當(dāng)一個(gè)社會(huì)還處于簡(jiǎn)單狀態(tài)時(shí)，或者說(shuō),，還處于低度復(fù)雜性的條件時(shí),，秩序是比較容易獲得的。農(nóng)業(yè)社會(huì)就是一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì),，在這樣一個(gè)社會(huì)中,，通過(guò)歷史沉淀下來(lái)的習(xí)慣與習(xí)俗規(guī)范就可以獲得社會(huì)秩序，這種秩序是通過(guò)自然演進(jìn)而來(lái),，是一種自然秩序,。也正是因?yàn)橹刃虻墨@得相對(duì)容易,，因而獲得秩序并不成其為一個(gè)需要努力才能解決的問(wèn)題。當(dāng)從農(nóng)業(yè)社會(huì)過(guò)渡到工業(yè)社會(huì)時(shí),，社會(huì)的流動(dòng)性增加,，不確定性因素和異質(zhì)性因素增長(zhǎng)，習(xí)慣無(wú)法維系社會(huì)秩序了,，因而,，人為地創(chuàng)制出秩序成為社會(huì)的首要目標(biāo)。正是依靠政策和法律的運(yùn)行,，現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)了對(duì)異質(zhì)性因素的統(tǒng)一規(guī)范,，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)制秩序。創(chuàng)制秩序也是一種自上而下的單向度的控制體系,，是一種管理秩序,。到20世紀(jì)后半期以后，社會(huì)逐步進(jìn)入高度復(fù)雜性和高度不確定性的歷史階段,，社會(huì)中的差異性與異質(zhì)性凸顯出來(lái),，依靠政策工具所形成的管理秩序陷入危機(jī)。那么,，創(chuàng)制秩序無(wú)法存續(xù)的情況下,，將由何種秩序來(lái)代替？而政策又將在其中發(fā)揮何種作用,？這些問(wèn)題涉及社會(huì)治理的變遷,，以及公共政策的根本性質(zhì)及其在社會(huì)治理中的定位，是需要重視的問(wèn)題,。

       一,、政策成為治理工具

       農(nóng)業(yè)社會(huì)是一個(gè)高度同質(zhì)化的社會(huì)，社會(huì)中幾乎不存在異質(zhì)性因素,，整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定而又清晰,。人們的行為受到演進(jìn)而來(lái)的習(xí)慣與習(xí)俗的約束，自然生成了社會(huì)秩序,。秩序是先于個(gè)體而存在,，是外在于人的意識(shí)和行動(dòng)的，人生于其中,，在成長(zhǎng)過(guò)程中潛移默化地理解秩序的協(xié)調(diào)性且服從于它,，這又反過(guò)來(lái)進(jìn)一步維護(hù)和鞏固了自然秩序。秩序幾乎不需要任何人為的捏造或者修正,，也沒(méi)有人能夠改變或者調(diào)整,，自然地延續(xù)下去。在這樣的社會(huì)中，依靠習(xí)慣和習(xí)俗足以實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序,，社會(huì)對(duì)規(guī)則的需要很小,?！爱?dāng)人們承認(rèn)社會(huì)具有一種很好的和持續(xù)性的內(nèi)在秩序時(shí),，他們就不可能有意義地區(qū)分人們通常在不同情況下做什么的認(rèn)識(shí)及人們應(yīng)當(dāng)做些什么的觀點(diǎn)?？墒?，由于在相互作用的法律結(jié)構(gòu)中，規(guī)范的秩序既是不言而喻的又是默示的,，因此,，它從來(lái)不需要采取那種由特定的機(jī)構(gòu)宣布和強(qiáng)制實(shí)施的規(guī)則形式?！保?］不過(guò),，我們可以看到，農(nóng)業(yè)社會(huì)中也存在規(guī)則,，但這些規(guī)則并不是明確的行為規(guī)范,，或者說(shuō)，不是我們所說(shuō)的現(xiàn)代意義上的普適性規(guī)范,。農(nóng)業(yè)社會(huì)中的規(guī)則與習(xí)俗,、道德和意識(shí)混在一起，難以做出明確的區(qū)分,，哈特甚至做出這樣的表述,，即在傳統(tǒng)社會(huì)中并不存在明確規(guī)定的“確認(rèn)規(guī)則”（rules of recognition）。這表明,，農(nóng)業(yè)社會(huì)在規(guī)則方面是存在著空白的,，這一空白由習(xí)慣來(lái)填充，并生長(zhǎng)出自然秩序,。

