政府部門間的在線協(xié)作,、數(shù)據(jù)共享是一場靜悄悄的政府改革,，政府還保持著專業(yè)分工,、職能分置的組織結(jié)構(gòu)，但內(nèi)在地已經(jīng)通過互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)搭建起了協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌機(jī)制,，形成了一個整體性政府,。浙江省在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與云計算迅速發(fā)展的數(shù)力時代,，適時地提出了“最多跑一次”改革，取得了顯著的成效,?！白疃嗯芤淮巍笔侵溉罕姾推髽I(yè)到政府辦理一件事情,，在申請材料齊全、符合法定條件時,，從受理申請到形成辦理結(jié)果的全過程只需上門一次或零上門,。從本質(zhì)上來講，這是政府對解決群眾和企業(yè)到政府辦事“跑斷腿”“磨破嘴”的現(xiàn)實(shí)問題的一個承諾,。2016年12月“最多跑一次”在浙江省省委經(jīng)濟(jì)工作會議上被首次提出,。2017年“最多跑一次”寫入浙江省政府工作報告，并作為重點(diǎn)任務(wù)在全省各地全面推進(jìn),。浙江省“最多跑一次”改革是行政審批制度改革的重要舉措,，它不是一個單獨(dú)的政策實(shí)踐，而是一系列政策實(shí)踐的重要一環(huán),，具有延續(xù)性,。除此之外，浙江省首創(chuàng)的“最多跑一次”改革呈現(xiàn)出很強(qiáng)的擴(kuò)散效應(yīng),，大量的地方政府到浙江考察學(xué)習(xí)并在各地開展實(shí)踐,。2018年1月，“最多跑一次”改革受到中央的關(guān)注,，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議了《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報告》并予以肯定,。2018年3月，“最多跑一次”被寫入李克強(qiáng)總理的《政府工作報告》,，指出要深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”,，使更多事項在網(wǎng)上辦理，必須到現(xiàn)場辦的也要力爭做到“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”,。

       一,、問題提出與文獻(xiàn)綜述

       “最多跑一次”是政府對民眾和企業(yè)的一個承諾，甚至可以說是一個極端性承諾,，這一政府承諾的“一次”不僅體現(xiàn)在客觀數(shù)量上的“一次”,，還包含著政府權(quán)力邊界再界定和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制再調(diào)整的意蘊(yùn)。［1］然而,，事實(shí)證明這一承諾已經(jīng)得到了基本的履行,。從客觀的量化數(shù)字來看，2017年浙江省最多跑一次實(shí)現(xiàn)率達(dá)87.9%,，群眾滿意率達(dá)94.7%,。具體到實(shí)際案例，2017年浙江省衢州市在施工圖審查方面的改革實(shí)現(xiàn)了項目業(yè)主從跑4個部門3個中介十多次,，變?yōu)橐淮味疾挥门?，原來大型項目完成全部施工圖審查需要5至6個月，現(xiàn)在10個工作日內(nèi)即可完成,；浙江省杭州市也通過“最多跑一次”改革將原來房屋交易40分鐘,、稅收30分鐘,、不動產(chǎn)登記50分鐘，同時滿足受理條件總耗時120分鐘的時長縮短為三部門聯(lián)辦全流程僅需60分鐘,，跑出了不動產(chǎn)登記全國最快的“杭州速度”,。［2］從抽象的改革效果來看，最多跑一次極大地提升了群眾獲得感,，提高了政府效能,，加快了政府職能轉(zhuǎn)變，激活了市場活力,。［3］與此同時,，“最多跑一次”改革還代表了從手工化行政到技術(shù)化行政，再到智能化行政的深刻的行政革命,。［4］那么,，這一看似不可能履行的極端政府承諾如何得到基本履行這一問題值得深入研究。

