原標題：句華 楊騰原：政府購買公共服務與事業(yè)單位改革銜接條件研究
       《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出,，“創(chuàng)新公共服務提供方式,，推動供給方式多元化，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦,；引入競爭機制,；加快社會事業(yè)改革,，創(chuàng)新從事公益服務事業(yè)單位體制機制,。”［1］這些提法延續(xù)了中共十八大以來在創(chuàng)新公共服務供給方式上形成的政策思路,，即強調(diào)政府購買公共服務（文中簡稱政府購買）并且將其與事業(yè)單位改革相提并論,。［2］2016年12月29日印發(fā)的《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》進一步明確指出，“通過政府購買服務改革支持事業(yè)單位分類改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展,，增強事業(yè)單位提供公共服務能力”,。［3］

       這種政策構(gòu)想旨在通過政府購買倒逼事業(yè)單位改革，其基本邏輯在于：按照政府購買公共服務的理念,，除了那些適合作為買方的事業(yè)單位之外,，把那些能夠提供優(yōu)質(zhì)公共服務的事業(yè)單位作為承接方，在與其他具備同等資質(zhì)的社會力量同臺競爭的壓力之下,，有可能提高事業(yè)單位的服務能力與服務質(zhì)量,，或者加快其轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織的速度，從而推進事業(yè)單位的分類改革,。［4］

       那么,，政府購買跟事業(yè)單位改革之間的銜接如何成為可能呢？本文認為,，二者的銜接既不會是自發(fā)現(xiàn)象,，也不會因政策倡導或研究者的鼓呼而自動實現(xiàn)，而是需要特定的條件,。

       一,、范圍和規(guī)模：政府購買與事業(yè)單位改革實現(xiàn)銜接的空間條件

       所謂范圍與規(guī)模，即政府可以向事業(yè)單位購買哪些以及購買多少公共服務項目,。確認范圍與規(guī)模,，為政府購買與事業(yè)單位改革實現(xiàn)銜接提供的是空間條件。對此,，可有公式1：Pi=A-Pn-Po（圖1）,，其中：

       圖1 政府向事業(yè)單位購買公共服務的項目范圍示意圖（略）

       A表示特定時空下跟公共需求相匹配的全部公共服務；

       Pn表示不宜通過政府購買加以提供的公共服務,；

       Po表示政府向事業(yè)單位之外的其他社會力量所購買的公共服務,；

       Pi表示政府向事業(yè)單位購買的公共服務。

       可見，Pi就是政府購買與事業(yè)單位改革之間能夠銜接的“實際場所”,。對此,，需要做出三點說明。

       第一,，政府向事業(yè)單位購買的公共服務，在理論上存在三種情形,，可以表示為公式2：Pi=Pi1 +Pi2 +Pi3,。其中，Pi1 表示某些公共需求只適于由事業(yè)單位來滿足從而只能向事業(yè)單位購買的公共服務項目,；Pi2 表示受政策傾斜而優(yōu)先向事業(yè)單位購買的公共服務項目,；Pi3表示事業(yè)單位跟社會力量公平競爭且事業(yè)單位勝出而得以提供的公共服務項目。在現(xiàn)實情境里,，Pi1不是必然的,，而多是在新中國成立以來形成的公共管理歷史傳統(tǒng)之下被政策所賦予的，它常常先以Pi2 的形式出現(xiàn),，再向Pi1過渡,；Pi3是目前政策設定的目標，它意味著事業(yè)單位分類改革的真正到位,，目前規(guī)劃的時間點是截至2020年年底,。如果把“銜接”視為推進事業(yè)單位分類改革的途徑，那么,，在Pi3的情形下,，銜接本身已成為“穩(wěn)態(tài)”從而不必再強調(diào)“銜接”這個概念。因此,，政府購買與事業(yè)單位改革能夠銜接的實際范圍Pi就近似為Pi2,。

