原標(biāo)題：王亞華 舒全峰：第一書(shū)記扶貧與農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)力供給
       第一書(shū)記扶貧是我國(guó)新一輪扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要舉措，意在通過(guò)向貧困村莊和基層黨組織軟弱渙散村注入領(lǐng)導(dǎo)力資源，加強(qiáng)基層組織建設(shè),，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧,。作為從各級(jí)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位中選派的優(yōu)秀黨員干部,，第一書(shū)記扶貧本質(zhì)上是以增加農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)力資源供給為突破口,，實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村公共事務(wù)的“良治”,。［1］第一書(shū)記對(duì)于增加農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)力供給的成效到底如何,？如何改進(jìn)現(xiàn)有的第一書(shū)記扶貧政策？本文對(duì)我國(guó)第一書(shū)記扶貧工作的現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題展開(kāi)調(diào)查,，為進(jìn)一步完善扶貧開(kāi)發(fā)政策,，加快實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧提供研究參考,。

       一、領(lǐng)導(dǎo)力供給與精準(zhǔn)扶貧

       領(lǐng)導(dǎo)力是指領(lǐng)導(dǎo)者如何帶領(lǐng)他人以及激勵(lì)他人自愿地在組織中做出卓越成就的能力,，［2］從現(xiàn)有的關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)力構(gòu)成要素的研究來(lái)看,，大致可歸納為誠(chéng)信、自信等個(gè)體特征和技能,、執(zhí)行力等態(tài)度行為兩種主要因素,。［3］［4］［5］［6］［7］隨著公共行政領(lǐng)域新公共服務(wù)（New Public Service，NPS）改革的興起,，有關(guān)公共服務(wù)動(dòng)機(jī)（Public Service Motivation,，PSM）和公共領(lǐng)導(dǎo)力（Public Leadership）的研究成為學(xué)術(shù)界與公共部門(mén)的關(guān)注和實(shí)踐熱點(diǎn)。［8］公共領(lǐng)導(dǎo)力有別于私人部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)力,，特指公共部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的勝任能力（competency）,，公共部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)力水平直接影響著公民對(duì)公共部門(mén)的信任程度，［9］影響公共治理績(jī)效,，與此同時(shí)又受公共部門(mén)運(yùn)行的文化與社會(huì)環(huán)境影響,。［10］

       農(nóng)村基層自治組織（村兩委）是我國(guó)各類(lèi)公共組織中最為特殊的一種組織，需要執(zhí)行來(lái)自官僚組織層面的所有政策指令,，是農(nóng)村公共治理的核心主體,，也是國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村地區(qū)的代表。因此,，在某種程度上農(nóng)村治理水平的高低決定了我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化能否順利推進(jìn),。然而,，大量的研究和觀察表明,，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)公共物品的供給普遍陷入了停滯不前的狀態(tài)，村民自治制度也無(wú)法很好地發(fā)揮作用,，［11］基層村社組織喪失了組織農(nóng)民的能力,。［12］截至2014年4月底，全國(guó)共排查出軟弱渙散村黨組織57688個(gè),，占村黨組織總數(shù)的9.6%,，而根據(jù)我們的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散與農(nóng)村貧困存在高度的相關(guān)性,。以第一書(shū)記所在村為例,，87.76%的黨組織軟弱渙散村是貧困村。