       政府承諾能否得到履行,，這實(shí)質(zhì)上是一個關(guān)乎國家治理能力的問題,。國家治理能力是國家運(yùn)用制度體系管理國家和社會各方面事務(wù)的能力。國家治理能力在一定程度上相當(dāng)于國家能力,，國家能力一般是指國家貫徹,、實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)、意志的能力,，［5］國家能力的發(fā)揮依靠國家權(quán)力,。Michael Mann將國家權(quán)力分為專斷性權(quán)力（despotic power）和基礎(chǔ)性權(quán)力（infrastructural power）。［7］專斷性權(quán)力是指國家通過強(qiáng)制力自上而下地把國家意志轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)政策,，而基礎(chǔ)性權(quán)力則是指通過各種基礎(chǔ)設(shè)施和后勤技術(shù)的支持實(shí)現(xiàn)國家的目標(biāo),。Mann進(jìn)一步指出現(xiàn)代化的科層制國家需要增強(qiáng)其基礎(chǔ)性權(quán)力?；A(chǔ)性權(quán)力的提升有賴于基礎(chǔ)性權(quán)力“硬件”和“軟件”的建設(shè),。所謂基礎(chǔ)性權(quán)力“硬件”，即是Michael Mann所指的道路,、統(tǒng)一貨幣,、通信技術(shù)等；基礎(chǔ)性權(quán)力“軟件”則是指國家的合法性水平以及社會與國家合作的水平,。［8］具體到“最多跑一次”改革,，改革之所以能夠取得績效，是因?yàn)橹匾暯ㄔO(shè)和發(fā)揮國家基礎(chǔ)性權(quán)力,。在“硬件”方面,，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)為政府改革提供了技術(shù)支撐，政務(wù)服務(wù)流程得到了進(jìn)一步優(yōu)化,，逐步實(shí)現(xiàn)了“一窗受理,、集成服務(wù)”的新型結(jié)構(gòu)與流程重組。在“軟件”方面,，以人民為中心、以結(jié)果和問題為導(dǎo)向所形成的壓力倒逼政府部門間的協(xié)同,，從而在一定程度上緩解了部門主義,、碎片主義帶來的問題。［9］同時,，浙江省省委省政府高度重視,，將其作為全省的重點(diǎn)任務(wù)統(tǒng)籌推進(jìn)，對各地市造成了較大的縱向壓力,，從而使得各級地方政府一把手高度重視“最多跑一次”改革的推進(jìn),。另一方面，浙江省良好的改革歷史基礎(chǔ),、地方政府間橫向的改革競爭激勵機(jī)制以及政策法規(guī)的有效保障為“最多跑一次”改革提供了良好的政策環(huán)境,。［10］

       現(xiàn)有研究從國家能力建設(shè)的角度出發(fā)闡釋了“最多跑一次”改革得以取得績效的原因，然而,，頗為遺憾的是,，現(xiàn)有研究并沒有系統(tǒng)全面地揭示政府承諾得以基本履行的具體機(jī)制。從理論上看,，揭示這一具體機(jī)制可以更加清晰地理清政府承諾與承諾履行之間的邏輯關(guān)系,；從實(shí)踐上看，揭示這一具體機(jī)制有利于“最多跑一次”改革在全國范圍內(nèi)推廣,，使其更具可操作性,。基于此,，本文試圖闡述這一核心機(jī)制,。研究發(fā)現(xiàn)，之所以這一看似不可能履行的政府承諾得到了基本履行,，是因?yàn)槌兄Z帶來的巨大壓力倒逼建設(shè)整體性政府,，從而緩解了公共事務(wù)的綜合性和政府職能的碎片化之間的矛盾，也就是說整體性政府是緩解二者矛盾的核心機(jī)制,。需要說明的是,，公共事務(wù)的綜合性和政府職能的碎片化之間的矛盾不是“最多跑一次”改革的特殊體現(xiàn)，而是一個一般性矛盾,，在公共治理中普遍存在,，如在行政執(zhí)法、［11］社區(qū)公共服務(wù)中也廣泛存在。［12］因此,，對這一矛盾的化解具有較強(qiáng)的普遍意義,。基于此,，本文將著重闡釋“最多跑一次”改革是如何通過構(gòu)建整體性政府來緩解公共事務(wù)的綜合性和政府職能的碎片化之間的矛盾的,，其行為機(jī)制是什么，對理論和實(shí)踐有何啟發(fā),。

