2018年的中國，將迎來改革開放40周年。自1978年改革開放以來,，在解決民生問題方面,，中國取得的巨大成就是舉世矚目的,。在將此成就歸功于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，更要看到社會(huì)的進(jìn)步，而社會(huì)保障制度的建設(shè)和發(fā)展，則是其中一個(gè)重要的領(lǐng)域,。

       世界社會(huì)保障制度的誕生，與共和國的建立幾乎同步,。但若論真正探索和建立現(xiàn)代意義上的與市場經(jīng)濟(jì)相配套的社會(huì)保障制度,，中國卻要晚了40年左右。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國家保險(xiǎn)或勞動(dòng)保險(xiǎn)制度,，是向蘇聯(lián)和其他社會(huì)主義陣營的兄弟國家學(xué)來的,，是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的。直到改革開放度過了第一個(gè)10年,，改革目標(biāo)明確定位為建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后，以往的制度安排與改革開放之間的矛盾逐漸顯露出來,，于是政府和社會(huì)下決心進(jìn)行社會(huì)保障制度的改革和重建,。但是，中國是“土地遼闊,、人口眾多”的大國,，40年來，中國的人口從10億多人增加到13億人以上,，中國社會(huì)又存在著一時(shí)難以逾越的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和明顯的不平等,，地區(qū)之間發(fā)展的不平衡和不充分顯然加大了建立和完善現(xiàn)代社會(huì)保障制度的難度。

       另一方面,，60多年前由國際勞工組織通過《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》倡導(dǎo)和推廣的社會(huì)保障制度,，是以工業(yè)化為背景，以“福利國家”為藍(lán)圖而設(shè)計(jì)的,。隨著世界走向后工業(yè)化,，原先的種種政策設(shè)計(jì)和制度安排已經(jīng)與當(dāng)前不斷發(fā)展變化著的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景不相適應(yīng)。于是,，在2012年的世界勞工大會(huì)上又通過了《關(guān)于國家社會(huì)保護(hù)底限的建議書》,。這份重要文獻(xiàn)提出了一個(gè)新的概念——社會(huì)保護(hù),。如今，在國際上,，社會(huì)保護(hù)實(shí)際上正在逐漸取代社會(huì)保障成為新的國際共識(shí),。［1］

       表面看起來，在國際勞工組織的大力推行下,，在相關(guān)國際公約的規(guī)范下,，世界各國的社會(huì)保障制度都大同小異。但實(shí)際上任何國家的社會(huì)保障制度,，都離不開這個(gè)國家的歷史文化傳統(tǒng),，所以，世界各國的社會(huì)保障制度都在不同程度上保留著自己的特色,。中國作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)上和社會(huì)保障制度建設(shè)上都“后發(fā)”的國家,，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展過程中,，前工業(yè)化,、工業(yè)化和后工業(yè)化的特點(diǎn)并存，自然會(huì)顯得更加與眾不同,。如前所述,，中國在建立有中國特色的社會(huì)保障制度的過程中，遇到了很多困難,，要解決這些困難,，靠教科書式的“標(biāo)準(zhǔn)模式”顯然是行不通的。所以,，要克服困難,，必須有制度創(chuàng)新，這樣,，就逐漸形成了建立和完善社會(huì)保障制度的中國經(jīng)驗(yàn),。

       在國際上，從社會(huì)保障走向社會(huì)保護(hù),，其實(shí)也反映了在價(jià)值理念上從強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化的“一刀切”模式向強(qiáng)調(diào)自主性的可選擇模式的轉(zhuǎn)變,。今天在國際上已經(jīng)占據(jù)主流地位的社會(huì)保護(hù)制度，更加看重世界各國的歷史傳統(tǒng)和本土性知識(shí),。在紀(jì)念中國改革開放40周年之際,，對(duì)社會(huì)保障或社會(huì)保護(hù)的中國經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行盤點(diǎn)，應(yīng)該是饒有興味的,。

