原標題：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的北京方案
       “疏解整治促提升”專項行動（以下簡稱“疏整促”）是新時代首都發(fā)展的重大理論和實踐課題,。“疏整促”如果游離于北京經(jīng)濟社會發(fā)展肯定是搞不好的,，如果只是末端的城市治理也只能永遠充當(dāng)“守門員”的角色,。城市發(fā)展水平的提升，不是在“疏整促”本身,，而是在首都城市發(fā)展的全過程，在于供給方案的選擇。把握好疏解與提升,、疏解與整治、疏解與承接,、疏解與發(fā)展之間的關(guān)系,，關(guān)鍵是將疏解北京非首都功能貫穿始終。其核心是通過對城市土地的功能改變,、增量控制,、存量優(yōu)化，優(yōu)化提升首都核心功能,，以城市功能“量”的減法,，換來發(fā)展勢能“質(zhì)”的提升，從而實現(xiàn)北京城市更高水平,、更高質(zhì)量的發(fā)展,。
       
       加強頂層設(shè)計，做好文脈延續(xù)與傳承
       
       “疏整促”是按照城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃確定的目標和用途,，采用行政,、經(jīng)濟、法律和工程技術(shù)等一系列措施,，對產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài),、公共服務(wù)、建筑構(gòu)造,、生態(tài)環(huán)境等進行空間再布局與重塑,。通過對城市土地利用進行調(diào)整改造和綜合整治，提高土地集約利用率和全要素產(chǎn)出率,，提升城市品位和質(zhì)量,。在當(dāng)前土地緊缺、存量規(guī)劃,、減量規(guī)劃的背景下,，政府需要關(guān)注對客觀存在的實體及各種生態(tài)環(huán)境、空間環(huán)境、文化環(huán)境,、視覺環(huán)境和游憩環(huán)境等的改造與延續(xù),，依據(jù)改造的內(nèi)容和要求，妥善處理現(xiàn)在與未來的關(guān)系,，使每個片區(qū)的發(fā)展達到相對完整性,，實現(xiàn)“疏整促”的最終目的。
       
       強化規(guī)劃科學(xué)引導(dǎo),。堅持以人民為中心的發(fā)展理念,，做好非首都功能疏解的頂層設(shè)計和規(guī)劃工作。要解決好疏解整治存在的“散點”與“無序”問題,，確保疏解方和承接地有效對接,，確保疏解工作的針對性，確保被疏解企業(yè)或機構(gòu)在承接地落地生根,。通過結(jié)構(gòu)與功能調(diào)整,、環(huán)境生態(tài)治理改善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和形象重塑等手段,，應(yīng)對城市發(fā)展過程中因中心城區(qū)結(jié)構(gòu)畸形和功能過度集中而帶來的城市環(huán)境,、生態(tài)、形象及綜合競爭力下降等問題,。對中心城區(qū)不適應(yīng)首都功能的地區(qū)做必要的產(chǎn)業(yè)重構(gòu)與空間改建,，從滿足人的基本需求、社會需求和精神需求的角度設(shè)計空間,，從綜合工程,、科學(xué)規(guī)劃的角度進行改造。加快非首都功能向兩翼地區(qū)的轉(zhuǎn)移,，統(tǒng)籌處理好疏解地區(qū)與承接地區(qū)涉及養(yǎng)老,、教育、醫(yī)療,、住房,、就業(yè)、文化,、旅游等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)布局以及中遠期的社會關(guān)系,。以除舊更新的方式保證中心城區(qū)的活力，進而在更大范圍滿足廣大人民群眾的生產(chǎn)生活需要,，促使便民服務(wù)體系不斷完善和宜居水平不斷提升,。
       
       堅持保護創(chuàng)新并重。2014年2月,，習(xí)近平總書記在北京市考察工作時提出：“歷史文化是城市的靈魂,，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產(chǎn),。”從社會生態(tài)視角看,，“疏整促”通過對城市社會空間組織和城市景觀的作用,，將對城市社會歷史文脈發(fā)生突進式或漸進式的改變。物質(zhì)空間的改變和消失使得其承載的原有文化內(nèi)涵和人文寓意發(fā)生變化,，進而對文化的原真性和多樣性帶來不確定性改變,。“疏整促”是對北京城市歷史文化的保護和延續(xù),。這個過程以城市歷史文化底蘊為魂,，“以創(chuàng)造歷史、追求藝術(shù)的精神”,，結(jié)合現(xiàn)代化發(fā)展變化,，創(chuàng)新性引入新的生活方式和業(yè)態(tài),，避免傳統(tǒng)文化因素的破壞甚至毀滅,。同時，“發(fā)揚‘工匠’精神,，精心推進,，不留歷史遺憾”，在保留有重要歷史價值的建筑遺產(chǎn)基礎(chǔ)上,，加大對街巷胡同,、名人故居、非物質(zhì)文化遺產(chǎn),、老北京民俗等保護力度,。通過實現(xiàn)空間功能的轉(zhuǎn)變與再生，推動北京城市的可持續(xù)發(fā)展與“充滿人文關(guān)懷,、人文風(fēng)采和文化魅力的中國特色社會主義先進文化之都”目標的實現(xiàn),。
       