       二,、基于互聯(lián)網(wǎng)平臺的整體性政府

       公共問題普遍不是一個孤立的問題，而是一個綜合性,、復(fù)雜性問題,，且隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公共事務(wù)的綜合性,、復(fù)雜性程度會越來越高,。與此同時，公共事務(wù)的主要治理主體之一——政府——還保持著以專業(yè)分工,、職能分置為基礎(chǔ)的科層制體制,，而科層制存在一個缺乏部門協(xié)調(diào)機(jī)制的風(fēng)險，即碎片化風(fēng)險,?；诖耍彩聞?wù)本身的綜合性與政府職能的碎片化風(fēng)險之間的矛盾是一個深層次的公共治理問題,。針對這一問題,，整體論（holism）一直是其基本的解決方法論，傳統(tǒng)的政府改革更多的是通過自上而下整合組織功能,，賦予龐大的中央政府發(fā)揮協(xié)調(diào)作用,。然而，這些嘗試都沒有超越組織設(shè)計的功能性原則,，遂多以失敗告終,。［13］在此情境下，整體性政府理論的代表人物?？怂固岢鲆獦?gòu)建整體性政府以代替功能性政府,，即在公共部門的主要功能和服務(wù)領(lǐng)域之間進(jìn)行橫向協(xié)同與整合，以解決跨界性公共問題,。［14］?？怂怪赋稣w性政府理論主要包含九大基本內(nèi)容，分別是：（1）堅持部門間主義,；（2）倡導(dǎo)跨職能合作,；（3）建立以網(wǎng)絡(luò)為中心的協(xié)調(diào)機(jī)制,；（4）權(quán)力集中與職責(zé)擴(kuò)展；（5）實(shí)施成本內(nèi)部化舉措,；（6）協(xié)同服務(wù)生產(chǎn)方式,；（7）樹立個案管理者（case manager）；（8）信息管理與跨組織邊界整合,；（9）整體預(yù)算與采購,。［15］

       總體而言，整體性政府的建設(shè)就是通過構(gòu)建政府部門間的協(xié)作機(jī)制來應(yīng)對政府職能碎片化問題,，從而實(shí)現(xiàn)“部門化政府”向“整體性政府”轉(zhuǎn)變,，其根本目的是增強(qiáng)政府公共服務(wù)的有效性和責(zé)任性。從現(xiàn)有研究和實(shí)踐來看,，整體性政府有兩種基本的實(shí)現(xiàn)方式：一是合并職能機(jī)構(gòu)，通過組織結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行大部門制改革,；二是在保持科層制專業(yè)分工的基礎(chǔ)上,，借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建政府部門間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。兩者相比前者更為徹底,，但是改革要求機(jī)構(gòu)重組,，對現(xiàn)有的科層體制結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)較大、風(fēng)險較大,、成本較高,，更偏向于一種存量改革；與此不同,，后者更像是一種增量改革,，在保持原有的科層體制的基礎(chǔ)上建設(shè)線上平臺，通過線上平臺實(shí)現(xiàn)政府部門的工作協(xié)調(diào)和深度合作,。需要說明的是,，在實(shí)踐中上述兩種實(shí)現(xiàn)方式不是排他的，二者之間是相互補(bǔ)充,、相互促進(jìn)的關(guān)系,，在任何一次整體性政府的建設(shè)過程中都或多或少地同時體現(xiàn)著兩種邏輯。在“最多跑一次”改革過程中,，就是既有線下的政府職能整合,，又有在線協(xié)作和數(shù)據(jù)共享。通過建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)平臺實(shí)現(xiàn)政府部門間在線協(xié)作與數(shù)據(jù)共享是當(dāng)前整體性政府建設(shè)的有效方式,，是緩解公共事務(wù)的綜合性與政府職能碎片化矛盾的可行舉措,。互聯(lián)網(wǎng)平臺路徑的整體性政府建設(shè)的核心是在線協(xié)作和數(shù)據(jù)共享,，強(qiáng)調(diào)借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)在不改變現(xiàn)行組織體系的前提下構(gòu)建起溝通協(xié)調(diào)機(jī)制將政府部門職能進(jìn)行聯(lián)結(jié),。聯(lián)結(jié)起來的政府部門通過互聯(lián)網(wǎng)平臺將各自的數(shù)據(jù)在保障安全的前提下進(jìn)行共享,，以降低行政成本、提高行政效率,。因此,，基于互聯(lián)網(wǎng)平臺的整體性政府建設(shè)的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)了政府部門間的在線協(xié)作和數(shù)據(jù)共享。