       一,、社會(huì)保障價(jià)值理念已向社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變

       改革開放40年來，在社會(huì)保障制度的建設(shè)和完善方面，中國政府和社會(huì)做出了巨大的努力,。當(dāng)然,，如今在國際上都已經(jīng)把社會(huì)保護(hù)作為一種新的國際共識(shí)而加以倡導(dǎo)和推廣時(shí)，中國似乎仍然置身事外,，并沒有為其所動(dòng),。但是，在改革實(shí)踐中,，實(shí)際上價(jià)值理念也必然會(huì)順應(yīng)世界潮流而動(dòng),。十九大對(duì)社會(huì)保障制度的深化改革提出了“兜底線、織密網(wǎng),、建機(jī)制”的要求,，［2］其實(shí)與國際勞工組織提出的“社會(huì)保護(hù)”和“社會(huì)保護(hù)底線”在價(jià)值理念和邏輯方向上完全一致。

       國際勞工組織是這樣界定社會(huì)保護(hù)的：通過不斷的政府行動(dòng)和社會(huì)對(duì)話而實(shí)現(xiàn)的一系列政策措施,，其目的是確保所有的男人和女人都能享有盡可能安全的工作環(huán)境,，獲得充分的社會(huì)服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)——建機(jī)制；并且在因疾病,、失業(yè),、生育、傷殘,、喪失家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力或年老而造成收入喪失或減少時(shí),，能夠得到足以維持生計(jì)的保障待遇——兜底線。

       關(guān)于社會(huì)保護(hù)的外延,，在教科書式的社會(huì)保障制度的范圍之外增加了更多的選項(xiàng),，譬如在歐洲委員會(huì)的分類中，增加了住房保護(hù)和對(duì)其他未分類的社會(huì)排斥的保護(hù),；又如在經(jīng)合組織的分類中,，增加了積極的勞動(dòng)力市場項(xiàng)目、住房保護(hù)和其他社會(huì)政策領(lǐng)域,；再如在聯(lián)合國的分類中，增加了對(duì)其他未分類的社會(huì)排斥的保護(hù)和其他未分類的社會(huì)保護(hù)——織密網(wǎng),。［3］

       上述社會(huì)保護(hù)的內(nèi)涵和外延,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了60多年來對(duì)既定的社會(huì)保障制度的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，不再用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的制度模式來“一刀切”地衡量和評(píng)價(jià)世界各國相關(guān)制度的優(yōu)劣,。在具體的制度安排上,，則更強(qiáng)調(diào)社會(huì)服務(wù)和社會(huì)轉(zhuǎn)移。同時(shí),，社會(huì)服務(wù)從其對(duì)象被動(dòng)接受的模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與的模式,，社會(huì)轉(zhuǎn)移則不再將體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的繳費(fèi)等手段絕對(duì)化。［4］

       從20世紀(jì)末開始,，國際勞工組織就不斷提請(qǐng)其成員國認(rèn)清一個(gè)事實(shí)：迄今為止,，建立了涵蓋國際勞工組織《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》所規(guī)定各個(gè)項(xiàng)目的綜合性保障體系的國家在全世界實(shí)際上只有1／3,，真正被綜合性社會(huì)保障制度所覆蓋的勞動(dòng)年齡人口（及其家庭）實(shí)際上還不到20%。因此,，在2012年的國際勞工大會(huì)上,，通過了一個(gè)新的文獻(xiàn)——《關(guān)于國家社會(huì)保護(hù)底線的建議書》。

       建議書提出：社會(huì)保護(hù)底線應(yīng)由“社會(huì)服務(wù)”和“社會(huì)轉(zhuǎn)移”兩個(gè)方面構(gòu)成,。前者是指無論身處何地,，都有經(jīng)濟(jì)能力享受清潔水源、衛(wèi)生設(shè)施和醫(yī)療,、教育等基本服務(wù),；后者是指建立一整套最基本的社會(huì)轉(zhuǎn)移制度，無論是用現(xiàn)金還是實(shí)物,，為窮人和弱勢群體提供最低限度的收入保障,，并使其享受最基本的服務(wù)，包括醫(yī)療服務(wù)——兜底線,。