       倡導(dǎo)復(fù)合功能區(qū)建設(shè)。根據(jù)北京新總規(guī)部署,，未來將大力倡導(dǎo)集工作,、生活、娛樂為一體的復(fù)合功能區(qū)建設(shè),，使工作區(qū)生活化,、生活區(qū)娛樂化。騰退出的空間,，一方面用于布設(shè)蔬菜零售網(wǎng)點等,，滿足市民的日常生活需要；另一方面以低碳,、環(huán)保等生態(tài)修復(fù)技術(shù),，對河流水體,、綠地公園及其他重要節(jié)點進行生態(tài)化改造。通過建立中心城區(qū)生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò),，提升改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境,，解決過去舊城、老工業(yè)區(qū)歷史遺留的生態(tài)環(huán)境問題,，將街區(qū)塑造成為最基本,、最重要的人性化公共空間和市民的舞臺。在城市內(nèi)部打造“宜居宜業(yè)宜學(xué)宜養(yǎng)宜游”的15分鐘生活圈,，通過細胞治理化解城市病,，實現(xiàn)以街區(qū)為尺度的集居住、工作,、休閑,、交通和開放空間用地有機融合的基本空間單元。
       
       尊重經(jīng)濟規(guī)律和市場規(guī)律,，優(yōu)化空間開發(fā)布局
       
       “疏整促”勢必對經(jīng)濟多樣性和經(jīng)濟組織間的共伴生關(guān)系產(chǎn)生重大影響,，并在宏觀和微觀層面產(chǎn)生交互作用。疏解整治過程中,，區(qū)位,、時序、規(guī)模和方式將直接影響到新興產(chǎn)業(yè)的特殊空間需求,，并對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的進程產(chǎn)生后續(xù)影響,。這對居住、工業(yè)以及商務(wù)辦公等主要城市功能的郊區(qū)化遷移具有重要的推動作用,，影響著城市新區(qū)的發(fā)展和城市空間結(jié)構(gòu)的宏觀調(diào)整,。要防止出現(xiàn)高投入、高成本的疏解整治工程,，避免形成高競爭性經(jīng)濟組織的聚集空間,，增加城市空間對于其他形式的經(jīng)濟、社會組織的包容性,，降低其排斥效應(yīng),，積極培育城市內(nèi)不同尺度和不同維度經(jīng)濟生態(tài)的和諧關(guān)系。
       
       堅持全生命周期管理理念,。城市土地全生命周期管理,，是以“規(guī)劃先導(dǎo)—產(chǎn)權(quán)調(diào)整—空間改造—項目運營—利益共享分配”為一個完整的周期，通過各個相關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)階段,，實現(xiàn)城市土地生命周期整治管理良性循環(huán)的過程,。首先，堅持全生命周期管理理念,，開展城市土地的全生命周期整治,。聚焦產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營主體的關(guān)系調(diào)整,，鼓勵原國有土地使用權(quán)人以自主、聯(lián)營,、入股,、轉(zhuǎn)讓等多種開發(fā)方式，實踐探索原地原主體,、原地換主體和換地換主體等多種整治轉(zhuǎn)型路徑,。其次，通過健全城市土地的用途管制,、功能設(shè)置,、業(yè)態(tài)布局、使用權(quán)退出等機制,，加強整治項目在土地使用期限內(nèi)全過程動態(tài)監(jiān)管,。再次，實行城市土地的全生命周期管理,，以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展,。這有利于城市功能和品質(zhì)的實現(xiàn)和提升，有利于加強源頭治理,，遏制投資炒作,，促使房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)向城市運營商轉(zhuǎn)型,，有利于充分發(fā)揮土地資源市場化配置的決定性作用,，實現(xiàn)城市治理水平和治理能力的現(xiàn)代化。
       
       強化規(guī)劃用地管控,。編制實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量五年規(guī)劃和年度計劃,，制定與人口調(diào)控目標相適應(yīng)的建筑規(guī)模規(guī)劃控制方案，對中心城區(qū)符合規(guī)劃但尚未實施的項目適度壓縮規(guī)模,。完善棚戶區(qū)改造跨項目跨區(qū)域資金平衡政策,，嚴格控制商品房開發(fā)建設(shè)規(guī)模和強度。注意避免產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)糾紛,，以土地收益合理分配為實現(xiàn)手段的產(chǎn)權(quán)調(diào)整是實現(xiàn)“疏整促”成功運作的關(guān)鍵,。著力完善以存量為主的土地等空間治理政策，強化人地掛鉤等工作機制,，促進以人為核心的城鎮(zhèn)化,。實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地“拆建掛鉤”“增減掛鉤”“增存掛鉤”機制及城六區(qū)以外的平原地區(qū)建設(shè)用地指標與承接轉(zhuǎn)移人口掛鉤機制。通過土地利用方式轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,，使區(qū)域發(fā)展實現(xiàn)從要素驅(qū)動,、規(guī)模驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動為主的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。
       