       當(dāng)農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展到具有一定的復(fù)雜程度之后,，政治機(jī)構(gòu)的統(tǒng)治職能凸顯出來(lái)，權(quán)力成為社會(huì)治理的主要工具,。這一時(shí)期出現(xiàn)了適用于一定范圍的政策和法律,，不過(guò)，大多數(shù)政策和法律只是一種習(xí)慣法,，政策的內(nèi)容是演進(jìn)而來(lái)的,，沒(méi)有具體的創(chuàng)制者，也自然沒(méi)有人去刻意地修改或者終結(jié)它,?！叭藗円膊](méi)有把規(guī)范當(dāng)作是人類(lèi)制定規(guī)范的產(chǎn)物，甚至沒(méi)有看作是可能的題中應(yīng)有之意,。毋寧說(shuō),，規(guī)范的‘正當(dāng)性’乃是依賴(lài)于某些慣例本身的絕對(duì)神圣性,，背離這些規(guī)范就會(huì)招致災(zāi)難性的后果，要么是精靈的騷動(dòng),、要么是神明的憤怒,。至少?gòu)睦碚撋险f(shuō)，它們作為‘傳統(tǒng)’是不可改變的,。必須根據(jù)公認(rèn)的慣例對(duì)它們進(jìn)行正確的理解和解釋?zhuān)撬鼈儾豢赡鼙粍?chuàng)設(shè),。”［2］政策和法律只是將習(xí)俗和習(xí)慣確認(rèn)下來(lái)而已,，其效力也需要從習(xí)俗中獲得支持,。可以說(shuō),，這一時(shí)期政策和法律的出現(xiàn)并沒(méi)有改變社會(huì)秩序自然演進(jìn)的性質(zhì),，反而是發(fā)揮了維護(hù)自然秩序的作用。

       除了自然演進(jìn)而來(lái)的政策之外,，也有一部分政策是由統(tǒng)治者創(chuàng)制出來(lái),。但是這部分政策其效力不具有普適性，針對(duì)不同等級(jí)和不同身份的人的規(guī)范效果和懲罰手段都是存在差異的,。更為重要的是,，統(tǒng)治者自身并不在政策規(guī)范的范圍之內(nèi)，他們不僅不會(huì)受到政策的約束,，而且享有隨心所欲創(chuàng)制政策的權(quán)力,。有時(shí)統(tǒng)治者隨口說(shuō)出一句話(huà)就成為臣民必須嚴(yán)格遵守的制度，有時(shí)一個(gè)動(dòng)作一個(gè)眼神都可以使得一個(gè)慣例延續(xù)下來(lái),，而另外一個(gè)指示則可以隨意更改這一制度,。正因?yàn)榇耍覀冋J(rèn)為,，農(nóng)業(yè)社會(huì)中不存在現(xiàn)代意義上的政策,，所存在的政策往往只是君權(quán)的一種表現(xiàn)，是君主及其權(quán)力的行使方式,，是統(tǒng)治者在權(quán)力運(yùn)用中所采用的一種工具,，甚至可以直接被歸結(jié)為權(quán)力的運(yùn)用。

       權(quán)力與習(xí)慣共同維護(hù)自然秩序,。權(quán)力會(huì)影響習(xí)慣與習(xí)俗,，但更多的時(shí)候，社會(huì)秩序仍然是由習(xí)慣來(lái)維持,，權(quán)力的使用也要依靠習(xí)慣的支持,。只有在非常時(shí)刻，如陌生人進(jìn)入一個(gè)群體中且無(wú)法通過(guò)習(xí)慣和習(xí)俗將其同化時(shí)，“陌生人就是內(nèi)部人的對(duì)立物”,，［3］這時(shí)就需要權(quán)力來(lái)發(fā)揮作用,，通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)或者殺戮將陌生人消滅。一旦對(duì)社會(huì)秩序構(gòu)成危險(xiǎn)的因素被清除掉之后,，習(xí)慣會(huì)再度發(fā)揮主導(dǎo)作用,，社會(huì)秩序就是這樣在習(xí)慣和習(xí)俗的支配下自然而然地演進(jìn)過(guò)來(lái)。