       第二,，政府向事業(yè)單位購買的公共服務的范圍與規(guī)模,，是相對于向其他社會力量購買的公共服務而言的。理論上,，事業(yè)單位跟其他社會力量是彼此獨立的兩類供給主體,。就滿足某種公共需求而言，政府向一方購買的公共服務多,，向另一方購買的就少,。二者間的競爭關(guān)系一旦成立，對于可以用政府購買來提供的公共服務項目,，就未必只能向事業(yè)單位而不能向其他社會力量購買,，所以上文說Pi1不是必然的。如果社會力量發(fā)育足夠成熟，生產(chǎn)的公共服務量足質(zhì)優(yōu)價廉,，事業(yè)單位相形之下毫無競爭優(yōu)勢,，那就沒必要也無可能將事業(yè)單位作為政府購買公共服務的承接者，也就不必談“銜接”,。正是存在社會力量發(fā)育不足的情形,，且事業(yè)單位歷史地形成了在供給某些公共服務方面的優(yōu)勢地位，所以公式1中的Pi有存在的必要和可能,。

       自2012至2016年間,，全國已有24個省市區(qū)陸續(xù)制定并持續(xù)修訂了本地區(qū)政府向社會力量購買服務的指導性目錄。在基本公共服務領(lǐng)域和非基本公共服務領(lǐng)域,，都有可用政府購買加以提供的公共服務事項,。可由政府購買的基本公共服務事項包括：教育,、就業(yè),、社保、醫(yī)療衛(wèi)生,、住房保障,、文化體育及殘疾人服務等；可由政府購買的非基本公共服務領(lǐng)域項目包括：社會治理服務事項,、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項,、技術(shù)服務事項、政府履職所需輔助性事項,。各省市區(qū)發(fā)布的“指導性目錄”,，大體跟國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》或財政部印發(fā)的《政府購買服務暫行管理辦法》對“購買內(nèi)容”的說明保持一致，從中無法確認哪些項目可以向事業(yè)單位購買,。直到財政部和中央編辦2016年12月29日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》才對此有所明確：按照分類施策的原則,，重在推行政府向公益二類事業(yè)單位購買服務。

       如表1所示,，那些承擔高等教育和非營利醫(yī)療等公益服務,、可部分由市場配置資源的公益二類事業(yè)單位可以作為政府購買公共服務的承接主體；生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位也可以作為政府購買服務的承接主體,。到2020年年底,，現(xiàn)由公益二類事業(yè)單位承擔并且適宜由社會力量提供的服務事項，皆納入政府購買服務指導性目錄,，將財政撥款改為政府購買服務,，由其行政主管部門直接委托給事業(yè)單位并實行合同化管理。［5］

       第三,，確認Pi需要考慮公共服務的總體規(guī)模及其可變程度,，這涉及“公共服務”的生成邏輯,，即需求拉動還是供給推動?！靶枨罄瓌有汀钡墓卜丈蛇壿嬒?，是需求在定義供給，即公眾有哪些公共需求,，政府就應該提供哪些公共服務,。“供給推動型”的公共服務生成邏輯下,，是供給在定義需求,，即政府提供什么公共服務項目，民眾就消費哪些公共服務,。按照現(xiàn)代政府的產(chǎn)生邏輯，公權(quán)力及其機構(gòu)源自民意,，那么,，公共服務應當是需求拉動型的。這種情形下,，公共服務的總體規(guī)模及其可變程度跟消費者的狀態(tài)有密切聯(lián)系,。消費者的狀態(tài)具體包括消費意愿、消費水平,、消費能力及其表達需求偏好的渠道和能力,。具體到中國，公共服務的生成邏輯總體上屬于“供給推動型”,。［6］隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,，中國政府越來越將公共服務的供給定位在“響應民眾的訴求”上，即從供給推動型轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨罄瓌有汀?br/>
       表1 范圍和規(guī)模：政府購買與事業(yè)單位改革銜接的“空間條件”（略）

       通常,，消費者的狀態(tài)起伏不定,，所以需求拉動型所對應的公共服務的規(guī)模及其可變程度大于供給推動型的。值得注意的是：即便在“供給推動型”的生成邏輯下,，中國的公共服務也存有缺口,。在2015年年初召開的瑞士達沃斯世界經(jīng)濟論壇上，國務院總理李克強專門提及中國公共產(chǎn)品和公共服務供給的短缺狀況,，包括：目前中國公共設施的存量僅為西歐國家的38%,、北美國家的23%，服務業(yè)水平比同等發(fā)展中國家還要低10個百分點,，而城鎮(zhèn)化率則比發(fā)達國家低20多個百分點,。［7］還有研究測算發(fā)現(xiàn)，即使在最小口徑最低標準下,，國內(nèi)公共服務的供給缺口都大到需要中國政府購買公共服務的財政支出比例至少達到25%,，而現(xiàn)行的政府采購服務支出比例僅為1.09%,，彌補這一缺口需要等到2023年。［8］可以認為,，在公共服務缺口仍然較大的階段,，包括政府購買在內(nèi)的全部供給方式、事業(yè)單位作為一類供給主體都有發(fā)揮作用的空間,。這就為政府購買與事業(yè)單位的銜接提供了“空間條件”,。