       無(wú)論是黨組織軟弱渙散還是村莊貧困,，一個(gè)重要的誘因是農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)力供給不足,，從學(xué)術(shù)界和政策界近年來(lái)關(guān)于精英治村、能人治村,、鄉(xiāng)紳治村等鄉(xiāng)村治理模式的討論來(lái)看,，本質(zhì)上所反應(yīng)的正是這一問(wèn)題,。農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)力供給不足所帶來(lái)的一個(gè)重要后果就是農(nóng)村集體行動(dòng)的衰敗和農(nóng)村公共事務(wù)治理的無(wú)效，反貧困的難處也正是在此,。由于地理,、經(jīng)濟(jì)、社會(huì),、文化等多方面因素影響,，貧困村莊普遍實(shí)現(xiàn)不了優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)生，相反,，還伴隨著大量精英人才和勞動(dòng)力的外流,。當(dāng)前，對(duì)貧困人口實(shí)行精準(zhǔn)扶貧既是我國(guó)的一項(xiàng)政治任務(wù),，也是一項(xiàng)歷史使命,。2015年中央出臺(tái)政策，從各級(jí)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位中選派優(yōu)秀黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)駐貧困村開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作,，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)力供給不足的有力舉措,。可以認(rèn)為,，第一書(shū)記扶貧的政策目標(biāo)是在精準(zhǔn)扶貧的時(shí)代背景下,，試圖通過(guò)注入領(lǐng)導(dǎo)力加強(qiáng)農(nóng)村反貧困治理的政策舉措。

       二,、“第一書(shū)記”扶貧政策的歷史沿革與當(dāng)前爭(zhēng)議

       根據(jù)中央戰(zhàn)略部署,，為確保貧困人口到2020年全部脫貧，中央提出了實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策,，指出必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)思路和辦法,，堅(jiān)決打贏這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，其中一項(xiàng)重要扶貧制度創(chuàng)新就是從機(jī)關(guān)企事業(yè)單位中選派優(yōu)秀干部到村擔(dān)任第一書(shū)記,，為貧困村莊注入優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)力資源,。

       早在2010年，江蘇省如皋市在全國(guó)率先開(kāi)始向行政村派駐第一書(shū)記,，以推進(jìn)鄉(xiāng)村治理,。隨后廣西、山東等省份從2012年開(kāi)始分批次從各級(jí)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位中選派優(yōu)秀干部到貧困落后村擔(dān)任第一書(shū)記,，目前已派駐到第三批,。

       2015年5月，在對(duì)各地選派第一書(shū)記,、選派黨建指導(dǎo)員,、派干部駐村等做法的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，中央組織部辦公廳,、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）,，重點(diǎn)向黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村“全覆蓋”選派第一書(shū)記，其目的在于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè),、解決一些村“軟,、散、亂,、窮”等突出問(wèn)題,，帶領(lǐng)貧困村、貧困戶(hù)精準(zhǔn)脫貧,。

       隨后全國(guó)各省市全面開(kāi)展了選派第一書(shū)記駐村扶貧的工作,，形成了中央、省,、市,、縣四個(gè)層級(jí)第一書(shū)記協(xié)力扶貧的格局，根據(jù)各地資料粗略估算,，截至目前,，全國(guó)各層級(jí)選派的行政村第一書(shū)記總數(shù)達(dá)到20萬(wàn)人左右，駐村扶貧工作隊(duì)員則有上百萬(wàn),。

       第一書(shū)記扶貧取得顯著成效的同時(shí),，也暴露出了一些問(wèn)題，引起社會(huì)各界關(guān)注,。2016年5月,，四川省針對(duì)半年以來(lái)扶貧工作不力的1416名第一書(shū)記實(shí)施了召回和調(diào)整，占到該省選派到村11501名第一書(shū)記的12.3%,，在網(wǎng)上引起熱議,。而實(shí)際上早在2015年11月，四川省達(dá)州市就曾召回駐貧困村履職不力的241名第一書(shū)記,；2016年1月青海省海東市召回了6名不能勝任工作,、存在違反組織規(guī)定的第一書(shū)記和扶貧干部,；2016年7月河南省上蔡縣有3名第一書(shū)記因群眾評(píng)價(jià)低而被召回,。根據(jù)媒體報(bào)道的情況來(lái)看，這些被召回的干部被組織部門(mén)認(rèn)為多是搞“走讀式”“掛名式”幫扶,，有的“只轉(zhuǎn)轉(zhuǎn),、不用心”“只談?wù)劊宦鋵?shí)”,，扶貧工作沒(méi)什么成效,，老百姓評(píng)價(jià)不高，滿(mǎn)意率低,，也缺乏優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)力和公共服務(wù)動(dòng)機(jī),。

