［摘要］政府治理制度的創(chuàng)新乃是新區(qū)未來發(fā)展和繁榮的基礎(chǔ),。新區(qū)治理創(chuàng)新的基點(diǎn)乃是全面落實(shí)人民中心的發(fā)展思想，以人民中心的政府治理為基本價(jià)值導(dǎo)向,。在此基礎(chǔ)上,，建立和發(fā)展民主參與、府際跨域協(xié)同治理,、政府和社會的合作治理以及整體性政府治理的新治理典范,。

       從歷史上到現(xiàn)代，任何一個國家和地區(qū),，欲求政治的安定,、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和富足，民生的利樂,，建立和發(fā)展一個完善的,、健全的,，有能力的、負(fù)責(zé)任的,，具有理性和效率的政府治理體系乃是最重要的先決條件,。我們絕對沒有看到一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展很好或者政治穩(wěn)定的國家和地區(qū)，其政府治理體系是貪腐的,、低能的和無效率的,。是故，優(yōu)良的政府治理乃是發(fā)展和繁榮的必需品而非奢侈品,。雄安新區(qū)之設(shè)立,，乃是黨中央從宏觀歷史角度出發(fā)，著眼于京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展,，面向未來做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略性決策,。良法美策貴在能行。能行之關(guān)鍵固然與公共事務(wù)與問題的性質(zhì),、規(guī)劃之理性與周密,、資源的充裕等有關(guān)，更與執(zhí)行者（政府）的能力有直接關(guān)聯(lián),。唯政府治理能力之高下與大小,，實(shí)與制度的設(shè)計(jì)與制度的理性有密切的關(guān)系。政府治理乃是一套制度安排（institutional arrangement）,，透過這套制度安排,，公民和社會的各種群體表達(dá)自己的利益、行使他們的合法權(quán)利,、承擔(dān)自己的責(zé)任,，并且有效地調(diào)動和利用各種資源，解決公共問題,，管理公共事務(wù),，實(shí)現(xiàn)公共的利益和福祉。是故“治理事關(guān)重大”（governance is matter）已經(jīng)成為國際社會之共識,。黨中央提出雄安新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展要體現(xiàn)高起點(diǎn),、國際化、有中國特色,，余竊以為,，這亦是對政府治理制度設(shè)計(jì)的要求。本著國際化視野,、本土化思考的原則,，本文擬對雄安新區(qū)政府治理創(chuàng)新進(jìn)行理論上和學(xué)術(shù)性的探討。

       一,、人民中心的政府治理

       政府治理的起點(diǎn)和核心在于其為之服務(wù)的人民,。從嚴(yán)格意義上而言,，政府本無其脫離社會而存在的獨(dú)自價(jià)值。在現(xiàn)代民主社會,，政府存在的價(jià)值和意義在于公共價(jià)值的創(chuàng)造,；而公共價(jià)值的核心在于人民對政府之合法與合理的期待。是故政府本無心,，唯以人民之心為心,；政府本無利，以人民之利為利,；政府本無力,，以人民之力而有力。這一點(diǎn),，即使傳統(tǒng)社會的賢者明君亦有清醒的認(rèn)知,，所謂“天下非一人之天下，天下人之天下”“民之所好好之,，民之所惡惡之”,。這點(diǎn)即使天下之至惡之徒也非能公然反對。從歷史到現(xiàn)代,，王朝更替,，治亂衰敗，究其根本,，在于政府權(quán)力和政府治理的異化,。馬克思指出“以往國家的特征是什么呢？社會起初用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機(jī)關(guān)來保護(hù)自己的共同利益,。但是,，后來，這些機(jī)關(guān),，而其中最主要的是國家政權(quán)，為了追求自己的特殊利益,，從社會的公仆變成了社會的主人”,。［1］這種情形，即使是在宣稱所謂最民主的國家中都沒有能夠避免,。如何跨越國家治理的歷史困境,，在馬克思主義創(chuàng)始人看來，只有真正確立了人民群眾在社會中的主體地位,，才可能使整個社會的普遍利益真正體現(xiàn)出來,，并在國家和政府的治理中得到集中的反映。

