原標(biāo)題：李俊清 謝星全：中央一般轉(zhuǎn)移支付與邊疆省(區(qū))公共服務(wù)供給

　　中國有2.28萬公里的陸地邊境線,，與14個國家接壤。沿邊9省(區(qū))國土總面積達(dá)587.68萬平方公里,，占全國陸地總面積的61%,。在140個邊境縣中,，有107個屬于民族自治地方;邊境地區(qū)總?cè)丝?300多萬，少數(shù)民族人口占將近一半,，有30多個民族與境外同一民族跨界而居,。邊疆9省(區(qū))是邊境與少數(shù)民族的交匯地，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的問題既有一般性,，也有特殊性,。在一般性層面，邊疆既是全面建成小康社會的薄弱地區(qū),，“十三五”時期脫貧攻堅的“主陣地”,，也是現(xiàn)階段西部大開發(fā)重點投資的關(guān)鍵區(qū)域。在特殊性層面,，邊疆省(區(qū))是集少數(shù)民族地區(qū),、邊境地區(qū)、貧窮地區(qū)于一體的疊加區(qū)域,。特別是西部邊疆自然條件惡劣,，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，貧困人口集中,，發(fā)展起點低,、歷史欠賬多、城鄉(xiāng)差距大,、區(qū)域差異顯著,。相較于內(nèi)陸和東部地區(qū)，邊疆省(區(qū))尤其是西部邊疆省(區(qū))公共服務(wù)支出的財力基礎(chǔ)更為薄弱,，公共服務(wù)供給遠(yuǎn)低于全國平均水平,。

　　國務(wù)院在《“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》中明確指出：“加大中央財政投入力度，完善財政一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制,，一般性轉(zhuǎn)移支付資金和相關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)一步向民族地區(qū)傾斜,，確保對民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付在總盤子中的比重繼續(xù)增加?！弊鳛榫獾胤截斄痛龠M(jìn)基本公共服務(wù)均等化的中央一般轉(zhuǎn)移支付在我國邊疆省(區(qū))的政策效果如何,，哪些因素影響邊疆省(區(qū))公共服務(wù)供給規(guī)模,，科學(xué)評估中央一般轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)供給規(guī)模的政策效果是本文研究的重點問題。

　　一,、關(guān)于轉(zhuǎn)移支付與地方政府支出偏好的理論探討

　　(一)國外文獻(xiàn)回顧：轉(zhuǎn)移支付與財政支出的關(guān)系

　　多數(shù)西方國家實行分權(quán)化財政體制,，圍繞從中央或聯(lián)邦與地方財政行為的關(guān)系開展研究是國外公共財政學(xué)派的旨趣之一，研究議題包括轉(zhuǎn)移支付與地方稅收行為,、轉(zhuǎn)移支付與地方政府行為,、轉(zhuǎn)移支付與地方財政支出的關(guān)系。

　　在轉(zhuǎn)移支付與地方稅收行為層面,，有學(xué)者認(rèn)為財政收入結(jié)構(gòu)不會影響地方財政支出行為及其效率,，[1]但也有人認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付會削弱地方財政運行效率及財政自主權(quán)。[2]在轉(zhuǎn)移支付與地方政府行為層面,，學(xué)者們主要圍繞財政支出與公共產(chǎn)品供給效率進(jìn)行研究,，認(rèn)為地方政府間財政分配關(guān)系體現(xiàn)了中央與地方政府行為之間的博弈和空間交互策略,，[3]財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)會影響地方政府公共財政支出效率,。在轉(zhuǎn)移支付與地方財政支出層面，國外相關(guān)研究集中在轉(zhuǎn)移支付的公平與效率問題,，即轉(zhuǎn)移支付能否使得地方政府更為公平和有效地提供公共服務(wù),。[4]在效率方面，“粘蠅紙效應(yīng)”假說認(rèn)為與增加本地公共支出相比,，上級政府轉(zhuǎn)移支付或補助會提升地方公共服務(wù)支出效率,。[5]在公平方面，有學(xué)者認(rèn)為,，平等而不是效率的價值取向決定了政府補助分配的標(biāo)準(zhǔn),，降低中央轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)供給的規(guī)模效率。[6]

