原標(biāo)題：特色小鎮(zhèn)的發(fā)展理念與治理邏輯再思考

　　特色小鎮(zhèn)的理念在現(xiàn)實(shí)中存在兩個(gè)版本,，一是國家發(fā)改委,、住建部版本，另一個(gè)是浙江版本。從空間范圍及行政建制意義上來理解,，國家發(fā)改委和住建部聚焦的是以建制鎮(zhèn)為單位的特色小鎮(zhèn)的培育,，基本可以稱之為美麗特色小城鎮(zhèn)。因此可以稱之為“廣義”的特色小鎮(zhèn),。而浙江版本的特色小鎮(zhèn),，主要是以提倡生產(chǎn)、生活,、生態(tài)景觀融合型的“非園區(qū),、非社區(qū)、非景區(qū)”為特征的,，范圍為3平方公里,，核心區(qū)1平方公里的產(chǎn)、城,、人,、文一體化的特色空間聚落，因此可以稱之為“狹義”的特色小鎮(zhèn),。在美國,，這樣的空間聚落一般定義為“鄉(xiāng)村都市”。

　　無論是廣義的特色小城鎮(zhèn),，還是狹義的特色小鎮(zhèn),，都需要圍繞“特色”來進(jìn)行創(chuàng)建、培育和發(fā)展,。從目前國內(nèi)風(fēng)起云涌的特色小鎮(zhèn)的建設(shè)浪潮來看,，一些基本問題還需進(jìn)一步厘清，具體而言,，包括特色小鎮(zhèn)的發(fā)展理念,、治理理念、治理結(jié)構(gòu),、治理模式和治理評(píng)估體系,，都需要有深入的探索。

　　特色小鎮(zhèn)發(fā)展理念的更新

　　所有的特色小鎮(zhèn),，都是基于構(gòu)建“特色”為主基調(diào)的小鎮(zhèn)發(fā)展理念,。所有特色小鎮(zhèn)的成功，都需要構(gòu)建可持續(xù)的發(fā)展能力,。因此,，特色小鎮(zhèn)能否成為可持續(xù)引領(lǐng)地方發(fā)展的“增長區(qū)”，需要厘清三大核心命題,。

　　特色小鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)必須尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律,。特色小鎮(zhèn)是以特色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展模式，必須特別重視研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和市場發(fā)展規(guī)律,，實(shí)施精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位,。比如,，浙江省特色小鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)定位主要聚焦于信息、環(huán)保,、健康,、旅游、時(shí)尚,、金融,、高端裝備制造等七大產(chǎn)業(yè)，并兼顧茶葉,、絲綢等歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)的“7+1”產(chǎn)業(yè)特色形態(tài),。這些特色產(chǎn)業(yè)屬于“新+古”兩大類。7大新類需要依托強(qiáng)大的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的要素植入,，傳統(tǒng)的歷史經(jīng)典類產(chǎn)業(yè)則需依托全新的市場運(yùn)作模式來推陳出新,，繼續(xù)形成市場競爭力。江蘇省特色小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的定位主要聚焦高端制造,、新一代信息技術(shù),、創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)、健康養(yǎng)老,、現(xiàn)代農(nóng)業(yè),、歷史經(jīng)典等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)。與浙江版本相比,，江蘇版本屬于典型的“6+1”形態(tài),，并把歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)作為核心門類，同時(shí)將旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)作為特定類型進(jìn)行補(bǔ)充,?？傮w上看，浙江和江蘇的特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位范疇基本符合現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求,。但這些特色小鎮(zhèn)的定位除了需要因地制宜進(jìn)行規(guī)劃定位之外,，更需要從各自的產(chǎn)業(yè)培育、企業(yè)招商和企業(yè)培育層面,，強(qiáng)化推動(dòng)構(gòu)建特色小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)市場競爭優(yōu)勢,，其關(guān)鍵點(diǎn)是要能夠同時(shí)建立邁克爾·波特所提出的“目標(biāo)集聚與差異化”兩大競爭優(yōu)勢。特色小鎮(zhèn)不能僅僅依靠前期政府資金或產(chǎn)業(yè)基金的推動(dòng),。如果沒有形成符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的特色產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ),，特色小鎮(zhèn)將只能是曇花一現(xiàn)。