       三,、在線協(xié)作與政府部門間的線上整合

       互聯(lián)網(wǎng)平臺路徑的整體性政府建設(shè)主要解決兩大問題：一是政府部門間的在線協(xié)作,；二是政府部門間在線上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。在線協(xié)作和數(shù)據(jù)共享都需要一定程度的線下職能整合,，從而提升整體性政府建設(shè)的效率,。在線協(xié)作是指政府組織在不改變專業(yè)分工、職能分置的基本原則下政府各部門通過互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)協(xié)作的一種方式,。需要特別說明的是,，在線協(xié)作所要解決的并不是政府組織專業(yè)分工的問題，而是要解決政府部門間協(xié)調(diào)和合作機(jī)制的問題,，即碎片化風(fēng)險問題,。科層制的專業(yè)分工,、職能分置本身不是問題,，問題在于分置了的職能不能實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)，導(dǎo)致在不同功能的專業(yè)機(jī)構(gòu)之間形成合作障礙,，從而不能有效處理跨部門,、跨層級、跨區(qū)域的問題,，形成職能碎片化治理難題,。

       在線協(xié)作的基礎(chǔ)是行政流程的整體化和審批標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化。所謂行政流程的整體化是指將分散的,、無序的行政流程進(jìn)行歸類,、整合、排序,，從而提高流程整體性的過程,。在“最多跑一次”改革過程中，浙江省衢州市就將群眾辦事最集中,、內(nèi)容過程相對復(fù)雜的幾百上千個事項,，按照關(guān)聯(lián)度區(qū)分并梳理，重塑業(yè)務(wù)板塊,，整合形成“投資項目審批,、不動產(chǎn)交易登記、商事登記,、公安戶籍車管出入境,、公積金業(yè)務(wù)”等6大板塊,。［16］在浙江省衢州市的改革案例中，基本實(shí)現(xiàn)了職能整合和行政流程的整體化,，為之后在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)協(xié)作奠定了基礎(chǔ),。但值得注意的是，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的整合不僅不會帶來高效率,，反而會制造更多的矛盾,。因此，在線協(xié)作的另一個基礎(chǔ)是審批標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化,。所謂審批標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化,，是指對于同一份審核材料或?qū)徍藯l目，政府各部門的審核標(biāo)準(zhǔn)具有一致性,，即一個部門審核通過,，則其他部門也一定會審核通過。在“最多跑一次”改革中,，浙江省臺州市開展的“多證合一,、證照聯(lián)辦”工作，實(shí)質(zhì)上就是將涉及市場主體登記,、審批、許可,、備案等有關(guān)事項和各類證表的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一,，并集中審核。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,，浙江省臺州市已在餐飲,、商場超市、勞務(wù)派遣等24個行業(yè),，涉及18個部門,、27個事項開展了“多證合一”改革；在醫(yī)療器材,、美容美發(fā),、煙草專賣等16個行業(yè)，涉及12個部門,、17個證件實(shí)施了“證照聯(lián)辦”改革,。［17］通過將審批標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一，政府各部門才有可能實(shí)現(xiàn)連續(xù)的在線協(xié)作,。

       在線協(xié)作的主要方式是利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)建立起來的協(xié)作平臺使政府部門間得以進(jìn)行實(shí)時協(xié)作,。如果沒有互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，政府部門間的協(xié)作就只能停留在物理空間協(xié)作的水平,，負(fù)擔(dān)著很高的協(xié)作成本,?；ヂ?lián)網(wǎng)在政府管理中的應(yīng)用極大地降低了協(xié)作成本，可以說互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為在線協(xié)作提供了強(qiáng)勁的技術(shù)支撐,。借助互聯(lián)網(wǎng),，政府部門的職能得以實(shí)現(xiàn)在線聯(lián)結(jié)，將線下煩瑣的協(xié)作通過互聯(lián)網(wǎng)得以簡化,，讓數(shù)據(jù)多跑路,、人員少跑腿。截止到2017年10月,，浙江省直部門有24個部門的43個業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)基本完成與“一窗受理”平臺的對接,，市縣也積極推進(jìn)本地系統(tǒng)和“一窗受理”平臺的對接，累計打通76套市級系統(tǒng)和27套縣級系統(tǒng),。［18］

