原標(biāo)題：劉銳：法律數(shù)量不足和質(zhì)量不高：法治建設(shè)需要破除的兩大掣肘
       法治固然需要法,，但不是什么法都能治國(guó)，更不是什么法都能治好國(guó),。法律是治國(guó)之重器,，是治國(guó)理政最大最重要的規(guī)矩，法治首先是法律之治,。良法是善治之前提,，法治應(yīng)為良法之治。當(dāng)下中國(guó)的法治建設(shè),，需要解決的疑難重大問(wèn)題涉及立法、執(zhí)法,、司法和守法等各個(gè)領(lǐng)域,，但法律數(shù)量不足和質(zhì)量不高這兩大立法問(wèn)題更具源頭性、根本性,，掣肘法治建設(shè)的其他環(huán)節(jié),，需要優(yōu)先破解，從而更好發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,。

       一,、法治是法律之治和良法之治

       （一）法治是法律之治

       法治是法之治，而非政策之治或文件之治,。相對(duì)于善變且約束力不足的政策或文件而言,，法的穩(wěn)定性和強(qiáng)制約束力是產(chǎn)生穩(wěn)定、可靠市場(chǎng)預(yù)期的前提條件,。

       法治不僅是法之治,，更是法律之治。廣義之法包括法律,、行政法規(guī),、地方性法規(guī)和規(guī)章，但法律是治國(guó)之重器,，法律的治國(guó)重器地位來(lái)自于其位階的至上性,、效力的至高性、規(guī)范的全面性以及地位的中立性,，法治應(yīng)是法律之治,。

       在廣義之法的范疇里,，法律的位階和效力最高、規(guī)范事項(xiàng)最廣,、約束力最強(qiáng),。從位階和效力等級(jí)來(lái)講，法律高于行政法規(guī),、地方性法規(guī)和規(guī)章,。從調(diào)整事項(xiàng)范圍來(lái)看，法律絕對(duì)保留的事項(xiàng),，如犯罪和刑罰,、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等,，只有法律有權(quán)規(guī)范,；而法律相對(duì)保留的事項(xiàng)，如基層群眾自治制度,、對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收,、民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度等,，也只有國(guó)務(wù)院經(jīng)授權(quán)可以制定行政法規(guī),。調(diào)整事項(xiàng)范圍的大小也在某種程度上決定了約束力的高低，比如,，既然犯罪和刑罰屬于法律絕對(duì)保留事項(xiàng),，民事基本制度為法律相對(duì)保留事項(xiàng)，這就意味著只有法律可以設(shè)置刑事,、行政和民事三大法律責(zé)任,，因而具有最高約束力，而法律之外的行政法規(guī)等廣義法律,，只能設(shè)定有限的法律責(zé)任,，而且層級(jí)越低，可以設(shè)定的法律責(zé)任越有限,。由此可見(jiàn),，若要實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé),、利的合理,、有效配置，理想的途徑就是制定法律,。如果一國(guó)的制度構(gòu)成中,，法律缺乏，主要依賴(lài)行政法規(guī)、規(guī)章等治國(guó)理政,，就會(huì)出現(xiàn)制度剛性不足,、約束力不強(qiáng)的問(wèn)題，其實(shí)踐表現(xiàn)就是懲處違法違規(guī)行為可資利用的手段（法律責(zé)任）不足,。

       可以說(shuō),，法律之重既表現(xiàn)為法律可配置、規(guī)范的權(quán)力,、權(quán)利之重,，也可表現(xiàn)為法律可設(shè)置的責(zé)任之重。除此之外,，與行政法規(guī),、規(guī)章相比，由最高立法機(jī)關(guān)制定的法律的中立性更強(qiáng),。行政法規(guī)和規(guī)章由行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的部門(mén)制定,，如果沒(méi)有法律的限制和制約，行政立法就會(huì)出現(xiàn)立法權(quán)和行政權(quán)合而為一的不當(dāng)局面,。中立是正當(dāng)程序的基本要求,，立法機(jī)關(guān)的中立地位是避免法律受部門(mén)和行業(yè)利益影響，實(shí)現(xiàn)法律科學(xué)性的基礎(chǔ),。

