原標(biāo)題：張成福 吳俁丹：政府管制影響評(píng)價(jià)體系：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)的啟示
       政府管制是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)或者社會(huì)行為的一種干預(yù)行為，是利用命令或者經(jīng)濟(jì)的誘因等方式來建立、促進(jìn),、維系經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的秩序,、效率和公平，并借此對(duì)公民的權(quán)益和福祉提供最大的保障和服務(wù),。政府管制的范疇主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)管制（economic regulation）、社會(huì)管制（social regulation）與行政管制（administrative regulation）三個(gè)方面。在現(xiàn)代政府治理的職能體系中,，管制與服務(wù)是兩個(gè)重點(diǎn)。政府的功能正是透過管制或者服務(wù)過程來呈現(xiàn),，管制與服務(wù)是政府行為的一體兩面,。政府服務(wù)目的的達(dá)成，事實(shí)上也依賴于管制手段的精細(xì),、精準(zhǔn)與完善,。然而，政府管制也是備受社會(huì)批評(píng)和責(zé)難的領(lǐng)域,，其原因不僅僅在于管制本身就是對(duì)人們行為的規(guī)范和限制,，更重要的是過度管制，不僅增加了政府的負(fù)擔(dān)和成本,，而且導(dǎo)致管制俘獲,、腐敗以及繁文縟節(jié)、效率低下等問題,。因此,，改革與矯正政府管制所衍生的問題，提升管制質(zhì)量成為世界范圍內(nèi)政府改革的核心主題之一,。

       政府管制改革,，并非簡(jiǎn)單是管制與解除管制和放松管制的選擇問題，而是如何構(gòu)建良好的管制體系,、提升管制質(zhì)量和績(jī)效的問題,。此時(shí)人們便需要一種評(píng)估管制績(jī)效的工具，來衡量哪些管制是不必要或無效的,。因此,，管制影響評(píng)價(jià)（Regulatory Impact Assessment，簡(jiǎn)稱RIA）在西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革過程中應(yīng)運(yùn)而生,，通過構(gòu)建科學(xué)評(píng)估的體系,，形成公開透明、互動(dòng)協(xié)商的評(píng)估過程，為決策者提供有價(jià)值的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)信息,，從而促進(jìn)理性決策,、提升管制的質(zhì)量。簡(jiǎn)政放權(quán),、優(yōu)化監(jiān)管,、提升服務(wù)是我國(guó)現(xiàn)階段政府改革的核心工作，如何建立科學(xué),、合理,、適法、有效的管制,，也是我們面臨的重大理論和現(xiàn)實(shí)問題,。

       一、政府管制影響評(píng)價(jià)的性質(zhì)及重要性

       所謂管制影響評(píng)價(jià)就是系統(tǒng)地檢驗(yàn)和測(cè)量新的或現(xiàn)有管制制度的潛在成本,、收益,，評(píng)估、探討可能產(chǎn)生的所有正面,、負(fù)面的影響，從而為最優(yōu)決策提供依據(jù)的一套制度安排,。它“不僅是一種幫助政府評(píng)估管制影響的分析工具,，還是一種融入政策過程的協(xié)調(diào)工具，能使不同的利益結(jié)合在一起,?！保?］歐盟委員會(huì)認(rèn)為“影響評(píng)價(jià)是一個(gè)構(gòu)建和支持政策發(fā)展的過程，其評(píng)估了管制政策的效果,、識(shí)別了潛在風(fēng)險(xiǎn),，并分析不同管制替代方案的利弊以及對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境,、社會(huì)造成的影響,，合并同類項(xiàng)，縮減成本,、提高效益,，有助于發(fā)展可持續(xù)的管制體系”。［2］由此看來,，管制影響評(píng)價(jià)是匯集分析功能和協(xié)調(diào)功能為一體的政策工具,。通過形成科學(xué)、系統(tǒng),、透明,、互動(dòng)的評(píng)估體系，構(gòu)建一個(gè)理性的決策模型對(duì)政府管制的先后必要性進(jìn)行排序，并以經(jīng)驗(yàn)調(diào)查的方式對(duì)已有管制政策的實(shí)際影響,、擬議管制政策或替代性管制方案的可能影響進(jìn)行分析和比較,，將評(píng)價(jià)結(jié)果融入政策周期從而為決策者提供有價(jià)值的數(shù)據(jù)和信息，提升管制質(zhì)量,。管制影響評(píng)價(jià)對(duì)實(shí)現(xiàn)良好管制具有重要意義,，主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面。