       到中世紀(jì)后期,，城市化,、工業(yè)化進(jìn)程開(kāi)始,，社會(huì)中的流動(dòng)性加大,，熟人社會(huì)迅速解體，社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)陌生人社會(huì),。陌生人之間是無(wú)法通過(guò)習(xí)慣或者習(xí)俗來(lái)加以調(diào)節(jié)的,，而且在城市化進(jìn)程使得等級(jí)制度坍塌之后，權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)也失去了承載的根基,。另一方面,，工業(yè)社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)不確定性的社會(huì)階段，異質(zhì)性因素遍布在全社會(huì)中,，在不確定性隨處可能發(fā)生的情況下,，通過(guò)權(quán)力來(lái)對(duì)不規(guī)范的行為加以懲罰從而獲得社會(huì)秩序的方法也失效了。權(quán)力本身不具備普遍性的特性,，因而無(wú)法對(duì)普遍存在的不確定性因素加以控制,。這樣，一方面是習(xí)慣所發(fā)揮的調(diào)節(jié)作用越來(lái)越弱,，另一方面權(quán)力也無(wú)法使得秩序回復(fù)到從前,，自然秩序解體。

       社會(huì)意義上的個(gè)體出現(xiàn)了,，“自我”與“他人”的觀念生成,。“普遍的尊重和形式上的平等逐步取代了部落社會(huì)中對(duì)某些人強(qiáng)調(diào)社會(huì)合作對(duì)另一些人則強(qiáng)調(diào)懷疑性敵視的做法,。隨后,，主體對(duì)之既不愛(ài)又不恨的抽象的‘他人’，漸漸取代了內(nèi)部人和陌生人的觀念,?！保?］面對(duì)自然秩序的瓦解，剛剛出現(xiàn)的原子化的個(gè)體異?？只?，他們努力想找回從前的依靠，但滿(mǎn)目皆是的陌生人卻暗示著習(xí)慣已經(jīng)無(wú)法給予他們慰藉了，自然演進(jìn)的秩序成為人們非常懷念但永遠(yuǎn)無(wú)法回去的伊甸園,。城市化,、工業(yè)化進(jìn)程帶動(dòng)人們進(jìn)入一個(gè)彼此孤立、互不信任,、自愛(ài)自戀,、相互競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)中，這就是霍布斯所描述的社會(huì)狀態(tài),，“所有人針對(duì)所有人的戰(zhàn)爭(zhēng)”,，人的生活變得“孤獨(dú)、貧窮,、骯臟,、野蠻、短暫”,。這時(shí),，從何處獲得安全感成為剛剛踏入工業(yè)社會(huì)門(mén)檻的人們都異常關(guān)注的，社會(huì)秩序的問(wèn)題也因而成為社會(huì)中的首要問(wèn)題,。

       隨著領(lǐng)域的分離,，啟蒙思想家們通過(guò)社會(huì)契約論奠定了近代社會(huì)通過(guò)創(chuàng)制規(guī)則來(lái)獲得秩序的思路。既然私人領(lǐng)域是一個(gè)私人利益追求極端的領(lǐng)域,，那么就應(yīng)該讓公共領(lǐng)域擔(dān)負(fù)起秩序供給的責(zé)任,，而使用的工具就是通過(guò)制度的創(chuàng)制。這體現(xiàn)為英國(guó),、法國(guó)等西方國(guó)家在16,、17世紀(jì)時(shí)瘋狂從事立法活動(dòng)，通過(guò)創(chuàng)立政策或者法律來(lái)建立一種具有普遍性的制度,，依此對(duì)社會(huì)中的行為和角色加以規(guī)范,。雖然規(guī)范具有法律、政策,、制度,、命令等多樣化的形式，而且各自所生成的領(lǐng)域以及規(guī)范的領(lǐng)域都不相同,，但都可以被歸到廣義的政策范疇之內(nèi),。根據(jù)霍布斯的理論，只要存在一個(gè)社會(huì),，就必然存在一個(gè)法律體系,，這確實(shí)是洞察了近代以來(lái)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)。現(xiàn)代社會(huì)通過(guò)明確的,、法典化的,、形式上平等的法律體系的確立,，將不確定的社會(huì)行為納入有序狀態(tài)之中，這就將自然演進(jìn)的秩序轉(zhuǎn)化為了由人有意識(shí)供給的創(chuàng)制秩序,。當(dāng)政策為人們自覺(jué)建構(gòu)出來(lái)用來(lái)管理社會(huì)時(shí),，就正式成為現(xiàn)代社會(huì)治理的工具。