       習(xí)近平同志從馬克思主義的歷史唯物主義出發(fā),，在新的歷史時(shí)期提出了人民中心的發(fā)展思想,。以人民為中心的發(fā)展思想,，反映了堅(jiān)持人民主體地位的內(nèi)在要求，彰顯了人民至上的價(jià)值取向,，確立了新發(fā)展理念必須始終堅(jiān)持的基本原則,。在2016年全國城市工作會議上，習(xí)近平同志提出人民中心的城市治理觀,，指出“做好城市工作,，要順應(yīng)城市工作的新形勢，改革發(fā)展的新要求,，人民群眾的新期待,，堅(jiān)持以人民為中心的思想，堅(jiān)持人民城市為人民”,。以人民為中心的發(fā)展和以人民為中心的城市治理,，為雄安新區(qū)政府治理提出了明確的基本原則和核心價(jià)值導(dǎo)向。

       任何一個區(qū)域的公共治理和行政,，無疑會涉及諸多領(lǐng)域,，也涉及諸多功能的履行，如：秩序的行政（形成秩序,，防止沖突和暴力）,、規(guī)制的行政（對經(jīng)濟(jì)和社會行為進(jìn)行干預(yù)，以促進(jìn)公平和效率）,、服務(wù)的行政（直接或者間接地向人民提供各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)）,、發(fā)展的行政（促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會,、文化事業(yè)的發(fā)展）,、創(chuàng)新的行政（促進(jìn)知識的進(jìn)步、科技的創(chuàng)新以提高競爭力）等等,。但是歸根到底,，最核心在于以有效的、透明的,、負(fù)責(zé)任的,、平等的、經(jīng)濟(jì)的和以能夠滿足人民需求的方式,，在最大限度減少各種風(fēng)險(xiǎn)的情況下,，確保人民各項(xiàng)權(quán)力和利益的實(shí)現(xiàn)。顯然,，區(qū)域和城市的治理,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了對資源的利用、管理及經(jīng)濟(jì)的增長,，而進(jìn)入到人的發(fā)展和人性尊嚴(yán)的層級,。據(jù)此,，新區(qū)的治理要以實(shí)現(xiàn)人民的基本權(quán)利，保障人民關(guān)切的核心利益為根本,。對新區(qū)治理是否良好的檢驗(yàn),，乃是對人民實(shí)現(xiàn)其政治、經(jīng)濟(jì),、社會,、文化權(quán)利以及利益方面，所努力的程度如何,。

       未來新區(qū)政府治理的主旨在于本著人民中心的原則和民生主義的立場,，順應(yīng)民眾的期望和需要，研究如何使生活在這一區(qū)域的人民解決民生的問題,，共享發(fā)展的成果和福利,。所謂民生者就是人民生命之繁衍、生存之保障,、生計(jì)之發(fā)展,，簡言之，即人民之生活也,。首先要使人民群眾和社會大眾能夠維生,，即維持生存，謀求衣,、食,、住、行,、育,、樂等基本問題的解決；不僅能夠維生,，而且能夠安生,，即要使人民的生存安全能夠得到保障，免于各種災(zāi)難和侵害,，而有“免于恐懼”（free from fear）的權(quán)利和自由,；不僅能夠安生，而且還能夠和生,，做到身和同居、語和無諍,、意和同悅,、見和同解、律和同遵,、利和同均,，使得家庭和睦,、社會安寧、互助合作,、平等均和,；不僅僅能夠和生，而且能夠樂生,，即政府和社會共同努力,，通過各種教育以及社會化的手段，養(yǎng)成人民正確的人生觀念和價(jià)值觀念,，以及健全的人格和高尚的情操,，使人民精神健全、心情愉快,、智德雙修,、自得其樂；不僅能夠樂生,，而且能夠遂生,，即要創(chuàng)造自由和良好的環(huán)境，使人民能夠盡其稟賦,，充分發(fā)揮其才能,，使得人盡其才、才盡其用,，在自我發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)的同時(shí),，對社會和國家做出最大程度的貢獻(xiàn)。如此,，才能盡人之性,，能盡人之性，則能盡物之性,；能盡物之性,，則可以與天地參矣。