       第一,，有助于厘清市場(chǎng)和政府的邊界,，營(yíng)造健康有序的市場(chǎng)環(huán)境和公平和諧的社會(huì)氛圍。評(píng)價(jià)管制方案必要性的標(biāo)準(zhǔn)就在于厘清市場(chǎng)和政府的邊界,，明確行政權(quán)力的范疇,，保證必要的管制，同時(shí)使那些能由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)的事務(wù)回歸市場(chǎng),，減少不必要的政府干預(yù),，通過管制影響評(píng)價(jià)確保管制政策的適度性。從政府層面看,，有助于降低政府負(fù)擔(dān),、降低管制成本；從經(jīng)濟(jì)層面看,，有助于避免市場(chǎng)失靈,、激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,；從社會(huì)層面看,，能更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，維護(hù)公共價(jià)值和公共利益,，實(shí)現(xiàn)善治,。

       第二，有助于賦予管制制度及行為正當(dāng)性,，提升管制質(zhì)量和效益,。“管制影響評(píng)價(jià)并不是完全取代政策制定,，而是為決策提供信息,，也就意味著為政府決策和行為提供持續(xù)的辯護(hù)和支撐”。［3］運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)的評(píng)估體系,，通過開放透明的評(píng)估過程為管制決策提供依據(jù),，不僅能提升社會(huì)對(duì)管制制度的理解和認(rèn)可，而且還賦予管制決策和行為正當(dāng)性,。同時(shí),，“通過管制影響評(píng)價(jià)確定管制方案的優(yōu)先順序,，使政策資源合理分配到當(dāng)前最重要、最有效的管制領(lǐng)域,，使管制行為的效益最大,、成本最低”。［4］

       第三,，有助于監(jiān)督政府管制行為,，提升政府責(zé)任、避免管制失靈,。管制影響評(píng)價(jià)可以起到監(jiān)督的作用,，提升管制機(jī)構(gòu)和監(jiān)管者的責(zé)任意識(shí)，篩選出服務(wù)于社會(huì)整體利益的管制政策,，而非服務(wù)于某些利益集團(tuán),。從而避免管制規(guī)劃和管制目標(biāo)間的模糊關(guān)系、減少不合理的管制制度,、防止監(jiān)管者被利益集團(tuán)俘獲損害公共利益,、減少管制風(fēng)險(xiǎn)帶來的危機(jī)、避免管制漏洞等一系列管制失靈的現(xiàn)象,，從而更好地實(shí)現(xiàn)管制的目標(biāo),。

       第四，有助于增強(qiáng)政府決策和行為的公開透明,，增進(jìn)政府與社會(huì)的互動(dòng),。“成熟的管制影響評(píng)價(jià)體系包含了完善的公開機(jī)制及協(xié)商機(jī)制,，有助于促進(jìn)政府決策和行為的公開性、可問責(zé)性和互動(dòng)性,?！保?］公開和協(xié)商機(jī)制為不同利益集團(tuán)、公民,、專家學(xué)者等評(píng)估管制帶來的影響提供了渠道,，整合多元利益促進(jìn)共識(shí)達(dá)成，全方位地衡量管制方案的利弊,、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),，促進(jìn)政府信息的公開，緩解信息不對(duì)稱的現(xiàn)象,，增進(jìn)政府與社會(huì)的互動(dòng),。

       二、政府管制影響評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

       管制影響評(píng)價(jià)于1981年最先在美國(guó)建立,，隨后在國(guó)際社會(huì)中廣泛傳播,。越來越多的國(guó)家認(rèn)識(shí)到管制影響評(píng)價(jià)對(duì)實(shí)現(xiàn)良好管制的重要意義，OECD要求其成員國(guó)都要對(duì)管制方案進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)?？偨Y(jié)不同國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法,，在設(shè)計(jì)和實(shí)踐中包含了以下共性。