       二,、通過(guò)政策實(shí)現(xiàn)創(chuàng)制秩序

       政策作為法的臨時(shí)形態(tài),，從一開(kāi)始就具有法的精神，其規(guī)范范圍是無(wú)區(qū)隔的,，規(guī)范效力是平等的,，所有的人群、區(qū)域和階層都被囊括在內(nèi),，而且所有人及其行為都受到平等對(duì)待和無(wú)差別管理,。政策是一種抽象的制度，政策的實(shí)施就是通過(guò)抽象來(lái)管理具體,，從而使得繁雜多樣的具體事務(wù)受到統(tǒng)一的規(guī)范,，使得各式行為遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求，將一切不確定的行為以及多變的社會(huì)問(wèn)題都轉(zhuǎn)化為某種可以預(yù)期的確定性,，以此實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序?！罢嗡伎己徒?jīng)濟(jì)交換都有賴(lài)于公布和實(shí)施規(guī)則或法律,。沒(méi)有規(guī)則，永遠(yuǎn)也得不到社會(huì)生活中協(xié)作的利益,，除非可能是作為個(gè)人或集團(tuán)獨(dú)裁的結(jié)果,，否則，社會(huì)秩序的存在將永遠(yuǎn)是費(fèi)解的神秘現(xiàn)象,?！保?］為了消滅特殊性，政策一經(jīng)產(chǎn)生就展開(kāi)了和權(quán)力的斗爭(zhēng),。在政策的發(fā)展和完善中,，社會(huì)中的方方面面都被有序地規(guī)范起來(lái)，權(quán)力逐漸退出人們的觀念視野,，原先由權(quán)力所占有的地方被無(wú)處不在的程序,、步驟、規(guī)范所代替,，整個(gè)社會(huì)在形式上建立起一個(gè)完善的規(guī)范體系,，呈現(xiàn)出一個(gè)從容有序運(yùn)作的狀態(tài)。正如?？滤吹降?，在17世紀(jì)甚至18世紀(jì)初,，公開(kāi)處決仍然是權(quán)力展示的地方。而到18世紀(jì)后期,，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,，犯罪行為日益普遍時(shí)，權(quán)力卻失效了,。這時(shí)出現(xiàn)的現(xiàn)象就是,，“陰森的懲罰盛會(huì)雖然在各地還時(shí)而零星地出現(xiàn)，但畢竟在逐漸消逝了,。在這種轉(zhuǎn)變中有兩個(gè)進(jìn)程,。它們是不同步的，而且原因各異,。第一個(gè)進(jìn)程是作為公共景觀的懲罰消失,。懲罰的儀式因素逐漸式微，只是作為新的法律實(shí)踐或行政實(shí)踐而殘存下來(lái),?！保?］公開(kāi)處決漸漸消失了，對(duì)非法活動(dòng)的懲罰和鎮(zhèn)壓更為程序化和規(guī)范化,，執(zhí)法更為嚴(yán)密,，懲罰逐步制度化了。這一演進(jìn)所體現(xiàn)的就是社會(huì)治理工具從權(quán)力向制度的轉(zhuǎn)變過(guò)程,。

       但是,，為了實(shí)現(xiàn)秩序而創(chuàng)制出政策，所生成的是一個(gè)單向度的管理體系,。在工業(yè)社會(huì)領(lǐng)域分離的結(jié)構(gòu)中,，政策的制定者和執(zhí)行者位于公共領(lǐng)域中，也就是社會(huì)治理的中心,，政策對(duì)象則是位于私人領(lǐng)域和日常生活領(lǐng)域之中,，也就是社會(huì)治理中的邊緣。政策的制定者與政策對(duì)象分離開(kāi)來(lái),，分別代表著國(guó)家與社會(huì),，并被結(jié)構(gòu)化到中心-邊緣的關(guān)系結(jié)構(gòu)中。位于中心的精英不僅制定出政策,，而且也通過(guò)政策的實(shí)施來(lái)制造出他們所希望的社會(huì)秩序,，社會(huì)秩序就是由精英創(chuàng)制出來(lái)的。