       以人民為中心的治理,，也意味著未來新區(qū)治理績效觀和績效標(biāo)準(zhǔn)的改變,。傳統(tǒng)上，財(cái)富以及經(jīng)濟(jì)績效一直被人們視為衡量一個社會,、一個地區(qū)和城市是否良好的重要指標(biāo),。這一指標(biāo)是建立在這樣一個假設(shè)或信念的基礎(chǔ)之上，即透過經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)績效的提升,，一個社會和城市就會自然變好,。事實(shí)上，財(cái)富并非是我們追求的最終目標(biāo)，僅僅是達(dá)成更神圣的目標(biāo)之手段,?？陀^上的財(cái)富指標(biāo)并不能衡量人民對內(nèi)在生活或者生活質(zhì)量的感受。經(jīng)驗(yàn)證明,，對財(cái)富的過度追求,、對物的癡迷、對市場價(jià)值的崇拜,，可能摧毀文化的價(jià)值,、破壞人際交往的社會網(wǎng)絡(luò)、瓦解社會的團(tuán)結(jié),、降低人民的幸福感,。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)績效的目的并非要增加物質(zhì)產(chǎn)品的消費(fèi),，而是要擴(kuò)大和富化人民的幸福感,，使人民能夠去苦得樂，只有在提高了人們的幸福感或者幸福水平的時(shí)候,，經(jīng)濟(jì)因素才能顯得重要,。因此，衡量治理績效的標(biāo)準(zhǔn),，實(shí)在于人民的獲得感,、幸福感和滿意度。所謂人民的獲得感,，系指透過城市的發(fā)展和進(jìn)步,，城市居民能夠真正從城市發(fā)展中獲得實(shí)實(shí)在在的、看得見的,、摸得著的實(shí)惠,、利益和好處。所謂的幸福感是普通市民如何看待其生活,、生活的環(huán)境以及生活品質(zhì)的主觀感受,，它是一種感性的和認(rèn)知的評估的結(jié)合。它不是精英階層或者知識界的意見,，而是生活在城市中普通市民的感觀和意見,。所謂的滿意度，是城市治理的目標(biāo),、過程和產(chǎn)出的結(jié)果能夠滿足市民合理期待的程度,。質(zhì)言之，城市治理績效最終評判者是城市居民,，即要以人民高興不高興,、人民答應(yīng)不答應(yīng),、人民滿意不滿意作為評價(jià)城市治理是否好壞、是否優(yōu)劣的根本標(biāo)準(zhǔn),。

       二、民主參與的治理

       人民參與政府與公共事務(wù)的治理乃是社會主義民主政治的基本要求和特征之一,，也是人民中心的發(fā)展在政府治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn),。民主的本意乃是統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間盡可能地同一化，也就是政府的組織與施政以民意為依歸,。衡量民主的一個最重要的標(biāo)準(zhǔn)就在于人民參與的廣度和深度,，所謂的廣度就在于有多少人參與到公共事務(wù)的治理中，而所謂的深度就在于在多大程度上影響了公共事務(wù)的決策和執(zhí)行,。在現(xiàn)代社會中,，政府治理的正當(dāng)性的源泉在于治理的理性，而透過人民參與,，即透過公開透明,、意見溝通、協(xié)商對話,、理性說服,，達(dá)成合理的權(quán)威判斷和選擇，而不是恣意專斷做出決定,，乃是理性產(chǎn)生的合理途徑,。是故，民主政治的理性以及政府治理的理性,，最核心的體現(xiàn)為透過正當(dāng)程序參與的理性（participation rationality）,。從這個意義而言，參與治理的正當(dāng)性是不言而喻的,，它不僅僅能夠把權(quán)力控制在其范圍之內(nèi),，而且能夠防范權(quán)力的濫用；它不僅僅能夠彌補(bǔ)政府信息的不對稱和知識的欠缺,，而且能夠集思廣益,，增加政府解決問題的可能性；它不僅僅提高決策的精準(zhǔn)性（accuracy of decision）,，而且能夠強(qiáng)化人民對于決策的可接受性（acceptability of decision）,；它不僅僅能夠從消極意義上履行責(zé)任，而且能夠積極地促進(jìn)政治和公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn),；它不僅僅是在消極意義上保障人民的自由和權(quán)利,，而且能夠在參與的過程中，增強(qiáng)公民的社群意識,、國家意識,，提升公民的公共責(zé)任感,。正是在這個意義上，馬克思主義十分重視人民參與治理的意義和價(jià)值,，認(rèn)為在廣泛民主參與的情況下：“國家全體成員同國家的關(guān)系就是自己同自己現(xiàn)實(shí)事務(wù)的關(guān)系,，這一點(diǎn)是不言而喻的。國家成員這一概念就已經(jīng)有了這樣的含義：他們是國家的成員,，是國家的一部分,，那么他們的社會存在自然就是他們實(shí)際參與了國家。不只是他們參與國家大事,，而且國家也參與他們的事情,。要成為某種東西的有意識的部分，就要有意識地去掌握它的某一部分,，有意識地參加這一部分,。沒有這種意識，國家的成員無異于動物,?！保?］