　　特色小鎮(zhèn)的發(fā)展必須尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律,。特色小鎮(zhèn)為什么特別強(qiáng)調(diào)在城市周邊的城郊結(jié)合處規(guī)劃建設(shè),，主要是基于城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的需求。尤其是大城市的郊區(qū)，是城市實(shí)施有機(jī)分散的重要空間落點(diǎn),。城郊結(jié)合處的近郊區(qū)或交通條件好的遠(yuǎn)郊區(qū),，既能夠與城市中心區(qū)保持密切的城市要素聯(lián)系，又能夠?yàn)樘厣℃?zhèn)的規(guī)劃建設(shè)提供充裕的用地保障和生態(tài)條件,。這樣的城市區(qū)位條件，可以為特色小鎮(zhèn)所需吸納的就業(yè)人口提供便利的生活,、教育,、醫(yī)療、商務(wù)等條件,，但現(xiàn)實(shí)中卻往往被很多地方所忽略,。特色小鎮(zhèn)的成功，首先是能夠吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源,，其核心是人才資源,。如果特色小鎮(zhèn)設(shè)在離城市太遠(yuǎn)或交通不便利的地方，將很難真正吸引足夠條件的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才,，特別是青年人才,。所以，以核心產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè),，需要重點(diǎn)關(guān)注不同城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展空間增長與生活方式規(guī)律,，選擇與中心城市無縫連接的區(qū)位空間，做到“近鄉(xiāng)不離城”,，確保特色小鎮(zhèn)的就業(yè)人口及其家庭成員能夠隨時(shí)擁抱城市生活方式和城市公共服務(wù)設(shè)施,，又能夠享有較好的郊區(qū)生態(tài)環(huán)境。

　　特色小鎮(zhèn)的發(fā)展必須尊重規(guī)劃與運(yùn)營并重的規(guī)律,。很多地方才剛剛啟動(dòng)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展,，大多還處于規(guī)劃階段，尚未在運(yùn)營上下功夫,。但事實(shí)上,，特色小鎮(zhèn)的招商營運(yùn)和管理，同樣十分重要,。因此,，建立規(guī)劃團(tuán)隊(duì)與運(yùn)營團(tuán)隊(duì)的同步工作模式，十分必要,。規(guī)劃與運(yùn)營團(tuán)隊(duì)同時(shí)需要從產(chǎn)業(yè)研究,、空間規(guī)劃、建設(shè)管理,、招商運(yùn)營,、小鎮(zhèn)治理等方面進(jìn)行緊密合作與溝通，既不能形成規(guī)劃,、運(yùn)營兩張皮,，也不能形成重規(guī)劃,、輕運(yùn)營的局面。而是要在初期就樹立規(guī)劃與運(yùn)營并重的理念,，或者進(jìn)一步樹立以“運(yùn)營為導(dǎo)向的規(guī)劃”理念,。特色小鎮(zhèn)的區(qū)位選擇、規(guī)劃設(shè)計(jì),、建設(shè)施工都是為了更好的培育“生產(chǎn),、生活、生態(tài)”融合的產(chǎn),、鎮(zhèn),、人、文,、生態(tài)一體化的特色空間,，圍繞特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)運(yùn)營和發(fā)展，需要探尋強(qiáng)化小鎮(zhèn)所有要素間的有機(jī)融合,、有機(jī)互補(bǔ),、有機(jī)增益的結(jié)構(gòu)和路徑，從而避免特色小鎮(zhèn)失敗的命運(yùn),。

　　有了對特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律的基本共識(shí),，才能在規(guī)律基礎(chǔ)上建立科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)和治理模式，特色小鎮(zhèn)既不能是政府的一廂情愿,，也不能變成新一輪的房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā),，成為房地產(chǎn)投資開發(fā)企業(yè)的新獵物。必須在清晰認(rèn)識(shí)三大發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上,，形成特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的治理共識(shí),。