　　國外關(guān)于研究我國中央轉(zhuǎn)移支付影響地方公共支出偏好主要分為兩類假說：一是資本流動假說,。其代表性觀點認(rèn)為,，地方政府對流動資本的競爭，推動地方政府偏好生產(chǎn)性投資,，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);[7]二是“維護(hù)市場型聯(lián)邦主義”假說,，其主要觀點是，地方政府為獲取較高財政收入,，偏好生產(chǎn)性投資而不是再分配收入資源,，如公共服務(wù)等。[8]

　　(二)國內(nèi)文獻(xiàn)回顧：一般轉(zhuǎn)移支付與公共服務(wù)供給

　　我國自1994年實行“分稅制”改革以來,，學(xué)界圍繞財政資源再分配的公平與效率,、財政支出結(jié)構(gòu)、政府競爭議題開展了較多研究,。在財政政策公平性層面,，中國1990—2005年中央財政轉(zhuǎn)移支付雖然促進(jìn)了省際公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化,，但對公共基礎(chǔ)教育服務(wù)無顯著影響。[9]在轉(zhuǎn)移支付效率層面,，我國財政轉(zhuǎn)移支付資金由于分配不規(guī)范,、監(jiān)督不到位、操作不透明,，導(dǎo)致中央轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)地方公共服務(wù)產(chǎn)出效率低,。[10]在財政支出結(jié)構(gòu)層面，“中央轉(zhuǎn)移支付會增強政府‘重生產(chǎn),、輕民生’的傳統(tǒng)治理模式,，延緩基本公共服務(wù)均等化”。[11]一些研究表明,，我國中央轉(zhuǎn)移支付并沒有增進(jìn)地方公共服務(wù)支出或投資社會福利事業(yè)的規(guī)模效率,。[12]在競爭激勵層面，有學(xué)者提出,，地方政府熱衷于“政治錦標(biāo)賽”,，傾向于投資周期短、見效快,、收益高的生產(chǎn)性項目,，以謀取職位晉升和經(jīng)濟收益，而不愿增加社會民生支出,。[13]

　　因此,，國內(nèi)實證研究中央一般轉(zhuǎn)移支付與地方公共服務(wù)支出的關(guān)系主要集中在兩個方面。一是轉(zhuǎn)移支付對地方政府財政行為的影響;二是轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)支出的制度效率,。但在已有文獻(xiàn)中,，尚缺乏專門分析中央一般轉(zhuǎn)移支付對邊疆省(區(qū))公共服務(wù)供給規(guī)模政策效果的研究。

　　二,、理論假設(shè)：一般轉(zhuǎn)移支付影響公共服務(wù)供給何以可能

　　雖然經(jīng)過了二十多年的轉(zhuǎn)移支付發(fā)展實踐,，但我國中央轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)均等化效果并不理想，并未顯著改善地方“重生產(chǎn),，輕民生”的支出結(jié)構(gòu),。而中央一般轉(zhuǎn)移支付制度是我國分權(quán)財政體制的重要構(gòu)成，是邊疆多數(shù)省區(qū)財政收入的最重要來源,。例如除遼寧(30.00%)和內(nèi)蒙古(43.51%)外,，2014年其他邊疆7省區(qū)中央補助收入占本年財政收入總計的比例均高于50%。無論是市場聯(lián)邦主義,、資本流動假說,，還是政治錦標(biāo)賽、“粘蠅紙效應(yīng)”等理論模型,，都認(rèn)為上級政府轉(zhuǎn)移支付與地方政府公共服務(wù)支出偏好有顯著關(guān)系,。尤其是對財力比較薄弱的西部地區(qū),，中央一般轉(zhuǎn)移支付對邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模有直接影響。提出研究假設(shè)：

　　H1：中央一般轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)邊疆地區(qū)公共服務(wù)供給規(guī)模,。