       （一）構(gòu)建從中央到地方的管制影響評(píng)價(jià)制度體系

       通過行政命令,、法律制度,、指導(dǎo)方針對(duì)管制影響評(píng)價(jià)提出要求，是國(guó)際上的整體趨勢(shì),。不僅從國(guó)家層面強(qiáng)調(diào)了對(duì)管制影響評(píng)價(jià)的重視,，而且通過正式制度與非正式制度的結(jié)合、宏觀制度與微觀制度的結(jié)合,，從制度層面及實(shí)踐層面系統(tǒng)地促進(jìn)評(píng)價(jià)的有效落實(shí),。（1）以法律及行政命令作為保障。主要包括歸納為以下4種情形：一是基于法律,，如韓國(guó),、墨西哥。二是基于總統(tǒng)的行政命令,，如美國(guó),，在里根總統(tǒng)時(shí)期就從定量的角度強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)管制規(guī)章草案進(jìn)行成本收益分析，隨后克林頓總統(tǒng)強(qiáng)調(diào)應(yīng)綜合定量,、定性的方法判斷管制活動(dòng)產(chǎn)生的整體影響,，聚焦管制行為和成本的正當(dāng)性，再到布什總統(tǒng)強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)管制機(jī)構(gòu)制定規(guī)章,，并形成統(tǒng)一的管制指引為具體實(shí)踐提出要求,。三是基于首相的法令或總理提出的準(zhǔn)則，如澳大利亞,、法國(guó),、意大利等。四是基于內(nèi)閣的指令,、政府的決議等,，如英國(guó)、加拿大,、德國(guó)等,。（2）建立可操作的指導(dǎo)方針。如歐盟委員會(huì)的《影響評(píng)估指引》,、OECD的《管制影響評(píng)價(jià)的機(jī)制構(gòu)建——政策制定者的指引》等文件,，將涉及管制影響評(píng)價(jià)的法律規(guī)章進(jìn)行深入細(xì)化和操作化，并對(duì)實(shí)施過程應(yīng)遵循的具體原則,、程序和方法提出統(tǒng)一要求,，將宏觀的,、框架性的法律規(guī)章根據(jù)管制領(lǐng)域的差異、地域的特征進(jìn)行微觀化和實(shí)操化,。

       （二）組建負(fù)責(zé)管制影響評(píng)價(jià)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)和專業(yè)團(tuán)隊(duì)

       諸多國(guó)家均在中央層面成立了獨(dú)立的管制審查與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),，有助于促進(jìn)監(jiān)督職能的落實(shí)，提升專業(yè)性與協(xié)調(diào)性,。（1）在中央層面設(shè)立管制影響評(píng)價(jià)的獨(dú)立機(jī)構(gòu),。“評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)直接向總統(tǒng),、首相或總理負(fù)責(zé),，以足夠的權(quán)威監(jiān)督管制活動(dòng)、指導(dǎo)評(píng)價(jià)的實(shí)施,?！保?］如美國(guó)在白宮辦公廳成立的管理和預(yù)算辦公室（Office of Management and Budget）及管制事務(wù)辦公室（Office of Information and Regulatory Affairs）2個(gè)專門機(jī)構(gòu)，前者負(fù)責(zé)發(fā)布指導(dǎo)方針,，審查規(guī)章草案和管制影響評(píng)價(jià)報(bào)告,，并定期向總統(tǒng)、國(guó)會(huì)匯報(bào),，后者負(fù)責(zé)具體審查工作的執(zhí)行,；英國(guó)在中央層面成立了3個(gè)專門指導(dǎo)、評(píng)估,、監(jiān)督管制活動(dòng)的機(jī)構(gòu)：內(nèi)閣管制影響辦公室,，承擔(dān)審查和協(xié)調(diào)的職責(zé)；完善管制特別小組,，負(fù)責(zé)管制改革分析和研究工作,；管制問責(zé)小組，通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題,、追究責(zé)任,。（2）注重機(jī)構(gòu)成員的多元性與專業(yè)性。管制活動(dòng)涉及社會(huì)治理的各個(gè)方面,，因此在評(píng)價(jià)團(tuán)隊(duì)的組建上注重不同專業(yè)能力的多元互補(bǔ)：包括政治方面的能力，有助于提供領(lǐng)導(dǎo)力,、決策力,，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)目標(biāo)并降低管制變革的阻力；法律方面的能力,，分析并改進(jìn)管制方面的相關(guān)法律規(guī)章,；經(jīng)濟(jì)方面的能力，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法測(cè)量,、分析管制活動(dòng)的成本和收益,；溝通協(xié)調(diào)方面的能力,，促進(jìn)評(píng)價(jià)過程中內(nèi)部和外部的溝通、協(xié)調(diào)與反饋,。

