中國社會救助改革的成就

       改革開放以來,，社會救助也進入了不斷改革的進程,，經(jīng)過近20年來的變革，這一制度已經(jīng)從計劃經(jīng)濟時代只面向孤寡老幼的封閉式制度安排向與市場經(jīng)濟相適應的開放性制度轉(zhuǎn)化，并產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍,。

       從封閉式的民政救助轉(zhuǎn)化成開放性的社會救助,。改革前的社會救助即是民政部門負責的救助工作,，它只針對城鄉(xiāng)孤寡老幼和極少數(shù)遭遇春荒困境的農(nóng)村居民,。因為計劃經(jīng)濟時代的單位保障制是建立在國家負責基礎(chǔ)之上的全面保障，它在保障城鎮(zhèn)職工終生“鐵飯碗”的同時,，也負責解決困難職工的生活救助問題,。改革后的社會救助，由于市場經(jīng)濟必須通過競爭實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,，經(jīng)濟組織不再長生不死,，勞動者也不再是終生“鐵飯碗”，原有的民政救助根本無法解決困難群體的起碼生活保障問題,，而是必須面向全社會符合條件的困難群體與不幸者,，從而進入了面向全民的社會救助時代。這一轉(zhuǎn)化實現(xiàn)了社會救助從封閉式的民政救助轉(zhuǎn)向開放性的社會救助的飛躍,。

       從政府恩賜到國民權(quán)利,。改革前的社會救助，主要依靠各種“紅頭”文件實施救助,，既非政府的法定義務(wù),，亦非受助者的法定權(quán)利，從而具有傳統(tǒng)的官方恩賜色彩,，救助項目與救助水平取決于政府的財力及重視程度,，受助者處于被動受助的地位,，獲得救助時會感恩戴德；改革后的社會救助,，則依靠相關(guān)法規(guī)、規(guī)章實施,，明確的是政府的法定責任或義務(wù),，是社會成員遭遇困境時應當享有的權(quán)利，救助項目與救助水平均以保障困難群體的基本生活為目標,，即使是財政困難,，政府也必須承擔起實施救助的責任與義務(wù)。如果政府部門未能夠?qū)Ψ蠗l件者實施有效救助,，通常視為失職并要追究責任,。從政府恩賜到國民權(quán)利，是傳統(tǒng)救助制度向現(xiàn)代救助轉(zhuǎn)化的最顯著標志,。

       從單項救助到綜合救助,。過去的社會救助只救濟生活，通常只有簡單的食物與衣被保障,，現(xiàn)在則擴展到教育,、醫(yī)療、住房等多個領(lǐng)域,。當然,，過去這些項目主要通過免費教育、公費與勞保醫(yī)療及合作醫(yī)療,、公共房屋等來解決,，現(xiàn)在是形勢發(fā)生很大變化，需要一個涵蓋多個項目的綜合型社會救助體系才能解決問題,，從而既是相關(guān)社會保障制度改革使社會救助承擔了更多,、更大的責任，也是經(jīng)濟社會發(fā)展進步帶來的民生升級的表現(xiàn),。

       從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)一體,。過去受城鄉(xiāng)分割分治、戶籍與單位保障制度的影響,，社會救助是嚴格按照城鄉(xiāng)分割分治的,，現(xiàn)在則是強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并推進城鄉(xiāng)一體化的社會救助制度，這一進展以2014年2月國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》為標志,，它使社會救助制度從城鄉(xiāng)分割的不公平狀態(tài)向日益公平的方向快速邁進,。

       綜上，中國的社會救助已經(jīng)實現(xiàn)了整體轉(zhuǎn)型,，一個面向全民的,、開放性的綜合救助體系已經(jīng)基本形成,，公共投入的力度、惠及民生的廣度前所未有,，制度層面已實現(xiàn)應救盡救,。以2014年為例，中央財經(jīng)用于城鄉(xiāng)居民最低生活保障,、災害救助,、醫(yī)療救助、住房救助,、資助困難學生,、扶貧等項支出合計約達4000億元左右。2014年享受最低生活保障的城鄉(xiāng)居民達7000多萬人,，得到災害救助者約5000多萬人次,，獲得醫(yī)療救助者約1億人次，建成了506萬戶城鎮(zhèn)棚戶區(qū)房屋,，改造了農(nóng)村危房266萬套,。2015年，中央財經(jīng)的上述支出預算增長10%以上,，還將有更多的低收入人口得到政府援助,。上述數(shù)據(jù)表明，社會救助制度體系絕不是一個可以忽略的社會保障,，而是事實上在整個社會保障體系中扮演著至關(guān)重要的基礎(chǔ)性制度角色,。