       人民參與公共事務(wù)的治理，固然與人民自身的素質(zhì),，如自主意識與參與意愿以及專業(yè)性知識的多寡有關(guān),，但切不可以此作為否認(rèn)參與治理的理由，不管這樣的理由如何的富麗堂皇和義正詞嚴(yán),，都掩蓋不了特權(quán)政治,、精英主義以及謀取少數(shù)人特殊利益的利益集團(tuán)政治的本質(zhì)，因?yàn)樵谌狈γ裰鲄⑴c治理的情形下,，國家政權(quán)以及政府只不過是在普遍利益的形式下,，謀取和保護(hù)少數(shù)人的特殊利益的工具。這正是歷史上的舊政權(quán)以及資本主義國家和政府治理的本質(zhì)所在,。以美國為例,，美國是典型的精英政治和利益集團(tuán)政治，其結(jié)果就是“70年代到21世紀(jì)初,，收入和財(cái)富的不均在與日俱增”,，以及“美國世代流動性的比率大大低于眾多美國人相信的,，甚至低于傳統(tǒng)上被認(rèn)為僵化和等級分明的其他發(fā)達(dá)國家,。”［3］

       新區(qū)未來的政府治理的成效,，最終取決于人民的有效參與,。對于新區(qū)政府而言，要扮演好回應(yīng)者的角色,，即能夠基于開放的態(tài)度,，讓民眾有表達(dá)意見和利益的機(jī)會,，并主動探尋民眾對改革發(fā)展中所遇到的問題、所涉及的政策的意見和看法,；要發(fā)揮好溝通者的角色,，能夠把新區(qū)發(fā)展的理念、政策意圖,、各種行政措施等等,，主動向外公布；要發(fā)揮好協(xié)調(diào)者,、整合者、平衡者的角色,，謀取實(shí)現(xiàn)多方面的利益,，生存和發(fā)展。為此,，需要建立健全促進(jìn)人民參與的基本制度,，這些基本制度舉其要者，包括：（1）政府信息公開制度,。本著公開是一般原則,，而非例外的準(zhǔn)則，全面實(shí)現(xiàn)政府信息公開（freedom of information）,，實(shí)現(xiàn)人民之知情權(quán)（the right to know）,，促進(jìn)人民的參與，發(fā)揮直接監(jiān)督之效果,。（2）民意調(diào)查制度,。政府應(yīng)將民調(diào)制度常態(tài)化與靜態(tài)化，定期與適時(shí)地了解社情民意,，以作為政府決策與施政的依據(jù)與參考,。（3）決策咨詢制度。政府在政策制定或者決策前,，主動向社會和其他部門征詢意見或者反映,，以為抉擇之參考?？稍O(shè)置正式的專門的咨詢委員會,，或者透過非建制性咨詢（個人咨詢、代表性的集體咨詢）,，以達(dá)到集眾思,、廣忠益、除隔閡,、增互信的目的,。（4）政府建議制度,。政府鼓勵社會各界對公共問題的解決與公共事務(wù)的管理，自由提供應(yīng)興應(yīng)革的意見,，以作為決策的參考,。（5）聽證制度。政府在重大決策前,，本著公開,、公正、職能分離的原則,，應(yīng)給予當(dāng)事人,、利害關(guān)系人和社會各界提供意見之機(jī)會，以作為決策之參考和依據(jù),，使得決策過程更加合情,、合理、合法,。（6）研究發(fā)展制度,。政府就需要解決的公共問題，提出專題交由專業(yè)人員或者專業(yè)的研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究,，本科學(xué)的精神和方法,，提出可行性的解決問題的方案或者對策。