       建議書提出：各成員國要重新確定提供社會(huì)保障的選擇順序,，優(yōu)先考慮那些目前未受保護(hù)的、貧窮的,、弱勢的社會(huì)群體——織密網(wǎng),。

       建議書提出：無論社會(huì)保障制度的制定還是實(shí)施，各國社會(huì)保障制度的發(fā)展都應(yīng)該采取漸進(jìn)的方式,。要設(shè)立明確的政策目標(biāo)和實(shí)施的時(shí)間框架,，有步驟地根據(jù)社會(huì)保護(hù)底線所確定的保障需求和優(yōu)先選項(xiàng)，逐步覆蓋所要覆蓋的人群,，逐步提高社會(huì)保護(hù)的水平——建機(jī)制,。［5］

       政策理念和思路的轉(zhuǎn)變，從某種意義上說,，就是要跳出對(duì)昔日教科書式社會(huì)保障制度的路徑依賴,，姑且不論怎么稱呼。實(shí)際上,，在過去的40年中,，一些社會(huì)保障的政策設(shè)計(jì)和制度安排已經(jīng)根據(jù)中國的特殊國情進(jìn)行了本土化的改造，這些做法與《關(guān)于國家社會(huì)保護(hù)底線的建議書》的建議不謀而合,，符合新的倡導(dǎo)自主性和可選擇的國際共識(shí),，因此也就創(chuàng)造了具有實(shí)質(zhì)意義的社會(huì)保護(hù)的中國經(jīng)驗(yàn)。

       二,、政府救助與經(jīng)濟(jì)開發(fā)并行的農(nóng)村扶貧

       改革開放40年來,，在中國取得的諸多世界級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成就中，成功的扶貧、減貧應(yīng)該是排在第一位的,。中國在扶貧方面的成就舉世矚目,，也為聯(lián)合國及世界銀行實(shí)現(xiàn)其提出的“千年目標(biāo)”做出了重要的貢獻(xiàn)。2017年,，世界銀行行長金墉褒獎(jiǎng)中國政府：中國扶貧開發(fā)經(jīng)驗(yàn)值得其他中等收入國家借鑒,。他認(rèn)為：中國通過經(jīng)濟(jì)改革，融入全球市場,，幫助數(shù)億人擺脫貧困,。全球極端貧困人口比重從20世紀(jì)90年代的近40%降至目前的10%左右，其中絕大部分貢獻(xiàn)來自中國,，這是人類扶貧開發(fā)史上的重要篇章,。［6］

       世界銀行曾給社會(huì)保護(hù)下過一個(gè)定義：僅在遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)向低收入者提供臨時(shí)性的救助和津貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該對(duì)人力資本投資（如對(duì)教育和醫(yī)療衛(wèi)生投資）的主張進(jìn)行公共干預(yù),，幫助個(gè)人,、家庭和社區(qū)更好地管理風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)受到社會(huì)剝奪的低收入者提供支持,，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì),。［7］世界銀行的這個(gè)定義在社會(huì)保護(hù)的定義中引入了經(jīng)濟(jì)因素，這與中國80年代以來的區(qū)域開發(fā)性的農(nóng)村扶貧的經(jīng)驗(yàn)何其相似乃爾,。

       早在1982年,，民政部開始推出“農(nóng)村扶貧”，目標(biāo)是將“消極被動(dòng)的輸血功能”—— 救濟(jì),，轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極主動(dòng)的造血功能”——扶貧,。扶貧政策在農(nóng)村發(fā)揮了積極的影響，取得了很好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益,。1985年,，中國政府專門設(shè)置“國務(wù)院扶貧辦公室”，統(tǒng)一管理農(nóng)村扶貧工作,。

