雖然對(duì)社會(huì)政策變遷的解讀各不相同，但是，也存在一個(gè)共識(shí),，那就是認(rèn)為最初的社會(huì)政策僅僅是解決社會(huì)問(wèn)題,，尤其是貧困問(wèn)題,，而后來(lái)的社會(huì)政策則轉(zhuǎn)向?qū)裆鐣?huì)權(quán)利的強(qiáng)調(diào)和重視，按馬歇爾的理論，那就是使所有公民獲得社會(huì)權(quán)。20世紀(jì)80年代福利國(guó)家出現(xiàn)危機(jī)后,，有許多討論把危機(jī)歸咎于福利水平過(guò)高以及對(duì)社會(huì)權(quán)的過(guò)分強(qiáng)調(diào)，因此出現(xiàn)了對(duì)社會(huì)權(quán)的許多反思,。有學(xué)者則提出了所謂的發(fā)展型社會(huì)政策和社會(huì)投資理論,，認(rèn)為社會(huì)政策不限于為人們提供福利，更重要的是將社會(huì)政策與發(fā)展結(jié)合起來(lái),，即社會(huì)政策可以提升人力資源,、為多元社會(huì)治理提供空間等?！案＠麌?guó)家改革策略的轉(zhuǎn)變，從縮減到談判到激活（activation）再到二元化,?！保?］在Giuliano Bonoli看來(lái)，“縮減”指“相對(duì)溫和的津貼削減”,，而“談判”指“在更多妥協(xié)和協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革”,，而“激活”則是“轉(zhuǎn)向最大化就業(yè)的改革策略”，出現(xiàn)“社會(huì)投資”,、“積極福利國(guó)家”等標(biāo)簽,，最后階段則是“二元化”，即“被認(rèn)為是勞動(dòng)法及受到良好保護(hù)的工人和那些依據(jù)臨時(shí)合同等其他形式的不穩(wěn)定就業(yè)的工人之間的差異”,。［2］還有研究者具體地分析了北歐,、英國(guó)、法德,、南歐乃至中歐不同國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)政策和福利的變遷［3］,。事實(shí)上各國(guó)和各地區(qū)的社會(huì)政策變遷各有自身的路徑依賴和特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)乃至文化因素，這也決定了對(duì)歐洲變遷的解讀并不一定適合對(duì)中國(guó)過(guò)去幾十年社會(huì)政策的變遷,，“歐洲福利國(guó)家面臨的挑戰(zhàn)與中國(guó)及其其他亞洲國(guó)家面臨的挑戰(zhàn)很不相同,?！保?］但是，這并不意味著從歐洲社會(huì)政策轉(zhuǎn)變中不能找到一些有助于理解中國(guó)社會(huì)政策變遷的相關(guān)知識(shí)乃至理論觀點(diǎn),，否則社會(huì)政策的比較研究也就失去了最后的意義和價(jià)值,。本文試圖從中國(guó)社會(huì)政策演變過(guò)程并參照歐洲社會(huì)政策變遷的相關(guān)分析，展開相應(yīng)的研究,、討論和分析,，目的在于把握中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展階段和未來(lái)的發(fā)展方向。

       一,、研究問(wèn)題和分析框架

       西方國(guó)家社會(huì)政策和社會(huì)福利的發(fā)展變化,，一直伴隨著相應(yīng)的爭(zhēng)論，在中國(guó)也是如此,，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)階段,，相關(guān)的爭(zhēng)論就更為激烈，主要集中在“福利社會(huì)”（福利國(guó)家）論與“高福利陷阱”論之爭(zhēng)上,，前者認(rèn)為中國(guó)還需要加強(qiáng)福利社會(huì)（福利國(guó)家）建設(shè),，而后者則要警惕高福利陷阱。［5］實(shí)際上這兩個(gè)觀點(diǎn)并不是絕對(duì)的對(duì)立,，后者只是表明在福利社會(huì)建設(shè)上要防止“高福利陷阱”,。那么人們不禁要問(wèn)的是，中國(guó)的福利水平究竟有多高,？福利水平究竟多高最為合適,？按什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量福利是最為合適的？中國(guó)是否陷入了“福利危機(jī)”,？這些都是老問(wèn)題,，但是依然沒(méi)有獲得普遍認(rèn)可的解答。

       社會(huì)政策的一個(gè)重要功能是為了解決社會(huì)問(wèn)題和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),，“改變各種處境,、制度、習(xí)慣和行為,。而在這里,，我們應(yīng)該留意，政策的概念只有在我們（社會(huì),、群體或組織）相信自己有能力促成某些變化的時(shí)候,，才有意義?！迷谶@里,，‘政策’一詞有著行動(dòng)取向和問(wèn)題取向的意義”。［6］社會(huì)政策具有再分配和創(chuàng)造生活機(jī)會(huì)等功能，［7］實(shí)際上應(yīng)對(duì)的也是分配和生活機(jī)會(huì)不平等的問(wèn)題,。不同的學(xué)者對(duì)社會(huì)福利的誕生給出不同的解釋,，背后有一個(gè)共同的邏輯，社會(huì)福利（社會(huì)政策）是工業(yè)化的產(chǎn)物,，或者說(shuō)用來(lái)應(yīng)對(duì)工業(yè)化帶來(lái)的問(wèn)題而出現(xiàn)的,，因此一開始僅僅作為應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急措施或?qū)Σ撸?9世紀(jì)末特別是20世紀(jì),，則發(fā)展成為一種價(jià)值或意識(shí)形態(tài),，成為不同國(guó)家形態(tài)的區(qū)分標(biāo)志，正如艾斯平·安德森劃分的三個(gè)福利國(guó)家那樣,。

       從實(shí)踐的邏輯上看,，先是有各種社會(huì)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，然后轉(zhuǎn)化為人們的需求意識(shí),，再外化為行動(dòng)和政策,。從社會(huì)政策角度來(lái)看，并不是所有問(wèn)題都是它們所要解決和面對(duì)的,，一方面社會(huì)問(wèn)題是分領(lǐng)域和分層次的,，另一方面不同的國(guó)家由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì),、政治乃至文化差異,，因此采用的社會(huì)政策都很不相同，于是就有了不同的福利模式,。但是研究者總企圖從這些不同中尋找共同和普遍的規(guī)律和邏輯,，于是就有公民權(quán)理論、社會(huì)需求理論,、可行能力理論,、社會(huì)沖突理論、自由主義理論,、保守主義理論、社會(huì)民主主義理論等等,。雖然中國(guó)的情景與歐美國(guó)家有很大的不同,，但是，歐美國(guó)家的許多社會(huì)政策理念還是對(duì)最近三十多年中國(guó)社會(huì)政策的演變和走向產(chǎn)生了巨大的影響,，這也許是由于社會(huì)政策在演變中不僅有各國(guó)的特殊性,，而且也有其一些基本的相似性或共同性，那就是滿足一定的需求和體現(xiàn)一定的權(quán)利,。