　　中央一般轉(zhuǎn)移支付的重要功能之一是校正地區(qū)財政收支失衡,。邊疆省區(qū)承擔(dān)著大量的事權(quán)責(zé)任，而其可支出的財力卻“捉襟見肘”,。例如,，2014年除遼寧省(53.64%)外，其他邊疆8省區(qū)本地財政收入都不及其財政支出的一半,，大部分邊疆省區(qū)可供其支付的財權(quán)不到事權(quán)的1/3,。研究表明，上級政府轉(zhuǎn)移支付有“熨平”地區(qū)財政收支缺口的政策效果,，進(jìn)而改變地方政府支出偏好,，增強公共服務(wù)供給的財政基礎(chǔ)，提高公共服務(wù)供給水平,。[14]基于此,，提出假設(shè)：

　　H2：邊疆地區(qū)財政赤字越大的省(區(qū))，公共服務(wù)供給規(guī)模越小,。

　　解釋轉(zhuǎn)移支付效果悖論的原因是多方面的,，其中很重要的原因是地區(qū)經(jīng)濟水平、社會結(jié)構(gòu),、政府行為偏好、財政預(yù)算約束,、區(qū)域特征等各不相同,。經(jīng)濟水平主要指經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和發(fā)展質(zhì)量,，社會結(jié)構(gòu)主要指社會發(fā)展與民生改善,，區(qū)域性特征主要指資源消耗與環(huán)境治理，財政預(yù)算約束主要指財力規(guī)模與支出責(zé)任,，政府行為偏好主要指政府偏好生產(chǎn)性投資還是社會民生項目,。此外，地區(qū)技術(shù)創(chuàng)新和公眾需求也影響公共服務(wù)提供方式和產(chǎn)出水平,。因此,，地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)(DLI)作為替代傳統(tǒng)經(jīng)濟增長的包容性指標(biāo)，能有效描述邊疆9省區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)度,，減少解釋公共服務(wù)供給的內(nèi)生性偏差,。提出研究假設(shè)：

　　H3：地區(qū)發(fā)展與民生改善水平影響邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模。

　　公共服務(wù)供給規(guī)模與公共服務(wù)消費的邊際成本正相關(guān),，區(qū)域人口密度越高,，政府提供等量公共產(chǎn)品的單位消費成本也越高,，對公共服務(wù)的單位需求也越大。但是我國邊疆地區(qū)尤其是西部邊疆地廣人稀,，如西藏120多萬平方公里的國土上僅生活著300多萬人,，而新疆的面積是江蘇的10倍以上，人口卻不足其30%,。生活在高寒山區(qū),、偏遠(yuǎn)牧區(qū)，特別是沿邊境線居住的邊民,，由于遠(yuǎn)離人口密集的消費市場,，人口密度小，公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足,。提出研究假設(shè)：

　　H4：邊疆省(區(qū))人口密度越高,，地區(qū)公共服務(wù)供給規(guī)模越大。

　　在政策層面,，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃的通知》明確指出,，“我國經(jīng)濟下行壓力增大，穩(wěn)增長,、調(diào)結(jié)構(gòu),、惠民生、防風(fēng)險任務(wù)日益繁重,，民族地區(qū)協(xié)調(diào)各方面關(guān)系,、承受各種風(fēng)險、化解社會矛盾的壓力呈現(xiàn)加大趨勢,，面臨脫貧攻堅和實現(xiàn)全面小康雙重任務(wù),、發(fā)展經(jīng)濟和保護(hù)環(huán)境雙重責(zé)任、加快發(fā)展和維護(hù)團結(jié)穩(wěn)定雙重壓力”,。在理論層面,，可以從一般與特殊兩個視角解析邊疆特殊的省(區(qū))情：在一般性層面，邊疆省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后,，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型困難,，公共服務(wù)水平較低。2015年,，邊疆9省(區(qū))人均GDP為4.32萬元,，遠(yuǎn)低于全國平均水平5.3萬元。在特殊性層面,，我國邊疆省區(qū)多數(shù)是民族自治地區(qū),，自然條件差，歷史欠賬多，發(fā)展起點低,，各級政府承擔(dān)著大量復(fù)雜而敏感的民族宗教事務(wù)和緊迫的邊疆維穩(wěn)任務(wù),，導(dǎo)致邊疆與內(nèi)陸、沿海地區(qū)有不同的問題焦點和發(fā)展條件,，決定了邊疆公共事務(wù)的治理模式和重點任務(wù)不同,，影響公共服務(wù)提供成本。進(jìn)而,，邊疆安全與穩(wěn)定,、轉(zhuǎn)方式與跨越式發(fā)展、資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)和保護(hù)民族文化多樣性等特殊的省(區(qū))情,，在實踐和理論兩個層面都影響邊疆公共服務(wù)供給水平,。定量分析表明，這些內(nèi)生性的邊疆省(區(qū))情以不可觀測的地區(qū)固定效應(yīng)形式影響著邊疆公共服務(wù)水平,。提出研究假設(shè)：