       既然法律是治國(guó)之重器,，那么治國(guó)理政就應(yīng)運(yùn)用好這一重器。要使法律成為治國(guó)之法的主體,，就要運(yùn)用法律合理配置公權(quán)力、賦予并保護(hù)私權(quán)利,，平衡好權(quán),、責(zé)、利,，實(shí)現(xiàn)權(quán)利至上,、權(quán)力制約以及權(quán)力和權(quán)利的良性互動(dòng)。

       （二）法治是良法之治

       良法是善治之前提,。北宋時(shí)期的王安石在《周公》中說(shuō)：“立善法于天下,，則天下治；立善法于一國(guó),，則一國(guó)治,。”習(xí)近平總書(shū)記在2013年2月23日十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話(huà)指出,；“人民群眾對(duì)立法的期盼,，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用,、能不能解決實(shí)際問(wèn)題,；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó),；越是強(qiáng)調(diào)法治,，越是要提高立法質(zhì)量?！?br/>
       何為良法,？良法是具備公開(kāi)、明確,、穩(wěn)定,、可預(yù)期、無(wú)內(nèi)在矛盾,、可遵循,、具有同一性、 不溯及既往等品質(zhì)之法,。只有公開(kāi),、明確、穩(wěn)定,、內(nèi)在統(tǒng)一無(wú)矛盾之法,，方具有剛性，從而達(dá)到約束,、規(guī)范公權(quán)力,、保障私權(quán)利之目的，為市場(chǎng)主體提供穩(wěn)定可靠的預(yù)期,，奠定市場(chǎng)信用基礎(chǔ),。可遵循的基本要求是法律要求人們做的必須是其能夠做的,，也就是說(shuō)法律不能要求人們?nèi)プ銎渥霾坏降氖?。只有可遵循，才能降低守法成本,，增?qiáng)守法意愿,。法律過(guò)于寬松自然不好，但也不是越嚴(yán)越好,。同一性要求行政指令必須在公開(kāi),、穩(wěn)定、明確的法律規(guī)定之下做出,，這是避免行政“自己立法,、自己解釋,、自己執(zhí)行”，行政指令“脫離”法律軌道“另起爐灶”的基本要求,。不溯及既往是法治的基本要求,，法律一般只對(duì)其生效后的事件和行為適用，而不能溯及生效之前的事件和行為,。不過(guò),，刑法有從舊兼從輕原則，即原則上適用行為時(shí)的舊法,，新法沒(méi)有溯及力,，但如果新法處罰較輕，有利于被告,，就適用新法,。《立法法》第93條也有類(lèi)似規(guī)定,，即“法律,、行政法規(guī)、地方性法規(guī),、自治條例和單行條例,、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民,、法人和其他組織的權(quán)利和利益而做的特別規(guī)定除外,。”

       二,、法律數(shù)量不足和質(zhì)量不高是法治建設(shè)的兩大掣肘

       當(dāng)下中國(guó)的法治建設(shè),，面臨的困難和問(wèn)題不少，比如執(zhí)法不嚴(yán),、司法不公,、違法普遍等，但具有源頭性的根本問(wèn)題則是立法領(lǐng)域的法律數(shù)量嚴(yán)重短缺和立法質(zhì)量不高,。說(shuō)其具有源頭性,，是因?yàn)榱⒎ㄊ切姓?、司法和守法之源,，源頭出了問(wèn)題，下游不可能不出問(wèn)題,；言其根本,，是因?yàn)榉傻臄?shù)量和質(zhì)量直接制約執(zhí)法、司法和守法的水平,。從中國(guó)的法治實(shí)踐來(lái)看,，行政,、司法和守法領(lǐng)域暴露出的問(wèn)題，很大程度上與立法不無(wú)關(guān)系,?？梢哉f(shuō)，法律數(shù)量不足和質(zhì)量不高已成為全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的兩大掣肘,。