       這里借鑒社會(huì)需求理論和公民理論來(lái)分析和探討中國(guó)社會(huì)政策的階段性問(wèn)題,。在社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中，有一些屬于對(duì)生存需求具有嚴(yán)重影響或者損害的問(wèn)題，而有一些則屬于對(duì)生存需求影響不大,、但是與提高生活質(zhì)量和社會(huì)質(zhì)量密切相關(guān)的問(wèn)題,。前者更多的屬于個(gè)體的生理性問(wèn)題，后者更多的屬于社群層面的社會(huì)性和文化性問(wèn)題,。中國(guó)在過(guò)去近40年處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),、從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、從鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程,，是一個(gè)實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的發(fā)展過(guò)程,，也是一個(gè)從開始解決溫飽問(wèn)題慢慢地過(guò)渡到解決美好生活問(wèn)題的過(guò)程。20世紀(jì)80年代我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾,。黨的十九大提出當(dāng)前中國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡,、不充分的發(fā)展之間的矛盾。這也就決定了社會(huì)政策走向,，在滿足人們對(duì)美好生活的追求上,，社會(huì)政策一方面是主要手段，另一方面也是短板和不足,。馬斯洛的需求理論認(rèn)為人的七大需求在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中是依次遞增的,，先解決溫飽問(wèn)題，然后才考慮安全,、尊嚴(yán),、審美、發(fā)展等需求問(wèn)題,。［8］萊恩·多亞爾和伊恩·高夫認(rèn)為,，“需要是人類行為和互動(dòng)的前提”，他們討論了基本需要和中間需要以及滿足需要的前提條件,，其中基本需要包括健康與生存需要,、自主需要，而中間需要涉及的內(nèi)涵更豐富,，包括食物和水,、住房、工作和自然環(huán)境,、保健,、童年安全、重要的初級(jí)關(guān)系,、經(jīng)濟(jì)安全,、人身安全、健康安全,、安全的節(jié)育和生育等等,。［9］

       與此同時(shí)，需要不僅僅只是自然的生理性現(xiàn)象，而且還是社會(huì)性和文化性建構(gòu),，與權(quán)利,、權(quán)力有著密不可分的關(guān)系。哈里斯認(rèn)為“社會(huì)政策的導(dǎo)向應(yīng)該是保證一個(gè)社會(huì)的公民得到一系列的人生機(jī)會(huì)”,，［10］也就是說(shuō),，生存和發(fā)展不僅僅是人的自然需要，更是一種社會(huì)權(quán)利,，由此可以分為“滿足最低需要的權(quán)利”和“滿足最優(yōu)先水平的需要的權(quán)利”,。當(dāng)然權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任是直接關(guān)聯(lián)的,，“作為一個(gè)人,，而不僅僅是一具活的軀體或一個(gè)動(dòng)物，只有意識(shí),、交流和樹立目標(biāo)和信念的能力是不夠的,，個(gè)人還必須承擔(dān)責(zé)任”。［11］而馬歇爾將社會(huì)福利視為公民權(quán)中的社會(huì)權(quán)利,，而社會(huì)權(quán)利不是抽象的概念,，而是有著內(nèi)在的、豐富的含義,，也就是說(shuō),，即使是社會(huì)權(quán)利，也有基本優(yōu)先和更高最優(yōu)層次之分,。

       基于以上有關(guān)研究,，我們將需要與權(quán)利進(jìn)行了排列組合，形成了四個(gè)類型：基本需要與優(yōu)先權(quán)利,、基本需要與普遍權(quán)利,、高級(jí)需要與優(yōu)先權(quán)利、高級(jí)需要和普遍權(quán)利,。這里所指的基本需要與萊恩·多亞爾和伊恩·高夫的基本需要有一些差別,，主要還是指生存需要，或者說(shuō)解決基本生存所需要的衣食住行等基本問(wèn)題,，這是基本的生存權(quán),，因此需要優(yōu)先獲得解決。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)都在解決這個(gè)基本的溫飽問(wèn)題,，在中國(guó)社會(huì)政策中存在兜底保障這層含義，就是滿足這一基本生存問(wèn)題,，其中當(dāng)然包括基本的健康問(wèn)題,。在社會(huì)中也許只有部分人需要兜底保障，而其他人則不存在基本生存問(wèn)題，所以社會(huì)政策用于解決兜底問(wèn)題,，也只是把部分人的權(quán)利優(yōu)先考慮,，而沒(méi)有惠及所有人，英國(guó)的濟(jì)貧法屬于這個(gè)層面的社會(huì)政策,。而社會(huì)政策從早期的濟(jì)貧解困發(fā)展到成為滿足所有人的基本需要,，這已經(jīng)被馬歇爾圈定為社會(huì)權(quán)利，也就是說(shuō)人人享受基本的福利,，屬于兜底普惠或者基本普惠,。在福利國(guó)家建設(shè)上，歐洲國(guó)家隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，在20世紀(jì)60年代開始就構(gòu)筑更好的福利體系,，后來(lái)被一部分學(xué)者判定為“高級(jí)福利陷阱”，也就是國(guó)家承擔(dān)不起的一種福利,。但是,，從80年代福利國(guó)家危機(jī)以來(lái)，雖然社會(huì)政策進(jìn)行了明顯的改革,，但是,，福利水平并沒(méi)有出現(xiàn)明顯的下降?！氨M管新保守主義大肆宣揚(yáng)私有化和收縮社會(huì)福利,，在英美兩國(guó)，普遍的社會(huì)公共福利的框架,，特別是教育,、健康和收入保障，基本上沒(méi)有受觸動(dòng),?！保?2］因?yàn)椤昂?jiǎn)單地說(shuō)，福利國(guó)家背后的總原則是,，政府應(yīng)該又必須承擔(dān)起為所有公民提供過(guò)得去的最低生活水平的責(zé)任”,。［13］這個(gè)責(zé)任包括較高而穩(wěn)定的就業(yè)、一系列普遍的公共服務(wù)和社會(huì)援助等,。這個(gè)責(zé)任可以是底線普惠,，也可以上升到高水平兜底。實(shí)際上歐洲不少國(guó)家已經(jīng)到了高級(jí)普惠,，甚至從生活質(zhì)量轉(zhuǎn)向社會(huì)質(zhì)量的建構(gòu),。

       表1（略）

       福利國(guó)家危機(jī)的本質(zhì)不是政府是否在財(cái)政上承受不了，而是社會(huì)成員的責(zé)任和積極性得不到彰顯,，能力得不到提升,，由此降低了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力以及社會(huì)的合作（原子化或個(gè)體化）,。“通過(guò)促進(jìn)提前退休誘使人們退出勞動(dòng)力市場(chǎng),、提高長(zhǎng)期失業(yè)者福利,、降低傷殘撫恤金申請(qǐng)難度、縮短工時(shí)等都讓人想起大陸國(guó)家‘不工作享福利’困境,，而這種情況直到20世紀(jì)90年代一直在政治上受到歡迎,。”［14］從20世紀(jì)90年代開始,，歐洲福利國(guó)家開始轉(zhuǎn)型改革,，借助于新公共管理和新公共服務(wù)理論，社會(huì)投資理論,、發(fā)展型社會(huì)政策而紛紛登場(chǎng),，福利國(guó)家向福利社會(huì)轉(zhuǎn)型，單一福利向混合福利轉(zhuǎn)變,，協(xié)商,、多元參與和賦能等成為積極社會(huì)型社會(huì)政策的核心要素。這可能是當(dāng)前社會(huì)福利發(fā)展到最新的一個(gè)階段——多元參與發(fā)展階段,。