　　特色小鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)與治理模式的創(chuàng)新

　　所謂治理，簡言之就是建立最大范圍共識(shí),，集聚最大資源,，推動(dòng)達(dá)成最大公共目標(biāo)。全球治理委員會(huì)1995年對治理的界定是,，或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和,。特色小鎮(zhèn)的治理，主要包括政府各層級(jí),、各部門,，規(guī)劃建設(shè)主體、運(yùn)營主體,、企業(yè),、就業(yè)人員及社區(qū)主體等都需要對特定的特色小鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、治理結(jié)構(gòu),、運(yùn)營管理等建立共識(shí),。因此，要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo),，特色小鎮(zhèn)需要在治理觀念,、治理結(jié)構(gòu)和模式上進(jìn)行創(chuàng)新，要充分挖掘“利益相關(guān)者”的資源和潛力,，提升各方參與的積極性,。

　　首先，建立特色小鎮(zhèn)治理的科學(xué)流程,。特色小鎮(zhèn)的治理,，既有國家宏觀的規(guī)劃,，省市層面中觀的推動(dòng),，也有具體特色小鎮(zhèn)層面的微觀發(fā)展建設(shè)。在宏觀層面,，我們不建議搞量化指標(biāo)來規(guī)約全國性特色小鎮(zhèn)的運(yùn)動(dòng)式的推動(dòng)和建設(shè),。特色小鎮(zhèn)作為一種新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)、城,、人,、文一體化的新實(shí)踐，本身需要天時(shí),、地利,、人和的要素匯聚周期。不能將國家宏觀層面的引導(dǎo)型文件傳達(dá)到地方就變調(diào)為“剛性刺激型”行動(dòng)綱領(lǐng),。筆者發(fā)現(xiàn),，從去年開始，全國多省市都在一窩蜂地發(fā)展各種形態(tài)的特色小鎮(zhèn),，由于大家都在各自陣地大搞規(guī)劃,，最終必然導(dǎo)致省域范圍內(nèi)出現(xiàn)新的、重復(fù)性的特色小鎮(zhèn)定位,，一個(gè)典型的代表就是當(dāng)前各種文旅小鎮(zhèn)遍地開花,。這些特色小鎮(zhèn)規(guī)劃并沒有做科學(xué)、精細(xì)的前期研究和比較分析,，都以“利好”地方發(fā)展為出發(fā)點(diǎn),，規(guī)劃單位有意識(shí)地“幫助”地方政府論證特色小鎮(zhèn)的可行性。因此,，規(guī)模性推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè),，必須要從宏觀治理層面上反對一窩蜂，淡化“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”色彩的量化指標(biāo)。同時(shí)要從省級(jí)層面加強(qiáng)對特色小鎮(zhèn)規(guī)劃定位的統(tǒng)籌引導(dǎo)和指導(dǎo),，建立省級(jí)層面的統(tǒng)一報(bào)建體系,，建立專家決策委員會(huì)來審核各地特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃定位和建設(shè)。最后還要強(qiáng)化地方干部培訓(xùn),，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的共識(shí)基礎(chǔ)上,，真正遵循因地制宜、特色凸顯,、市場可行,、城鎮(zhèn)可容、運(yùn)營有保障等原則,，扎實(shí)穩(wěn)健地推動(dòng)每一個(gè)特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃,、建設(shè)和運(yùn)營。從宏觀,、中觀,、微觀層面構(gòu)建特色小鎮(zhèn)發(fā)展與治理的科學(xué)流程。