       （三）運(yùn)用科學(xué),、合理的管制影響評(píng)價(jià)方法

       管制影響評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)理性監(jiān)管的工具，科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法能使結(jié)果更客觀,、準(zhǔn)確,。國(guó)際上較常用的評(píng)價(jià)方法有：（1）成本收益分析法（Benefit-Cost Analysis），將管制方案的成本收益貨幣化,，通過實(shí)證分析和量化評(píng)估,，使管制方案的收益大于成本或收益可以證明成本的正當(dāng)性，以凈收益最大化來的標(biāo)準(zhǔn)篩選管制政策,。（2）成本效益分析法（Cost-Effectiveness Analysis）,，適用于那些成本收益無法貨幣化、無法進(jìn)行成本收益分析的管制政策,，以管制目標(biāo)為衡量標(biāo)準(zhǔn),，選擇社會(huì)成本最低、資源利用率最高的方案,。（3）風(fēng)險(xiǎn)分析法（Risk Analysis）,，針對(duì)管制活動(dòng)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì),、環(huán)境產(chǎn)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)及不利后果進(jìn)行預(yù)估,，一般只在評(píng)價(jià)過程中的某些方面使用。（4）多標(biāo)準(zhǔn)分析法（Multicriteria Analysis）,，通過一系列預(yù)先確定的多元標(biāo)準(zhǔn)比較不同的管制替代性方案,。該方法適用于評(píng)估特定的管制目標(biāo)，更容易獲取管制活動(dòng)對(duì)利益,、資源分配的影響,，越來越受到各國(guó)的重視。除此之外,，不同國(guó)家還根據(jù)管制領(lǐng)域和目標(biāo)的差異,，運(yùn)用了不同的輔助評(píng)估方法，如荷蘭采用了商業(yè)影響分析（Business Effects Analysis）,，主要關(guān)注管制給企業(yè)帶來的影響,；澳大利亞采用財(cái)政分析法（Fiscal Analysis），聚焦政府管制的直接預(yù)算成本,；比利時(shí)主要針對(duì)健康,、安全和環(huán)境方面的管制政策進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響分析；還有的選取競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估法（Competition Assessment）,，評(píng)估管制對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響,。［7］

       （四）構(gòu)建全面,、有效的管制影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

       針對(duì)管制影響評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容，OECD提出了管制決策評(píng)估的十項(xiàng)參考清單,，［8］包括清晰界定管制問題,、政府行為的正當(dāng)性、管制的必要性,、管制活動(dòng)的法律基礎(chǔ),、管制活動(dòng)需選擇合適的政府層級(jí)、管制的收益大于成本,、管制的影響公開透明,、管制制度通俗易懂、利益相關(guān)者有表達(dá)訴求的渠道,、有保障管制落實(shí)的措施,。評(píng)價(jià)指標(biāo)體現(xiàn)：（1）定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合。OECD提出“要構(gòu)建定性和定量的結(jié)果指標(biāo)去衡量是否實(shí)現(xiàn)了管制目的,、提升了管制質(zhì)量”,。［9］定量指標(biāo)涉及各種經(jīng)濟(jì)、預(yù)算等可量化的收益及成本,，定性指標(biāo)涉及環(huán)境,、社會(huì)、文化等影響,。（2）規(guī)則性指標(biāo)與實(shí)踐性指標(biāo)相結(jié)合,。規(guī)則性指標(biāo)是評(píng)估管制規(guī)章制度及指引文件的指標(biāo)，重在評(píng)價(jià)管制制度的正當(dāng)性及合理性,。實(shí)踐指標(biāo)主要測(cè)量具體執(zhí)行中,，管制主體的行為及制度在實(shí)踐中的應(yīng)用情況，以達(dá)到制度層面與實(shí)踐層面綜合評(píng)價(jià)的效果,。（3）過程指標(biāo)與結(jié)果指標(biāo)相結(jié)合,。結(jié)果指標(biāo)注重評(píng)估管制活動(dòng)的收益及所有影響，過程指標(biāo)評(píng)估管制方案制定的過程是否體現(xiàn)政府責(zé)任,、是否公開透明,、是否經(jīng)過協(xié)商、是否考慮不同利益團(tuán)體的正當(dāng)訴求等,。（4）復(fù)合指標(biāo)與單一指標(biāo)相結(jié)合,。對(duì)管制活動(dòng)的評(píng)價(jià)不僅關(guān)注反應(yīng)具體管制事項(xiàng)的單一指標(biāo)，同時(shí)還構(gòu)建了復(fù)合指標(biāo)（composite indicators）體系,，［10］對(duì)管制活動(dòng)所涉及的機(jī)制、分析方法,、質(zhì)量控制過程,、管制透明度等進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估,，使評(píng)價(jià)更全面和立體。