       （一）法律數(shù)量不足

       中國(guó)的法律是多了還是少了,，以及是否夠用的問(wèn)題，在2011年年初最高立法機(jī)關(guān)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成之后,，似乎不再受關(guān)注,，多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)在中國(guó)法治的問(wèn)題不再是“無(wú)法可依”，而是“有法不依,、執(zhí)法不嚴(yán),、違法不究”。其實(shí),，從法律之治的法治觀來(lái)看,，這種觀點(diǎn)有失偏頗，而且對(duì)于法治中國(guó)建設(shè)有很大誤導(dǎo)作用,。

       與法治發(fā)達(dá)國(guó)家相比,，由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律不是多了，而是太少了,。截至2015年3月1日,，我國(guó)現(xiàn)行有效法律243部，在所有法律法規(guī)和規(guī)章中的比重只有1%左右,。與改革開(kāi)放之初的寥寥幾部法律相比,，現(xiàn)在的法律的確不少，但與法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比,，法律的數(shù)量實(shí)在太少,。在韓國(guó)，截至2010年5月31日,，其國(guó)會(huì)通過(guò)的法律是1250部,，而到2015年6月30日，又增加到了1633部,。 另外,，筆者2015年7月5日在“北大法寶”的“法律法規(guī)”欄之下的“臺(tái)灣法律法規(guī)”檢索，位階被認(rèn)定為法律條目為1140條,。 如果再考慮到我國(guó)法律的條文數(shù)量及模糊規(guī)定,，以及還存在為數(shù)不少的沒(méi)有實(shí)質(zhì)約束力的“軟法”，那么法律數(shù)量少的問(wèn)題就更突出了,。

       與中國(guó)改革發(fā)展實(shí)踐對(duì)于法律的需求相比,，現(xiàn)行法律嚴(yán)重不足,。其主要表現(xiàn)在：一是“立法空白”問(wèn)題仍不可小視。計(jì)劃投資等宏觀調(diào)控,、土地權(quán)利,、土地等國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、行政程序,、緊急狀態(tài),、新聞、個(gè)人信息保護(hù),、電信,、社會(huì)救助等重點(diǎn)領(lǐng)域的法律還沒(méi)有出臺(tái)，有些甚至還沒(méi)有納入立法計(jì)劃或規(guī)劃,。在這些領(lǐng)域,，行政法規(guī)、規(guī)章,，甚至規(guī)范性文件長(zhǎng)期代行法律的職能,。就拿互聯(lián)網(wǎng)立法來(lái)講，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,，涉及的主要立法領(lǐng)域包括網(wǎng)絡(luò)安全,、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、個(gè)人信息和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等眾多方面,。世界上網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)最發(fā)達(dá)和運(yùn)用最廣泛的美國(guó),，其互聯(lián)網(wǎng)立法包括保障網(wǎng)絡(luò)安全立法和促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展立法兩個(gè)方面，保障網(wǎng)絡(luò)安全的立法與政策主要分為網(wǎng)絡(luò)安全和個(gè)人信息保護(hù)兩個(gè)部分,，總的來(lái)看,，這幾個(gè)方面的立法數(shù)量都不少，僅法律就有30多部,。我國(guó)自1994年全面接入國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)以來(lái),，網(wǎng)絡(luò)治理立法總體呈現(xiàn)出被動(dòng)性、應(yīng)急性和滯后性特點(diǎn),。這一領(lǐng)域的立法目前只有《電子簽名法》1部,，最明顯的立法空白就是網(wǎng)絡(luò)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法,、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理法,、電子商務(wù)法、電子政務(wù)法和電信法,；二是“立法空洞”問(wèn)題比較嚴(yán)重,。有些領(lǐng)域雖然已出臺(tái)法律,，但由于法律規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單,、原則,、概括、模糊,，實(shí)踐中真正“管用”的往往不是法律,，而是行政法規(guī)、地方性法規(guī),、規(guī)章,，甚至規(guī)范性文件；三是法律被“擱置”現(xiàn)象并不鮮見(jiàn),。有些領(lǐng)域的法律,，因?yàn)檫^(guò)分滯后于實(shí)踐需要，早已被行政法規(guī),、規(guī)章,、規(guī)范性文件等“擱置”或“廢棄”。