       上述情況表明,，作為反貧困治理中注入領(lǐng)導(dǎo)力資源的重要手段，第一書(shū)記扶貧政策需要在實(shí)施中進(jìn)一步改進(jìn),。那么第一書(shū)記扶貧政策目前到底是一個(gè)什么樣的狀態(tài),、存在哪些問(wèn)題、為何會(huì)產(chǎn)生這些問(wèn)題以及如何解決這些問(wèn)題,，很值得進(jìn)一步做調(diào)查研究,。本文結(jié)合定性訪談、問(wèn)卷調(diào)查和參與式觀察等方法對(duì)當(dāng)前“第一書(shū)記”扶貧工作情況做一分析,。

       三,、第一書(shū)記領(lǐng)導(dǎo)力調(diào)查

       我們長(zhǎng)期關(guān)注第一書(shū)記群體，并對(duì)其開(kāi)展了多次調(diào)研,。2014年1月至今,，先后對(duì)14名來(lái)自不同層級(jí)選派的第一書(shū)記進(jìn)行了一對(duì)一的深度訪談，也參與式觀察了部分第一書(shū)記在村莊的具體工作,；2015年8月,，對(duì)廣西田東縣村支書(shū)、村主任,、第一書(shū)記,、大學(xué)生村官四類(lèi)鄉(xiāng)村干部進(jìn)行了有關(guān)公共服務(wù)動(dòng)機(jī)與工作滿(mǎn)意度的抽樣問(wèn)卷調(diào)查，共獲得290份有效問(wèn)卷,，其中該縣第一書(shū)記樣本48份,，占該縣第一書(shū)記總數(shù)的84%；2016年7月份,，對(duì)全國(guó)各個(gè)層級(jí)選派的第一書(shū)記進(jìn)行了抽樣問(wèn)卷調(diào)查,，共獲得98份樣本，樣本分布于15?。ㄗ灾螀^(qū)）36市（地,、州、盟）53縣（區(qū),、旗）,，其中中央、省,、市,、縣、鄉(xiāng)五級(jí)組織部門(mén)選派的占比分別為28.6%,、21.4%,、21.4%、27.6%,、1.0 %,，樣本量雖不大但具有代表性,。本文綜述運(yùn)用上述幾次調(diào)研成果，對(duì)第一書(shū)記的特征,、參與扶貧工作現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)行分析,。

       領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)體特征是公共領(lǐng)導(dǎo)力構(gòu)成的重要因素，第一書(shū)記群體的特征與其領(lǐng)導(dǎo)力水平息息相關(guān),。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看,，第一書(shū)記領(lǐng)導(dǎo)力呈現(xiàn)如下一些特征。

       （一）第一書(shū)記以男性為主,，相對(duì)年輕,，文化程度普遍較高

       由于農(nóng)村工作的特殊性，第一書(shū)記主要以男性為主,，男性比例高達(dá)97%,。第一書(shū)記群體相對(duì)于村兩委干部來(lái)講普遍較年輕，例如2015年8月在廣西田東縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn),，村支書(shū),、村主任、第一書(shū)記的平均年齡分別為46.37歲,、49.21歲,、40.70歲，該縣第一書(shū)記較支書(shū)或主任年輕6~9歲,；2016年針對(duì)全國(guó)第一書(shū)記的問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn),，全國(guó)第一書(shū)記的平均年齡為39.47歲，最大的為55歲,，最年輕的僅為26歲,，普遍較為年輕。

       第一書(shū)記文化知識(shí)水平普遍較高,。他們均擁有大學(xué)文化程度,，且主要以大學(xué)本科學(xué)歷為主。2016年的調(diào)查數(shù)據(jù)表明,，全國(guó)第一書(shū)記中擁有大學(xué)本科學(xué)歷的占比為58.16%,，擁有研究生學(xué)歷的也達(dá)到了27.55%，相對(duì)于當(dāng)下村兩委干部主要以中小學(xué)為主,，第一書(shū)記在鄉(xiāng)村治理中擁有顯著的文化知識(shí)優(yōu)勢(shì),。