       （五）強(qiáng)調(diào)管制影響評(píng)價(jià)過程的透明性與互動(dòng)性

       強(qiáng)調(diào)管制影響評(píng)價(jià)過程的透明互動(dòng),、及時(shí)反饋,，并嚴(yán)格要求在最終的評(píng)價(jià)報(bào)告中要對(duì)協(xié)商的過程、共識(shí)達(dá)成的過程進(jìn)行詳細(xì)說明,，不僅豐富信息來源,，而且形成外部監(jiān)督，降低監(jiān)管俘獲的風(fēng)險(xiǎn),。（1）將管制影響評(píng)價(jià)的過程,、結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開?！肮苤朴绊懺u(píng)價(jià)的過程越早公開供公眾審查并征集意見,，就能激勵(lì)決策者更早地考慮管制活動(dòng)可能帶來的影響?！保?1］在美國(guó),，管制影響評(píng)價(jià)的過程和結(jié)果都要在《聯(lián)邦登記》上公布，公眾或相關(guān)機(jī)構(gòu)可以隨時(shí)對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià),。（2）促進(jìn)管制影響評(píng)價(jià)的社會(huì)協(xié)商和互動(dòng),。在評(píng)價(jià)結(jié)果向外界公開前，需由審核部門審查,，并形成最關(guān)注問題的協(xié)商框架,，保證社會(huì)協(xié)商能聚焦在最核心的問題上，得出的結(jié)果再次審查修改后遞交決策者,，為決策者提供基于證據(jù)（evidence based）的參考和依據(jù),，實(shí)現(xiàn)理性管制。（3）合理設(shè)置社會(huì)協(xié)商和反饋的周期,。美國(guó)規(guī)定對(duì)管制影響評(píng)價(jià)的草案協(xié)商的時(shí)間至少要一個(gè)月,，歐盟委員會(huì)提出在草案敲定之前至少要進(jìn)行為期三個(gè)月的協(xié)商。

       （六）將管制影響評(píng)價(jià)融入管制政策周期

       成功國(guó)家經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)調(diào)“不可孤立地運(yùn)行管制影響評(píng)價(jià),，而應(yīng)將其置于一個(gè)更廣闊的框架體系中,，將其視為政策循環(huán)（Policy Cycle）或管制治理周期（Regulatory governance cycle）的核心元素”。［12］“在政策初期融入管制影響評(píng)價(jià)的建設(shè)性意義在于其可能帶來的爭(zhēng)論和觀點(diǎn),，從而促進(jìn)決策者系統(tǒng)化的權(quán)衡,，避免決策過程中不必要的延遲?！保?3］管制影響評(píng)價(jià)應(yīng)貫穿在管制議程設(shè)置,、規(guī)則制定、執(zhí)行,、監(jiān)督反饋等管制治理周期的每個(gè)環(huán)節(jié),，才能發(fā)揮其價(jià)值和作用,。成為管制決策和行為的重要依據(jù)，促進(jìn)管制者對(duì)其行為負(fù)責(zé),，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并改進(jìn),，在失敗的政策提案中吸取教訓(xùn)，不斷優(yōu)化管制決策,、提升管制質(zhì)量,。

