黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，是在理論和實(shí)務(wù)中都無法回避的問題。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下稱《決定》)指出,，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”,。表明無論是將黨內(nèi)法規(guī)定位成“軟法”,，還是國家法治體系中的一部分,，都面臨著與國家法律的關(guān)系處理問題,。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間主要呈現(xiàn)以下五種關(guān)系,。

       價(jià)值取向的一致性

       《決定》指出,，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系,，要“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系,、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系,、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”,?？梢钥吹剑h內(nèi)法規(guī)與國家法律在國家法治體系中呈現(xiàn)出一種價(jià)值同向性關(guān)系,。兩者共存于中國特色社會(huì)主義法治體系中,，在根本價(jià)值指向上一致。黨內(nèi)法規(guī)是黨要管黨,、從嚴(yán)治黨的制度依據(jù)和保障,，目的是讓黨更好地為人民服務(wù);國家法律是推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的制度依據(jù)和保障，目的是讓人民生活得更美好,?！耙磺袨榱巳嗣瘢屈h的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治建設(shè)的基礎(chǔ),?！秉h內(nèi)法規(guī)和國家法律統(tǒng)一于人民利益福祉這一最高目標(biāo)之下。正是在此意義上,，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“新形勢下,，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨,、依據(jù)憲法治國理政,。”

       規(guī)范對(duì)象的相融性

       《決定》強(qiáng)調(diào),，依法執(zhí)政“既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政,，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”?？梢钥吹?，黨內(nèi)法規(guī)著眼于全體黨員，體現(xiàn)黨的主張,，規(guī)范黨組織的工作,、活動(dòng)和黨員行為，保證著黨的理想信念宗旨，是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨黨員的行為底線;國家法律著眼于全體公民,，體現(xiàn)國家意志,，規(guī)范公民行為，是全體中華人民共和國公民的行為底線,。二者并不相互排斥,，反而相互支撐、相互融洽,。這正是中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的要求,。作為執(zhí)政黨的黨員應(yīng)當(dāng)是公民中的優(yōu)秀分子，對(duì)黨員的更加嚴(yán)格甚至苛刻的要求對(duì)于其他公民的向善向上具有示范意義,。但在實(shí)踐中,，有的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對(duì)象不僅僅是黨組織和黨員，還包括其他公權(quán)力機(jī)關(guān)和公職人員,，即使是《條例》頒布后制定的黨內(nèi)法規(guī)也存在這樣的情況,。如2010年7月11日，中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》,，規(guī)范的對(duì)象包括非中共黨員的副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部;2013年11月25日，中共中央,、國務(wù)院印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》第二條規(guī)定,，本條例適用于黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān),、行政機(jī)關(guān),、政協(xié)機(jī)關(guān),、審判機(jī)關(guān),、檢察機(jī)關(guān)，以及工會(huì),、共青團(tuán),、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。實(shí)際上,，如果規(guī)范對(duì)象涉及黨組織和黨員以外的公權(quán)力機(jī)關(guān)和公職人員的,，應(yīng)該以國家法律的形式出現(xiàn)。

       功能發(fā)揮的互補(bǔ)性

       在國家治理體系中,，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律發(fā)揮著具體而不同的功能,。其實(shí)，早在蘇俄十月革命勝利之初,，列寧就曾對(duì)執(zhí)政黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行了區(qū)別,，認(rèn)為二者是兩個(gè)不同性質(zhì)的組織，不能把黨的組織和國家機(jī)關(guān)的職能混為一談。1921年3月,，在俄共(布)十大會(huì)議上,，盡管列寧明確指出黨的代表大會(huì)所通過的決議對(duì)于整個(gè)共和國都是必須遵守的，但他更提醒人們注意：“我們不能立刻頒布一項(xiàng)法律,。我們決議的缺點(diǎn)就在于它不完全是法律——在黨的代表大會(huì)上是不能制定法律的,。”中國共產(chǎn)黨在國家事務(wù)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位,，規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)往往涉及政務(wù),。因而，很多黨內(nèi)法規(guī)采取黨,、政聯(lián)合發(fā)文的形式,，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。為了建立健全黨的法規(guī)制度體系,，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平,，黨內(nèi)法規(guī)在制定主體和規(guī)范對(duì)象上要嚴(yán)格符合《條例》的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨內(nèi)事務(wù),，國家法律規(guī)范國家事務(wù),，明確二者在所規(guī)范的事務(wù)上的分野性。