       綜上所述,，在線協(xié)作的實(shí)現(xiàn)離不開互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，同時也離不開線下的職能整合和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),。在線協(xié)作以數(shù)據(jù)跑取代了人員跑,，大大降低了制度性交易成本，激發(fā)了新的市場活力,，切實(shí)增強(qiáng)了群眾和企業(yè)的改革獲得感,。在“最多跑一次”改革過程中，互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)筑的在線協(xié)作平臺將線下的職責(zé)分工在線上得到了部分整合,，極大地降低了職能碎片化的風(fēng)險,，提高了行政過程的整體性和行政效率，搭建了整體性政府在線協(xié)作的基本架構(gòu),。實(shí)質(zhì)上,，作為在線協(xié)作基礎(chǔ)的行政流程的整體化正是將政府部門間的矛盾由外部向內(nèi)部轉(zhuǎn)變的過程。在此基礎(chǔ)上,，審批標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化則又倒逼政府將內(nèi)部矛盾進(jìn)一步消解,，政府各部門間“依法打架”的現(xiàn)象大為減少，協(xié)同性大幅提升,。同時,，在線協(xié)作還呈現(xiàn)出較強(qiáng)的正外部性，如,，借助互聯(lián)網(wǎng)可以有效地減少工作人員的線下直接參與,，對線上辦公的電子監(jiān)察也更為便利、高效,，從而可以極大地壓縮權(quán)力尋租的空間,，建設(shè)廉潔政府。

       四,、數(shù)據(jù)共享與政府整體性數(shù)據(jù)形成

       在線協(xié)作借助互聯(lián)網(wǎng)將政府各部門在線上實(shí)現(xiàn)聯(lián)結(jié),，搭建了整體性政府的線上基本架構(gòu),。然而，單獨(dú)的在線協(xié)作并不能實(shí)現(xiàn)整體性政府,，這是由于在線協(xié)作本身并沒有從根本上解決政府職能碎片化的問題,，政府各部門間還是處于相對隔離的狀態(tài)，突出表現(xiàn)在數(shù)據(jù)專網(wǎng),、數(shù)據(jù)孤島等,。因此，沒有數(shù)據(jù)共享的在線協(xié)作只是一種機(jī)械的合作,。這就要求持續(xù)推進(jìn)政府部門間的數(shù)據(jù)共享,，提升政府各部門的數(shù)據(jù)融合程度。所謂數(shù)據(jù)共享,，是指在特定的條件下（如法律法規(guī)規(guī)定或授權(quán)）一個政府部門可以通過一個操作系統(tǒng)讀取,、運(yùn)算、分析其他政府部門數(shù)據(jù)的運(yùn)作方式,。數(shù)據(jù)共享的深入發(fā)展可以極大地利用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資源,，充分挖掘現(xiàn)有數(shù)據(jù)的使用價值，降低數(shù)據(jù)搜集,、錄入等的成本,。不僅如此，數(shù)據(jù)共享的深入發(fā)展還可以建立“數(shù)據(jù)共享池”和“數(shù)據(jù)庫”,，通過對數(shù)據(jù)庫的分析,，可以預(yù)先挖掘出民眾的隱性需求。

       然而,，實(shí)踐中的數(shù)據(jù)共享卻存在著多重壁壘或阻礙,。數(shù)據(jù)共享的壁壘主要包括體制壁壘,、法律壁壘,、管理壁壘、技術(shù)壁壘,、認(rèn)知壁壘,。胡建淼等指出我國政府信息共享存在著共享主體的積極性不高、信息共享的有效性不足,、信息共享的可操作性不強(qiáng)等現(xiàn)實(shí)困境,，并提出其根源在于行政職權(quán)的缺失、組織體制的束縛以及行政程序的制約,。［19］盡管數(shù)據(jù)共享面臨著上述種種難題,，但不可否認(rèn)數(shù)據(jù)共享可以極大地提升政府效能，更加方便民眾到政府辦事,。那么,，如何實(shí)現(xiàn)政府部門間的數(shù)據(jù)共享呢,？