　　H5：邊疆安全與穩(wěn)定,、轉(zhuǎn)方式與跨越式發(fā)展、資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)和保護(hù)民族文化多樣性共同構(gòu)成邊疆特殊的省(區(qū))情,，并以內(nèi)生性的地區(qū)固定效應(yīng)的形式影響著邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模,。

　　三、數(shù)據(jù),、模型與統(tǒng)計

　　(一)數(shù)據(jù)來源與估計模型

　　本文數(shù)據(jù)全部來自《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》等,。被解釋變量是公共服務(wù)支出規(guī)模，解釋變量是中央一般轉(zhuǎn)移支付,，控制變量有地區(qū)財政赤字,、地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)、人口密度,。對數(shù)據(jù)全部取對數(shù),，并對數(shù)據(jù)進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗，發(fā)現(xiàn)解釋變量與被解釋變量不存在單位根?，F(xiàn)實經(jīng)驗表明，邊疆地區(qū)的省(區(qū))情不同,，公共服務(wù)供給水平也有較大差異,。統(tǒng)計檢驗也證實，模型存在個體固定效應(yīng),，故主要采取穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤條件下固定效應(yīng)模型進(jìn)行參數(shù)估計,，采用LSDV估計模型個體異質(zhì)性。

　　依循理論假設(shè),，在模型1中只納入“中央一般轉(zhuǎn)移支付”,，在模型2中增加“地區(qū)財政赤字”和“地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)”，在模型3中增加“人口密度”，在模型4檢驗是否存在地區(qū)固定效應(yīng),。而地區(qū)發(fā)展和民生指數(shù)(DLI)是國家統(tǒng)計學(xué)會編制的衡量地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量的綜合性指標(biāo),，包括經(jīng)濟增長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化,、發(fā)展質(zhì)量,、收入分配、生活質(zhì)量,、勞動就業(yè),、社會發(fā)展、生態(tài)建設(shè),、科技創(chuàng)新,、公眾評價等維度，能減少模型內(nèi)生性偏差,。