       迄今為止,，中國農(nóng)村扶貧的歷程大致上可分為4個(gè)階段：第一階段：20世紀(jì)70年代末到80年代末，以人均年收入200元為標(biāo)準(zhǔn),，中國的農(nóng)村貧困人口有2.5億人,。通過推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到1985年,，貧困人口減少到1.25億人。80年代中,，中國政府確定實(shí)行開發(fā)式扶貧,，到80年代末，農(nóng)村貧困人口減少到了3000萬人。第二階段：1994年到2000年,，全面實(shí)施“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”,，以人均年收入400元為標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困人口增加到8000萬人,。經(jīng)過7年的努力,，2000年的貧困人口再次下降到3000萬人。第三階段：2000年到2010年,，貧困標(biāo)準(zhǔn)被調(diào)整到856元,，貧困人口達(dá)9422萬人。經(jīng)過10年的努力,，貧困人口又減少到2688萬人,。［8］第四階段：2010年到2020年，扶貧標(biāo)準(zhǔn)再次提高到2300元,，貧困人口也隨之增加到9899萬人,。另外，國務(wù)院還做出一個(gè)決定,，就是在此后的扶貧工作中,，將以2010年的不變價(jià)計(jì)算扶貧標(biāo)準(zhǔn)。［9］2012年,，黨的十八大提出了2020年基本消滅絕對(duì)貧困的目標(biāo),，2013年習(xí)總書記提出精準(zhǔn)扶貧。到2017年,，貧困人口已經(jīng)減少到3046萬人,，貧困發(fā)生率從2012年年末的10.2%下降至3.1%。［10］

       上世紀(jì)90年代,，出于穩(wěn)定社會(huì),、講求公正的目的，中國政府花了10年的時(shí)間,，建立起城市低保制度,。與此同時(shí)，農(nóng)村低保制度也發(fā)展起來,。農(nóng)村低保制度的發(fā)展也可以分為兩個(gè)階段：第一階段從90年代中期到2007年,。實(shí)際上，最初提出“最低生活保障”這一概念,，在農(nóng)村更早于城市,。但是囿于種種原因，這個(gè)政策創(chuàng)意當(dāng)時(shí)并沒有得到進(jìn)一步關(guān)注,。90年代中期,，在建立城市低保制度的熱潮中,，一些省市提出了“整體推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設(shè)”的政策設(shè)想。2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出要構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),，地方政府建立農(nóng)村低保的積極性更加高漲,。2007年的《政府工作報(bào)告》提出：“今年要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度?！眱H僅半年以后,，民政部就宣告：“到今年6月底，全國31個(gè)省區(qū)市都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度,，覆蓋了2068萬人”,。［11］第二階段是2007年至今。在這一階段,，對(duì)農(nóng)村低保的財(cái)政投入力度逐漸加大,，尤其是中央財(cái)政的投入越來越多。在2011年,，對(duì)農(nóng)村低保的財(cái)政投入第一次超過了城鎮(zhèn)低保,。因此，農(nóng)村低保對(duì)象的規(guī)模也迅速擴(kuò)大,。2013年低保對(duì)象的規(guī)模達(dá)到頂峰,，5388萬人，低保標(biāo)準(zhǔn)也從2009年的每人每月平均144元提高到2016年的312元,。［12］但此后,，因?yàn)椤熬珳?zhǔn)救助”的要求，家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查被嚴(yán)格執(zhí)行,，低保人數(shù)略有縮減,，2017年減少到4047萬人。［13］

       從以上的發(fā)展過程描述和數(shù)據(jù)資料中可以總結(jié)出兩條中國經(jīng)驗(yàn)：

       第一,，中國的農(nóng)村扶貧和農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)是逐步提升的,，30多年來，中國的農(nóng)村扶貧一直在不斷地調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn),，從人均年收入200元到400元再到856元再到2300元,，大致分四個(gè)階段。每次調(diào)整,，貧困人口總是大幅度地增加,。但在每一階段，都制定一個(gè)“跳一跳夠得著”的目標(biāo),，通過調(diào)整工作方式,，增大扶貧力度，使既定的貧困人口較快地減少,。這樣逐步地連續(xù)不斷地調(diào)高標(biāo)準(zhǔn),，逐步地達(dá)到國際水平,。目前的標(biāo)準(zhǔn)，按人民幣兌換美元的匯率6.1428計(jì)算,，達(dá)到了每天1.04美元，按購買力平價(jià)美元計(jì)算,，則為2.06美元,。因此，中國的經(jīng)驗(yàn)是：如果一開始就按“國際貧困標(biāo)準(zhǔn)”制定扶貧計(jì)劃,，不切實(shí)際的要求會(huì)使扶貧工作的難度倍增甚至根本上不了馬,。30多年來，中國的做法與建議書中提出的采取“漸進(jìn)的方式”,，“有步驟地”“逐步覆蓋人群”和“逐步提高水平”的說法十分契合,。