       深化土地管理政策創(chuàng)新,。學(xué)習(xí)借鑒深圳“工改工”存量用地調(diào)整政策,，探索將普通工業(yè)用地調(diào)整為新型產(chǎn)業(yè)用地,。允許騰退的部分工業(yè)用地用于城市環(huán)境品質(zhì)提升、先進制造業(yè)和高端服務(wù)業(yè)發(fā)展,。探索以產(chǎn)業(yè)升級,、環(huán)境整治和基礎(chǔ)設(shè)施改進相結(jié)合的“有機更新”“微更新”模式，支持社會投資或政府國有平臺公司打造“小微園區(qū)”,，集中建設(shè)多層工業(yè)廠房,，鼓勵生產(chǎn)、研發(fā),、設(shè)計,、經(jīng)營多功能復(fù)合利用。支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地管理創(chuàng)新,，合理提高容積率和建筑高度,，探索工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)分割和轉(zhuǎn)讓，促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展,。逐步提高土地保有環(huán)節(jié)租稅水平,，降低土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)租稅負擔(dān)，在促進節(jié)約集約用地的同時,，建立起穩(wěn)定,、公平和可持續(xù)的土地租稅模式。
       
       以服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略為目標,，深入推進“疏整促”
       
       未來的“疏整促”,，要提升站位，豐富工作內(nèi)涵,，由專項整治向綜合整治和全域統(tǒng)籌邁進,。將“山水林田湖草”系統(tǒng)治理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治，作為未來北京發(fā)展的主體內(nèi)容,，全面承載經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的落地和實施保障,。
       
       注重人口轉(zhuǎn)型與社會公平?！笆枵佟睍砩鐣臻g的聚集,，進而形成社會空間的物理隔離。在拆與建的過程中,，中心城區(qū)中低檔住宅的減少和消失,，會間接導(dǎo)致社會階層間共生關(guān)系的改變。要盡量避免在提升城市形象的同時,，導(dǎo)致社會隔離的強化,，注意處理好空間權(quán)益配置，避免空間斷層化,、碎片化和投機化,，杜絕空間生產(chǎn)所產(chǎn)生的社會關(guān)系與結(jié)構(gòu)的疏離,、景觀形式的恣意化以及建成環(huán)境的異化等。倡導(dǎo)原住民積極參與“疏整促”的計劃制定和決策過程,，注重提供多種公共利益的表達和訴求渠道,，促進原住民自我發(fā)展的能力建設(shè)，實現(xiàn)原住民的獲得感,、幸福感,、安全感、歸屬感與成就感,，并有效解決“不平衡,、不充分”的矛盾，實現(xiàn)城市空間治理的共建,、共治,、共用和共享。
       
       預(yù)留彈性發(fā)展空間,。城市經(jīng)濟,、社會生態(tài)的多樣化發(fā)展，要求城市留有一定的彈性空間,，以滿足各種不同經(jīng)濟,、社會要素的發(fā)展需求，保護其功能升級的可能和潛力,。在經(jīng)濟全球化的趨勢下,，城市未來發(fā)展的多樣性和靈活性也要求城市必須預(yù)留一定的發(fā)展空間，以適應(yīng)未來結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要,?！笆枵佟边^程中,，需要通過彈性的,、多樣化的改造方式，運用規(guī)劃和管理手段對開發(fā)活動進行有效的引導(dǎo),、控制和管理,，避免不留余地的、全面鋪開的大拆大建和過度開發(fā),。尤其對于中心城區(qū),，要有計劃地保留一定的待改造區(qū)域，避免中心城區(qū)成為功能單一,、剛性化的城市空間,，從而降低城市空間對于未來發(fā)展的適應(yīng)能力以及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的靈活性和空間要求。
       
       促進資源要素在更大空間范圍流動,。通過對國土綜合整治新增耕地指標,、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標等資源要素在市域范圍內(nèi)的調(diào)劑使用,，推動城鄉(xiāng)資源要素雙向流動，支撐更高層面全市經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn),。在更宏觀層面上,，豐富拓展“疏整促”的內(nèi)涵，通過分區(qū)域,、分類別,、差別化的重點整治，探索建立多層次的自然要素流動機制,，促進土地資源在中心城區(qū),、城市副中心和雄安新區(qū)乃至京津冀地區(qū)的流動，促進首都都市圈,、京津冀城市群和環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和空間布局的協(xié)同,。
       
       （作者：強海洋，中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員,，民盟北京市委城市建設(shè)與環(huán)境資源委員會副主任,、“疏解整治促提升”專項民主監(jiān)督工作小組成員）