       （二）機(jī)關(guān)事業(yè)單位派出居多,，正科副處居多,，多數(shù)任期為2年

       在被調(diào)查的第一書(shū)記中，來(lái)自機(jī)關(guān)單位的占比為42.86%,，來(lái)自事業(yè)單位的占比為39.8%,，來(lái)自國(guó)企的占比為17.35%,，充分顯現(xiàn)了國(guó)企的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，但是目前還沒(méi)有來(lái)自民營(yíng)企業(yè)或社會(huì)團(tuán)體組織的,，這說(shuō)明目前的扶貧工作主要還是政府在主導(dǎo),。大多數(shù)第一書(shū)記具有科級(jí)或以上行政級(jí)別，占比為61.22%,，調(diào)查樣本中行政級(jí)別最高的是正處級(jí)官員擔(dān)任第一書(shū)記,。行政級(jí)別越高意味著其在本地協(xié)調(diào)資源的能力越大，還有部分沒(méi)有行政級(jí)別的,，主要是來(lái)自于國(guó)企里的員工,。

       第一書(shū)記的任期比較靈活，往往是由各派出單位和當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商決定,，目前以2年任期為主,，占比為43.88%（如表1所示）；那些具有長(zhǎng)期合作關(guān)系的以1年為主,，個(gè)別單位派駐的第一書(shū)記任期為三年,，占比為28.57%。根據(jù)訪談情況來(lái)看,，第一書(shū)記群體對(duì)任期長(zhǎng)短有不同看法,，但普遍認(rèn)為1年任期有些短，較短的任期會(huì)逼著第一書(shū)記更多地考慮短平快的項(xiàng)目,，而對(duì)于一些需要長(zhǎng)期布局但具有可持續(xù)發(fā)展意義的項(xiàng)目則很難考慮到,。

       表1 第一書(shū)記任期分布（略）

       （三）第一書(shū)記個(gè)人工作滿(mǎn)意度和公共服務(wù)動(dòng)機(jī)普遍較高

       在勝任力冰山模型（iceberg competency model）、洋蔥模型（onion competency model）等多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)力素質(zhì)模型中,，內(nèi)在動(dòng)機(jī)是領(lǐng)導(dǎo)力來(lái)源的重要組成部分,；［13］［14］有不少學(xué)者通過(guò)計(jì)量實(shí)證或?qū)嶒?yàn)研究，證實(shí)了各種類(lèi)型領(lǐng)導(dǎo)力與公共服務(wù)動(dòng)機(jī)之間均存在密切關(guān)聯(lián),。［15］［16］［17］顯然,，第一書(shū)記的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)同樣會(huì)對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)力構(gòu)成顯著影響。

       圖1 廣西田東縣鄉(xiāng)村干部公共服務(wù)動(dòng)機(jī)與工作滿(mǎn)意度水平（略）

       2015年在廣西田東縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn),，第一書(shū)記群體的工作滿(mǎn)意度與公共服務(wù)動(dòng)機(jī)（即為他人提供公共服務(wù)的意愿）均顯著高于村支書(shū),、村主任與大學(xué)生村官。如圖1所示,，根據(jù)調(diào)查問(wèn)卷的設(shè)計(jì),，公共服務(wù)動(dòng)機(jī)指數(shù)總分為120分，第一書(shū)記平均值為108.30分,，顯著高于其他三類(lèi)鄉(xiāng)村干部,；其工作滿(mǎn)意度平均值為3.74分（最高為5分），在四類(lèi)群體中也是最高。

       四,、第一書(shū)記扶貧工作現(xiàn)狀與問(wèn)題

       （一）村莊資源稟賦普遍差,，村莊內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)力嚴(yán)重不足