       第二，開發(fā)性扶貧和社會(huì)救助應(yīng)該做到功能耦合,、相輔相成,。在確定貧困群體之后，在一些貧困家庭和個(gè)人相對(duì)集中的地區(qū),，可以通過國家和社會(huì)的支持,，包括政策的支持、資金的援助,、能力的培養(yǎng)以及文化的建設(shè),，以地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)開發(fā)謀求群體性的可持續(xù)生計(jì)，最終使這個(gè)地區(qū)的大部分有能力的貧困家庭和個(gè)人能夠逐漸擺脫貧困的困擾,。但是,，要強(qiáng)調(diào)的是，開發(fā)性扶貧并非萬能,。不是所有的貧困家庭和個(gè)人都可以通過這種方式脫貧,。有一部分缺乏勞動(dòng)能力的個(gè)人及其家庭和缺乏人類生存的基本條件的地區(qū)，實(shí)際上是難以通過這種方式脫貧的,。實(shí)際上,，不管怎么加大扶貧力度，可以看到,，每個(gè)階段最后總是還有2000萬~3000萬左右的貧困人口不能脫貧,。這些貧困家庭和個(gè)人以及生存條件惡劣的地區(qū)，仍然要依靠社會(huì)救助來維持最起碼的生活水平,?？偠灾瑧?yīng)該認(rèn)識(shí)到,，開發(fā)性扶貧并非萬能,。在反貧困戰(zhàn)略中,，必須整合開發(fā)性扶貧和社會(huì)救助這兩種制度：大部分貧困人口是可以通過開發(fā)性扶貧脫貧的，那就在政策上給予扶貧,；少部分不能通過開發(fā)性扶貧脫貧的,，則在政策上給予救助。

       三,、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)突破一般保險(xiǎn)概念框架

       2016年年底,，國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)將“社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)”授予中華人民共和國政府，以表彰中國政府近年來在擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面工作中取得的卓越成就,。國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)秘書長漢斯先生認(rèn)為：中國社保擴(kuò)大的幅度和速度是別國不可比的,。在中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人口條件下，這種進(jìn)展只有通過社保機(jī)構(gòu)管理能力的顯著提升,、管理系統(tǒng)的現(xiàn)代化（包括推廣社?？ǎ约巴苿?dòng)全民參保計(jì)劃等管理創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn),。［14］

       中國龐大的人口規(guī)模以及一半以上的人口生活在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村,，對(duì)于建立覆蓋全民的社會(huì)保障制度是一個(gè)極大的難題。20世紀(jì)80年代中期,，在最初討論建立和完善中國的社會(huì)保障制度時(shí),，有一些專家根據(jù)當(dāng)時(shí)對(duì)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)的了解，認(rèn)為社會(huì)保障是工業(yè)化的產(chǎn)物,，而中國農(nóng)村基本上還是處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)背景下,，所以不可能建立甚至并不需要現(xiàn)代社會(huì)保障制度。

       到90年代明確改革目標(biāo)是市場經(jīng)濟(jì)體制后,，“三農(nóng)”問題一度比較突出,。農(nóng)民面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大——既要面對(duì)天災(zāi)人禍帶來的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，又要面臨市場波動(dòng)帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),。80年代中期,，當(dāng)時(shí)對(duì)農(nóng)村社會(huì)事務(wù)負(fù)有多項(xiàng)職責(zé)的民政部，開展了農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)最初的試點(diǎn)探索,，90年代中期還開展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（老農(nóng)保）的試點(diǎn),。與此同時(shí)，衛(wèi)生部也試圖恢復(fù)普及面曾經(jīng)達(dá)到90%以上的農(nóng)村合作醫(yī)療制度（舊農(nóng)合）,，在世界衛(wèi)生組織支持下,，在多地開展試點(diǎn)。但是,，囿于當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件,，這些試點(diǎn)大多不太成功，但為以后的進(jìn)一步探索積累了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),。