       三、我國(guó)政府管制影響評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

       近些年,，伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型,，政府管制領(lǐng)域逐漸暴露出制度僵化、管制過度,、成本過高,、尋租腐敗等問題。我國(guó)在《行政許可法》中明確提出“行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià),，及時(shí)給予修訂或廢止”,。從本質(zhì)來看行政許可評(píng)價(jià)就是管制影響評(píng)價(jià)的一種方式，但從整體來看,，我國(guó)尚未形成如發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家系統(tǒng)化的管制影響評(píng)價(jià)體系,，就現(xiàn)存的行政許可評(píng)價(jià)也存在著機(jī)構(gòu)制度不健全、執(zhí)行力匱乏,、過程不透明,、社會(huì)參與缺乏等問題。如何借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)及做法,，從我國(guó)國(guó)情出發(fā),，以興利、簡(jiǎn)政,、便民為原則,，建立科學(xué)的管制影響評(píng)價(jià)體系，增進(jìn)管制的品質(zhì)和績(jī)效,，是亟待解決的問題,。為此，我們建議：

       （一）構(gòu)建管制影響評(píng)價(jià)的獨(dú)立機(jī)構(gòu),，強(qiáng)化“監(jiān)督監(jiān)管者”的職責(zé)

       現(xiàn)有的行政許可評(píng)價(jià)從法律層面規(guī)定了三類評(píng)價(jià)主體：行政許可設(shè)定機(jī)關(guān),、實(shí)施機(jī)關(guān)及公民法人或者其他組織，但一方面管制方案制定執(zhí)行主體同評(píng)估主體有所重疊,，會(huì)降低評(píng)估的客觀性,；另一方面主體間職責(zé)模糊導(dǎo)致評(píng)估責(zé)任難以明確，使評(píng)估難落實(shí)。因此,，應(yīng)在中央層面成立專門負(fù)責(zé)管制影響評(píng)價(jià)的獨(dú)立機(jī)構(gòu),。（1）確保機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。成立由中央授權(quán)直接向高層匯報(bào)和負(fù)責(zé)的管制影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu),，不僅體現(xiàn)政府高層的重視，而且賦予評(píng)價(jià)活動(dòng)足夠的權(quán)威保障,。（2）確保機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,。包括了機(jī)構(gòu)設(shè)置和評(píng)估行為的獨(dú)立性，獨(dú)立性是確保評(píng)價(jià)活動(dòng)客觀,、中立,、有效的基礎(chǔ)。（3）明確劃分機(jī)構(gòu)的職責(zé),。成立相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià),、指導(dǎo)、監(jiān)督管制活動(dòng)的職責(zé),，實(shí)現(xiàn)集中下的分工合作,。（4）確保機(jī)構(gòu)的專業(yè)性。管制影響評(píng)價(jià)具有較強(qiáng)的技術(shù)性和跨界性,，因此應(yīng)注重團(tuán)隊(duì)構(gòu)建的專業(yè)化與多元化,，有助于提升評(píng)價(jià)活動(dòng)的質(zhì)量。

       （二）明確管制影響評(píng)價(jià)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),，保證評(píng)價(jià)的整體性與一致性