       中國社會救助面臨的主要問題

       制度有缺失，立法滯后,。盡管現(xiàn)在已經(jīng)形成了包括多個項目在內(nèi)的綜合型社會救助體系,，但這一制度仍然存在著缺失。在現(xiàn)實中,，一些遭遇急難事件的不幸者仍然缺乏應有的救助,。如車禍受害者若肇事者逃逸，就可能陷入無法得到及時醫(yī)治的困境,。一些救助項目因牽涉到多個部門或機構(gòu),，救助環(huán)節(jié)如果銜接不暢，就會有人因各種原因漏在網(wǎng)外,，以致惡性案例時有發(fā)生,。與制度不健全相關(guān)的是立法的滯后，迄今仍未制定《社會救助法》,，2014年2月出臺的一部行政法規(guī)《社會救助暫行辦法》只是臨時性的行政規(guī)范,，它雖然解決了社會救助實踐中的一些問題，但依然不足以完整規(guī)范,、剛性約束整個制度的運行,。這種現(xiàn)狀使責任與權(quán)利缺乏剛性保障等,，難以提供穩(wěn)定的安全預期，也帶來了公眾的信任危機,。

       民生升級,，需求剛性，持續(xù)發(fā)展面臨風險,。經(jīng)過近30多年的高速發(fā)展,，城鄉(xiāng)居民不僅普遍解決了溫飽問題，而且絕大多數(shù)人已經(jīng)步入了小康生活,，與此相適應，民生訴求亦已經(jīng)全面升級,。表現(xiàn)在社會救助領(lǐng)域,，就是需要救助的相對貧困人口規(guī)模龐大，不僅對救助水平的正常提升有要求,，而且對救助項目的擴張有訴求,。2014年4月1日習近平主席在比利時歐洲學院演講談到中國的貧困問題時指出，“根據(jù)世界銀行的標準,，中國還有2億多人口生活在貧困線以下,，這差不多相當于法國、德國,、英國人口的總和,。”這應當是中國最高領(lǐng)導人在國際場合首次以世界銀行的貧困線標準來說明中國的貧困問題,。它至少向世界傳遞出如下信息：一是中國雖然在30多年間取得了舉世矚目的發(fā)展成就,，但仍是一個貧困問題客觀存在且較為嚴重的發(fā)展中國家；二是我國也需要以相應的國際標準來評估自己的貧困問題,，這無疑是一個追求更高的發(fā)展目標,；三是中國反貧困政策涵蓋的對象將進一步向更大規(guī)模的低收入群體擴展，這將是新時期反貧困政策的一個飛躍,。因此,，如何保障社會救助的財力并不斷壯大救助制度的物質(zhì)基礎(chǔ)值得認真應對。如果不對現(xiàn)行財政支出結(jié)構(gòu)做出相應的調(diào)整,，同時發(fā)展慈善事業(yè)以補充,，社會救助的持續(xù)發(fā)展將面臨風險。

       體制障礙,，機制陳舊,，運行狀態(tài)并不理想。從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟,，單位分割已成歷史,，城鄉(xiāng)分割剛成歷史,，但部門分割依然如故。與社會救助相關(guān)的不僅有民政部門,，還有教育部門,、衛(wèi)生計生部門、住房城建部門,、人社部門等分頭管理,，甚至工會、殘聯(lián)等群團組織亦在運用政府資源實施救助,，這種部門分割的體制直接導致了政策分割與資源分割,。2014年2月國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》后，雖然建立了由民政部門牽頭的協(xié)調(diào)機制,，但政策分割的不良后果絕非協(xié)調(diào)機制可以祛除,。同時，在中央政府與地方政府之間,，社會救助責任亦缺乏合理的分擔機制,，政府實施的法定救助與民間的慈善事業(yè)亦未能夠有機協(xié)調(diào)。在運行機制方面,，社會救助制度在實踐中仍然是代辦制,，即城鎮(zhèn)街道、居民委員會和鄉(xiāng)村基層政權(quán)直接代辦著最低生活保障等,，這種非專業(yè)化的經(jīng)辦機構(gòu),，導致了運行失序，執(zhí)行中的偏差甚至人為錯亂現(xiàn)象不乏罕見,。這些都在嚴重地損害著社會救助制度的公信力,，造成了公共資源的浪費。

       配套落后,，職能紊亂,，致使社會救助制度難以成熟、定型,。由于相關(guān)制度建設(shè)不同步,，社會救助在實踐中出現(xiàn)了職能紊亂。例如,，殘疾人福利制度未建立,，有關(guān)部門就將殘疾人福利混合在低保制度中，即最低生活保障待遇不僅要考慮家庭人均收入,、財產(chǎn),，還要考慮家庭成員中是否有殘疾人及其殘疾程度；由于醫(yī)療保險制度的不成熟,，致使醫(yī)療救助難以承受等,。還特別需要指出的是,，由于市場機制與社會機制未能發(fā)揮出應有的作用，也加重了社會救助的負擔,。以商業(yè)保險為例,，全球災害損失的補償中，來自保險公司的賠款平均達36%以上,，發(fā)達國家災害損失補償中來自保險公司的占比高達80%以上,，但在我國商業(yè)保險對災害損失的補償十分有限。正是由于市場機構(gòu)的作用不到位,，救災與災后重建便成了政府的深重責任,，而在救災實踐中，由于缺乏統(tǒng)一的標準,，導致了救災水平與災后重建水平的苦樂不均,，也衍生了虛報災情甚至對上級政府等、靠,、要的不良習慣。