       進(jìn)入21世紀(jì),，當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度（新農(nóng)合）的試點(diǎn)首先取得了突破：2002年開始試點(diǎn),，當(dāng)時(shí)參加試點(diǎn)的農(nóng)民只有8000萬人。但在6年以后,，到2008年,，參合人數(shù)就達(dá)到了8億多，參合率達(dá)到了95%以上,，基本實(shí)現(xiàn)了“全覆蓋”,。［15］但在此時(shí)發(fā)現(xiàn)，一部分沒有參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的城市居民還沒有適當(dāng)?shù)尼t(yī)療保障的制度安排,，于是從2007年起開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)，并提出將在3年內(nèi),，即到2010年實(shí)行“全覆蓋”,。［16］

       2017年發(fā)表的標(biāo)題為“中國健康事業(yè)的發(fā)展與人權(quán)進(jìn)步”的白皮書中宣布：中國的基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。以城鎮(zhèn)職工醫(yī)保,、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合為主體的全民醫(yī)保初步實(shí)現(xiàn),。截至2016年年底，全國基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)超過13億人,，參保覆蓋率穩(wěn)固在95%以上,。2016年，整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合,，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度,，提上了議事日程。［17］在2018年兩會(huì)審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中,，國務(wù)院設(shè)立新的國家醫(yī)療保障局,，統(tǒng)管全國的醫(yī)療保障事業(yè)。［18］

       在新農(nóng)合順利推行并取得顯著效果的同時(shí),，2009年,，人社部也開始進(jìn)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（新農(nóng)保）的試點(diǎn)：2009年，參加試點(diǎn)的農(nóng)民也只有8000多萬人,。當(dāng)時(shí)提出的目標(biāo)是到2020年實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”,，在制定“十二五”規(guī)劃時(shí)，將此時(shí)點(diǎn)提前到“十二五”期末,，即2015年,。2011年，人社部又針對(duì)城市中沒有參加城市職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的居民推出了城市居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（城居保）,。到2012年,，人社部宣布，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“全覆蓋”,，當(dāng)時(shí)有4.31億人參保,，1.17億城鄉(xiāng)老年居民領(lǐng)取養(yǎng)老金,。［19］

       據(jù)《2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》披露：到2017年，年末全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)40199萬人,；參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)51255萬人,。參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)117664萬人，其中,，參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)30320萬人,；參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)87343萬人。［20］

       從以上的發(fā)展過程描述和數(shù)據(jù)資料中也可以總結(jié)出兩條經(jīng)驗(yàn)：

       第一,，為什么農(nóng)村的合作醫(yī)療和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)都有“新—老”或“新—舊”之說,，其實(shí)差別都在于一點(diǎn)，就是有沒有政府財(cái)政補(bǔ)貼,。按照教科書式的社會(huì)保險(xiǎn)籌資模式,，用國際通用的語言說，是雇主和雇員雙方供款,；在中文語境中,，是勞動(dòng)者和用人單位雙方繳費(fèi)。政府則扮演“最后出臺(tái)的角色”——社會(huì)保險(xiǎn)基金由政府財(cái)政托底,，社會(huì)保險(xiǎn)基金一旦不能保證支出,，政府財(cái)政就要出資補(bǔ)上缺口?？墒?，有些勞動(dòng)者并沒有雇主，譬如個(gè)體經(jīng)營者或農(nóng)民,，國際上稱為“自雇者”,，一般就是自己繳納全部保險(xiǎn)費(fèi)。在中國,，對(duì)個(gè)體經(jīng)營者的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi),，有政策優(yōu)惠。但大多數(shù)中國農(nóng)民的收入低,，即使有政策優(yōu)惠,，仍然沒有能力繳費(fèi)。