       調(diào)查顯示，目前在村莊治理中最顯著的幾個(gè)問(wèn)題是缺乏村集體經(jīng)濟(jì),，村民思想意識(shí)比較落后,，而且缺乏帶頭人。盡管目前村莊交通,、水電,、網(wǎng)絡(luò)等硬件基礎(chǔ)設(shè)施普遍已得到大大改善，但是這些社會(huì)層面的因素對(duì)于貧困治理還是一個(gè)很大的制約和難題,。例如在湖北省陽(yáng)新縣某村,，由于沒(méi)有村民愿意擔(dān)任村民小組長(zhǎng)，迫不得已該村在各村民小組中采取抓鬮的方式,，抓到誰(shuí)誰(shuí)就來(lái)當(dāng)小組長(zhǎng),，實(shí)在不愿意的話需要自己花錢(qián)請(qǐng)別的村民來(lái)代替自己當(dāng)。這一案例充分暴露出了農(nóng)村內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)力缺乏的嚴(yán)重程度,。

       我們進(jìn)一步的計(jì)量分析結(jié)果表明,，在影響第一書(shū)記的工作績(jī)效的成因中，缺乏帶頭人,、缺乏先進(jìn)思想,、村民不參與等都是顯著的制約因素。從這個(gè)角度而言,，當(dāng)前第一書(shū)記扶貧所在村莊的扶貧,，或許最難的不是錢(qián)的問(wèn)題，而是當(dāng)?shù)氐娜肆Y源和領(lǐng)導(dǎo)力問(wèn)題,。

       （二）地方政府基本保障不足,，不公正對(duì)待負(fù)面影響第一書(shū)記領(lǐng)導(dǎo)力

       第一書(shū)記的工作需要付出大量的辛苦勞動(dòng)，各地方政府根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)條件在其任職期間給予一定生活補(bǔ)助,。他們?cè)趽?dān)任第一書(shū)記前后個(gè)人待遇的變化情況如表2所示,，三分之二的第一書(shū)記行政級(jí)別與工資沒(méi)有發(fā)生變化；但有7.07%的第一書(shū)記工資水平反倒出現(xiàn)了降低,；另有5.05%的第一書(shū)記行政級(jí)別有所提高,，例如廣西田東縣對(duì)派駐的第一批第一書(shū)記給予了提職半級(jí)的政治激勵(lì)。

       表2 第一書(shū)記個(gè)人待遇變化情況（略）

       值得注意的是,，盡管《通知》里要求“所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要力所能及地提供工作和生活條件,，要保證第一書(shū)記工作經(jīng)費(fèi)”，但在現(xiàn)實(shí)中部分第一書(shū)記反映,，他們不但收入比原先減少,，在村里工作還得自己往里貼錢(qián),，一些正常的開(kāi)銷(xiāo)例如差旅費(fèi)用也都無(wú)法報(bào)銷(xiāo)。例如青海玉樹(shù)的某第一書(shū)記反映,，其派駐到村里后,，取暖煤以及平常的糧油肉菜和煤氣支出,，均得由自己負(fù)擔(dān),，不到一年已經(jīng)過(guò)萬(wàn)元，《通知》中所要求的地方政府的基本保障并沒(méi)有兌現(xiàn),。

       地方政府基本保障不足,，一方面跟地方財(cái)力貧弱有關(guān)，但也跟地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于非本地選派的第一書(shū)記不夠重視有關(guān),?！锻ㄖ分幸蟮胤秸o予第一書(shū)記一定的專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，有些地方政府給了,，但一些地方只給由本地選派的第一書(shū)記,，而對(duì)于外來(lái)或者其他層級(jí)選派的第一書(shū)記則不給。

       以某中部省份為例,，圍繞第一書(shū)記的資源分配存在“地方保護(hù)主義”現(xiàn)象,。2016年，該省財(cái)政給每名省委組織部選派的第一書(shū)記每年3萬(wàn)元的專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi),，同時(shí)由省財(cái)政廳給予第一書(shū)記幫扶村每人每年50萬(wàn)元,、三年150萬(wàn)元資金的專(zhuān)項(xiàng)幫扶。這一做法看似好事,，但遭到了不少其他層級(jí)選派第一書(shū)記的質(zhì)疑：同樣都是在該省扶貧,，受益面理應(yīng)是全省，為何省財(cái)政只支持省委組織部選派的第一書(shū)記,？這種差別化對(duì)待的做法,，在一定程度上打擊了非該省委組織部選派第一書(shū)記的積極性，對(duì)第一書(shū)記的心理,、態(tài)度和意識(shí)造成負(fù)面影響,，降低其領(lǐng)導(dǎo)力水平。