       上述問題的客觀存在,，表明中國的社會救助制度還需要深化改革,。新時期深化社會救助制度改革的目標，就是通過優(yōu)化制度安排促使其走向成熟,、定型,。

       深化社會救助改革的取向

       優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，筑牢底線,。一是改疊加施救為分類施救,。即根據(jù)低收入群體的救助需求，將簡單疊加在最低生活保障制度之上的其他救助項目剝離出來,，按需提供救助,，二是厘清救助與福利制度。即祛除附加在最低生活保障制度之上的殘疾人福利,、老年人福利等職責,，讓各救助項目回歸到本源職責，以此矯正不同保障制度錯位的現(xiàn)象,。三是盡快補漏,。即對于一些尚未納入的急難救助納入社會救助制度，以建成一個真正能夠全面兜住底線的社會救助網(wǎng)絡(luò)為目標,，確保符合條件的求助者能夠獲得相應的救助,。

       明晰政府責任，央地責任分擔有序,，同時發(fā)揮好市場機制與社會機制的輔助作用,。政府責任宜以保障困難群體的基本生活并維護底線公平為原則,，在中央政府與地方政府之間，確定穩(wěn)定的責任分擔比例,，可以使各級政府明了自己在社會救助方面的義務(wù),，從而能夠有計劃地組織財力。同時,，現(xiàn)實中一些救助項目造成政府負擔較重的事實表明,，還應當充分調(diào)動市場機制與社會機制的積極性。

       健全法制,，規(guī)范運行,。社會救助關(guān)系到政府的基本責任與國民的基本權(quán)利，沒有法律的嚴格規(guī)范,，制度運行就缺乏權(quán)威的依據(jù),。因此，制定專門的《社會救助法》是十分必要且緊迫的任務(wù),。第十,、十一屆全國人大常委會曾先后將制定《社會救助法》列入五年立法規(guī)劃，但均未實質(zhì)推進,，從而處于擱置狀態(tài),。立法滯后雖然有客觀原因，但重啟立法進程卻是深化社會救助改革的需要,。特別是在全面推進依法治國的時代背景下,，一項關(guān)系政府基本責任與國民基本權(quán)利的重要制度沒有法律的保障與規(guī)范，顯然不能真正提供穩(wěn)定的安全預期,，更容易導致實踐中被扭曲的現(xiàn)象發(fā)生,，還無法對違法者進行懲治。

       改革體制,，完善機制,。應當盡快改變多個部門分割的管理格局，取消部門協(xié)調(diào)機制,，切實明確由民政部門集中管理社會救助事務(wù),，確保政出一門與公共資源統(tǒng)籌使用，相關(guān)部門按照各自職責予以協(xié)同配合,。唯有集中監(jiān)管,，才能集中問責，才能確保無漏的制度安排變成能夠兜住困難群體底線的牢固網(wǎng)絡(luò),。同時,，還應當推行專業(yè)化經(jīng)辦，代辦制扭曲制度實踐還無法懲治的現(xiàn)實，揭示了社會救助需要有專門的機構(gòu)來實施,。與其嚴格控制編制而讓代辦扭曲制度運行,，不如建立專門救助機構(gòu)專司其職，確保制度良性運行,，這種選擇將可以真正杜絕救助領(lǐng)域中的浪費,，并切實維護這一制度的公信力。

       與相關(guān)制度聯(lián)動,，并建立相應的激勵機制,。一方面，社會救助需要與社會保險,、社會福利乃至慈善事業(yè),、商業(yè)保險有機配合，在尊重各自規(guī)律和職能的條件下盡可能統(tǒng)籌規(guī)劃,、同步發(fā)展,。如分別為老年人、殘疾人等建立相應的福利制度,，而不是讓其混淆在社會救助甚至最低生活保障制度中,，即是促使社會救助制度正本清源的必要舉措。另一方面,，還需要有激勵機制,，以避免社會救助形成貧困陷阱。一些國家和中國香港地區(qū)普遍采取的受助對象就業(yè)創(chuàng)收可以申請一定的收入豁免就是有效的激勵機制,，因為只要勞動創(chuàng)造收益就能夠改善生活,，而不是現(xiàn)實中受助對象通過勞動所得被簡單地抵扣了救助待遇,，等等,。

       (作者為全國人大常委會委員，中國社會保障學會會長,，中國人民大學教授)

       (摘自《國家行政學院學報》2015年第4期)

       來源：《紅旗文摘》雜志