       三,、府際跨域協(xié)同治理

       新區(qū)發(fā)展與治理,，是一個具有高度政治性的、跨域性的公共戰(zhàn)略議題,。這一議題的范圍超越了傳統(tǒng)的,、單純的中央與地方，單一的政府部門或者政府層級的管轄之外,。其涉及的諸多公共事務(wù)的管理問題,，如空間規(guī)劃與發(fā)展、交通運(yùn)輸與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，環(huán)境保護(hù)與環(huán)境資源的管理,、開發(fā)與利用，工商事務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、社會福利與公共服務(wù)等,，均涉及許多地區(qū)、部門以及利害關(guān)系人,，這就需要從整體的,、可持續(xù)發(fā)展的和廣域行政的角度來構(gòu)建治理的體制（governance regime）。這一體制不同于傳統(tǒng)的中央與地方（集權(quán)與分權(quán)）,，亦不同于傳統(tǒng)地方政府之間的競爭性體制,，而是一種新體制,，其最大的特點(diǎn)就在于府際之間的跨域協(xié)同治理。

       跨域治理（across boundary governance）乃是為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展,，在原有區(qū)域空間形態(tài)與規(guī)模發(fā)生變化或者重組,，地方基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和社區(qū)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，公共事務(wù)和公共問題日趨復(fù)雜和相互依賴的情形下,，對原有的地方治理模式提出新要求和挑戰(zhàn)的回應(yīng),。跨域治理的主要目標(biāo)在于解決公共事務(wù)上的棘手問題（wicked problem）和跨部門議題（across-cutting issues ）,，而形成的不同層級,、多個轄區(qū)政府之間的共同努力和聯(lián)合行動?？缬騾f(xié)同治理的途徑是多樣的,，如垂直型（中央與地方政府之間的協(xié)力）、水平型（地方政府之間的跨域合作）以及組織間的合作或者協(xié)力（inter-organizational collaboration）,。這種治理體制的核心乃是各個行動者之間的參與、協(xié)調(diào)與合作,，它是在正式層級控制之外而產(chǎn)生的一種替代性的制度安排,。行動者之間的關(guān)系乃是一種權(quán)力分享（power sharing）關(guān)系，而非控制關(guān)系,；同時(shí)也是一種權(quán)力賦予（power to）,，透過合作創(chuàng)造新的權(quán)力，以期共同行動,，創(chuàng)造價(jià)值,。其基礎(chǔ)在于行動者之間的相互依存和資源的交換和共享；在于行動者之間的信任以及互惠,。

       學(xué)者克里斯滕森（Christensen,，1999）曾經(jīng)提出，從自主到協(xié)力合作的光譜上,，政府可以采取不同形式的合作,，這些具體的方式包括：自主（autonomy）、信息交換（information exchange）,、共同學(xué)習(xí)（joint learning）,、評鑒與討論（review and comment）、共同規(guī)劃（joint planning）,、共同負(fù)擔(dān)支出（joint funding）,、聯(lián)合開發(fā)（joint venture）以及合并（merger）。［4］2017年8月,，北京市與河北省人民政府簽署《北京市人民政府河北省人民政府關(guān)于共同推進(jìn)河北雄安新區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略合作協(xié)議》,。根據(jù)協(xié)議,，北京市將在協(xié)同創(chuàng)新、公共服務(wù)等七個方面與河北展開戰(zhàn)略合作,，這也開創(chuàng)了府際合作治理的新的典范,，其前景值得期待。

       從國際的經(jīng)驗(yàn)和中國的實(shí)際來看,，未來新區(qū)府際合作協(xié)同治理體制的建立和完善,，還需要考慮以下基本的問題：一是領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制?？紤]到新區(qū)的戰(zhàn)略定位的重大性,，可考慮在國家層面設(shè)立專門的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)籌,、協(xié)調(diào),、指導(dǎo)新區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展,。二是法制的建立與完善?，F(xiàn)行的憲法和法律，雖未禁止政府間跨域治理的可能性,，但是也沒有相關(guān)的法律制度促進(jìn)政府間的合作關(guān)系,。地方性的法令制度往往劃地自限，很少提及跨域治理事宜,。法制規(guī)范的疏漏,，加之行政轄區(qū)割裂本身導(dǎo)致的本位化，使得跨域治理缺乏法制依據(jù),。因此,，未來可考慮在法制層面予以積極和建設(shè)性回應(yīng)，制定促進(jìn)政府間合作的法律制度,，明文規(guī)定合作的范圍,、方式、合作的規(guī)則,、經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān),、組織的架構(gòu)、人力資源的配置,、爭議的解決以及相應(yīng)的責(zé)任等,。三是財(cái)政資源的配置。任何的政府行動都是需要財(cái)政配合的,，即政府的財(cái)政收支與事權(quán)之間有對等的關(guān)系,。考慮到府際存在的收支結(jié)構(gòu)的不平衡（包括垂直的財(cái)政不平衡和水平的財(cái)政不平衡），特別是在地方政府間普遍存在的財(cái)源不足的情況下,，彼此之間的合作,，共同解決跨域問題的意愿和能力則顯得不足。另外由于地方財(cái)政收支是各自為政的,，因稅源歸屬的爭議也往往影響合作,。同時(shí)也要看到，地方政府擁有的資源往往是比較有限的和稀少的,，這也導(dǎo)致了治理能力的不足以及與中央的矛盾,。因此，如何矯正財(cái)政不平衡問題,，建立均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度,，亦是影響府際合作協(xié)同治理的重要基礎(chǔ)性制度。

