǐng)域的案例表明政府通過模糊和復(fù)雜化其發(fā)展環(huán)境,，結(jié)合登記管理、常規(guī)措施（會費(fèi)管理,、設(shè)立黨支部準(zhǔn)則,、常規(guī)活動監(jiān)管、財務(wù)監(jiān)管和年度審查）,、強(qiáng)制措施（警告,、處罰、取締,、整頓等）以約束社會組織,；而社會組織則通過組織自律、自覺的“去政治化”的政治立場和非正式策略與人際關(guān)系的依賴等來實現(xiàn)“受嵌”,。[6]個案研究揭示嵌入式監(jiān)管機(jī)制的核心是非正式的關(guān)系嵌入和正式的結(jié)構(gòu)嵌入,，以及由此衍生的社會組織的行政化問題。[7]顯然,，嵌入型監(jiān)管并未否認(rèn)分類控制和依附式發(fā)展的解釋力,，而是意識到政府對社會組織監(jiān)管的制度化水平和吸納能力明顯提高。[8]

       此外,，部門觀念,、職責(zé)導(dǎo)向和利益差別導(dǎo)致政府不同部門的監(jiān)管態(tài)度和強(qiáng)度存在差異，即官僚競爭式監(jiān)管機(jī)制,。例如,，民政部門與公安部門的觀念差異和職責(zé)不同，直接影響了社會組織登記管理規(guī)則,。又如,，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠從社會組織發(fā)展中獲得安置退休人員、籌集資金等多方面的利益,，因而存在一定的競爭激勵,。[9]

       分類控制,、嵌入型監(jiān)管和官僚競爭機(jī)制都試圖逼近社會組織監(jiān)管的真實狀態(tài),。然而，一方面,，社會組織的多樣性和復(fù)雜性,，基于個案或某幾類社會組織的經(jīng)驗觀察限制了解釋的信度。另一方面,，社會管理體制改革節(jié)奏加快,，支撐上述解釋的部分經(jīng)驗事實和制度細(xì)節(jié)已經(jīng)發(fā)生很大變化。因此,，描述和解釋社會組織監(jiān)管機(jī)制,，需要構(gòu)建新的概念框架并引入新的事實,。

       三、策略性收放：社會組織監(jiān)管機(jī)制的概念框架

       社會組織兼具專業(yè)服務(wù)功能和集體行動能力,，政府對社會組織監(jiān)管機(jī)制的核心是發(fā)揮其服務(wù)功能,，限制政治取向的行動能力。一方面培育和扶持社會組織發(fā)展,，另一方面進(jìn)行體制吸納和監(jiān)管,，激發(fā)社會組織的社會、經(jīng)濟(jì),、文化和生態(tài)功能,，抑制其政治功能，從而成為一個聽話有用的“伙計”,，[10]即功能性激勵和政治性約束（圖1）,。這種策略性收放內(nèi)化到社會組織監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)（表1）。如是,，政府對社會組織監(jiān)管機(jī)制和具體制度設(shè)計偏向預(yù)防制而非追懲制,。

       圖1：策略性收放：中國社會組織監(jiān)管機(jī)制的核心

       預(yù)防制的第一道關(guān)口是社會組織取得合法性需要經(jīng)過法定登記環(huán)節(jié)。政府對任何獨(dú)立的有組織力量都存在根深蒂固的“疑慮”,，因此,，登記管理既是一種常規(guī)性監(jiān)管工具，兼具功能性激勵和政治性約束作用,。1949年以來社會組織的監(jiān)管經(jīng)歷了“分級登記,、一元管理”；多頭審批,；“多重審批,、分級管理”，直到1998年建立了歸口登記,、雙重管理,、分級負(fù)責(zé)的體制架構(gòu)。[11]社會組織在民政部門注冊登記前,，需要找到一個“掛靠”的業(yè)務(wù)主管單位,。這一制度設(shè)計的初衷是發(fā)揮業(yè)務(wù)主管單位監(jiān)管的專業(yè)性和便利性。雙重管理制度便于政府控制社會組織發(fā)展,，這種“控制型取向”的登記管理制度成為社會組織監(jiān)管體制的核心和代名詞,。[12]

       表1：“常規(guī)性－強(qiáng)制性”監(jiān)管與功能性激勵

       －政治性約束的監(jiān)管框架

       常規(guī)性監(jiān)管 強(qiáng)制性監(jiān)管 功能性激勵 政治性約束

       登記管理 √ √ √

       年度檢查 √ √

       等級評估 √ √

       信用評價 √ √

       社會組織黨建 √ √

       政府購買服務(wù) √

       執(zhí)法/綜合執(zhí)法 √

       清理整頓 √ √

       通過登記管理的“預(yù)防機(jī)制”，政府嚴(yán)格審核六個要件以實現(xiàn)對社會組織進(jìn)行常規(guī)性監(jiān)管和政治性約束,。例如,，代表性壟斷、限制活動的地理空間,、業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn),、符合國家政策,、禁止建立分支機(jī)構(gòu)以及注冊資金要求等。顯然,，任何挑戰(zhàn)政府或不利于國家安全的社會組織都將排除在合法“門檻”之外,。然而，控制導(dǎo)向的制度設(shè)計帶來了監(jiān)管上的“悖論”：原本為強(qiáng)化政府對社會組織監(jiān)管的雙重管理體制導(dǎo)致大量社會組織找不到業(yè)務(wù)主管單位被推向不注冊或注冊為與其身份不符的獨(dú)立法人實體,，以游離或“潛水作業(yè)”方式生存,，反而脫離監(jiān)管。[13]