　　其次,，特色小鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)建立多方參與的治理委員會(huì)制度,。特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位、規(guī)劃,、建設(shè),、運(yùn)營、企業(yè),、就業(yè),、物業(yè)管理等每一個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)參與者都可能影響特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。比如很多規(guī)劃機(jī)構(gòu)本身沒有企業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)研究的專業(yè)能力,，為了概念而規(guī)劃設(shè)計(jì)的特色小鎮(zhèn),，最終難以對接現(xiàn)實(shí)需求，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)規(guī)劃定位“好看不好用”,。因此,，需要從一開始就建立特色小鎮(zhèn)發(fā)展治理委員會(huì)，從目前的行政化方式中進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整結(jié)構(gòu),，吸納產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì),、運(yùn)營方主體,、目標(biāo)企業(yè)、創(chuàng)業(yè)者代表,、青年就業(yè)人員代表,、物業(yè)管理公司代表,、社區(qū)居民代表等具有廣泛代表性的人員參與全程項(xiàng)目推進(jìn)和決策會(huì)議。最終形成政府,、企業(yè),、個(gè)體、社區(qū)多元主體共同參與的治理委員會(huì),，共同參與討論,、溝通和決策各項(xiàng)發(fā)展議題。這種模式看似增加了治理決策成本,，事實(shí)上是優(yōu)化了治理和決策效能,，能夠集聚最大資源為推動(dòng)最大目標(biāo)服務(wù)。當(dāng)前很多特色小鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展,，還是以地方政府為主聯(lián)合相應(yīng)的規(guī)劃單位,、投資單位形成的單向度的“主輔”型結(jié)構(gòu)，各種項(xiàng)目公示也流于形式,，基本上沒有具備真正的“治理”結(jié)構(gòu)和范式,。在國家治理現(xiàn)代化的大背景下，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的浪潮中,，要在遵循特色小鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上,，真正回歸治理,，從結(jié)構(gòu)上進(jìn)行完善,，實(shí)為必需。

　　最后,，確立政府與市場合作型的特色小鎮(zhèn)投資建設(shè)和運(yùn)營管理模式,。雖然特色小鎮(zhèn)是政府推動(dòng)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展載體和經(jīng)濟(jì)增長空間，但一旦進(jìn)入建設(shè)和招商周期,，必須要加強(qiáng)完全市場主體形態(tài)的建設(shè)和運(yùn)營管理機(jī)制的建立,，從目前政府力推的特色小鎮(zhèn)建設(shè)PPP模式來看，政府與投資方仍然存在“兩張皮”的問題,。政府應(yīng)該建立以特色小鎮(zhèn)土地租賃方式為基礎(chǔ)的特許開發(fā)經(jīng)營模式,。政府主要負(fù)責(zé)管控好特色小鎮(zhèn)規(guī)劃定位、建設(shè)規(guī)劃方案與實(shí)施標(biāo)準(zhǔn),、產(chǎn)業(yè)招商的企業(yè)入駐審批等事項(xiàng),，其余完全交由特色小鎮(zhèn)的投資、建設(shè),、運(yùn)營主體,。政府可以通過較低的土地租賃價(jià)格特許給相應(yīng)的投資發(fā)展商，由發(fā)展商按照政府認(rèn)可的規(guī)劃建設(shè)方案和特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)培育方向來開展建設(shè),、招商和營運(yùn),。這種模式對投資發(fā)展商有更高要求,，擺脫賣地型特色小鎮(zhèn)模式，跳出打著特色小鎮(zhèn)名義行房地產(chǎn)開發(fā)的老路,。當(dāng)然特色小鎮(zhèn)運(yùn)營好了,，具備了產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力之后，政府可以有條件地出讓部分前期租賃的土地給投資開發(fā)企業(yè)作為成本補(bǔ)償,。這樣一來,，政府可以通過與投資發(fā)展商建立以特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的“考核”機(jī)制，以“后補(bǔ)”方式將土地定向出讓給投資發(fā)展商,，這既約束了投資發(fā)展商,，同時(shí)也保持了相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)一定不能走房地產(chǎn)開發(fā)的老路,，一定要走一條能夠確保產(chǎn),、城、人,、文融合且可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化之路,。

　　就全國而言，特色小鎮(zhèn)發(fā)展有其各自規(guī)律,，既不能以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式來推動(dòng),，也不能以行政化的方式來實(shí)施，需要建立科學(xué),、可行,、權(quán)責(zé)明確的特色小鎮(zhèn)治理體系，絕不能走入“特色小鎮(zhèn)發(fā)展與治理陷進(jìn)”,，那將是對資源的極大浪費(fèi),。

　　特色小鎮(zhèn)的發(fā)展治理需建立科學(xué)嚴(yán)格的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