       第一，職能整合通過行政流程的整體化和審批標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化為在線協(xié)作提供了基礎(chǔ),，在此基礎(chǔ)上的在線協(xié)作又為數(shù)據(jù)共享提供了平臺支持,。換言之，數(shù)據(jù)共享是與職能整合和在線協(xié)作協(xié)同推進(jìn)的,。浙江省自2014年開始施行“四張清單一張網(wǎng)”,，一張網(wǎng)即政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。但是在“最多跑一次”改革開始之前,，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的實(shí)際運(yùn)行效果并不理想,。在“最多跑一次”改革過程中，多個市縣（如衢州市）積極反推,、倒逼政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的建設(shè)和使用,，逐步完善政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的資料，并進(jìn)一步挖掘在線協(xié)作的功能,，極大地撬動了數(shù)據(jù)共享的進(jìn)一步發(fā)展,，這在一定程度上也體現(xiàn)了市縣政府與省政府的雙向互動。

       第二,，迅猛發(fā)展的信息技術(shù)提供了較強(qiáng)的技術(shù)基礎(chǔ),。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng),、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用性大為提高,，政府部門間的數(shù)據(jù)共享已幾乎不存在技術(shù)難題。需要注意的是,，這種共享不是機(jī)械的數(shù)據(jù)共享,，而是實(shí)時的、智能的數(shù)據(jù)共享,。具體來說,，信息技術(shù)帶來的數(shù)據(jù)共享不是數(shù)據(jù)的手動交換，而是數(shù)據(jù)錄入,、代碼生成,、數(shù)據(jù)使用以及數(shù)據(jù)更新與維護(hù)的一體化、智能化過程,，從而形成可流動,、可開發(fā)的“數(shù)據(jù)共享庫”。目前,，浙江省個人綜合庫,、法人綜合庫、信用信息庫等的數(shù)據(jù)歸集已基本完成，省直部門辦件量前100位辦事事項的數(shù)據(jù)需求整理和數(shù)源確認(rèn)工作已經(jīng)完成,，有24個部門的43個業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)基本完成與“一窗受理”平臺的對接,。各市縣積極推進(jìn)本地系統(tǒng)和“一窗受理”平臺對接，累計已打通76套市級系統(tǒng)和27套縣級系統(tǒng),。［20］截止到2017年10月30日,，浙江省杭州市數(shù)據(jù)資源管理局總計歸集59個部門的218億條數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了36個部門的196億條數(shù)據(jù)共享,。［21］

       第三,，數(shù)據(jù)共享需要解決的不僅僅是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用問題,，更是部門利益和信息保護(hù)的問題,。因此，要想促進(jìn)政府部門間的數(shù)據(jù)共享,，一方面需要大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng),、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，進(jìn)一步增強(qiáng)其應(yīng)用性,；但另一方面,，也要在法律保障的基礎(chǔ)上著力打破部門間的保護(hù)主義，以更高的協(xié)調(diào)力和統(tǒng)籌力來推動數(shù)據(jù)共享的持續(xù)深入,。在浙江省“最多跑一次”改革中,，省委省政府高度重視、統(tǒng)一部署,，要求各市縣作為重點(diǎn)工作深入推進(jìn),，這就為這一政策施行帶來了較大的推動力量。與此同時,，一些市縣在實(shí)踐中賦予行政服務(wù)中心一定的協(xié)調(diào)權(quán)和考核權(quán),，增加行政服務(wù)中心的協(xié)調(diào)力，協(xié)調(diào)政府各部門推進(jìn)數(shù)據(jù)共享,。例如,，衢州市賦予了行政服務(wù)中心對各窗口部門及其工作人員一定的考核權(quán)限（5%，資料來源于筆者實(shí)地調(diào)研記錄）,，直接影響各部門的評獎評優(yōu),，這一舉措顯著增強(qiáng)了行政服務(wù)中心的統(tǒng)籌能力,，從而便于推進(jìn)數(shù)據(jù)共享,。