       當(dāng)政策是由少數(shù)人制定出來(lái)對(duì)多數(shù)人加以控制的規(guī)范時(shí),，政策就成為一個(gè)外在于人卻對(duì)人的行為加以監(jiān)控和約束的規(guī)范,。社會(huì)成為邊沁所描述的全景敞視建筑，這是一種單向度的監(jiān)視體系,。處于中心的公共部門(mén)行使著行政管理的職能,、監(jiān)視與控制的職能,，以及安撫和教育的職能。中心能察覺(jué)到一切問(wèn)題和過(guò)錯(cuò),，能監(jiān)視到邊緣的一切行動(dòng),，并通過(guò)統(tǒng)一的規(guī)范使得社會(huì)中的不確定性因素都轉(zhuǎn)化為預(yù)料之中的事情，因此而形成一個(gè)單向度的但是有序的社會(huì)秩序,。同時(shí),，個(gè)人就是生存于一個(gè)由他人所創(chuàng)制的政策的管理和控制之下。相對(duì)于權(quán)力而言,，政策所實(shí)施的控制是隱形的,，其強(qiáng)制性與高壓性似乎不為人們所認(rèn)識(shí)到，但是,，“只要是社會(huì)體系,，不管其存在的時(shí)間有多長(zhǎng)，就都包含著‘權(quán)力的制度性調(diào)配’（institutional mediation）,。這就是說(shuō),，支配存在于制度之中并通過(guò)制度展現(xiàn)出來(lái)，而又正是制度,，使那種深深地內(nèi)嵌入社會(huì)生活的連續(xù)性得以呈現(xiàn)出來(lái),。可是,，在所有的集體情境中,，不論社團(tuán)還是組織，支配都表現(xiàn)為控制模式,，憑借控制，某些能動(dòng)者致力于實(shí)現(xiàn)并維護(hù)他人對(duì)自己的服從,?！保?］這是一個(gè)他治的社會(huì)，“每一個(gè)行動(dòng)者都深切地感受到法律制度相對(duì)于他的外在性,，是一種外在于他的控制和約束力量,，每一個(gè)行動(dòng)者都希望與他相關(guān)的其他行動(dòng)者能夠遵守法律，以便他能夠準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)到競(jìng)爭(zhēng)者或協(xié)作者的下一步行動(dòng),，從而減少自己開(kāi)展行動(dòng)的不確定性,。至于自己，則需要時(shí)時(shí)壓抑自己抵觸法律規(guī)范的沖動(dòng),，因?yàn)榉勺鳛橐环N外在于他的力量是他不得不順從和接受的規(guī)范,。”［8］

       當(dāng)精英通過(guò)政策來(lái)對(duì)社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一的管理和規(guī)范時(shí),，民主浮于了程序和形式,，人民主權(quán)原則只能體現(xiàn)在代議制的程序運(yùn)作過(guò)程中,，實(shí)質(zhì)上的民主卻旁落了。為了掩蓋民主的虛假這一事實(shí),，創(chuàng)制秩序轉(zhuǎn)而通過(guò)科學(xué)化的追求來(lái)獲得存續(xù)下去的理由,。政策過(guò)程中的技術(shù)專(zhuān)家被塑造成理性的代表，他們所掌握的專(zhuān)業(yè)知識(shí)也被反復(fù)包裝成為公眾所無(wú)法企及的高深莫測(cè)的知識(shí),，從而成功地塑造出了專(zhuān)業(yè)知識(shí)的進(jìn)入門(mén)檻,，理所當(dāng)然地壟斷了政策制定?！捌胀ù蟊娬f(shuō)起科技專(zhuān)業(yè)知識(shí),，通常是敬畏交加，猶如他們所理解的呆板僵化的‘科技人員’或瘋瘋癲癲的科學(xué)家一樣,，既缺乏幽默感又不了解普通人,。人們常常是帶著某種嫉妒的眼光去看待那些據(jù)稱(chēng)是由專(zhuān)門(mén)知識(shí)構(gòu)筑起來(lái)的專(zhuān)業(yè)；專(zhuān)門(mén)知識(shí)恰似某種不對(duì)外開(kāi)放的商店,，其內(nèi)部人員（比如律師或社會(huì)學(xué)家）所使用的專(zhuān)門(mén)術(shù)語(yǔ)仿佛是存心修筑起來(lái)以阻隔外人進(jìn)入的厚重高墻,。”［9］工業(yè)社會(huì)一方面塑造出科學(xué)的神秘感和理性光輝,，另一方面又將技術(shù)封閉起來(lái)不能自由傳播,，這樣自然就使技術(shù)具有了無(wú)上的權(quán)威，令無(wú)法獲得的大眾無(wú)比崇敬和敬畏,。為了追求理性,，人們轉(zhuǎn)手將自己的權(quán)力讓渡給技術(shù)專(zhuān)家。人們相信,，如果社會(huì)秩序是經(jīng)過(guò)科學(xué)化的政策工具所塑造出來(lái)的,，那么社會(huì)秩序就是理性的凝結(jié)，人們服從精英的治理就是在服從理性,，也就是具有應(yīng)當(dāng)性的了,。這種觀念推動(dòng)技術(shù)專(zhuān)家和精英將大眾合理地排除在政策過(guò)程之外，并形成社會(huì)中治理者與被治理者分立的格局,。