       歐美國(guó)家社會(huì)福利發(fā)展經(jīng)歷了兜底（包括高水平兜底）,、底線普惠、高水平普惠和多元參與四個(gè)階段,，歷經(jīng)400多年,，是否可以用來(lái)剖析和解讀中國(guó)過(guò)去30多年的社會(huì)福利建構(gòu)歷程呢？實(shí)際上這里對(duì)歐美國(guó)家的社會(huì)福利演變進(jìn)行了合乎中國(guó)情景的重新建構(gòu)和解讀,，是有一定的解釋力的,。我們認(rèn)為，這四個(gè)階段正在中國(guó)進(jìn)行之中,，前一個(gè)階段與后一個(gè)階段,，既有時(shí)間先后的序列，更有內(nèi)在的邏輯關(guān)系,，后一個(gè)階段必須在前一個(gè)階段的基礎(chǔ)上推進(jìn),，不存在跨越性的建構(gòu)，否則會(huì)產(chǎn)生許多的內(nèi)在張力和問(wèn)題,。

       二,、當(dāng)代中國(guó)社會(huì)福利的歷史和邏輯起點(diǎn)

       世界各國(guó)的社會(huì)福利起源與工業(yè)化、現(xiàn)代化直接關(guān)聯(lián),，其初始宗旨是為了解決工業(yè)化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),，尤其是解決貧困問(wèn)題，但是,，并不是一開始就有明確的價(jià)值取向和意識(shí)形態(tài)追求,。雖然世界各國(guó)已經(jīng)形成不同的社會(huì)福利模式,，但是任何模式并不是一開始就已經(jīng)定型，而是經(jīng)歷了一定時(shí)間的演變而逐漸形成的,。當(dāng)前中國(guó)曾被一些學(xué)者歸類為東亞的生產(chǎn)型社會(huì)福利模式，就目前的情況而言,，中國(guó)與日本,、韓國(guó)的差異還是很大的，因此將其歸為一類,，勉為其難,，不一定合適，對(duì)此有人已經(jīng)提出質(zhì)疑,。而且,，任何所謂的社會(huì)福利模式并不是一成不變的，特別是對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)正在處于高速發(fā)展和變遷的發(fā)展中大國(guó)來(lái)說(shuō),，目前說(shuō)她的社會(huì)福利模式已經(jīng)定型,，為時(shí)過(guò)早。在安德森·艾斯平看來(lái),，社會(huì)福利模式的演變并不是無(wú)規(guī)律可循的,，而是受其社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響,。由此,，我們?cè)谔綄ぶ袊?guó)社會(huì)福利演變過(guò)程的時(shí)候，不能不先來(lái)追溯其歷史和邏輯起點(diǎn),。

       當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)福利演變遵循的是什么樣的路徑依賴呢,？家庭福利、村落福利,、鄰里福利等可以追溯到很久之前,，但是，與當(dāng)前中國(guó)社會(huì)福利直接相關(guān)的還是計(jì)劃體制,。這個(gè)體制不僅影響到國(guó)家在后續(xù)的社會(huì)福利變遷中的角色,，而且也影響長(zhǎng)期以來(lái)形成的家庭福利、村落（或社區(qū)）福利和鄰里福利等,?？梢哉f(shuō)，計(jì)劃體制成了探討和觀察當(dāng)前中國(guó)社會(huì)福利的歷史和邏輯起點(diǎn),，表現(xiàn)在兩個(gè)基本方面：城鄉(xiāng)二元差異,、城市單位制和農(nóng)村公社制。對(duì)這兩個(gè)方面的研究和討論已經(jīng)很多了,，這里需要指出的是,，計(jì)劃體制的這兩個(gè)鮮明特點(diǎn)一直左右和影響后來(lái)的中國(guó)社會(huì)福利變遷和建構(gòu),。

       城鄉(xiāng)二元差異，即城市和鄉(xiāng)村有著明顯的社會(huì)福利差異,，城市居民與農(nóng)民在享受社會(huì)福利上有著天壤之別,。有人研究發(fā)現(xiàn)，在計(jì)劃時(shí)代城鄉(xiāng)二元差異多達(dá)14個(gè)方面,，主要是社會(huì)福利的差異：就業(yè),、醫(yī)療保障、住房保障,、養(yǎng)老,、子女福利、食品保障等等,。城市居民從搖籃到墳?zāi)?，都享受?guó)家提供的各種保障，而農(nóng)民基本上享受不到國(guó)家提供的福利,。［15］由于城鄉(xiāng)分割,，絕大部分農(nóng)民從出生到死亡，很難轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，享受不到城市居民所能享受的各種福利,。因此，城市居民在社會(huì)福利上“天生”就比農(nóng)民高人一等,，幾乎沒(méi)有一個(gè)農(nóng)民不向往城市居民的生活,。當(dāng)然，農(nóng)村也有人民公社的集體福利,，但是這樣的福利相當(dāng)有限,，難以與城市福利相媲美。

       城市居民享受的福利是國(guó)家通過(guò)單位提供的,，所以,，有單位是城市居民享受福利的前提或基礎(chǔ)，而那些沒(méi)有單位的居民在福利上通過(guò)兩個(gè)途徑獲得很有限的解決：一是親屬關(guān)系,，即父母與子女關(guān)系,，不論任何一方有單位而另一方?jīng)]有單位，那么有單位的那一方會(huì)獲得其單位對(duì)其沒(méi)有單位的親屬的一些補(bǔ)助,；二是一些政府部門（如民政部門,、衛(wèi)生部門、教育部門,、勞動(dòng)部門等）也會(huì)給予一些補(bǔ)貼,；三是政府和單位對(duì)那些有勞動(dòng)能力但沒(méi)有就業(yè)的青年，會(huì)給予就業(yè)安排,，只是時(shí)間遲早的問(wèn)題,，這里包括子女頂替父母職業(yè)等,，當(dāng)然也有長(zhǎng)期得不到解決而失業(yè)在家的人員。國(guó)家通過(guò)單位來(lái)為城市居民提供福利,，不可避免地產(chǎn)生一些差別,，有的單位掌握的資源比較多一些，就會(huì)給自己的員工更多的福利,。那些掌握資源較少的單位,，其員工的福利也就少不少。這是城市內(nèi)部在計(jì)劃體制時(shí)代存在的單位福利差異,。而農(nóng)民的福利基本上依靠的是生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)，主要還是生產(chǎn)隊(duì),。農(nóng)村教育,、醫(yī)療等建設(shè)大多是由生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)來(lái)承擔(dān)的。在這種情況下,，生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)的經(jīng)濟(jì)條件好壞,，對(duì)農(nóng)民的福利也有很大的影響，這就是農(nóng)村內(nèi)部的福利差異,。