       以上現(xiàn)象,，無(wú)論哪種,，都意味著該領(lǐng)域法律的缺位，其表現(xiàn)就是行政法規(guī),、地方性法規(guī)和規(guī)章等廣義之法,，尤其是不能納入廣義之法范疇的規(guī)范性文件數(shù)量膨脹、相互摩擦甚至沖突,。如果說(shuō)一個(gè)國(guó)家特定階段對(duì)于制度的需求一定的話(huà),，那么具有至上地位的法律的少必然意味著非法律的其他制度的多，而且一部法律可以規(guī)范的事項(xiàng),，如果由其下位之法或規(guī)范性文件調(diào)整,，可能需要幾部、幾十部甚至更多,。而其后果就是制度剛性不足,、責(zé)權(quán)利配置失衡，具體表現(xiàn)為重權(quán)力輕權(quán)利,、責(zé)任缺乏,、行政權(quán)膨脹。當(dāng)然,，這并不意味著法治社會(huì)只能有 法律,，沒(méi)有其他廣義之法及規(guī)范性文件的存在空間。但有一點(diǎn)是必須堅(jiān)持的,，法治一定是法律之治,，法治社會(huì)的制度構(gòu)成中，法律一定是主體,，其他廣義之法和規(guī)范性文件一定要在法律劃定的范圍內(nèi)存在,。在法治中國(guó)的推進(jìn)過(guò)程中,，非法律之廣義之法及政策的地位不能否認(rèn)，法與政策共治的局面會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)期,，但必須處理好法與政策的關(guān)系,，而且這一過(guò)程中，基本的走勢(shì)應(yīng)當(dāng)是法,，尤其是法律的分量將越來(lái)越重,。

       （二）法律質(zhì)量不高

       立法質(zhì)量總體不高，是權(quán)利保障不到位,、權(quán)力制約不到位,、責(zé)任落實(shí)不到位的主要根源。就立法而言,，以良法的8個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量,，存在的主要問(wèn)題有：

       一是不明確，無(wú)法為市場(chǎng)參與者提供可靠穩(wěn)定預(yù)期,，也不能很好地制約行政,、司法權(quán)力，從而保護(hù)私權(quán)利,。過(guò)去的立法,，比較多地堅(jiān)持“簡(jiǎn)單概括+授權(quán)”的立法思路，法律規(guī)定抽象原則概括模糊,，針對(duì)性,、操作性不強(qiáng)。授權(quán)制定的配套法規(guī)規(guī)章遲遲不能到位,，法律的原則規(guī)定無(wú)法落實(shí),。比如，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記,，2007年《物權(quán)法》在原則規(guī)定“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”之后,，授權(quán)制定“法律、行政法規(guī)規(guī)定”具體規(guī)定,。然而,，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的法律法規(guī)很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)沒(méi)有出臺(tái)。直到2014年年底,，在新一屆中央政府的強(qiáng)力推動(dòng)下,，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》才頒布。再比如,，國(guó)有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)自動(dòng)續(xù)期時(shí),，是否應(yīng)當(dāng)交納土地使用費(fèi)的問(wèn)題，至今沒(méi)有法律規(guī)定；關(guān)于宅基地使用權(quán)的取得,、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)段餀?quán)法》第153條也只是規(guī)定“適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”,，至于這里的“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”具體指什么，沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定,。

       二是法律內(nèi)在矛盾突出。法律之間,，甚至同一法律的不同規(guī)定之間,，都存在規(guī)定不統(tǒng)一。實(shí)踐中“各依各法”“依法打架”現(xiàn)象嚴(yán)重,，且長(zhǎng)期得不到糾正,。