       如前所述,，改革開放之初,，世界衛(wèi)生組織總是想通過扶持讓中國的農(nóng)村合作醫(yī)療東山再起。但在試點(diǎn)中,，在有國際基金支持時(shí),，舊農(nóng)合也能恢復(fù)起來。但國際支持的限定時(shí)間一到，便又紛紛瓦解,。這是因?yàn)椋河?jì)劃時(shí)期的合作醫(yī)療,，是以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，赤腳醫(yī)生與其他社員一樣記工分,，再參加年終分配,。但改革開放以后，找農(nóng)村醫(yī)生看病拿藥就需要直接付現(xiàn)金了,，而當(dāng)時(shí)的農(nóng)民最缺的就是現(xiàn)金,。另外，計(jì)劃時(shí)期的藥品價(jià)格受到嚴(yán)格控制,，非常便宜,。但在市場體制下，價(jià)格就上去了,。正因?yàn)槿绱?，醫(yī)療服務(wù)對(duì)于農(nóng)民的可及性就很差。2000年的世界衛(wèi)生組織進(jìn)行的評(píng)估中,，中國居然名列倒數(shù)第五。以上的事實(shí)說明,，沒有農(nóng)村以外的資金投入,，合作醫(yī)療難以為繼。2002年,，國務(wù)院決定建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,，籌資的方式是由中央政府、地方政府和農(nóng)民個(gè)人共同出資,，政府從后臺(tái)走上了前臺(tái),。最初的籌資規(guī)模是中央財(cái)政20元，地方政府10元,，農(nóng)民個(gè)人10元,，一共40元開始啟動(dòng)新農(nóng)保的試點(diǎn)。經(jīng)過10多年的努力,，籌資金額逐漸增加,，目前的基本模式已經(jīng)是中央財(cái)政和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)420元，個(gè)人負(fù)擔(dān)180元,，總共達(dá)到600元,。農(nóng)民看病報(bào)銷的比例，加上大病保險(xiǎn),，大約能達(dá)到70%左右,。

       新農(nóng)保也一樣，90年代民政部負(fù)責(zé)運(yùn)作的老農(nóng)保，設(shè)計(jì)的籌資方式是由個(gè)人和集體經(jīng)濟(jì)雙方籌措,，集體經(jīng)濟(jì)扮演了雇主或用人單位的角色,。但是，在相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū),，集體經(jīng)濟(jì)的力量薄弱,，制度運(yùn)行狀況非常不理想，所以在1997年被叫停,。直到2009年,，人社部才重新出臺(tái)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，籌款方式為政府補(bǔ)貼和個(gè)人繳費(fèi),，前者是政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,，后者則進(jìn)入個(gè)人賬戶。對(duì)已經(jīng)年滿60歲的農(nóng)村老人,，無須繳費(fèi),，當(dāng)即就可以享受政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月55元。到2017年,，農(nóng)村老人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金已經(jīng)增加到70元,。2018年，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)再次提升到月人均88元,。

       第二,，新農(nóng)合和新農(nóng)保的這種籌資方式，其實(shí)不止對(duì)農(nóng)民適用,，所有城鄉(xiāng)居民其實(shí)都可以適用,。所以，在2014年,，新農(nóng)保與城居保合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn),；2016年，新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的整合也被提上了議事日程,。

       總而言之,，對(duì)農(nóng)民和沒有參加城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的城市居民，由政府直接給予財(cái)政補(bǔ)貼,，是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)獲得成功的關(guān)鍵,。這項(xiàng)中國經(jīng)驗(yàn)的重要性，在于可以解決所有非正式就業(yè)者及無業(yè)者參加社會(huì)保險(xiǎn)的問題,，具有普遍意義,。