　　(二)統(tǒng)計分析

　　模型1顯示(表1),，中央一般轉(zhuǎn)移支付每增加1%，邊疆地區(qū)公共服務(wù)供給水平顯著提升0.056%(p<0.01),。但是在模型2中控制地區(qū)財政收支水平和地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)后,，中央一般轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)邊疆公共服務(wù)供給的政策效果減弱了53.19%，政策作用下降到0.0264%(p<0.01),，說明邊疆財政收支盈余水平和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的整體質(zhì)量,，可以有效促進(jìn)本地公共服務(wù)供給，二者幾乎導(dǎo)致原中央一般轉(zhuǎn)移支付的政策效果降低一半以上,。具言之,，邊疆省區(qū)財政赤字每減少1%，地區(qū)公共服務(wù)供給規(guī)模將顯著增加0.39%(p<0.01);邊疆地區(qū)發(fā)展和民生指數(shù)每增加1%,，地區(qū)公共服務(wù)供給規(guī)模將顯著增加0.62%(p<0.01),。在模型3中納入“人口密度”后，發(fā)現(xiàn)中央一般轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)供給的政策效果并不顯著(p>0.05),，其政策作用被進(jìn)一步削弱,，中央一般轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)的政策系數(shù)降低到0.0126%。統(tǒng)計顯示,，邊疆省區(qū)人口密度能有效影響地區(qū)公共服務(wù)供給規(guī)模,，人口密度每增加1%，邊疆公共服務(wù)供給水平提升2.6%(p<0.1),，人口密度是影響邊疆公共服務(wù)供給水平最大的內(nèi)部因素,。說明人口密度區(qū)作為反映公眾需求和公共服務(wù)邊際消費成本的指標(biāo)，在需求側(cè)方面有加速提升本地公共服務(wù)供給規(guī)模的政策作用,，不僅導(dǎo)致中央一般轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)供給的政策效果不顯著,，而且導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)供給的政策作用下降了約52%的水平。模型4顯示，以內(nèi)蒙古為參照,，遼寧,、吉林、黑龍江,、云南,、廣西、甘肅等6省(區(qū))情與本地公共服務(wù)供給規(guī)模負(fù)相關(guān)(p<0.1),，西藏和新疆區(qū)域性特征與本地公共服務(wù)供給正相關(guān)(p<0.1),，說明西藏和新疆是特殊地域和特殊人群的交匯地，自身的區(qū)域性因素和民族宗教因素影響著本地公共服務(wù)供給水平,。數(shù)據(jù)揭示,，邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模的增長主要來自五個方面：一是中央一般轉(zhuǎn)移支付，二是地區(qū)財政收支結(jié)構(gòu),，三是地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù),，四是人口密度，五是邊疆省區(qū)的特殊省(區(qū))情,，即區(qū)域性因素,。假設(shè)H1到H5均得到不同假設(shè)條件的檢驗。

　　從組內(nèi)模型擬合優(yōu)度看,，模型4到模型1的估計量對組內(nèi)模型的擬合優(yōu)度依次降低,，其中模型4的中央一般轉(zhuǎn)移支付、地區(qū)財政赤字,、地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù),、人口密度和邊疆特殊的省(區(qū))情有效解釋了邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模約44%的變異量。從復(fù)合擾動項的方差信息看,，模型3的政策效應(yīng)最為可靠,。在最后一個模型中，雖然邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模變異量的56%來自其他因素,，但是這種政策影響幅度主要受不可觀測的個體效應(yīng)的變動的影響,，即來源9個邊疆各自特殊省(區(qū))情的變化。數(shù)據(jù)揭示,，邊疆區(qū)域性因素和民族宗教因素對邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模有重要影響,，這些因素因無法用單一指標(biāo)或可觀察的變量進(jìn)行測量，導(dǎo)致中央一般轉(zhuǎn)移支付,、地區(qū)財政收支結(jié)構(gòu)、地區(qū)發(fā)展和民生水平和人口密度僅解釋了邊疆公共服務(wù)規(guī)模33%的變異量,。

　　四,、結(jié)論與討論

　　(一)多角度審視邊疆省(區(qū))公共服務(wù)供給規(guī)模的政策效果

　　中央一般轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)邊疆公共服務(wù)供給的財政政策效果應(yīng)區(qū)別對待。首先，中央一般轉(zhuǎn)移支付可以有效促進(jìn)邊疆公共服務(wù)供給,，解釋了邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模13%的變異量,。其次，增加地區(qū)財政收支缺口和地區(qū)發(fā)展和民生指數(shù)后,，不僅有效削弱中央一般轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)邊疆公共服務(wù)供給的政策效果,，而且能多解釋邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模18%的變異量。再次,，人口密度作為測度地區(qū)單位公共服務(wù)需求和邊際消費成本的有效變量,，從需求側(cè)顯著影響本地公共服務(wù)供給水平，能多解釋邊疆公共服務(wù)規(guī)模2%的變異量,，使得中央一般轉(zhuǎn)移支付對邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模的影響不再顯著,。最后，邊疆特殊的省(區(qū))情,，顯著影響本地公共服務(wù)供給規(guī)模,，能多解釋邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模11%的變異量。