       三是法律反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，可遵循性比較低,。受制于法律制定過(guò)程透明度,、公眾參與度不夠以及部門(mén)主導(dǎo)立法等問(wèn)題，法律對(duì)責(zé),、權(quán),、利不能很好平衡，對(duì)多樣的實(shí)踐,、多元的需求考慮不周,，出現(xiàn)了一些“一刀切”“異常嚴(yán)格”等不當(dāng)規(guī)定，導(dǎo)致法律的可遵循性不高,。

       總的來(lái)看,，權(quán)力、權(quán)利,、義務(wù),、責(zé)任配置不平衡，一些法律程度不同地存在重權(quán)力,、輕權(quán)利,，重公民義務(wù)、輕公權(quán)力責(zé)任,，以及違反基本的法律原則,、精神的現(xiàn)象。同時(shí),，有些法律過(guò)于嚴(yán)格,，導(dǎo)致法律很難嚴(yán)格貫徹執(zhí)行；有些法律早已過(guò)時(shí),，但沒(méi)有及時(shí)修改廢止,，造成法律不可依問(wèn)題；改革創(chuàng)新隨意突破法律現(xiàn)象比較普遍，法律的穩(wěn)定性和可預(yù)期性不高,。這些問(wèn)題的存在直接影響了法律的權(quán)威與尊嚴(yán),，增加了糾紛當(dāng)事人對(duì)糾紛處理結(jié)果預(yù)期的不確定性。不僅導(dǎo)致矛盾的大量出現(xiàn),，而且使得矛盾不易通過(guò)和解,、調(diào)解、仲裁等途徑予以解決,，大量的糾紛直接進(jìn)入法院,，司法成了第一道防線(xiàn)，卻無(wú)法成為最后一道防線(xiàn),，“案了事未了”,，矛盾積壓甚至更為激烈，上訪纏訪不斷,。

       三,、加快法律供應(yīng)、提升立法質(zhì)量的幾點(diǎn)建議

       深化改革,、推動(dòng)發(fā)展,、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定,，沒(méi)有法律不行,，沒(méi)有好法更不行。黨的十八大,，特別是十八屆四中全會(huì)以來(lái),，人大立法速度加快， 2015年十二屆全國(guó)人大常委會(huì)又調(diào)整了其立法規(guī)劃,，調(diào)整后的立法規(guī)劃一,、二類(lèi)項(xiàng)目從原有的68件增至102件，實(shí)際增加了制定《能源法》,、《房地產(chǎn)稅法》,，編纂民法典等34件項(xiàng)目。同時(shí),，立法質(zhì)量明顯提升,，法律的針對(duì)性、可操作性增強(qiáng),，法律條文數(shù)量大幅度增加,，法律剛性不足、責(zé)任不到位問(wèn)題得到明顯改觀,，出現(xiàn)了“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護(hù)法》,、《食品安全法》、《廣告法》等法律。但上述變化并沒(méi)有從根本上改變法律數(shù)量嚴(yán)重不足,、立法質(zhì)量總體不高的問(wèn)題,。進(jìn)一步加快法律供應(yīng)、提升立法質(zhì)量,，需要從以下幾個(gè)方面突破：

       一是進(jìn)一步增強(qiáng)人大對(duì)立法的主導(dǎo)性,。人大主導(dǎo)立法是十八屆四中全會(huì)為革除“部門(mén)主導(dǎo)立法”弊端而提出的立法體制改革思路。一年多來(lái),，全國(guó)人大在主導(dǎo)立法方面有所作為,，但總體來(lái)看作為還不夠，部門(mén)主導(dǎo)立法的基本格局依舊沒(méi)有得到根本性觸動(dòng),。提高立法效率和質(zhì)量,，立法體制和機(jī)制的改變最具意義,。全國(guó)人大應(yīng)該在如何貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)關(guān)于改革立法體制和機(jī)制的精神方面出臺(tái)更為明確具體的制度,。