       （三）以經(jīng)濟(jì)物質(zhì)層面為主要工作,，村莊內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)力培養(yǎng)關(guān)注不夠

       第一書(shū)記們?cè)诖迩f開(kāi)展工作時(shí),，非常關(guān)注的三項(xiàng)工作內(nèi)容分別是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基層組織建設(shè),，選擇非常關(guān)注的比例分別是71.43%,、66.33%、63.27%,。盡管第一書(shū)記普遍認(rèn)為農(nóng)村缺乏帶頭人是個(gè)顯著問(wèn)題,，但他們?cè)趯?shí)際工作中對(duì)村莊優(yōu)秀人才培養(yǎng)的關(guān)注力度并不高，只有44.90%的第一書(shū)記非常關(guān)注，38.78%的第一書(shū)記比較關(guān)注,。在訪談中,，不少第一書(shū)記表示他們想發(fā)展一些年輕黨員，但要么是根本就沒(méi)有年輕人,，要么就是沒(méi)有年輕人感興趣,。農(nóng)村勞動(dòng)力和精英人群的外流，使得鄉(xiāng)村內(nèi)部培養(yǎng)人才變得更加困難,，基層黨組織有心無(wú)力,，很難從生活在村莊的農(nóng)民當(dāng)中挖掘和培養(yǎng)精英和能人，這也從另一個(gè)角度說(shuō)明了通過(guò)下派駐村干部進(jìn)而向農(nóng)村注入領(lǐng)導(dǎo)力是必要之舉,。

       與優(yōu)秀人才培養(yǎng)關(guān)注度同樣不高的還有農(nóng)村精神文化活動(dòng)的開(kāi)展,，非常關(guān)注的比例也僅為44.90%，而實(shí)際上農(nóng)村文化活動(dòng)是增強(qiáng)農(nóng)村居民社區(qū)認(rèn)同感,，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民關(guān)注和參與鄉(xiāng)村治理的重要舉措,。對(duì)于第一書(shū)記們來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)物質(zhì)上的扶貧是其核心工作目標(biāo),，這也在潛意識(shí)中引導(dǎo)了第一書(shū)記們更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)事務(wù),，而對(duì)于社會(huì)與文化建設(shè)方面的事務(wù)則關(guān)注度不夠。但不可否認(rèn)的是,，由于第一書(shū)記扶貧只是短期行為,，村莊內(nèi)部尤其是貧困村內(nèi)部如果要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，最核心的還是要實(shí)現(xiàn)村莊領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)生性供給,，對(duì)村莊優(yōu)秀人才培養(yǎng)和文化建設(shè)關(guān)注力度不夠并不利于村莊領(lǐng)導(dǎo)力的塑造,。

       （四）扶貧效果可持續(xù)性評(píng)價(jià)不一，扶貧績(jī)效悖論難以破解

       對(duì)于第一書(shū)記扶貧是否有用的問(wèn)題,，絕大多數(shù)的第一書(shū)記保持了樂(lè)觀,，有95.92%的第一書(shū)記認(rèn)為短期內(nèi)對(duì)于鄉(xiāng)村發(fā)展而言有積極作用，但也有高達(dá)20.41%的第一書(shū)記認(rèn)為只有一定的短期效果,，在長(zhǎng)期內(nèi)則沒(méi)有積極作用,，還有3.06%的第一書(shū)記認(rèn)為第一書(shū)記扶貧政策在一定程度上有消極作用，顯現(xiàn)了第一書(shū)記群體對(duì)這一政策的分歧看法,。這也提示,，需要思考如何建立起可持續(xù)的農(nóng)村發(fā)展機(jī)制，否則村里的第一書(shū)記和駐村扶貧工作隊(duì)一走,，村莊內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)力供給不足,，扶貧成果能否鞏固令人擔(dān)憂。