       改革開放后,，中國(guó)社會(huì)福利建構(gòu)和演變受計(jì)劃體制的這兩個(gè)特點(diǎn)的影響，向相應(yīng)的兩個(gè)路徑推進(jìn)：城鄉(xiāng)和體制內(nèi)外（表2）,。在改革初期,，中國(guó)并不是通過(guò)增加國(guó)家在福利生產(chǎn)和服務(wù)中的作用而開展社會(huì)福利建設(shè)，而是試圖恢復(fù)市場(chǎng)和家庭在社會(huì)福利的功能,，旨在減輕國(guó)家的負(fù)擔(dān),。中國(guó)改革的初始路徑是，在農(nóng)村,，改革人民公社體制,，讓生產(chǎn)回歸家庭，減少國(guó)家在農(nóng)村社會(huì)福利供給上很有限的作用和負(fù)擔(dān),；在城市,，擴(kuò)大市場(chǎng)的影響，減少“單位辦社會(huì)”,，壯大體制外福利生產(chǎn)的社會(huì)空間,。在體制外的社會(huì)空間，正如在鄉(xiāng)村那樣,，政府基本上不承擔(dān)社會(huì)福利供給,，則由這個(gè)空間的人們以及相關(guān)的主體自己來(lái)想辦法生產(chǎn)。與計(jì)劃時(shí)代不同的是國(guó)家放寬了擇業(yè)和創(chuàng)業(yè)限制,，為更多的體制外和鄉(xiāng)村的人們提供了更大的自由就業(yè),、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)和空間,，擴(kuò)大市場(chǎng)和社會(huì)生產(chǎn)福利的空間?？偠灾?，改革開放以后中國(guó)社會(huì)福利空間從原來(lái)的城鄉(xiāng)二元空間演變?yōu)樗脑臻g。在這四元空間中,，國(guó)家的福利供給限于城鎮(zhèn)體制內(nèi)和鄉(xiāng)村體制內(nèi),，而城鎮(zhèn)體制外和鄉(xiāng)村體制外則構(gòu)成了兩個(gè)體制外空間，由家庭,、市場(chǎng),、村莊、社區(qū)和社會(huì)組織等來(lái)供給（或者沒(méi)有供給）,。20世紀(jì)90年代的集體企業(yè)和國(guó)有企業(yè)改制,，更進(jìn)一步擴(kuò)大了體制外的社會(huì)空間，并拉大了城鄉(xiāng)和體制內(nèi)外的社會(huì)福利差距,，與此同時(shí),，伴隨稅費(fèi)改革，基層政府獲得的稅收減少,，轉(zhuǎn)而通過(guò)向老百姓收取各種費(fèi)用以支持其運(yùn)行,，尤其是農(nóng)民負(fù)擔(dān)上升為重要的社會(huì)問(wèn)題。

       表2（略）

       總而言之,，工人下崗,、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、各行各業(yè)亂收費(fèi),、企業(yè)拖欠民工工資等問(wèn)題,，困擾了當(dāng)時(shí)的中國(guó)社會(huì)。這些問(wèn)題倒逼中央政府改革原先的社會(huì)政策和社會(huì)福利體制,，于是就有21世紀(jì)初的“廣覆蓋,、保基本”的社會(huì)福利建構(gòu)行動(dòng),。主要改革行動(dòng)有：取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi),，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)各種直接補(bǔ)貼，清理農(nóng)民工工資拖欠以及規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng),，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，推進(jìn)義務(wù)教育制度建設(shè)以及解決流動(dòng)人口的義務(wù)教育問(wèn)題,，建立全覆蓋的社會(huì)救助體制,，等等。由此，國(guó)家的社會(huì)福利政策將體制外的人群都納入進(jìn)來(lái),，基本上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋,，但是享受水平、權(quán)利和責(zé)任等方面依然還存在著計(jì)劃體制的許多路徑痕跡和缺陷,。

       三,、中國(guó)社會(huì)福利“四階段”建構(gòu)和發(fā)展邏輯

       當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)福利建構(gòu)是一個(gè)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)乃至政治變化的過(guò)程，并不是一蹴而就的,，跟西方社會(huì)福利的演變一樣,。與計(jì)劃體制時(shí)代福利建構(gòu)有很強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)和價(jià)值取向不同，改革開放以后,，中國(guó)引入市場(chǎng)機(jī)制,，讓體制外的因素和主體在社會(huì)福利建設(shè)中發(fā)揮更多的作用，當(dāng)時(shí)沒(méi)有明確的價(jià)值取向和意識(shí)形態(tài),，如果說(shuō)有的,，那也是受新自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響。在時(shí)間上與英美國(guó)家盛行的保守主義取向處于同一階段,，［16］表面上看是一種巧合，實(shí)質(zhì)上有著異曲同工的呼應(yīng),。這在一定程度上說(shuō)明中國(guó)確實(shí)抓住了世界變遷的節(jié)奏和機(jī)遇,。這個(gè)時(shí)候中國(guó)的社會(huì)福利建設(shè)處于“摸著石頭過(guò)河”的狀態(tài)。那么,，中國(guó)社會(huì)福利建構(gòu)是否有其獨(dú)特的路徑還是與其他某一些國(guó)家有著相似的路徑呢,？是不是可以歸入東亞的建構(gòu)模式呢？對(duì)此,，依然還有不少不同的意見,，有待深入研究。我們認(rèn)為,，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)福利建構(gòu)的歷史和邏輯起點(diǎn)與其他國(guó)家既有鮮明的差距,，那就是計(jì)劃體制，又有著一些相似性,，比如城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化、市場(chǎng)化乃至全球化背景,，這就決定了中國(guó)社會(huì)福利建構(gòu)的內(nèi)容,、路徑和階段有自己的獨(dú)特性，也不能完全脫離社會(huì)福利建構(gòu)的一些共同規(guī)律,。正如R.米什拉所指出的,，“各國(guó)的獨(dú)特性必須放在所有國(guó)家共有的涉及社會(huì)保障與社會(huì)福利的問(wèn)題及解決方案的共性背景下加以看待”。［17］

       中國(guó)提出了“讓人民有獲得感、幸福感”,。在“獲得感”上,，社會(huì)福利的多少，是很重要的,。中國(guó)在過(guò)去的30多年中并沒(méi)有停止社會(huì)福利建設(shè),，而是以不同速度和方式推進(jìn)。當(dāng)然對(duì)于什么是社會(huì)福利,、提供什么樣的社會(huì)福利,、不同階段需要什么樣的社會(huì)福利以及實(shí)現(xiàn)什么樣的社會(huì)福利目標(biāo)等問(wèn)題，目前還沒(méi)有達(dá)成共識(shí),。西方國(guó)家有關(guān)福利國(guó)家建設(shè)的相應(yīng)內(nèi)容對(duì)中國(guó)社會(huì)福利建設(shè)的認(rèn)識(shí)和了解有一定的參考價(jià)值,。雖然西方國(guó)家對(duì)于福利國(guó)家內(nèi)涵有著不同的理解，但是我認(rèn)為,，米什拉對(duì)于福利國(guó)家的解釋有相當(dāng)強(qiáng)的說(shuō)服力：“簡(jiǎn)單地說(shuō),，福利國(guó)家背后的總原則是，政府既應(yīng)該又必須承擔(dān)起為所有公民提供過(guò)得去的最低生活水準(zhǔn)責(zé)任,，它包括對(duì)貧窮和依賴的三方面的供給,。第一，它意味著以這樣一種方式規(guī)范市場(chǎng),，以能夠維持較高而穩(wěn)定的就業(yè)水平,。第二，它意味著由公共部門提供一系列普遍的社會(huì)服務(wù),，尤其是教育,、收入保障、醫(yī)療和住房以及一批個(gè)人的社會(huì)服務(wù),，以滿足在充滿復(fù)雜變化的社會(huì)中公民的一個(gè)基本需求,。社會(huì)服務(wù)的普遍性是一個(gè)重要原則，它暗示國(guó)家服務(wù)是針對(duì)所有公民,，而不僅僅針對(duì)低收入人口,。第三，應(yīng)有一個(gè)建立在收入或資產(chǎn)調(diào)查基礎(chǔ)上的援助設(shè)施的‘安全網(wǎng)’,，以滿足特殊需要和減少貧困,。充分就業(yè)、普遍社會(huì)服務(wù)和社會(huì)援助,，這三方面具體地表述了‘維持’作為一種社會(huì)權(quán)利的最低生活水平的集體責(zé)任的觀念,。”［18］這里就從米什拉提出的三方面福利內(nèi)容來(lái)分析中國(guó)過(guò)去近40年的社會(huì)福利建設(shè)和變遷,，可以看出其四個(gè)階段變遷和建構(gòu)：兜底,、適度普惠,、高級(jí)普惠、多元參與發(fā)展（表3）,。