       二是進(jìn)一步增強(qiáng)立法的前瞻性、系統(tǒng)性,，做好立法規(guī)劃,。目前的人大立法規(guī)劃，只對(duì)屆內(nèi)5年進(jìn)行規(guī)劃,，更多考慮的是立法的急迫性及可行性,，多少帶有應(yīng)急立法的味道，并沒(méi)有對(duì)中國(guó)未來(lái)一段時(shí)期立法的總需求進(jìn)行全面研究,、規(guī)劃,。也就是說(shuō)，目前的立法規(guī)劃是在現(xiàn)行立法體制和運(yùn)行機(jī)制不做根本改變的前提下,，充分考慮到立法供應(yīng)能力之后做出的,，而不是以社會(huì)實(shí)踐對(duì)法律的總需求為基礎(chǔ)，進(jìn)行“需求導(dǎo)向”的“供給側(cè)”改革,。顯然,，這樣的立法規(guī)劃是無(wú)法滿(mǎn)足法治對(duì)于法律的需求的。為此,，建議全國(guó)人大組織專(zhuān)門(mén)力量,，全面、系統(tǒng)研究與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律體系框架,、具體立法項(xiàng)目及其推進(jìn)節(jié)奏,，并以此為基礎(chǔ)，提出相應(yīng)的立法體制,、機(jī)制改革方案,。

       三是進(jìn)一步增強(qiáng)立法投入，充實(shí)立法隊(duì)伍。立法體制從“部門(mén)主導(dǎo)”向“人大主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變,，需要相應(yīng)的立法投入機(jī)制,、立法隊(duì)伍建設(shè)的根本轉(zhuǎn)變，即建立與人大能夠不受行政制約,、獨(dú)立行使立法權(quán)的立法投入機(jī)制,，以及與主導(dǎo)立法、大規(guī)模立法相適應(yīng)的立法隊(duì)伍建設(shè),?？紤]到未來(lái)立法對(duì)法律在數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面的巨大需求，立法隊(duì)伍建設(shè)必須盡快跟進(jìn),。同時(shí),，盡快落實(shí)四中全會(huì)決定提出的“增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)職常委比例。依法建立健全專(zhuān)門(mén)委員會(huì),、工作委員會(huì)立法專(zhuān)家顧問(wèn)制度”,。

       四是建立健全立法責(zé)任機(jī)制。有權(quán)必有責(zé),。對(duì)于立法領(lǐng)域存在的不作為,、亂作為，以及立法腐敗,，需要探討與中國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的立法責(zé)任機(jī)制,。

       五是盡快建立健全憲法監(jiān)督制度。落實(shí)四中全會(huì)決定提出的“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。制定法律,，提高立法質(zhì)量,，雖非一朝一夕之功，但有些工作要相對(duì)容易一些,，收效也要快一些,，這就是通過(guò)憲法監(jiān)督制度的完善、憲法監(jiān)督機(jī)制的建立,，消除大量存在,、嚴(yán)重影響法律實(shí)施效果的法律法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件之間的矛盾沖突,、不一致問(wèn)題,。

       六是完善立法程序，提高立法技術(shù),。進(jìn)一步增強(qiáng)立法程序的正當(dāng)性,，尤其是立法過(guò)程的透明度,。法律草案的起草部門(mén)要增加立法的說(shuō)理性，對(duì)新法新規(guī)逐條詳細(xì)說(shuō)明立法理由,，并對(duì)法律草案征求意見(jiàn)過(guò)程中收集到的意見(jiàn)歸類(lèi)后詳細(xì)說(shuō)明采納或不采納的理由,，尤其是不采納的理由。另外,，相對(duì)于具體內(nèi)容設(shè)計(jì),，立法技術(shù)的改變要容易一些，但對(duì)提升立法質(zhì)量的效果卻不能低估,。比如,，新法頒布的同時(shí)，對(duì)與其不一致的舊法規(guī)定一次性予以清理,，從而減少法律矛盾沖突,，減少法律適用困難。