       二、程序和技術(shù)：政府購買與事業(yè)單位改革實現(xiàn)銜接的保障性條件

       所謂程序,，是指政府按照什么樣的程序,、規(guī)則來實施購買行為。所謂技術(shù),，是指政府要憑借哪些技術(shù)手段以及采用哪些具體行動來完成購買,。“程序”與“技術(shù)”能夠為政府購買與事業(yè)單位改革的銜接提供保障性條件,。

       本文把“政府購買”理解成一種行動過程,。也就是說，它不單是“采購”這個一次性的動作,，而且是一個持續(xù)的行動過程,。這種持續(xù)性有兩種表現(xiàn)：其一，“政府購買”至少涉及三方行動者,，即購買者,、承接者和消費者。消費者是公共服務的需求者,，亦即政府購買的服務對象,，回答的是“為誰買”；承接者是具體公共服務的直接生產(chǎn)者和提供者,，回答的是“向誰買”,，亦即本文關(guān)心的事業(yè)單位；購買者即政府,，回答的是“誰來買”,，它既是提供公共服務的制度安排者，通常也是完成政府購買的主要甚至唯一出資方,，由它的購買行為來實現(xiàn)承接者跟消費者之間的對接,。這三方行動者，在組織化程度,、利益偏好,、利益的感知與表達方式、影響力等方面的狀態(tài)迥異,，難以通過自主協(xié)調(diào)而一勞永逸地達成有效行動,，必須遵照“硬”的程序和規(guī)則方可在可控的成本范圍內(nèi)完成銜接,。其二，哪怕只是一個購買主體向一個事業(yè)單位就某項公共服務項目實施一次的“購買”行為,，也不是只完成“采購”這個動作就算完成了政府購買,，而是要遵循嚴格的程序。

       簡單而言,，政府購買與事業(yè)單位改革的銜接程序分布在事前,、事中、事后三個階段,；其銜接技術(shù)的核心就是“花錢”,，具體涉及編制預算、訂立合同,、管理合同,、評估驗收、支付款項等行為（表2）,。

       表2顯示,，既有政策構(gòu)想正是從“事前、事中,、事后”這三個環(huán)節(jié)、圍繞“如何花錢”這一核心技術(shù)對政府購買與事業(yè)單位改革之間的銜接做了說明,。不過,，有關(guān)程序與技術(shù)的既有政策安排尚缺乏對“定價機制”的明確規(guī)范。在中央政策層面,，目前僅原則性地指出：政府需根據(jù)合同約定向承接服務的事業(yè)單位支付費用,，應堅持“以事定費”、“ 費隨事轉(zhuǎn)”的原則,，合同中應明確服務的價格,。這些原則性的、粗線條的表述很難對政府購買服務的定價實踐做出具體指導,。在地方層面,，目前僅有蘇州、上海出臺的地方性規(guī)范對政府購買服務定價的相關(guān)原則或簡易方法有所涉及,，鮮有政策文件對其進行系統(tǒng)說明和詳細規(guī)定,。“大量政府購買服務項目的價格直接以財政撥款的額度為限,，服務定價缺乏理性依據(jù),。少量政府購買服務項目采取借助專家評估結(jié)果核減承接主體申報金額的方式確定服務的最終價格，這種設計有其合理性,，但依然較難規(guī)避承接主體虛報價格,、評估專家不了解承接主體真實運轉(zhuǎn)情況或項目實際運行成本等現(xiàn)實問題,。”［9］

       表2 程序和技術(shù)：政府購買與事業(yè)單位改革實現(xiàn)銜接的保障性條件（略）

       可以認為,，只有嚴格遵循政府購買的相關(guān)程序和規(guī)則,、把“花錢”這個核心技術(shù)用到位，才可能實現(xiàn)政府購買與事業(yè)單位的銜接,。不過,，缺乏精致可行的定價機制，使得該項條件尚不完全具備,。