       表3 改革開放以來(lái)中國(guó)社會(huì)福利“四階段”建構(gòu)情況一覽表（略）

       赫克羅（Heclo）“認(rèn)為西方福利國(guó)家經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段：試驗(yàn)階段（19世紀(jì)70年代—20世紀(jì)20年代）,，鞏固階段（20世紀(jì)30年代—40年代）、擴(kuò)張階段（20世紀(jì)50年代—60年代）和最近的重構(gòu)階段（70年代及以后）”,。［19］當(dāng)代中國(guó)社會(huì)福利建設(shè)的具體進(jìn)程雖然不按赫克羅的四個(gè)階段論進(jìn)行,，但也不是不分階段的，本文基于從就業(yè),、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)救助三個(gè)緯度去分析中國(guó)社會(huì)政策演變的階段性問(wèn)題,。

       （一）就業(yè)市場(chǎng)化與就業(yè)保障

       改革開放之前，在高度計(jì)劃時(shí)代,，城鎮(zhèn)就業(yè)是由國(guó)家包辦的,，而農(nóng)村就業(yè)受到嚴(yán)格的限制，不能向非農(nóng)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移或流動(dòng)就業(yè),，地少人多,，于是農(nóng)村有大量的勞動(dòng)力冗員，盡管事實(shí)上有地下的非農(nóng)就業(yè)活動(dòng),。改革開放之后,，中國(guó)的就業(yè)有兩個(gè)最明顯的變化：一是農(nóng)村勞動(dòng)力可以進(jìn)城和外出就業(yè)，向非農(nóng)轉(zhuǎn)移就業(yè),；二是體制外的就業(yè)空間和機(jī)會(huì)越來(lái)越多,，原先在體制內(nèi)工作的一些人開始轉(zhuǎn)向體制外就業(yè)，政府包辦就業(yè)的城鎮(zhèn)體制趨于弱化,，就業(yè)的市場(chǎng)化越來(lái)越明顯,，意味著就業(yè)自由度增大了,，與之而來(lái)的是就業(yè)穩(wěn)定性降低了,，流動(dòng)性提高了。就業(yè)的穩(wěn)定性或流動(dòng)性問(wèn)題主要靠發(fā)展帶來(lái)的就業(yè)增加來(lái)緩和,。

       從下圖中可以看出,，過(guò)去30多年中國(guó)人口出現(xiàn)異常頻繁的流動(dòng)，其中大部分是從農(nóng)村流向城市：“大部分流動(dòng)人口是從農(nóng)村流動(dòng)到城市的年輕勞動(dòng)力,，2010年全國(guó)流動(dòng)人口中約有1.5億人來(lái)自農(nóng)村,，省內(nèi)流動(dòng)人口中有54%來(lái)自農(nóng)村，跨省流動(dòng)人口中則有近82%來(lái)自農(nóng)村,?！保?0］他們都是改革開放后從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)、從內(nèi)陸轉(zhuǎn)向沿海開放地區(qū)的移動(dòng)就業(yè),，說(shuō)明80年代后中國(guó)改革了過(guò)去的就業(yè)體制,，讓農(nóng)村勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)和非農(nóng)實(shí)現(xiàn)了就業(yè)，明顯地提升了他們的社會(huì)福利水平。但是,，與之而來(lái)的是,，勞動(dòng)關(guān)系問(wèn)題，比如工作時(shí)間過(guò)長(zhǎng),、就業(yè)不穩(wěn)定,、拖欠工資以及一些相應(yīng)的就業(yè)暴力、歧視問(wèn)題相繼產(chǎn)生,，有的問(wèn)題更趨于嚴(yán)重,。1994年誕生的《勞動(dòng)合同法》雖然從法律上對(duì)勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，并要求企業(yè)拿出一定比例的收益用于對(duì)工人的技能培訓(xùn),，但是,，這個(gè)法律更多地為就業(yè)流動(dòng)提供法律依據(jù)，而工人的技能培訓(xùn)實(shí)際上名存實(shí)亡,，效果并不好,。從20世紀(jì)90年代中后期開始，在國(guó)有企業(yè)改革中,，3000多萬(wàn)國(guó)有企業(yè)職工下崗分流,，國(guó)家由此設(shè)立了再就業(yè)培訓(xùn)中心，專門為這些下崗和轉(zhuǎn)崗職工提供再就業(yè)技能培訓(xùn),?？偟膩?lái)說(shuō)，從80年代初開始到90年代末,，中國(guó)就業(yè)體制從原來(lái)的單位制,、城鄉(xiāng)分割轉(zhuǎn)向市場(chǎng)就業(yè)、就業(yè)穩(wěn)定性下降,、勞動(dòng)關(guān)系復(fù)雜化,、就業(yè)培訓(xùn)出現(xiàn)但效果一般，就業(yè)的保障性和穩(wěn)定性在不斷弱化,，顯然與社會(huì)福利要求是不一樣的,。

       圖1 中國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模與增長(zhǎng)圖（略）

       就業(yè)流動(dòng)性增加、穩(wěn)定性下降,，帶來(lái)了不少社會(huì)問(wèn)題,，由此政府重新出面來(lái)規(guī)范就業(yè)市場(chǎng)和行為，增大了對(duì)就業(yè)的干預(yù),。除了90年代的下崗再就業(yè)外,，從2001年開始，政府從清理拖欠工人（主要是農(nóng)民工）工資問(wèn)題入手,，以改善就業(yè)狀態(tài),，另外,，國(guó)家加大對(duì)農(nóng)民工開展就業(yè)培訓(xùn)的力度。在此基礎(chǔ)上,，2008年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》,，其核心是保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，為構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系提供法律保障,。雖然這部法律引起一定的爭(zhēng)議,，在某些地方?jīng)]有得到很好的實(shí)施，但是,，在確保勞動(dòng)者權(quán)益上確實(shí)發(fā)揮了一定的作用,，比如，農(nóng)民工的勞動(dòng)福利在一定程度上有所增加,，他們可以參與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn),，勞動(dòng)合同簽訂率有了一定的提高，他們的就業(yè)穩(wěn)定性得到增強(qiáng),。

       “就業(yè)是民生之本”,，已經(jīng)成為中國(guó)政府的一個(gè)重要理念。進(jìn)入21世紀(jì),，中國(guó)政府改變過(guò)去主要看重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)的觀念,，漸漸地從就業(yè)角度去認(rèn)識(shí)和看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是2013年以來(lái),，政府把就業(yè)視為民生的基礎(chǔ),，視為民眾是否有獲得感的重要標(biāo)志，因此創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì),，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要追求之一,。盡管最近幾年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨緩,，從高增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高增長(zhǎng)乃至高質(zhì)量增長(zhǎng),，但是，這并沒(méi)有影響就業(yè)機(jī)會(huì)的增長(zhǎng)速度,，2017年全年新增就業(yè)機(jī)會(huì)就超過(guò)1300萬(wàn)個(gè),，好于政府的計(jì)劃目標(biāo),，就業(yè)形勢(shì)明顯看好,，登記失業(yè)率和調(diào)查失業(yè)率處于歷史低位。