　　(二)影響邊疆省區(qū)公共服務(wù)供給水平的特殊省(區(qū))情分析

　　理論上講,，邊疆區(qū)域性特征和民族宗教等因素,，共同決定了邊疆安全與穩(wěn)定、轉(zhuǎn)方式與跨越式發(fā)展,、資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)和保護(hù)民族文化多樣性是邊疆過去或今后一段時間面臨的主要省(區(qū))情,，一起構(gòu)成了制約邊疆公共服務(wù)質(zhì)量提升的內(nèi)生性因素。這些邊疆省(區(qū))情,，導(dǎo)致邊疆治理與內(nèi)陸,、沿海的公共治理有不同模式和問題焦點，影響著邊疆公共事務(wù)治理目標(biāo)和公共服務(wù)提供成本,，導(dǎo)致不同邊疆省區(qū)的公共服務(wù)供給水平各不相同,。原因主要有四點，具言之：

1.邊疆安全與穩(wěn)定

　　近年來國際熱點問題大多聚集在中國周邊,，朝核問題,、中亞和克什米爾地區(qū)反恐問題、中印領(lǐng)土爭端,、中緬中越邊境的跨國犯罪和難民問題,，此外西部邊疆在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化,、信息化等現(xiàn)代化的進(jìn)程中,，社會轉(zhuǎn)型而引發(fā)的矛盾和沖突也不斷增加。正如中央第四次民族工作會議指出的“做好民族工作,，最關(guān)鍵的是搞好民族團結(jié),，維護(hù)邊疆穩(wěn)定”,。例如，在邊防和公共安全開支方面,，2015年,，廣西國防開支占本地一般公共預(yù)算支出的2.4‰，居全國第2位,，西藏,、新疆、遼寧公共安全支出占本地一般預(yù)算支出的比例分別為7.47%,、6.62%,、5.73%，分別居全國第1,、2,、3位。

　　影響邊疆穩(wěn)定與安全的社會風(fēng)險既有與內(nèi)地相似的社會矛盾,，如就業(yè),、環(huán)保、勞資糾紛等問題,，也有涉及民族,、宗教、邊境因素的特殊性問題,。如城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不同族群成員高度聚集時的相互適應(yīng)與包容問題,，市場經(jīng)濟發(fā)展與快速城鎮(zhèn)化使宗教文化面臨世俗化的問題，信教群眾與不信教群眾,、宗教生活與現(xiàn)實生活的矛盾,，境內(nèi)外民族分裂、宗教極端,、暴力恐怖勢力的滲透煽動,、暴恐事件多發(fā)問題等等。如果這些問題與其他社會風(fēng)險交織,，特別是被少數(shù)宗教原教旨主義利用,，極易引發(fā)反社會的極端行為，威脅邊疆穩(wěn)定與民族團結(jié),。

　　2.邊疆地區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式與跨越式發(fā)展

　　近年來,，邊疆大部分省區(qū)經(jīng)濟增長速度明顯高于全國平均水平，為跨越式發(fā)展創(chuàng)造了條件,。但是,，西部邊疆面臨轉(zhuǎn)變發(fā)展方式與實現(xiàn)跨越式發(fā)展的雙重壓力。目前邊疆經(jīng)濟發(fā)展總體水平滯后,，與內(nèi)陸特別是東部沿海差距較大,。例如2015年,，邊疆9省(區(qū))人均GDP僅達(dá)到全國均值的81.51%。邊疆地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,，結(jié)構(gòu)優(yōu)化壓力大。2015年,，除遼寧,、西藏和內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)產(chǎn)值低于全國平均水平9.91%外，其他6省區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值較高,。黑龍江和西部邊疆省區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比值均低于全國平均水平43.04%,。此外，西部邊疆貧困人口貧困程度深,，脫貧難度大,。西藏及四省藏區(qū)、新疆南疆三地州,、滇桂黔石漠化區(qū),、滇西邊境山區(qū)都是國家“十三五”時期扶貧攻堅主戰(zhàn)場，特別是邊疆民族5省區(qū)貧困發(fā)生率達(dá)12.1%,。

　　3.資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)

　　邊疆省區(qū)資源富集,，是我國重要的能源產(chǎn)業(yè)基地，同時又是我國最重要的生態(tài)功能區(qū)——我國重要的水資源涵養(yǎng)區(qū),、生物資源多樣性聚集區(qū),、礦產(chǎn)資源富集區(qū)、土地資源儲備區(qū),、森林資源供給區(qū),。雖然邊疆資源蘊藏價值極高，但生態(tài)系統(tǒng)脆弱,，承載能力很低,，自然災(zāi)害及次生風(fēng)險發(fā)生頻率高。2015年,，邊疆自然災(zāi)害造成直接經(jīng)濟損失851億元,，約占全國損失的30%。