       文化倡導(dǎo)的層級(jí)性

       《決定》指出：“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律,，黨的各級(jí)組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律,，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己?！笨梢钥吹?，黨內(nèi)法規(guī)在制度標(biāo)準(zhǔn)上要嚴(yán)于國家法律。借用著名法學(xué)家朗·L.富勒的學(xué)說,，“如果說愿望的道德是以人類所能達(dá)致的最高境界作為出發(fā)點(diǎn)的話,，那么義務(wù)的道德則是從最低點(diǎn)出發(fā)?！笨梢哉f,，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了“愿望的道德”，是社會(huì)高標(biāo)準(zhǔn)的道德;而國家法律則體現(xiàn)了“義務(wù)的道德”,，是社會(huì)最低限度的道德,。其實(shí)，兩種道德的背后都關(guān)涉人與人之間的社會(huì)關(guān)系,。比較典型的例子是：《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》專門對(duì)嚴(yán)重違反社會(huì)主義道德的行為進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)范,，與此相比，國家法律對(duì)一些純道德行為并不作規(guī)范;另外,，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定,，與此相比,，國家法律對(duì)普通公民個(gè)人事項(xiàng)的報(bào)告義務(wù)并不作要求。應(yīng)該看到,，黨內(nèi)法規(guī)這樣的制度設(shè)計(jì)是與黨的先進(jìn)性,、純潔性直接相關(guān)的，與中國共產(chǎn)黨“是中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)”“同時(shí)是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)”直接相關(guān),。中國共產(chǎn)黨代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向,，因此，就必須用黨內(nèi)法規(guī)把“黨要管黨,、從嚴(yán)治黨”落到實(shí)處,，促進(jìn)黨員、干部更加嚴(yán)格地帶頭遵守國家憲法法律,。

       制度建設(shè)的銜接性

       《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng),。”《條例》指出,，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵守“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則,。可以看到,，黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的規(guī)范,，國家的憲法和法律為黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了制度意義上的托底。正如習(xí)近平所指出的：“每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部都要深刻認(rèn)識(shí)到,，維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威,，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實(shí)施就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn),?！睂?duì)此，《綱要》提出了“憲法為上,、黨章為本”的基本要求,。以憲法為遵循，就是要保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求,，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一;以黨章為根本,，就是要按照黨章確定的基本原則、要求和任務(wù),，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作。這不僅關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律是否相銜接,，而且關(guān)系黨的主張和人民共同意志是否相統(tǒng)一,。

       總之，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系,，有利于政治生態(tài)的凈化,，有利于實(shí)現(xiàn)全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的統(tǒng)一。在這一歷史進(jìn)程中，堅(jiān)持“憲法為上,、黨章為本”“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”,，已經(jīng)不僅僅是一個(gè)單純的法學(xué)理論命題，而且也是已經(jīng)開啟的政治實(shí)踐道路,。因此,，首先在法治體系的視野里探析黨內(nèi)法規(guī)問題，豐富其學(xué)理支撐,，對(duì)于法學(xué)界尤其是法社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域,，無疑具有十分重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐意義;認(rèn)真研究黨內(nèi)法規(guī)的話語源流、制度定位,、體系架構(gòu)及其與國家法律的關(guān)系,，將其制度邏輯徐徐展開，無疑是一項(xiàng)有益的嘗試,。

       (作者為西南政法大學(xué)校長)

       (摘自《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2015年第6期)

       來源：《紅旗文摘》雜志