       但是,，中國(guó)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“充分就業(yè)”,，而且政策里也沒(méi)有提出充分就業(yè)的要求。最近中央出臺(tái)了推進(jìn)產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)定,，這是首個(gè)系統(tǒng)干預(yù)產(chǎn)業(yè)工人的社會(huì)政策,，旨在打造一支高技能的產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍,。與此同時(shí)，隨著高科技的發(fā)展特別是互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用,，與之相應(yīng)的一些新業(yè)態(tài)紛紛出現(xiàn)并不斷擴(kuò)大,，明顯地改變了傳統(tǒng)的勞動(dòng)關(guān)系，電商,、快遞等共享經(jīng)濟(jì)得到空前發(fā)展,，但是，新的勞動(dòng)關(guān)系難以得到現(xiàn)有政策法規(guī)的規(guī)范和調(diào)節(jié),，呼吁著新的社會(huì)政策出臺(tái),。

       從就業(yè)角度看，基本的勞動(dòng)保障制度已經(jīng)確立,，確保了勞動(dòng)者的基本權(quán)利,，但是，傳統(tǒng)分割的就業(yè)體制并沒(méi)有獲得徹底改革和創(chuàng)新,，體制內(nèi)外,、城鄉(xiāng)之間依然存在明顯的就業(yè)政策和待遇差異，科技發(fā)展帶來(lái)的新業(yè)態(tài)改變了傳統(tǒng)的勞動(dòng)關(guān)系,，呼喚著新的就業(yè)政策出臺(tái),。從某種意義上看，中國(guó)就業(yè)政策依然停留在托底水平上,，只是在少數(shù)方面實(shí)現(xiàn)了底線普惠,，高級(jí)普惠部分存在于體制內(nèi)，至于參與式的就業(yè)政策還是將來(lái)時(shí),，但是遲早是要出臺(tái)和實(shí)施的,，在一定程度上“雙創(chuàng)”（大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新）政策已經(jīng)具備多元參與式的一些特性,，只是推廣和實(shí)施起來(lái)存在許多障礙和問(wèn)題,。

       （二）建立在普遍原則上的社會(huì)服務(wù)

       基于普遍原則提供的社會(huì)服務(wù)，是社會(huì)政策的重要要求和內(nèi)容,。具體地說(shuō),，社會(huì)服務(wù)內(nèi)容很豐富，主要包括兒童照顧和保護(hù),、教育和培訓(xùn),、醫(yī)療和健康服務(wù)、收入保障,、住房保障,、社會(huì)照護(hù)以及其他一批個(gè)人的社會(huì)服務(wù)，滿足所有公民的基本需求,，以應(yīng)對(duì)充滿復(fù)雜變化的不確定性風(fēng)險(xiǎn),。在當(dāng)前的中國(guó),，不同領(lǐng)域、不同方面的社會(huì)服務(wù)水平并沒(méi)有達(dá)到整齊劃一的程度,，而是存在著明顯的差異,。按四個(gè)階段范式來(lái)理解，有的剛剛起步,，還停留在托底水平,，而有的可能已經(jīng)上到了高級(jí)普惠乃至參與式發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

       社會(huì)服務(wù)對(duì)社會(huì)福利有著越來(lái)越重要的作用和影響,，或者說(shuō)是社會(huì)福利改善的關(guān)鍵性要素,。如果說(shuō)我國(guó)社會(huì)福利在收入保障上與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距還不是太大的話，那么社會(huì)服務(wù)方面的差距則是相當(dāng)大的,，有的方面甚至是根本性的,。從歐洲國(guó)家社會(huì)政策的演變來(lái)看，早期還停留在收入補(bǔ)償層面,，那么在社會(huì)權(quán)作為社會(huì)政策實(shí)施的主要依據(jù)階段,，社會(huì)政策不只是提供收入補(bǔ)償和救濟(jì)水平上，更關(guān)注社會(huì)服務(wù)的供給,，于是有研究者認(rèn)為,，把社會(huì)服務(wù)作為社會(huì)政策的核心或者重點(diǎn)內(nèi)容，是社會(huì)政策研究范式的重大變革,，因?yàn)樯鐣?huì)服務(wù)不僅僅限于物質(zhì)方面的供給,，而且更在于改善生活質(zhì)量，還為社會(huì)發(fā)展提供支持等,，所以大大地改變了早期社會(huì)政策為解決社會(huì)問(wèn)題尤其是貧困問(wèn)題提供經(jīng)濟(jì)支持（主要是收入支持）的局面,。

       這里主要對(duì)中國(guó)社會(huì)服務(wù)從總體上進(jìn)行討論。

       在過(guò)去40年中,，中國(guó)的社會(huì)服務(wù)從不均衡向均衡,、從短缺和不充分向著充分、從商業(yè)化向普惠福利的方向演變和發(fā)展,。在計(jì)劃體制時(shí)代,，社會(huì)服務(wù)同樣存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距，比如在城市有幼兒園,，在農(nóng)村基本上沒(méi)有幼兒園,；城市教育由政府來(lái)承擔(dān)，而農(nóng)村教育則由集體來(lái)供給等等,。改革開放初期,，教育,、醫(yī)療似乎都趨向于由個(gè)人來(lái)解決,，商業(yè)化相當(dāng)明顯,，農(nóng)村出現(xiàn)“看病難、看不起病”,、“讀不起書”等新的社會(huì)問(wèn)題,，農(nóng)村孩子輟學(xué)率一度達(dá)到30%以上。老人,、殘疾人,、兒童等弱勢(shì)群體的照顧服務(wù)基本上都是由家庭負(fù)擔(dān)和提供。當(dāng)然,，體制內(nèi)單位能提供有限但是也不錯(cuò)的社會(huì)服務(wù),，比如公費(fèi)醫(yī)療、離退休人員福利,。這種情況一直延續(xù)到20世紀(jì)90年代,，甚至現(xiàn)在還有一些單位依然存在相應(yīng)的單位服務(wù)福利。

       社會(huì)服務(wù)內(nèi)部的發(fā)展也很不均衡,。相對(duì)養(yǎng)老服務(wù),、兒童照顧等，教育作為社會(huì)服務(wù),，發(fā)展速度更快,，均衡化程度更高。教育已經(jīng)成為中國(guó)人的最重要的生活和發(fā)展追求,。義務(wù)教育已經(jīng)得到普及,，國(guó)家提出“學(xué)有所教”要求，讓每個(gè)公民至少接受9年基礎(chǔ)國(guó)民教育,；與此同時(shí),，中國(guó)的高等教育已經(jīng)進(jìn)入大眾化階段，不再是屬于少數(shù)人的精英教育,，據(jù)教育部2017年7月10日頒布的《2016年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示,，2016年，中國(guó)高等教育毛入學(xué)率已達(dá)42.7%,，比2012年增長(zhǎng)12.7%,。［21］學(xué)前教育獲得了快速發(fā)展，“學(xué)前教育毛入園率達(dá)到77.4%,，比上年提高2.4個(gè)百分點(diǎn),。”［22］當(dāng)然,，教育內(nèi)部也存在著一定的不均衡,、不充分的問(wèn)題，比如農(nóng)村義務(wù)教育水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn),，學(xué)前教育發(fā)展滯后,，職業(yè)教育沒(méi)有得到充分重視等,。