       政策越來(lái)越往精細(xì)化方向發(fā)展,，規(guī)范越來(lái)越全面，越來(lái)越細(xì)致,，以至于現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)很少有領(lǐng)域是法律和政策所沒(méi)有規(guī)范到的了,。政策將豐富的社會(huì)生活納入了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范系統(tǒng)中，政策工具的實(shí)施形成了一個(gè)完整的控制體系,，完成了公共領(lǐng)域向私人領(lǐng)域的殖民,。“現(xiàn)代性制度侵占了社會(huì)生活的大片領(lǐng)地,，耗盡了它們?cè)?jīng)有過(guò)的意義豐富的內(nèi)容,。雖然在這里也能夠找到生活的許多基本滿(mǎn)足,，但因?yàn)椤ぞ呃硇浴澜缡艿絹?lái)自它承認(rèn)的價(jià)值的限制，私人領(lǐng)域還是被弱化了,，并且變得混亂不堪,。”［10］私人領(lǐng)域越是弱化,，就越會(huì)依靠來(lái)自于公共部門(mén)的規(guī)范,，政策工具就越具有權(quán)威，而這又會(huì)造成私人領(lǐng)域的進(jìn)一步弱化,，這種循環(huán)固化了中心-邊緣的社會(huì)治理結(jié)構(gòu),，也鞏固了現(xiàn)代社會(huì)中的創(chuàng)制秩序。

       三,、超越政策的工具性存在

       工業(yè)社會(huì)一直在努力實(shí)現(xiàn)人的解放,，首先是人在政治上的解放，接著是人在生產(chǎn)系統(tǒng)中的解放,，但是,，工業(yè)社會(huì)又通過(guò)政策的運(yùn)作而將個(gè)人抽象化為符號(hào)，并納入一個(gè)抽象系統(tǒng)的管理之中,。當(dāng)個(gè)人被抽象化之后就不再是一個(gè)完整的個(gè)體,，而只是人的異化形態(tài)，人并未獲得真正的解放,。抽象的政策系統(tǒng)將工業(yè)社會(huì)變成了一個(gè)失去了生活實(shí)質(zhì)的符號(hào)共同體,，人受到符號(hào)的支配?！肮差I(lǐng)域中的形式化規(guī)則具有普遍性,，卻與具體場(chǎng)景中的具體的人的存在、行動(dòng)和要求相去甚遠(yuǎn),。表面看來(lái),，規(guī)則能夠適應(yīng)普遍性規(guī)范的要求，而在實(shí)際上,，要么是扼殺要么是部分扼殺了人的個(gè)性，或者使人的行為從屬于某種結(jié)構(gòu)化了的統(tǒng)一模式,。結(jié)果,，人的自主性等都喪失了?！保?1］當(dāng)把抽象的個(gè)體視為管理的對(duì)象時(shí),，就出現(xiàn)了管理對(duì)象的錯(cuò)位，由此可知,，基于抽象的政策對(duì)象的基礎(chǔ)之上的政策所要解決的并非真實(shí)的社會(huì)問(wèn)題,，政策遠(yuǎn)離了真實(shí)的生活,。