       政府意識到雙重管理體制的問題而對社會組織的注冊登記放松監(jiān)管,。這些放松舉措包括取消一些類型社會組織的業(yè)務(wù)主管單位,，采用直接到民政部門注冊登記的制度；對尚未符合注冊登記標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)社會組織實行備案制,；通過授權(quán)一些“可靠”的官方社會組織為“樞紐型”組織,，代為對社會組織進(jìn)行日常監(jiān)管和服務(wù)①。

       同時,，政府加強(qiáng)了事中事后監(jiān)管體系,，即年檢、評估,、政府購買服務(wù),、執(zhí)法與綜合執(zhí)法等監(jiān)管舉措。年檢作為一種日常監(jiān)管,，每年都進(jìn)行,，內(nèi)容側(cè)重財務(wù)和活動頻率等。民政部門的經(jīng)費(fèi),、人員等資源有限,，年檢逐步演變成一種形式。社會組織評估沒有固定期限,，一般五年進(jìn)行一次,，主要采用第三方評估方式，評估內(nèi)容比年檢更細(xì)致,，涵蓋績效考核,、審計等方方面面的內(nèi)容。執(zhí)法主要針對民政部門日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問題進(jìn)行專項檢查,，綜合執(zhí)法則是聯(lián)合公檢法等部門對社會組織涉嫌違法犯罪的行為依法進(jìn)行查處和打擊,。此外,，還包括厘清業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé),，發(fā)揮好業(yè)務(wù)主管單位的行業(yè)監(jiān)管職能。

       社會組織黨建涵蓋建設(shè)和監(jiān)管雙重功能,，既能促進(jìn)社會組織的發(fā)展,，又能監(jiān)督社會組織的日?；顒雍驼稳∠颉Ｈ缡?，黨建實現(xiàn)了黨對社會組織日?；顒雍驼畏较虻囊龑?dǎo)，以“政治”方式實現(xiàn)社會組織“非政治化”的意圖,，降低了社會組織帶來的政治風(fēng)險,。“三名以上正式黨員設(shè)立黨支部”制度所催生的組織技術(shù),，大大增強(qiáng)了對社會組織的政治性約束能力,。

       此外，清理整頓是政府監(jiān)管社會組織的“最后法寶”,。[14]政府發(fā)現(xiàn)社會組織監(jiān)管中存在漏洞,，出現(xiàn)一批不符合法律法規(guī)或政府意圖的社會組織，通過制定更加嚴(yán)格的法律法規(guī),，大規(guī)模清理整頓,；或者針對局部地區(qū)或部分社會組織的清理整頓。

       四,、功能性激勵與政治性約束：社會組織監(jiān)管機(jī)制的制度文本詮釋

       十八屆三中全會以來,，中央和地方政府圍繞社會組織監(jiān)管出臺了大量的法律法規(guī)和政策。鑒于各地社會組織監(jiān)管的差異性安排,，下文主要結(jié)合中央層面的改革詮釋“策略性收放”機(jī)制,。

       放松監(jiān)管主要體現(xiàn)在登記管理體制改革、賦予社會團(tuán)體更多自主治理權(quán),、行業(yè)協(xié)會商會“去行政化”等領(lǐng)域,。首先，登記管理體制在深圳,、珠海,、蘇州等地進(jìn)行“小心謹(jǐn)慎的試驗”后，十八屆三中全會明確“四大類”社會組織直接登記,。其次,，取消全國性社會團(tuán)體設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和代表機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更,、注銷行政審批,，同時，將社會團(tuán)體收取會費(fèi)等自主權(quán)“回歸”社會團(tuán)體自身,。2014年2月和7月,，民政部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實國務(wù)院取消全國性社會團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)登記行政審批項目的決定有關(guān)問題的通知》（民發(fā)〔2014〕38號）和《關(guān)于取消社會團(tuán)體會費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)備案規(guī)范會費(fèi)管理的通知》（民發(fā)〔2014〕166號），賦予社會團(tuán)體自主管理權(quán),。再次,，加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)“脫鉤”。2015年7月,，中辦和國辦印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》,，行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)實行機(jī)構(gòu)、職能,、資產(chǎn)財務(wù),、人員管理、黨建和外事等全面分離,。同時,，規(guī)范離退休官員在社會團(tuán)體兼職①，杜絕將社會組織視為政府部門安排冗員和退休人員的“蓄水池”,，[15]改變事實上的嵌入關(guān)系,。