       三,、意愿和能力：政府購買與事業(yè)單位改革實現(xiàn)銜接的內(nèi)生條件

       所謂意愿與能力，對于購買者而言就是指政府是否愿意并且能夠辨識合格的生產(chǎn)者并以合適的價格買到合格的公共服務,。

       上文所論的“空間條件”和“保障性條件”,，都屬于“外生條件”。前者提供的是由“需求”或者“供給”所決定的“銜接范圍”,；后者提供的是操作程序與技術(shù)上的保障,。一方面，這兩項條件都外在于本文關(guān)心的“銜接狀態(tài)”,，屬于環(huán)境要素,，它們無法解釋“銜接”的動力問題；另一方面,，按照供給推動型的公共服務生成邏輯,，銜接的范圍和規(guī)模很大程度上是被政策所定義的，同時,，銜接的程序和技術(shù)本身也是由政策所規(guī)范的,，這就對作為改革的主導者和設計者的政府一方提出了更高要求。相對而言,，意愿和能力對于政府購買與事業(yè)單位改革的銜接而言屬于內(nèi)生條件,，因為它從根本上決定了銜接關(guān)系的“動力來源”，即：究竟依靠什么動力,，要使改革朝著“銜接”的方向發(fā)展,？究竟憑借什么動力，這種銜接能夠?qū)崿F(xiàn)并得以持續(xù),？

       從既有政策構(gòu)想的文本表述來看,，如本文開篇所述，以中央政府為主體完成的政策構(gòu)想對于政府購買與事業(yè)單位改革應有所銜接已經(jīng)表達了強烈的意愿,。這種意愿已經(jīng)從原則性的表達日益清晰為具有一定操作性的指導意見,。2013年發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》將“堅持政府購買與事業(yè)單位改革相銜接”表述為一項創(chuàng)新原則。2015年印發(fā)的《政府購買服務暫行管理辦法》除了重申2013年的“相銜接”原則,，還將“具有行政管理職能的事業(yè)單位”確認為購買主體,、將“按照事業(yè)單位分類改革應劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位”確認為政府購買的承接主體,，這就明確了事業(yè)單位的在實現(xiàn)銜接上的“身份”。2016年年底發(fā)布的《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》專門針對政府購買與事業(yè)單位改革相互銜接的原則,、范圍,、措施、要求等做出說明,，特別是其設定的三項目標——到2020年年底,，事業(yè)單位政府購買服務改革工作全面推開，事業(yè)單位提供公共服務的能力和水平明顯提升,；現(xiàn)由公益二類事業(yè)單位承擔并且適宜由社會力量提供的服務事項,，全部轉(zhuǎn)為通過政府購買服務方式提供；通過政府購買服務,，促進建立公益二類事業(yè)單位財政經(jīng)費保障與人員編制管理的協(xié)調(diào)約束機制——給出了跟時間表相對應的行動方向和行為狀態(tài),，清晰、堅定地表達了堅持改革的意愿,。

       盡管既有政策文本尚未對政府向事業(yè)單位購買公共服務的資金規(guī)模,、資金來源、定價機制做出細致可行的規(guī)定,，但是,，來自中央政府的堅定意愿為改革提供了動力來源?！伴_弓沒有回頭箭”,，在這種意愿和決心的推動下，或許出于具體利益的考量而存在于某些地方,、某些事業(yè)單位、某些行業(yè)的低意愿,、小阻力,、小拖延，終將隨著服從和動員而逐步消減,?？梢灶A見，關(guān)于事業(yè)單位政府購買的后續(xù)政策文本將會越來越精細,，對于各省市區(qū)相繼出臺本地政策規(guī)范進而指導當?shù)貙嵺`給出進一步的示范,。

       不過，跟強意愿對應的卻是能力不足,。這里所謂的能力說到底就是“政府的精明程度”,。只有精明的政府，在實施購買行為時才會謹小慎微,、前思后量,，既考慮把錢花在刀刃上,，又在乎所購服務是否讓受眾滿意。政府的精明程度,，并不完全是政府本身的一種素質(zhì),，而是權(quán)力結(jié)構(gòu)的后果?？傮w上,，越是受到約束的權(quán)力，越有可能產(chǎn)生精明的政府,。然而,，在需求方缺陷與供給方缺陷并存的局面下，政府在購買公共服務時——不論向誰購買——要成為一個精明的買家絕非易事,。［10］出現(xiàn)推行政府購買公共服務與事業(yè)單位改革的到位相互牽制,、“彼此等待對方先行一步”的局面。破解這種局面,，需要組織層面上的政府變革,，這已涉及更深層次的“組織條件”。