       第一書(shū)記被召回的主要原因在于扶貧沒(méi)有成效,，這一方面跟個(gè)人能力和工作意愿有關(guān),，另一方面也跟手上掌握的資源不足有關(guān),。幾十年都處于貧困狀態(tài)的村莊，指望第一書(shū)記派駐后一兩年就發(fā)生翻天覆地的變化,，脫貧致富,，顯然不太現(xiàn)實(shí)。有高達(dá)31.63%的第一書(shū)記認(rèn)為,，第一書(shū)記扶貧能否取得成效的關(guān)鍵,，還是在于本地政府的資金和項(xiàng)目扶持（如圖2所示）。這就出現(xiàn)了一個(gè)“扶貧績(jī)效悖論”：正是因?yàn)榈胤秸芙o予貧困村的資金或項(xiàng)目支持力度小,，才希望借力于第一書(shū)記扶貧,；但反過(guò)來(lái)第一書(shū)記們又往往指望地方政府給予更多的支持,。在云南省某地調(diào)查時(shí)我們發(fā)現(xiàn),，有的地方干部認(rèn)為來(lái)自于省里或中央的第一書(shū)記“能通天”，他們一來(lái)肯定很容易就能幫村里脫貧,；但反過(guò)來(lái)在扶貧工作中,，第一書(shū)記們又往往指望地方政府有更多的支持，不然他們也心有余而力不足,。很顯然,，這一悖論的存在肯定不利于扶貧工作的開(kāi)展。

       圖2 第一書(shū)記對(duì)于扶貧成效的關(guān)鍵因素評(píng)價(jià)（略）

       五,、改進(jìn)第一書(shū)記扶貧政策的建議

       領(lǐng)導(dǎo)力水平受政治,、經(jīng)濟(jì)、科技,、文化,、人口統(tǒng)計(jì)學(xué)變量以及職位特征、地域特征等多個(gè)因素影響,，第一書(shū)記扶貧是對(duì)這一群體領(lǐng)導(dǎo)力資源的充分利用,，而要充分利用好這一資源，就必須把這些影響因素納入政策議程,。既要想方設(shè)法提高第一書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)力水平,，提升領(lǐng)導(dǎo)力資源對(duì)鄉(xiāng)村治理和精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的貢獻(xiàn)，也要重視制度和文化建設(shè),，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)生性供給,，為貧困地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)“良治”和精準(zhǔn)脫貧的可持續(xù)性奠定基礎(chǔ)。

       （一）加大財(cái)政資金支持力度,，加強(qiáng)對(duì)第一書(shū)記扶貧的資源保障

       1.落實(shí)基本生活保障,。各地方要認(rèn)真貫徹落實(shí)《通知》，努力克服當(dāng)?shù)刎?cái)政困難,，整合多方面扶貧資金,，在大力投入扶貧項(xiàng)目的同時(shí),，也要加強(qiáng)對(duì)第一書(shū)記因工食宿、交通等各方面的基本生活保障,，確保他們下得去,、待得住、干得好,，我黨要為敢于為人民擔(dān)當(dāng)?shù)娜硕鴵?dān)當(dāng),，要為愿意為人民付出的人而付出。

       2.要加強(qiáng)扶貧資源支持,。地方政府不能僅指望第一書(shū)記尤其是中組部或各省委組織部選派的第一書(shū)記單打獨(dú)斗,，而要在充分利用第一書(shū)記的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源的同時(shí)，協(xié)調(diào)多方資源,，給予各層次第一書(shū)記相應(yīng)的扶貧資金或項(xiàng)目支持,，把優(yōu)良的資源配置給優(yōu)秀的人才，通過(guò)合作治理,，實(shí)現(xiàn)1+1>2的扶貧效果,。

       （二）加強(qiáng)基層貧困治理體系建設(shè)，建立可持續(xù)發(fā)展的制度保障

       第一書(shū)記的任期相對(duì)較短,，不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些短期行為,，如果沒(méi)有一套科學(xué)的貧困治理體系和可持續(xù)發(fā)展的制度保障，實(shí)現(xiàn)貧困村莊領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)生性供給,，未來(lái)貧困群體的返貧概率會(huì)大大增加,。因此，我們提出如下對(duì)策建議,。