       當(dāng)然，數(shù)據(jù)共享必須要有一定的限度,，毫無限度的數(shù)據(jù)共享必然帶來數(shù)據(jù)濫用,，嚴(yán)重的甚至可能造成數(shù)據(jù)犯罪、數(shù)據(jù)災(zāi)難等?？偟恼f來,，數(shù)據(jù)共享的限度主要體現(xiàn)在以下三個方面：其一，數(shù)據(jù)共享要以法律依據(jù)為限,，要嚴(yán)格遵守法律,，于法有據(jù)，不得僭越法律邊界,、超越法律規(guī)定,，對于有爭議的數(shù)據(jù)共享事項，須依法申請得到數(shù)據(jù)共享權(quán)限,，進(jìn)而施行數(shù)據(jù)共享,。其二，數(shù)據(jù)共享要以數(shù)據(jù)信息安全為限,。政府部門所掌握的是企業(yè)或群眾去政府辦事所留下的數(shù)據(jù),，這些通常是有關(guān)隱私的，若將這些數(shù)據(jù)泄露出去將會給當(dāng)事人帶來極大的個人權(quán)益的損失,；如果被不法分子利用,，還有可能導(dǎo)致當(dāng)事人個人財產(chǎn)損失甚至發(fā)生生命危險。因此,，政府部門間的數(shù)據(jù)共享要簽訂保密協(xié)議,，并且利用信息技術(shù)對共享的數(shù)據(jù)進(jìn)行加密處理，以確保數(shù)據(jù)信息的安全,。其三,，數(shù)據(jù)共享范圍要以必要性為限。數(shù)據(jù)共享應(yīng)該在保證數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上,，在有限的范圍內(nèi)共享有限的數(shù)據(jù),。簡言之，不是所有的數(shù)據(jù)都要共享,，也不是可共享數(shù)據(jù)在所有部門都要共享,。

       五、結(jié)論與討論

       政府部門間的在線協(xié)作,、數(shù)據(jù)共享是一場靜悄悄的政府改革,，政府還保持著原有的專業(yè)分工、職能分置的組織架構(gòu),，但內(nèi)在地已通過互聯(lián)網(wǎng),、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)搭建起了職能部門間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌機(jī)制，客觀上形成了一個整體性政府,?！白疃嗯芤淮巍弊鳛橐粋€看似極端的政府承諾卻基本上得到了履行，其本質(zhì)是充分利用了承諾帶來的強(qiáng)大倒逼壓力建設(shè)整體性政府，達(dá)到緩解公共事務(wù)的綜合性與政府職能碎片化之間矛盾的目標(biāo),，其核心是在線協(xié)作與數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)上的整體性政府降低了政府部門間的合作成本以及數(shù)據(jù)采集,、處理等多項成本。在“最多跑一次”改革中,，互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展為在線協(xié)作,、數(shù)據(jù)共享提供了硬件支持。與此同時,，浙江省省委省政府的高度重視,、著力推進(jìn)、頂層設(shè)計以及浙江省此前四輪的行政審批制度改革也為其提供了強(qiáng)勁的軟件支持,。綜上所述,，在政府高度重視的情境下，在職能整合和良好的政府社會資本的基礎(chǔ)上,，借用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)為在線協(xié)作和數(shù)據(jù)共享提供了機(jī)遇,，從而推動整體性政府建設(shè)，緩解了公共事務(wù)的綜合性與政府職能碎片化之間的矛盾,，使得“最多跑一次”這一看似極端的政府承諾得以基本履行,。

       實(shí)際上，在線協(xié)作和數(shù)據(jù)共享的意義不僅在于其本身,，更在于他們對整體性政府建設(shè)的塑造意義,，在于對責(zé)任政府、服務(wù)型政府,、廉潔政府,、法治政府建設(shè)的促進(jìn)作用。在“最多跑一次”改革的持續(xù)深入推進(jìn)過程中,，進(jìn)一步加深在線協(xié)作的深度,，進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)據(jù)共享的發(fā)展都是非常重要的，因此,，要繼續(xù)在“軟件”和“硬件”兩個方面同時發(fā)力,。

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       （陳國權(quán)，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授,、博士研究生導(dǎo)師,；皇甫鑫（通訊作者），浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生,。）

       （來源：《國家行政學(xué)院學(xué)報》2018年第3期）