　　另一方面,，礦產(chǎn),、農(nóng)牧業(yè)、高能耗產(chǎn)業(yè)是邊疆省區(qū)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè),。例如2015年,，除西藏外，邊疆8省煤炭采選業(yè)投資1222.13億元,，約占全國投資額的1/3;除云南外,，邊疆8省區(qū)石油和天然氣開采業(yè)投資約1309.87億元,，占全國投資總額的44%。這些產(chǎn)業(yè)與邊疆能源資源開發(fā)緊密相關(guān),，產(chǎn)業(yè)替代性小,，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型存在瓶頸。邊疆經(jīng)濟發(fā)展與資源開發(fā)面臨兩難選擇,，資源開發(fā)與保護(hù)環(huán)境是制約邊疆經(jīng)濟社會發(fā)展的“矛盾體”,。少開發(fā)或不開發(fā)資源，難以實現(xiàn)邊疆地區(qū)快速發(fā)展和跨越式發(fā)展,，開發(fā)過多,、過快必然損害本地生態(tài)環(huán)境。2015年,，邊疆省區(qū)二氧化硫,、氮氧化物和粉塵排放總量約1506.81萬噸，約占全國排放總量的29%,，工業(yè)廢水排放121.27億噸,，占全國排放總量的16.5%。同時,，邊疆水土流失治理面積新增1842.9千公頃,，占全國新增水土流失面積的34%。因此,，邊疆資源開發(fā),、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生關(guān)系，對西部邊疆可持續(xù)發(fā)展提出更高要求,。合理開發(fā)資源不僅是邊疆跨越式發(fā)展的基礎(chǔ),，也是維護(hù)國家“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的緊迫要求，是邊疆轉(zhuǎn)方式,、調(diào)結(jié)構(gòu),、惠民生等深化改革的關(guān)鍵一環(huán)。

　　4.保護(hù)民族文化多樣性

　　我國是56個民族共同締造的統(tǒng)一的多民族國家,，不同民族,、地域的文化相互碰撞、交流,、融合,，共同建構(gòu)了多元一體的中華文化格局。我國邊疆地區(qū)是多民族聚居地,。民族8省區(qū)有5個分布在西部邊疆,，約占國土面積的52.9%。我國55 個少數(shù)民族中,，除高山族,、黎族,、畬族等，絕大多數(shù)的少數(shù)民族都在邊疆有聚居區(qū),。但是邊疆地區(qū)由于區(qū)域因素與民族因素的交互影響,，民族文化多樣性面臨內(nèi)部價值訴求錯位和外來文化沖擊的挑戰(zhàn)，如市場經(jīng)濟的沖擊,，互聯(lián)網(wǎng),、廣播電視等信息技術(shù)和大眾傳媒的影響等等。因此,，保護(hù)、傳承,、弘揚邊疆民族文化,，需要構(gòu)建政府-市場-社會多主體協(xié)同治理格局，尊重各民族的宗教信仰和生活習(xí)慣,，增強少數(shù)民族文化的生命力和感召力,。

　　總之，多角度分析影響邊疆公共服務(wù)供給水平的增長原因,，既要重視中央一般轉(zhuǎn)移性支付等財政激勵的外部因素,，也要研究邊疆財政收支缺口、地區(qū)發(fā)展和民生水平,、區(qū)域內(nèi)人口密度和特殊的省(區(qū))情對邊疆公共服務(wù)供給規(guī)模的內(nèi)部效果,，做到因地制宜，因時制宜,，切實保障和改善民生,，才能鞏固邊疆“軟治理”的社會根基，使邊疆各族人民共享改革發(fā)展成果,。(李俊清,，中央民族大學(xué)管理學(xué)院院長，云南民族大學(xué)兼職教授;謝星全,，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士生)

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　　來源：《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第4期