　　特色小鎮(zhèn)的培育和評(píng)定需要建立科學(xué)、嚴(yán)格的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和體系,。在各地推動(dòng)的特色小鎮(zhèn)培育和建設(shè)過程中,，盡量實(shí)施以一年規(guī)劃報(bào)批、三年期中期,、五年期終審的方式來進(jìn)行評(píng)估和獎(jiǎng)勵(lì),。以三年中期、五年終審的方式分別進(jìn)行考核評(píng)估和終審驗(yàn)收,，并分別給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì),。周期既不能太短，也不能太長,。

　　首先需要考核評(píng)估特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色與特色產(chǎn)業(yè),。產(chǎn)業(yè)特色主要基于特色小鎮(zhèn)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)是否具有某種產(chǎn)業(yè)的集聚度，是否具有龍頭型企業(yè),，是否已形成國內(nèi)外的影響力和較高的投入產(chǎn)出比,。特色產(chǎn)業(yè)主要考察特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)在一定區(qū)域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)特色化發(fā)展形態(tài),，是否具有特色競爭力和特色產(chǎn)業(yè)的品牌影響力。這可以根據(jù)不同門類的產(chǎn)業(yè)建立相應(yīng)的指標(biāo)體系,。但必須要嚴(yán)格強(qiáng)化考核產(chǎn)業(yè)特色化程度和特色產(chǎn)業(yè)的競爭力水平,。

　　其次是要特別評(píng)估特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力。特色小鎮(zhèn)的產(chǎn),、城,、人、文的融合一定是以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ),。因此,，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性便是重要的考核內(nèi)容。五年終審期,，應(yīng)該能夠從產(chǎn)業(yè)特色,、企業(yè)運(yùn)營能力、企業(yè)創(chuàng)新能力,、產(chǎn)業(yè)發(fā)展容量,、市場趨勢等做出基本判斷。同時(shí)也需考核生產(chǎn),、生活,、生態(tài)、文化等相融指數(shù),，從而評(píng)估出特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃,、發(fā)展、運(yùn)營,、治理的綜合水平,。

　　除此之外,，盡管特色小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程也可以有動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化與特色置換的可能性,，但這僅僅是針對歐美老牌特色小鎮(zhèn)而言，他們的城鎮(zhèn)化早已經(jīng)歷了幾十年,、上百年,。美國早期大量的以礦業(yè)開發(fā)、石油開發(fā),、森林工業(yè)開發(fā)等為特色的“森工小鎮(zhèn)”,，隨著世界政治、經(jīng)濟(jì),、社會(huì),、文化的巨變，經(jīng)歷過大規(guī)模的普遍衰退,。在新近的十多年中,，一部分小鎮(zhèn)經(jīng)由旅游,、文化、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的植入,，重新獲得了發(fā)展,，成為了新的獨(dú)具特色的小鎮(zhèn)，如溫泉小鎮(zhèn),、電影小鎮(zhèn),、音樂小鎮(zhèn)、慢生活小鎮(zhèn),、迪斯尼小鎮(zhèn)等,。而中國城鎮(zhèn)化歷史較短，特別是我們的特色小鎮(zhèn)建設(shè)剛起步不久,，不能先入為主地預(yù)設(shè)置換特色的命題,，應(yīng)該著眼于建立以中長期性特色化發(fā)展愿景為主要考察周期的特色小鎮(zhèn)。

　　當(dāng)然,，羅馬非一日建成,，建設(shè)特色小鎮(zhèn)也不是一朝一夕的事情。特色小鎮(zhèn)建設(shè)的成功與與否,，也需經(jīng)由歷史去檢驗(yàn),。但是，面臨正在如火如荼推進(jìn)的中國特色小鎮(zhèn)建設(shè)浪潮,，為了少走彎路,，不走老路，避免進(jìn)入死路,，我們迫切需要建立特色小鎮(zhèn)發(fā)展新共識(shí),，通過特色小鎮(zhèn)治理體系的更新和創(chuàng)新，推動(dòng)更多地區(qū)能夠找到一條健康,、可持續(xù)的特色小鎮(zhèn)發(fā)展之路,。

　　【本文作者為南京大學(xué)城市科學(xué)研究院副院長;本文系江蘇省社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目“江蘇中小城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力研究”部分成果，項(xiàng)目編號(hào)：15JD35】