       醫(yī)療服務(wù)雖然也實(shí)現(xiàn)了全覆蓋、解決了看病難問(wèn)題,，但是基層醫(yī)療服務(wù)特別是農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)水平非常低,，看好病和享受好的醫(yī)療服務(wù)，還不是很容易,。養(yǎng)老服務(wù)也奇缺,，城市優(yōu)質(zhì)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求，大眾化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老卻難以發(fā)展,；居家養(yǎng)老,、社區(qū)養(yǎng)老存在供需錯(cuò)位問(wèn)題；農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老問(wèn)題越來(lái)越突出,，農(nóng)村敬老院主要解決孤寡五保戶的養(yǎng)老問(wèn)題,。統(tǒng)計(jì)顯示，2013年農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量達(dá)到了30274個(gè),，但是這些機(jī)構(gòu)大多是只有硬件,，缺乏服務(wù)內(nèi)容，有的建成了,，但根本沒(méi)有人入住,，因?yàn)檫B基本的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)都沒(méi)有著落。2013年,，全國(guó)有58.8547萬(wàn)個(gè),，也就是說(shuō)100個(gè)村只有5個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，當(dāng)年每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均只有17.8個(gè)行政村,，也就是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不到1個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu),。2013年，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職工人數(shù)只有16.4萬(wàn)人,，平均每個(gè)機(jī)構(gòu)只有5.4個(gè)職工,，實(shí)際上農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)十分缺少護(hù)理服務(wù)內(nèi)容。

       但是,，總體而言,，中國(guó)的社會(huì)服務(wù)在快速發(fā)展，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量和就業(yè)人口數(shù)量大幅增長(zhǎng),，就是明證,。2008年，全國(guó)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量為119.5492萬(wàn)個(gè),，到2015年為176.5004萬(wàn)個(gè),，凈增了56.9512萬(wàn)個(gè)，增長(zhǎng)了47.6%；就業(yè)人數(shù),，2008年為967.3萬(wàn)人,，而2015年則增加到1309萬(wàn)人，凈增了341.7萬(wàn)人,，增長(zhǎng)了35.32%,。［23］機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)快于就業(yè)人數(shù),，說(shuō)明這個(gè)階段中國(guó)社會(huì)服務(wù)還處于重設(shè)施建設(shè),、重機(jī)構(gòu)建設(shè)階段。當(dāng)然國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的社會(huì)服務(wù)口徑與社會(huì)政策的口徑還是有很大的差別,，并沒(méi)有把教育,、醫(yī)療服務(wù)等視為社會(huì)服務(wù)，而更偏向于把他們當(dāng)作公共服務(wù),。在社會(huì)服務(wù)方面,，由于內(nèi)部項(xiàng)目多樣性，其服務(wù)水平差異很大,，其中像教育和醫(yī)療基本上實(shí)現(xiàn)了適度普惠,，但是，其他社會(huì)服務(wù)大多還處于努力完成兜底服務(wù)階段,，還沒(méi)有進(jìn)入高級(jí)普惠和多元參與等高質(zhì)量的發(fā)展階段,。所以，這離所謂的高福利陷阱還差很大的距離,，如果有什么陷阱的話,，那就是欠發(fā)達(dá)陷阱，即越是服務(wù)水平低,，越難以獲得提升,，對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面的影響。

       （三）社會(huì)救助（社會(huì)安全或基本保障）

       2014年國(guó)務(wù)院公布了《社會(huì)救助暫行辦法》,，對(duì)社會(huì)救助進(jìn)行規(guī)范,，具有了法律保障。迄今為止,，中國(guó)已經(jīng)初步構(gòu)筑成一個(gè)覆蓋全民的安全網(wǎng)絡(luò),，起到了“保障公民的基本生活，促進(jìn)社會(huì)公平,，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定”的作用,。從《社會(huì)救助暫行辦法》中可以看出，中國(guó)的社會(huì)救助體系由八部分構(gòu)成,，那就是：最低生活保障,、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助,、教育救助,、住房救助、就業(yè)救助,、臨時(shí)救助,。在這個(gè)體系中，最低生活保障是核心,，其他救助大多是圍繞著最低生活保障而實(shí)施的,，或者說(shuō)都或多或少與最低生活保障相關(guān)，甚至捆綁在一起,，凡是享受到低保的人也享受到醫(yī)療救助,、教育救助、住房救助,、就業(yè)救助等,，在實(shí)踐中存在著不同救助由同一人群享受的疊加現(xiàn)象。之所以如此,，是因?yàn)橹袊?guó)的低保水平偏低,，不足以支持低保享受者的醫(yī)療、教育,、基本住房條件等,。

       中國(guó)的社會(huì)救助也經(jīng)歷了曲折的過(guò)程。同樣,，在計(jì)劃時(shí)代,，身份是救助的基礎(chǔ)，不同身份享受不同救助,，而救助主體也是不同的,；改革初期，救助主體發(fā)生了變化,，有的趨于解體,，而且當(dāng)時(shí)的一個(gè)社會(huì)思潮就是，有問(wèn)題找市場(chǎng),，似乎一切問(wèn)題都可以通過(guò)市場(chǎng)解決,，過(guò)去建立的一些社會(huì)救助制度已經(jīng)瓦解或趨于瓦解，因此,，一度出現(xiàn)“看病難,、看病貴”等社會(huì)問(wèn)題。從20世紀(jì)90年代中期開始,，中國(guó)才開始建構(gòu)新的社會(huì)救助制度,，一直到現(xiàn)在,。

       目前，凡是在“生老病死”,、“衣食住行”等基本生存需求和最基本的社會(huì)權(quán)利（比如基本的醫(yī)療服務(wù),、基本的義務(wù)教育等）方面以及防范重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和事故等方面，社會(huì)救助基本上能起到兜底的作用,。社會(huì)救助的對(duì)象表面上看基本上是最低收入群體以及特殊困難者,，但是，在現(xiàn)實(shí)中,，這個(gè)群體是變動(dòng)的,，有的人可能就會(huì)脫離這個(gè)人群，同時(shí),，也會(huì)有人從其他人群落入這個(gè)人群,，從這個(gè)意義上,，社會(huì)救助是為所有國(guó)民提供了一個(gè)最低的生存安全保障的機(jī)制或安全網(wǎng),，具有普惠性。從2010年到2016年,，不論是城市還是農(nóng)村,，中國(guó)的低保戶人數(shù)是不斷減少的：城市居民最低生活保障人數(shù)從2010年的2310.5萬(wàn)人下降到1480.2萬(wàn)人，凈減少830.3萬(wàn)人,；農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)從2010年的5214萬(wàn)人減少到4586.5萬(wàn)人,，凈減少627.5萬(wàn)人；農(nóng)村五保戶也有所減少：其中集中供養(yǎng)的從2010年的177.4萬(wàn)人減少到2016年的139.7萬(wàn)人,，散養(yǎng)人數(shù)從378.9萬(wàn)人減少到357.2萬(wàn)人,，兩者總共凈減少59.4萬(wàn)人。與此同時(shí),，醫(yī)療救助人次以及金額則大幅度提高：城市醫(yī)療救助資助參加醫(yī)保人數(shù)（人次）從2010年的1095.89萬(wàn)人次增加到1666.14萬(wàn)人次,，農(nóng)村相應(yīng)的數(shù)據(jù)是4059.14萬(wàn)人次增加到4546.87萬(wàn)人次，兩者總共增加了1058.6萬(wàn)人（次）,。城市醫(yī)療救助支出資金從2010年的41.2043億元（2005年只有3.7億元）增加到2012年的70.8802億元,，農(nóng)村醫(yī)療救助支出資金從2010年的64.6246億元（2005年5.7億元）增加到132.9105億元，分別凈增26.6759億元和68.2859億元,。這一方面表明國(guó)家加大了醫(yī)療救助力度,，另一方面也意味著人們對(duì)醫(yī)療服務(wù)的要求提高，當(dāng)然也包含著醫(yī)療服務(wù)價(jià)格的上升,，更需要醫(yī)療救助的作用,。