       政府管制影響評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)必須遵循“良好管制”的基本原則,，然而我國(guó)始終沒有對(duì)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)做出統(tǒng)一要求，不利于評(píng)價(jià)活動(dòng)的切實(shí)展開,。我國(guó)在設(shè)立管制影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)聚焦以下7個(gè)方面,。（1）公共利益。管制方案的評(píng)估始終要以服務(wù)公共利益,、保障公民基本權(quán)利為首要基準(zhǔn),。（2）必要性。理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系,，劃清兩者邊界,，通過充足證據(jù)證明政府管制有必需且正當(dāng)?shù)恼吣繕?biāo)，是彌補(bǔ)現(xiàn)存問題的最有效之舉,，從而避免管制過度,、干預(yù)市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)，并不斷根據(jù)環(huán)境變化及時(shí)廢止不必要的管制,。（3）社會(huì)效益最大化,。通過分析比較管制方案及替代選擇的所有成本、收益、影響,，保證最終出臺(tái)的管制政策能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體福利的最大化,。（4）可行性,。衡量管制方案在實(shí)踐中的可操作性，是否具備物質(zhì)與非物質(zhì)條件,、是否適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)狀況與政府能力,、是否具備所需知識(shí)存量和專業(yè)技術(shù)、是否有制度保障,、是否有有效的執(zhí)行體系等,。（5）開放性。評(píng)價(jià)管制政策制定和執(zhí)行過程是否公開透明,，是否是社會(huì)各界及利益相關(guān)者溝通協(xié)商的產(chǎn)物,。（6）一致性。評(píng)估管制政策是否新舊協(xié)調(diào)一致,、是否符合既有的法律法規(guī),、不同領(lǐng)域間是否兼容并包、是否符合國(guó)際大環(huán)境,、管制機(jī)構(gòu)職責(zé)是否明晰協(xié)同等,，盡可能降低實(shí)踐中的矛盾和沖突。（7）簡(jiǎn)明性,。主要聚焦管制政策應(yīng)通俗易懂,、簡(jiǎn)潔明了，便于管制對(duì)象和公民的理解,。

       （三）選取合適的管制影響評(píng)價(jià)范圍與評(píng)價(jià)方法,，保證評(píng)價(jià)的必要性與科學(xué)性

       管制影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜且耗時(shí)耗力的工作，所以對(duì)每一項(xiàng)管制政策進(jìn)行影響評(píng)價(jià)是不切實(shí)際的,，成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家會(huì)對(duì)評(píng)價(jià)范圍進(jìn)行規(guī)定,，并對(duì)管制活動(dòng)的先后次序進(jìn)行排列。如美國(guó)將評(píng)價(jià)范圍界定在“重要管制行為”的范疇內(nèi),，針對(duì)年度經(jīng)濟(jì)影響超過1億美元,、造成嚴(yán)重矛盾或滋生新問題、對(duì)社會(huì)公平及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成不利影響的管制活動(dòng)上,。［14］因此應(yīng)綜合考慮我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu),、經(jīng)濟(jì)體制、歷史文化,、管制體系等因素,，合理界定評(píng)價(jià)的適用范圍和先后順序,，將有限的資源和精力集中到更重要的管制領(lǐng)域。同時(shí),，根據(jù)管制領(lǐng)域的不同選取合適的評(píng)價(jià)方法,，由于管制活動(dòng)不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還涉及社會(huì)領(lǐng)域，會(huì)涉及許多如公平公正,、分配效果,、健康安全等無法量化的公共利益，因此應(yīng)綜合運(yùn)用成本收益分析,、成本效益分析,、多標(biāo)準(zhǔn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,、競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估等評(píng)估方法，形成定量與定性并重的評(píng)估方法體系,。

       （四）提升管制影響評(píng)價(jià)主體的技術(shù)能力,，促進(jìn)評(píng)價(jià)活動(dòng)的專業(yè)性與可信性

       管制影響評(píng)價(jià)具有很強(qiáng)的技術(shù)性，需同一國(guó)的技術(shù)能力與知識(shí)存量相契合,。而當(dāng)前我國(guó)在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)立,、權(quán)重賦值、數(shù)據(jù)搜集與分析等技術(shù)方面仍很不成熟,。專業(yè)技術(shù)和資源的匱乏,，使評(píng)價(jià)缺乏科學(xué)性和執(zhí)行力，必然影響評(píng)價(jià)的信度和效度,，因此應(yīng)重視對(duì)評(píng)價(jià)主體的培訓(xùn),。（1）設(shè)置系統(tǒng)培訓(xùn)課程，提升專業(yè)技能,。將管制影響評(píng)價(jià)的培訓(xùn)納入相關(guān)公職人員定期,、系統(tǒng)的職業(yè)培訓(xùn)中。構(gòu)建從國(guó)家到地方的分層培訓(xùn)體系,，根據(jù)評(píng)價(jià)領(lǐng)域及地域特征的差異合理設(shè)置針對(duì)性的課程,，明確評(píng)價(jià)的本質(zhì)目的和基本原則，提升評(píng)估方案設(shè)計(jì)能力以及數(shù)據(jù)搜集,、分析,、應(yīng)用等實(shí)操方面的技術(shù)。（2）分發(fā)學(xué)習(xí)手冊(cè),，促進(jìn)培訓(xùn)常態(tài)化,。整合國(guó)內(nèi)成功案例、國(guó)外先進(jìn)理念和做法,、梳理過往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),，匯編成冊(cè),，供評(píng)估者日常的學(xué)習(xí)，并定期更新以適應(yīng)多變的環(huán)境,、與國(guó)際接軌,，為評(píng)價(jià)的實(shí)踐提供寶貴的指導(dǎo)。