       四,、政府社會共同治理

       當(dāng)代政府治理所面臨的環(huán)境特征在于環(huán)境的復(fù)雜性,、動態(tài)性和多樣性。傳統(tǒng)上以政府為中心的治理模式,，即政府壟斷社會經(jīng)營權(quán),，高高在上，發(fā)號施令,，并期待政府解決所有社會問題和完成所有社會任務(wù)的治理方式導(dǎo)致了更多的不可治理性,。正是在這種背景下，政府與市場部門,、社會組織共同配置資源（coallocation），共同生產(chǎn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（coproducton）,，共同管理公共事務(wù)（comanagement）的共同治理模式已經(jīng)成為世界性政府治理的趨勢,。

       政府與社會共同治理并非是要解構(gòu)政府，我們?nèi)匀恍枰獜?qiáng)有力的政府,。正如管理學(xué)大師德魯克所講的：“事實(shí)上,，我們期望在以后的幾十年里有更多的而不是更少的行政管理權(quán)力……但需要一個不同以往的政府?！薄罢艞壞切┎黄鹱饔玫氖虑?，從來沒有起作用的事情；已失去效用以及已經(jīng)無法起作用的事情,。集中力量于那些起作用的事情,，確實(shí)產(chǎn)生效果的事情以及改進(jìn)組織工作能力的事情，要做更多的已證明成功的事情,?！保?］在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，既然市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性的作用,，政府的首要任務(wù)和職責(zé)就是要為市場機(jī)制的作用發(fā)揮創(chuàng)造良好的環(huán)境,?？紤]到中國現(xiàn)在的情形，問題的關(guān)鍵乃是透過何種的政策和行為促進(jìn)市場機(jī)制的進(jìn)一步確立和作用的發(fā)揮,。

       在這一方面,，新區(qū)是大有可為的，也具有創(chuàng)新的巨大空間,。新區(qū)政府可以透過市場的自由化,、市場的促進(jìn)化和市場的活潑化等公共政策和策略，激發(fā)市場的活力,。所謂的市場自由化,，核心在于解除不必要的政府管制，透過開放更多的市場主體的加入,，發(fā)揮市場競爭的作用,，以實(shí)現(xiàn)高的效益。所謂的市場的促進(jìn)化,，乃是在市場機(jī)制不存在或者失靈的地方,，利用價(jià)格機(jī)制分配既有的財(cái)貨或者創(chuàng)造新的可以市場化的財(cái)貨。所謂市場的活潑化,，乃是在市場存在而運(yùn)作不佳的情況下,，政府建立起激發(fā)市場功能的政策，如經(jīng)營權(quán),、路權(quán)和建造權(quán)的公開招標(biāo)和拍賣,。當(dāng)然，政府同時(shí)亦要關(guān)注市場化及其推進(jìn)過程中可能產(chǎn)生的問題,，如社會責(zé)任,、社會公平與正義以及可能出現(xiàn)的尋租與腐敗問題。