       在中心-邊緣的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，政策是由位于社會(huì)治理中心的精英來(lái)制定的,，政策體現(xiàn)了精英的意志,，成為精英管理大眾的有效工具。政策作為精英管理社會(huì)的工具而存在,，那就意味著政策的工具理性是最值得關(guān)注的了,。理性本來(lái)包括價(jià)值理性與工具理性?xún)蓚€(gè)方面，但是現(xiàn)代社會(huì)在科學(xué)的發(fā)展中逐漸將價(jià)值作為“巫魅”而祛除掉,，并推動(dòng)工具理性成為理性的全部,。最有效率地實(shí)現(xiàn)精英的意志，并創(chuàng)制出良好的秩序成為政策的全部目標(biāo)導(dǎo)向,，只要是有助于體現(xiàn)精英的意志的,，有助于現(xiàn)有秩序的創(chuàng)立或維持的，有助于最大效率地管理社會(huì)的,，那么這種政策就是好的,，否則就需要得到修正甚至被終止。即使某種政策可能有助于其他諸如自由和平等等價(jià)值的實(shí)現(xiàn),，但若是于秩序無(wú)益,，那也很可能無(wú)法出臺(tái)或者即使出臺(tái)了也是短命的。至于政策是否解決了真實(shí)的社會(huì)問(wèn)題,，則是無(wú)須考慮的了,。雖然作為治理工具的政策在應(yīng)用時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)工具理性與共同體情感的對(duì)抗，同一性與人的差異的對(duì)抗,，但是在將政策工具化的視野中,，方法和技術(shù)就是一切，除此之外的其他因素都可被忽略,。在科學(xué)的發(fā)展中,，政策的工具理性得以張揚(yáng)并成為理性的代名詞。只要是通過(guò)數(shù)據(jù)模型通過(guò)因果推理而得出的政策方案,，就被視為是科學(xué)的,。即使沒(méi)有找準(zhǔn)真實(shí)的具體問(wèn)題，也能被說(shuō)成是照顧了整體,；即使脫離了具體情境,，也能被說(shuō)成是對(duì)問(wèn)題的抽象化的高層次的關(guān)注。也就是說(shuō),，政策只需要配備以科學(xué)化的裝備,，就足以使其具有合理性，并進(jìn)而擁有合法性。這種觀念推動(dòng)政策進(jìn)一步朝向工具理性的方向發(fā)展,，大量的技術(shù)工具如統(tǒng)計(jì)學(xué),、成本-收益分析、運(yùn)籌學(xué),、系統(tǒng)分析等在內(nèi)的方法被應(yīng)用到政策過(guò)程中,，使得政策過(guò)程完全成為一個(gè)科學(xué)化生產(chǎn)的工廠。及至20世紀(jì)60年代政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)興起,，政策分析主導(dǎo)了政策科學(xué)的發(fā)展,，并將政策過(guò)程完全置于實(shí)證主義的主導(dǎo)之下，這更促進(jìn)了政策過(guò)程的科學(xué)化和技術(shù)化,，政策成為技術(shù)專(zhuān)家在中立的姿態(tài)中通過(guò)科學(xué)技術(shù)嚴(yán)格生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品,，也成為其手中高效率的管理工具。

       政策科學(xué)化的結(jié)果是政策系統(tǒng)更為完善,、政策規(guī)范條文更加明確,、政策制定程序更為合理，因此在維護(hù)社會(huì)秩序方面更具高合理性,，也更有效率,。但是技術(shù)的發(fā)展并沒(méi)有改變政策作為管理工具的事實(shí)，反而是更加強(qiáng)化了政策的工具性,。政策過(guò)程是由精英來(lái)掌控的,，技術(shù)的使用只是精英用來(lái)進(jìn)一步鞏固其優(yōu)勢(shì)地位，技術(shù)的使用只是增強(qiáng)了形式上的合理性,，并沒(méi)有改變社會(huì)治理的中心-邊緣結(jié)構(gòu),。我們覺(jué)得不帶任何傾向的統(tǒng)計(jì)技術(shù)，往往也會(huì)是精英手中操控政策過(guò)程的工具,?！敖y(tǒng)計(jì)事實(shí)被加工成社會(huì)規(guī)律。從簡(jiǎn)單地描述社會(huì)到以完善為目的的設(shè)計(jì)和操縱社會(huì),，兩者的區(qū)別只是一小步,。”［12］我們所覺(jué)得是一個(gè)純粹的科學(xué)問(wèn)題的政策分類(lèi),，也只是為了精英更有效地實(shí)現(xiàn)控制社會(huì)的目標(biāo),。

       當(dāng)人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入了高度復(fù)雜性和高度不確定性的歷史階段之后，當(dāng)社會(huì)進(jìn)入高速運(yùn)動(dòng)中的時(shí)候,，對(duì)社會(huì)進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)的靜態(tài)管理不再奏效了,。不斷涌現(xiàn)的異質(zhì)因素沖擊著整齊統(tǒng)一的管理體系，也對(duì)自上而下的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)提出了挑戰(zhàn),。繼續(xù)堅(jiān)持自上而下的統(tǒng)一的管理不僅無(wú)法囊括所有的社會(huì)問(wèn)題，而且這種嚴(yán)密的控制體系反而更容易因?yàn)閷?duì)差異的忽視和掩蓋而引起合法性危機(jī),，加快社會(huì)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的步伐?，F(xiàn)代社會(huì)中認(rèn)識(shí)世界和創(chuàng)制社會(huì)秩序的思維不再適用了,，“基于分析性思維的科學(xué)只是在視線(xiàn)所及的地方和允許分析的地方才是科學(xué)的，法律所面對(duì)的和準(zhǔn)備加以規(guī)范的只能是一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的和確定的對(duì)象,，當(dāng)人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入高度復(fù)雜性和高度不確定性狀態(tài)時(shí),，它賴(lài)以發(fā)揮作用的所有這些條件都消失了?！保?3］高速運(yùn)動(dòng)的社會(huì)無(wú)法被納入既有的解釋框架中,，依靠科學(xué)和技術(shù)來(lái)制定的政策最終帶來(lái)了政策失敗的結(jié)果，政策的優(yōu)化不是在既有的科學(xué)和技術(shù)范圍之內(nèi)所能解決的了,，而是需要全新的規(guī)劃和定位,。