       （五）構(gòu)建管制影響評(píng)價(jià)的公開機(jī)制和協(xié)商機(jī)制,，增強(qiáng)評(píng)價(jià)過程的開放性

       開放,、透明、協(xié)商,、參與是管制影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ),，為此要：（1）通過專門的網(wǎng)站或通過官方媒體，對(duì)管制影響評(píng)價(jià)的方案,、過程,、結(jié)果及時(shí)公開，使利益相關(guān)者能充分了解有關(guān)信息,，并隨時(shí)提議和建議,。（2）構(gòu)建評(píng)價(jià)活動(dòng)的內(nèi)部協(xié)商機(jī)制。在政府部門,、管制機(jī)構(gòu),、評(píng)估機(jī)構(gòu)之間構(gòu)建溝通協(xié)商機(jī)制，以確保評(píng)估活動(dòng)的一致性和協(xié)調(diào)性,。（3）構(gòu)建評(píng)價(jià)活動(dòng)的外部協(xié)商機(jī)制,。管制政策是不同利益團(tuán)體博弈的產(chǎn)物，因此評(píng)價(jià)過程中的協(xié)商扮演了一個(gè)收集信息,、整合不同觀點(diǎn),、協(xié)調(diào)不同利益的角色，具有重要的交流和分析功能,，從而促進(jìn)最優(yōu)決策的產(chǎn)生,。可以采取正式的評(píng)價(jià)機(jī)制如聽證會(huì),，以及不受程序嚴(yán)格控制的非正式的評(píng)價(jià)機(jī)制,。

       （六）將管制影響評(píng)價(jià)置于管制治理周期的整體視野中，實(shí)現(xiàn)體系化評(píng)價(jià)

       管制影響評(píng)價(jià)是一個(gè)輔助決策者分析,、協(xié)調(diào)的工具,，但也要防止評(píng)價(jià)活動(dòng)流于形式?！昂芏鄧?guó)家的典型錯(cuò)誤在于將管制影響評(píng)價(jià)孤立地運(yùn)行,，而沒有將其置于政策周期和管制改革的整體視圖中，”［15］因此應(yīng)將其貫穿于整個(gè)管制治理周期,。（1）明確規(guī)定評(píng)價(jià)周期,。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及管制領(lǐng)域特征,，合理設(shè)置契合政策周期的評(píng)價(jià)周期，使評(píng)價(jià)活動(dòng)更好地促進(jìn)良好的管制,。外部環(huán)境變換越大的評(píng)價(jià)周期越短,、越靈活，外部環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定的則可以相對(duì)較長(zhǎng),。（2）發(fā)揮管制影響評(píng)價(jià)在政策初期,、中期和后期的不同功能。在管制方案正式出臺(tái)前通過分析,、協(xié)商對(duì)其產(chǎn)生影響進(jìn)行預(yù)測(cè),、形成過程進(jìn)行評(píng)估，得出是否出臺(tái)或修正的建議,；在中期實(shí)時(shí)跟進(jìn),、搜集實(shí)際數(shù)據(jù)，關(guān)注現(xiàn)實(shí)問題,；在后期結(jié)合實(shí)際信息和數(shù)據(jù),，檢驗(yàn)是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，將評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用到新一輪的管制政策制定中,。使管制影響評(píng)價(jià)成為集合分析、評(píng)估,、協(xié)調(diào),、諫言、監(jiān)督為一體的動(dòng)態(tài)的政策工具,。

       ［作者簡(jiǎn)介］張成福,，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授，中國(guó)人民大學(xué)教授,，博士研究生導(dǎo)師 ,；吳俁丹，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生,。

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