       1.加強(qiáng)貧困治理的組織文化建設(shè),。一群優(yōu)秀的人才，一個(gè)團(tuán)結(jié)的隊(duì)伍,，一支奉獻(xiàn)的力量,，是一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)得以發(fā)展壯大的根本保障,。第一書(shū)記在開(kāi)展工作時(shí)要尤為重視村組（寨,、屯、莊）黨組織和黨員隊(duì)伍建設(shè),，加強(qiáng)黨政方針和先進(jìn)思想學(xué)習(xí),，增強(qiáng)黨組織的凝聚力和領(lǐng)導(dǎo)力；重視村莊優(yōu)秀人才挖掘和培養(yǎng),，培育社會(huì)精英,，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)生性供給；積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展,，幫助加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)組織,，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu),，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的向心力和凝聚力。

       2.加強(qiáng)貧困治理的思想體系建設(shè),。扶貧先扶志,，治窮先治愚。第一書(shū)記在開(kāi)展工作時(shí),，要重視先進(jìn)思想意識(shí)理念的宣傳,，重視優(yōu)秀榜樣的激勵(lì)作用，積極組織和籌劃鄉(xiāng)村社區(qū)文化活動(dòng),，例如搞各類(lèi)優(yōu)秀人物評(píng)選,、舉辦各類(lèi)鄉(xiāng)村文體活動(dòng)等，通過(guò)思想文化活動(dòng)的開(kāi)展,，激發(fā)農(nóng)民自強(qiáng)不息的斗志,，激勵(lì)貧困群眾從“要我發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙l(fā)展”，主動(dòng)尋求脫貧致富的新路子,；增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)村莊的情感認(rèn)同,；激發(fā)農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)的意愿,，增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)的活力,。

       3.加強(qiáng)貧困治理的產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。以強(qiáng)有力的組織為領(lǐng)導(dǎo),，以先進(jìn)的思想理念為支撐,，發(fā)展貧困村特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的收入保障,，是農(nóng)民真正脫貧致富的根本,。以產(chǎn)業(yè)扶貧推動(dòng)貧困治理，各級(jí)政府必須著眼于區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局,，為各地基層的產(chǎn)業(yè)定位和選擇提供科學(xué)指導(dǎo),，為第一書(shū)記在村里帶領(lǐng)村民發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供基礎(chǔ)，助力第一書(shū)記個(gè)人工作能力的發(fā)揮,。

       （三）完善貧困治理機(jī)制,，引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)力量參與貧困治理

       貧困不單單是貧困農(nóng)民自己的問(wèn)題，也不僅僅是貧困村的問(wèn)題,，更不只是政府的問(wèn)題,，而是全社會(huì)的問(wèn)題，貧困治理,，需要政府,、市場(chǎng)、社會(huì)多方協(xié)作,。第一書(shū)記作為政府力量和公共領(lǐng)導(dǎo)力的代表,，還遠(yuǎn)不夠,，需要地方政府與第一書(shū)記一起積極引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)力量參與。

       建議第一書(shū)記在重視和爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣鲐氋Y源的同時(shí),，更多關(guān)注市場(chǎng)和社會(huì)力量在貧困治理中的作用,，充分利用自身社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和后盾單位力量，積極引進(jìn)非公企業(yè)到村里投資創(chuàng)業(yè),，引進(jìn)社會(huì)扶貧公益組織到村里開(kāi)展公益扶貧活動(dòng),。同時(shí)，建議政府部門(mén)嘗試在民營(yíng)企業(yè)和民間社會(huì)團(tuán)體中選拔優(yōu)秀黨員或優(yōu)秀管理人才,，到貧困村擔(dān)任第一書(shū)記或名譽(yù)村主任,。總之,，未來(lái)要更多引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)力量參與,，通過(guò)完善貧困治理機(jī)制形成多方合力，確保打贏2020扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn),。

       ［作者簡(jiǎn)介］王亞華,，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授，清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院副院長(zhǎng),；舒全峰,，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。

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