       除了政府與市場和企業(yè)之間的公私伙伴關(guān)系之外,，政府與社會組織之間的合作也十分重要,。一個好的政府治理，并不是人民需要什么就給什么的治理,，而是讓社會和人民學(xué)會自己管理自己事務(wù)的治理,。考慮到社會組織在政府治理的過程中發(fā)揮著公共問題的發(fā)現(xiàn),、公共議題的倡導(dǎo),、直接提供公共服務(wù)、監(jiān)督市場和政府等積極作用,，政府要為社會組織的發(fā)展和成長創(chuàng)造良好的環(huán)境,。政府首先要轉(zhuǎn)變角色，要從管理者轉(zhuǎn)變到引領(lǐng)者和倡導(dǎo)者；從公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變到服務(wù)的提供者,。社會能夠自己解決和處理的問題和事務(wù),，政府就不直接介入；政府可以通過更加積極的方式,，如向社會組織購買服務(wù),、政府補(bǔ)助、人才培養(yǎng)與專業(yè)化提升等,，促進(jìn)和強(qiáng)化社會組織之體質(zhì),，使其具有提供服務(wù)的能力和水平。

       政府與社會共同治理的基礎(chǔ)在于能夠在政府與市場,，政府與社會之間建立起制度化的連接,。一方面，政府必須擁有充分的自主性,，以防止市場和社會團(tuán)體為追求私利而施與的壓力,，防止被利益集團(tuán)圍獵和俘虜；另一方面在公共政策的執(zhí)行過程中,，與市場與社會建立合作的鏈接,，使得各自的比較優(yōu)勢能夠得到發(fā)揮。

       五,、整體性政府治理

       政府職能的履行,，公共事務(wù)的管理，公共服務(wù)的提供最終還是要透過政府組織這一機(jī)構(gòu)載體來實(shí)現(xiàn),。正是在這個意義上,，韋伯式的理性的科層組織一直被人們視為現(xiàn)代化的重要推動力量。因?yàn)橹笓]命令關(guān)系代替了討價(jià)還價(jià)的交易關(guān)系,，與市場相比,，降低了交易成本，而且專業(yè)化的職能分工,，也提高了管理的效率。唯在現(xiàn)實(shí)社會中,，科層組織也出現(xiàn)許多令人詬病的弊端,，人們通常以官僚主義來概括和形容。學(xué)者高姆雷（Gormley,，1989）認(rèn)為,，傳統(tǒng)的科層組織的弊端在于：依附主義（clientelism），服務(wù)于特殊利益群體,；漸進(jìn)主義（incrementalism）,，自我封閉、安于現(xiàn)狀和抵制變革；帝國主義（imperialism）,，擴(kuò)大權(quán)力,，擴(kuò)張資源；偏狹主義（parochialism）,，站在本位主義的立場考慮問題,，缺乏整體的觀點(diǎn)。［6］因此,，改革傳統(tǒng)的科層體制,，建立新的組織形態(tài)便成為各國政府改革的目標(biāo)之一。

       從我國的情況來看,，拋開其他方面的因素不論,，就從管理架構(gòu)及其運(yùn)作來看，政府組織所存在的主要弊端在于：（1）由于政府機(jī)關(guān)的事權(quán)不夠確實(shí),，未能把握機(jī)能一致原則,，使性質(zhì)相同的工作或者活動，交由一個機(jī)關(guān)全權(quán)辦理,，以至于出現(xiàn)系統(tǒng)不分明,，工作不確實(shí)，甚至出現(xiàn)彼此牽制和爭功諉過的現(xiàn)象,。（2）由于過度強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)功能的組織觀,，相信成立組織是解決問題的辦法，導(dǎo)致水平組織的數(shù)量相對較多,，不僅超過了有效的控制幅度,，而且增加了組織之間的協(xié)調(diào)成本。（3）因?qū)I(yè)化分工而導(dǎo)致的部門主義,、部門利益,，由此產(chǎn)生和出現(xiàn)治理中的分割、各自為政,，缺乏整合和協(xié)調(diào),。（4）因管理的層級過多而產(chǎn)生的流程繁雜、延誤時(shí)效,、效率低下以及權(quán)力過于集中的問題,。（5）政府組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)類型缺乏適當(dāng)?shù)姆诸悾欢覚C(jī)關(guān)的名稱雜亂,，體例不一,，許多機(jī)關(guān)從名稱上看不清楚其歸屬。