       強(qiáng)化日常監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制主要體現(xiàn)為執(zhí)法和約談、信息公開以及自律誠信建設(shè)等,。一方面,，民政部門曝光“離岸社團(tuán)”和“山寨社團(tuán)”，加大社會組織監(jiān)督執(zhí)法力度,。例如,，截至2016年6月，民政部已曝光八批748家“離岸社團(tuán)”和“山寨社團(tuán)”,。此外,，2016年3月，民政部出臺《社會組織登記管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法約談工作規(guī)定（試行）》（民發(fā)〔2014〕39號）,，登記管理機(jī)關(guān)可以針對違法違規(guī)社會組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談并督促及時改正,。另一方面，通過信息公開和誠信承諾等發(fā)揮社會監(jiān)督和內(nèi)部約束機(jī)制的作用,。民政部聯(lián)合多個部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會誠信自律建設(shè)工作的意見》（民發(fā)〔2014〕225號）,，加強(qiáng)社會組織信息公開、財務(wù)管理和廉潔自律等,。

       功能性激勵主要體現(xiàn)在政府購買服務(wù),、非營利組織免稅資格認(rèn)定、慈善捐贈稅收優(yōu)惠等資金和政策扶持,。一方面,，在簡政放權(quán)和政社分開的過程中，通過政府購買扶持和培育社會組織,。2013年9月,，國辦發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）,，將政府直接提供公共服務(wù)的部分事項，按照一定的程序和方式交由社會力量承擔(dān),。此后,，民政部,、財政部等相關(guān)部委出臺大量相關(guān)管理辦法,，規(guī)范和監(jiān)管政府購買服務(wù)過程。境外學(xué)者存在偏見,，例如郝秋迪（Jude Howell）以勞工社會組織為例,，闡釋中國政府對社會組織的資金、辦公場所等支持是一種社會“綏靖政策”,。[16]考慮到社會組織面臨的資金瓶頸,，顯然，政府購買提供了扶持和發(fā)展空間,。另一方面,，社會組織免稅和慈善捐贈稅收優(yōu)惠等政策扶持為社會組織發(fā)展奠定經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕61號）,；《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》（財稅〔2014〕13號）以及《民政部海關(guān)總署關(guān)于社會團(tuán)體和基金會辦理進(jìn)口慈善捐贈物資減免稅手續(xù)有關(guān)問題的通知》（民發(fā)〔2016〕64號）和《慈善法》的出臺，都顯示出政府旨在營造持續(xù)健康發(fā)展環(huán)境,。

       政治性約束主要體現(xiàn)在黨建以及政治法律類,、宗教類和境外非政府組織的活動領(lǐng)域限制。一方面,，從政治高度明確黨建和社會組織黨組織是黨在社會組織中的“戰(zhàn)斗堡壘”和政治核心,。中辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會組織黨的建設(shè)工作的意見（試行）》，民政部專題開展社會組織黨建調(diào)查摸底（民社黨字〔2015〕1號）,。由此,，通過組織技術(shù)最大限度“消解”社會組織中存在的對抗性因素。另一方面,，針對政治法律類,、宗教類等社會組織以及境外非政府組織在華代表機(jī)構(gòu)，申請登機(jī)前仍需經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意,，實現(xiàn)發(fā)展有序,、管理到位和作用有益。[17]2016年4月,，《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》將服務(wù)和監(jiān)管統(tǒng)一納入法律范疇,。

       綜合以上來看，中央層面對社會組織的監(jiān)管的制度安排越來越精細(xì)化,，在很大程度上契合和證明了“功能性激勵”和“政治性約束”的策略性收放機(jī)制,。

       五、結(jié)論

       全面深化改革、簡政放權(quán)和深化社會組織管理體制改革為社會組織的繁榮發(fā)展和“結(jié)社革命”提供了新機(jī)遇,，同時給政府部門的監(jiān)管帶來了巨大的挑戰(zhàn),。中國政府在加強(qiáng)社會組織的服務(wù)功能方面，放寬社會組織準(zhǔn)入門檻,，大力推進(jìn)政社分開,，為行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)“脫鉤”設(shè)定時間表，減少對社會組織內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)和審批,，通過政府購買服務(wù)和稅收優(yōu)惠以發(fā)揮社會力量的比較優(yōu)勢和互補(bǔ)功能,，具有鮮明的“向西方學(xué)習(xí)”的特質(zhì)。

       同時,，政府亦通過年檢,、財務(wù)審計、第三方評估,、信用評價,、信息公開與社會監(jiān)督、黨建,、約談與柔性執(zhí)法,、取締和整頓等監(jiān)管機(jī)制加大對社會組織規(guī)范和引導(dǎo)。特別是社會組織黨建實現(xiàn)了社會組織“去政治化”的意圖,。隨著政府對社會組織監(jiān)管機(jī)制的“精細(xì)化”和務(wù)實性安排,，塑造不同部門之間的共識和監(jiān)管合力。

       如是,，中國政府以“開放的務(wù)實主義”審視社會組織,，“策略性收放”機(jī)制在短期內(nèi)具有很強(qiáng)的有效性。從長期看,，對社會組織進(jìn)行工具性使用而完全“剝離”或限制其政治性意蘊(yùn),，其有效性仍然具有不確定性。

       （作者系北京科技大學(xué)文法學(xué)院副教授,。）

       （來源：行政管理改革）

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