       四,、基本結(jié)論

       本文針對“應該銜接”的政策主張和研究呼吁不等于“能夠銜接”的現(xiàn)實狀態(tài)這一問題,，試圖歸納出政府購買公共服務與事業(yè)單位改革實現(xiàn)銜接的“內(nèi)生條件”與“外生條件”，并具體討論了三種條件形式：范圍和規(guī)模,、程序和技術(shù),、意愿和能力。前兩種屬于外生條件,，后一種屬于內(nèi)生條件,。這些是必要條件而非充分條件。具體來說,，可以做如下表述：

       1.只有具備強烈的改革意愿和持續(xù)的制度準備,，才可能實現(xiàn)政府購買與事業(yè)單位改革的有效銜接。

       2.只有在那些“可能銜接”的有效范圍之內(nèi),，才可能發(fā)生銜接,。這就要求地方試驗，先從容易見效的領(lǐng)域入手,、積累經(jīng)驗,，再逐步擴大和深化。

       3.只有遵循政府購買的相關(guān)程序和規(guī)則,、把“花錢”這個核心技術(shù)用到位,，才可能實現(xiàn)政府購買與事業(yè)單位的銜接。

       與此同時，還要注意上述三種條件中尚且缺失的因素,。比如,，在操作層面上還缺乏明確的政府向事業(yè)單位購買公共服務的范圍與規(guī)模；在程序和技術(shù)上還缺乏政府向事業(yè)單位購買公共服務的精致可行的定價機制,；作為購買者的政府還不算精明,，其能力還有待加強。這些缺失一致指向的是政府組織結(jié)構(gòu)層面的變革,。

       還要再次強調(diào),，本文討論的其實是“變革公共服務供給方式”與“事業(yè)單位改革”這兩項改革之間實現(xiàn)銜接的條件。變革公共服務供給方式,、推行政府購買,，其追求在于優(yōu)化公共服務，提高公眾滿意度,；推動事業(yè)單位轉(zhuǎn)型,，其追求在于提高公共部門的效率、節(jié)省公共資源,，最終也是為了提高公眾滿意度,。在此意義上，二者其實是在做同一件事,。那么,，探討兩項改革舉措之間的銜接條件，也是在根本上著力于改革的總體效果,。反過來說,，如果二者的銜接能夠體現(xiàn)出更大的實效，那么本文探討的銜接條件怎么強調(diào)都不為過,。

       ［作者簡介］句華,，管理學博士，北京大學政府管理學院副教授,；楊騰原,，管理學博士，內(nèi)蒙古大學公共管理學院講師,。

       ［參考文獻］

       ［1］新華網(wǎng)：中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322_16.htm,，2016-03-17.

       ［2］新華網(wǎng). 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）［EB/OL］. http：//news.xinhuanet.com/ politics/2013-11/15/c_118164235.htm,，2013-11-15.

       ［3］［5］財政部. 關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見（財綜〔2016〕53號）［EB/OL］.http：//www.mof.gov.cn/mofhome/zonghesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu /201612/t20161229_2508148.html,，2016-12-29.

       ［4］財政部. 推廣政府購買服務 倒逼事業(yè)單位改革［EB/OL］.http：//www.mof.gov.cn/mofhome/mof/zhuantihuigu/gmfwgzhy/zfgmfw/201401/t20140120 _1037408.html，2014-01-17.

       ［6］石國亮.公共服務合作供給的生成邏輯與辯證分析［J］. 江海學刊,，2011（4）：136-141.

       ［7］中國政府網(wǎng). 煥發(fā)“傳統(tǒng)引擎”的澎湃動力［EB/OL］. http：// www.gov.cn/zhuanti/2015-08/09/content_2910349.htm,，2015-08-09.

       ［8］張艷芳. 彌補公共服務供求缺口：政府購買公共服務離此目標還有多遠——以基本公共服務為例［J］. 商業(yè)研究，2016 （5）：66-75.

       ［9］崔軍,，張雅璇. 政府購買服務定價的核心推定與策略安排［J］. 行政管理改革,，2016 （8）：47-52.

       ［10］詹國彬. 需求方缺陷,、供給方缺陷與精明買家——政府購買公共服務的困境與破解之道［J］. 經(jīng)濟社會體制比較，2013（5）：142-150.