       中國(guó)的社會(huì)救助不僅僅限于確保生老病死的最低需求滿足，還具有幫助受助者提升發(fā)展能力,，確保他們享受基本的社會(huì)權(quán)利,，比如受教育權(quán)利,、就業(yè)權(quán)利等。這樣的變化符合社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步要求,。歐美國(guó)家的社會(huì)救助（或社會(huì)安全）已經(jīng)向更高的水平發(fā)展,，甚至一些新興的發(fā)展國(guó)家（如南非）也有相應(yīng)的進(jìn)步。中國(guó)的情況說(shuō)明,，一方面由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,，貧困人口數(shù)量大量減少，另一方面社會(huì)進(jìn)步,，最低生活需求的內(nèi)涵發(fā)生變化,，或者說(shuō)更豐富了，對(duì)社會(huì)救助有更高的要求,。

       與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,，與中國(guó)未來(lái)的現(xiàn)代化建設(shè)要求相比，同時(shí)也與現(xiàn)實(shí)民眾對(duì)美好生活的追求和實(shí)踐困難相比,，中國(guó)的社會(huì)救助體系在保障水平上,、保障專業(yè)化和合理化、保障法治化和科學(xué)化等上還是有進(jìn)一步的改進(jìn)空間,。中國(guó)的社會(huì)救助還處在從兜底邁向適度普惠的過(guò)程,，沒(méi)有達(dá)到高級(jí)普惠和多元參與發(fā)展階段。

       四,、結(jié)論和討論：社會(huì)政策與美好生活

       縱觀過(guò)去40來(lái)年中國(guó)社會(huì)政策的演變,，可以發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出的階段性邏輯，其中在許多具體的內(nèi)容以及呈現(xiàn)形式上確實(shí)有中國(guó)自己的特色,，比如二元體制,、單位制、家庭和鄰里等因素的影響,，但是,，總體上看，中國(guó)社會(huì)政策演變又沒(méi)有逃脫所有社會(huì)福利變遷的總體邏輯,，即從兜底到普惠,、再呈現(xiàn)出積極參與和發(fā)展型的特點(diǎn)這樣的階段性邏輯，這里將其概括為兜底,、適度普惠,、高級(jí)普惠和多元參與發(fā)展的四個(gè)階段邏輯。這背后的共同原因是,，社會(huì)政策主要是為了解決現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn),，滿足不斷變化的社會(huì)需求，起到改善社會(huì)質(zhì)量,、提升社會(huì)發(fā)展能力的作用,。

       發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)經(jīng)歷了四個(gè)階段的發(fā)展和變化,，在一定程度上解決了兜底、適度普惠問(wèn)題,，進(jìn)入高級(jí)普惠階段后就出現(xiàn)福利危機(jī)和陷阱,，于是轉(zhuǎn)向?qū)?quán)利與義務(wù)雜糅在一起，將能力發(fā)展與福利享受結(jié)合起來(lái),，進(jìn)入積極社會(huì)政策和發(fā)展型社會(huì)政策階段,。而中國(guó)在社會(huì)政策的演變中，在時(shí)間上和水平上都滯后于發(fā)達(dá)國(guó)家,，目前解決了兜底問(wèn)題,，進(jìn)入了適度普惠階段，但還沒(méi)有進(jìn)入高級(jí)普惠階段,。當(dāng)然,，這并不意味著在有些方面或領(lǐng)域里，就不存在進(jìn)入高級(jí)普惠水平和轉(zhuǎn)向多元參與發(fā)展高度,。在社會(huì)保障和民政領(lǐng)域,，中國(guó)政府提倡“保基本,、廣覆蓋”的適度普惠的福利水平,，實(shí)際上,，這些領(lǐng)域中有的還只是兜底水平,，比如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等,，還有的領(lǐng)域連兜底都有問(wèn)題,，比如社會(huì)服務(wù)、住房保障等,。之所以這樣,，是因?yàn)橹袊?guó)還是發(fā)展中國(guó)家，人口多,、收入差距較大,，高水平的普惠不僅國(guó)家沒(méi)有財(cái)力，連許多居民也承受不起,。但是,，在教育方面，中國(guó)已經(jīng)普及九年義務(wù)制度,，有的地方開始普及十二年義務(wù)教育,，甚至實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普惠，可以說(shuō)在一定程度上邁入了高級(jí)普惠階段,。

       從目前的福利水平和狀況而言,，中國(guó)一方面并沒(méi)有出現(xiàn)“福利依賴”問(wèn)題,，盡管有少數(shù)人覺(jué)得有了低保和其他社會(huì)救助就不愿意去工作，但是絕大多數(shù)還是不斷地工作,、勞動(dòng)去賺錢維生,，并不是消極等待和依賴福利供給。另一方面,，中國(guó)還沒(méi)有陷入“福利陷阱”和“福利危機(jī)”,，主要標(biāo)志是社會(huì)福利支出還不是太高，并沒(méi)有危及國(guó)家財(cái)政能力以及企業(yè)發(fā)展,，盡管最近幾年隨著勞動(dòng)力成本提高,，企業(yè)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，但是企業(yè)的根本問(wèn)題還是核心競(jìng)爭(zhēng)力差,，總體而言,，中國(guó)經(jīng)濟(jì)還是具有相當(dāng)強(qiáng)的潛力和活力，政府也沒(méi)有出現(xiàn)財(cái)政破產(chǎn)的跡象,。更重要的是,，中國(guó)的社會(huì)福利水平并不高，許多社會(huì)福利需求得不到滿足,，正需要國(guó)家下大力氣促進(jìn)中國(guó)社會(huì)福利建設(shè),，讓越來(lái)越多的中國(guó)人更早享受到美好生活。

       當(dāng)然,，那些提出中國(guó)要警惕“福利陷阱”和“福利危機(jī)”的觀點(diǎn)雖然不是針對(duì)現(xiàn)實(shí),，但是，也預(yù)示著在下一個(gè)階段,，特別是高級(jí)普惠階段,，如果政策和制度設(shè)計(jì)不好，那么就有這樣的可能,。目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)有人提倡發(fā)展型社會(huì)政策和積極社會(huì)政策觀點(diǎn),，比如有的人在探索積極養(yǎng)老政策的可能性；更有人從資產(chǎn)建設(shè),、能力建設(shè),、社會(huì)建設(shè)等角度去探討中國(guó)社會(huì)政策體系建構(gòu)；當(dāng)然更有人認(rèn)為中國(guó)屬于東亞生產(chǎn)型社會(huì)福利模式,，不會(huì)出現(xiàn)歐洲國(guó)家那樣的福利危機(jī)等,。這可能是后發(fā)國(guó)家在設(shè)計(jì)福利體系時(shí)所具有的優(yōu)勢(shì)，即可能吸取先發(fā)國(guó)家的一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),。如果說(shuō)中國(guó)要想避免福利陷阱和福利危機(jī),，那么提前建構(gòu)積極社會(huì)政策體系，將能力建設(shè)和多元參與納入社會(huì)福利建構(gòu)之中,，實(shí)現(xiàn)福利享受與發(fā)展同步的目標(biāo),，是有可能的,。也就是說(shuō)，將第四階段的發(fā)展政策,、理念和知識(shí)貫穿到前面三個(gè)階段特別是第二階段和第三階段,，從而實(shí)現(xiàn)高級(jí)普惠和高質(zhì)量發(fā)展齊頭并進(jìn)。在這里,，社會(huì)建設(shè)可以發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用,。

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       （作者：王春光,，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員）

       （來(lái)源：《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期）