       再看看國際勞工組織關(guān)于社會(huì)保護(hù)底線的說法：要優(yōu)先考慮那些目前未受保護(hù)的、貧窮的,、弱勢的社會(huì)群體,。要有步驟地根據(jù)社會(huì)保護(hù)底線所確定的保障需求和優(yōu)先選項(xiàng)，逐步覆蓋所要覆蓋的人群，逐步提高社會(huì)保護(hù)的水平,。這與上述中國經(jīng)驗(yàn)是否非常契合,？

       四、劃轉(zhuǎn)國資利潤成為養(yǎng)老基金第四支柱

       如前所述,，在20世紀(jì)50年代工業(yè)國家按勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,，已經(jīng)與當(dāng)今世界后工業(yè)化的新浪潮不相適應(yīng)。養(yǎng)老保險(xiǎn)固有的制度短板開始顯露：一方面,，人口老齡化不斷加速的進(jìn)程,，使現(xiàn)收現(xiàn)付的制度模式難以為繼；另一方面,，儲(chǔ)備積累式的制度模式,，又因經(jīng)濟(jì)增長方式的改變和科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)重組引發(fā)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)而風(fēng)險(xiǎn)劇增,。

       最近幾年,，國內(nèi)社會(huì)保障學(xué)界老生常談的一個(gè)話題是養(yǎng)老保險(xiǎn)的“三支柱”、“四支柱”或“五支柱”,，但這都是針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人的,。實(shí)際上，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資同樣需要有支撐的支柱,。所有的社會(huì)保障教科書上都會(huì)強(qiáng)調(diào),，用人單位（雇主）、勞動(dòng)者個(gè)人（雇員）和政府財(cái)政是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的三個(gè)來源,。如前所述，這樣的籌資格局也是按工業(yè)化時(shí)代的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景做出的制度安排,。然而在新時(shí)代的新浪潮沖擊下,，傳統(tǒng)的三支柱未免顯得力不從心。因此,，能否在傳統(tǒng)的大格局之外開辟新的籌資渠道,？

       中國的特殊國情之一，就是國家擁有規(guī)?？捎^的國有企業(yè)和國有資產(chǎn),。因此，中國在社會(huì)保護(hù)的制度安排方面,，可能比世界上大多數(shù)國家多出一個(gè)選擇,。就是將部分國有資產(chǎn)的贏利注入社會(huì)保險(xiǎn)基金。從現(xiàn)在已經(jīng)公布的政策方案看,，地方國企劃轉(zhuǎn)股份的分紅,，將主要用于本地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)或未來可能出現(xiàn)的當(dāng)年收不抵支部分。中央國企劃轉(zhuǎn)的股份，則主要由全國社會(huì)保障基金負(fù)責(zé)運(yùn)營,，著眼于保證未來全國社會(huì)保險(xiǎn)基金的不時(shí)之需,。可以設(shè)想,，今后國企股份分紅無疑是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資的可靠的第四支柱,，這是一個(gè)中國特有的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

       五,、結(jié) 語

       雖然中國的社會(huì)保障制度目前還存在很多問題,，但改革開放40年以來，在建立和完善這項(xiàng)以人為本,，以人民為中心的國家基本制度的過程中所取得的成就和經(jīng)驗(yàn)依然是值得肯定的,。這些經(jīng)驗(yàn)，說開了之后似乎非常平常甚至毫不起眼,。實(shí)際上,，在政策制定時(shí)，這一層窗戶紙沒有被捅破之前,，要爭取這些似乎微不足道的進(jìn)步也是千難萬難的,。繼續(xù)深化改革，千萬不要故步自封,，不要為教科書式的社會(huì)保障禁錮思想,。世界大勢是在發(fā)展變化中，社會(huì)保障如今已經(jīng)演變成為社會(huì)保護(hù),，其中價(jià)值理念的變化是最值得重視的,。在進(jìn)一步深化中國的社會(huì)保障制度改革中，既要融入國際共識(shí),，又要堅(jiān)持中國特色,，才能取得不斷的進(jìn)步，取得無愧于人民的成就,。

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       （唐鈞,，中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心研究員,，研究生院教授，MSW和MPA導(dǎo)師,，民政部政策研究中心博士后導(dǎo)師,。）

       （來源：《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期）