       未來新區(qū)政府架構(gòu)的設(shè)計(jì)和建立,，應(yīng)避免出現(xiàn)傳統(tǒng)的缺陷,，充分落實(shí)完整,、統(tǒng)一、效能之原則,，建立整體性政府治理的新架構(gòu),。所謂整體性政府，即在整體戰(zhàn)略,、規(guī)劃和政策的主導(dǎo)下,，透過政府整體性的運(yùn)作，向社會和民眾提供整體性的服務(wù),，以求得政府效能的整體性提升,。整體性政府的基本特點(diǎn)在于：（1）它是以社會和民眾的需求為出發(fā)點(diǎn),，而非政府各自機(jī)關(guān)的職責(zé)需求為出發(fā)點(diǎn),。（2）它追求的是公共問題的整體解決，即政府的整體效能,，如就業(yè)率的提高,、犯罪率的下降,、民眾健康狀況的改善、教育的發(fā)展,、環(huán)境的改善,、資源的善用等等，而非各個單位狹窄的內(nèi)部行政效率的提高,。（3）它強(qiáng)調(diào)的是政府部門和層級相互之間的合作和協(xié)作,，而非各自為政，畫地為牢,。（4）它的目的在于為社會和民眾提供整合性的服務(wù),，而不是讓民眾奔波于各個部門和單位。

       欲實(shí)現(xiàn)整體性政府,，需要做到以下方面：（1）政府機(jī)構(gòu)設(shè)置合理化,。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)切實(shí)適應(yīng)政府核心職能的轉(zhuǎn)變，應(yīng)本著市場和社會能做的,，政府就不做的原則,，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)模的精簡化；新區(qū)政府所轄一級機(jī)關(guān)的設(shè)立應(yīng)本著所處理的公共事務(wù)乃涉及重要決策,，業(yè)務(wù)范圍關(guān)系廣泛的公共福祉,，預(yù)算達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)等原則進(jìn)行考慮；必須在專業(yè)化分工和事權(quán)整合之間達(dá)成平衡,，體現(xiàn)事權(quán)集中、職掌明確原則,。（2）強(qiáng)化政策的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)合功能,，保證政策,、規(guī)劃的整體性，防止政出多門的現(xiàn)象,。（3）建立整合的信息系統(tǒng),，以作為政府整體運(yùn)作的支援體系，實(shí)現(xiàn)信息共享,，防止信息孤島,。（4）建立整體性預(yù)算制度（pooledbugets），從整體發(fā)展和長遠(yuǎn)的角度謀劃政府的預(yù)算,，防止年度預(yù)算和部門預(yù)算的弊端,。（5）建立整體性的跨功能的績效評估制度，以結(jié)果為導(dǎo)向,，強(qiáng)調(diào)整體效能,。

       現(xiàn)代信息科技以及網(wǎng)際網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，為整體性政府提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支持,。透過網(wǎng)絡(luò)科技,，將政府業(yè)務(wù)鏈接起來，突破傳統(tǒng)的政府層級和部門疆界,，建立以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的整合性政府（web-based integrated governance）,，為社會和民眾提供整合式的、無縫隙的,、單一窗口的服務(wù)已經(jīng)成為世界各主要國家政府改革的趨勢,。從目前的發(fā)展來看，科技的發(fā)展為政府治理的創(chuàng)新提供了新的契機(jī),。如無線寬頻和移動網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展,，為移動政府創(chuàng)造了條件，政府能夠?qū)⒄男畔⒑头?wù),，立即告知人民并保持雙向的互動,。在無線科技或者“超網(wǎng)絡(luò)”（Hypernet）的支持下，政府的信息和服務(wù)可以隨時(shí)隨地跟著公民進(jìn)行,；在大數(shù)據(jù)的人工智能的支持下,，政府的運(yùn)作和服務(wù)可以更精準(zhǔn)。在運(yùn)用科技創(chuàng)新政府方面,，新區(qū)具有充分的后發(fā)優(yōu)勢,，完全可以有更高的起點(diǎn)。

       新區(qū)政府治理新典范的創(chuàng)建,，是一個創(chuàng)造性的學(xué)習(xí)過程,，即學(xué)習(xí)、創(chuàng)造,、轉(zhuǎn)換和不斷修正的過程,。在這一過程中,，新區(qū)政府既要有美好的愿景，亦要有實(shí)現(xiàn)“自我超越”（personal mastery）的能力,。政府治理的創(chuàng)新需要改變傳統(tǒng)的心智模式,；需要改變從經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)的錯覺，因?yàn)槿魏蔚慕?jīng)驗(yàn)皆具有其時(shí)空的有效范圍,。新區(qū)政府需要一種公共企業(yè)家的精神,，透過持續(xù)不斷的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)美好的未來,。（作者：張成福,，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師）