       在一個(gè)高度復(fù)雜性的社會(huì)中，不確定性因素,、非理性,、無(wú)規(guī)律、不連續(xù)等并不是秩序的對(duì)立面,，而是一個(gè)社會(huì)中自然產(chǎn)生的也是社會(huì)的構(gòu)成因素,，是秩序的組成部分。不確定性只是意味著差異性和特殊性,，特殊性不應(yīng)遭受排斥也無(wú)法被排斥,，更不應(yīng)成為控制的對(duì)象，實(shí)際上,，在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下,，再也不存在一個(gè)系統(tǒng)能對(duì)高度的不確定性加以有效控制。高度不確定性和流動(dòng)性挫敗了一切形式上的有序狀態(tài),，現(xiàn)代社會(huì)中通過(guò)制度來(lái)加以控制的具體行為其特殊性凸顯出來(lái),，突破了統(tǒng)一的規(guī)范體系所能發(fā)揮作用的范疇，由政策所形成的一個(gè)外在于人而又能對(duì)人的行為進(jìn)行規(guī)范的控制體系陷入左支右絀的境地,。中心-邊緣結(jié)構(gòu)慢慢消解,，控制已經(jīng)無(wú)法著手，政策也自然地在消解其工具性的特征?，F(xiàn)代社會(huì)中所生成的完善的政策體系迎合了人們尋求確定性的夢(mèng)想,，但這種確定性是通過(guò)對(duì)人的行為的控制來(lái)實(shí)現(xiàn)的?！爱?dāng)理性被轉(zhuǎn)換為工具理性和技術(shù)理性后,，人不僅沒(méi)有得到解放，反而被帶上了由工具理性和技術(shù)理性所建構(gòu)起來(lái)的制度等所構(gòu)成的枷鎖,。因而,，人成了異化的人，受到奴役卻又不知奴役者是誰(shuí)?！保?4］政策所發(fā)揮的是法律的功能,，是規(guī)定性的功能，同時(shí)卻排斥了道德因素,，排斥了倫理思考和道德規(guī)范,，這是政策的一種片面形態(tài)，是一種異化了的政策,。

       通過(guò)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)制秩序是基于對(duì)人的理性的自信,，尤其是對(duì)工具理性和技術(shù)理性的自信，而到了高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)狀況中,，社會(huì)問(wèn)題往往不是工具理性所能解決的,。“人類(lèi)制定了法律,，爾后似乎就在不斷地解答人類(lèi)為什么要制定法律,，解答得仿佛擁有真理。然而,，人的自我認(rèn)知有限性,，人的自我辯解本能（常常體現(xiàn)為特定階段的科學(xué)結(jié)論）和強(qiáng)大的依賴(lài)心理則遮蔽了一個(gè)更為深層的現(xiàn)象，即法律作為一種社會(huì)治理或控制手段,，乃是人類(lèi)社會(huì)化過(guò)程中的一種反自然的選擇,。”［15］人類(lèi)對(duì)自己所擁有的理性,，尤其是對(duì)科學(xué)技術(shù)的信念被證明是一種理性的虛妄,，通過(guò)科學(xué)技術(shù)來(lái)制定出某種政策工具，并用此來(lái)征服自然,、征服社會(huì),，最終導(dǎo)致的是一種反自然的選擇，也是在回歸自然規(guī)律的時(shí)候必然要被拋棄的,。其實(shí),，秩序并不應(yīng)是人們刻意創(chuàng)造出來(lái)的，政策也不應(yīng)是被少數(shù)人設(shè)計(jì)出來(lái)的治理工具,?！叭藗冎g穩(wěn)定的、制度化的關(guān)系是在人們持續(xù)的交往和行為互動(dòng)中生成的,，而不是由某種外在力量加予人們的,。在此意義上，制度安排是對(duì)人們之間的交往關(guān)系和互動(dòng)機(jī)制的自覺(jué)過(guò)程,。同樣,，制度的前提和基礎(chǔ)也是人們?cè)陂L(zhǎng)期的交往和行為互動(dòng)中形成的,，而不是強(qiáng)制性確立的?！保?6］一切政策都要從人們之間現(xiàn)實(shí)的交往關(guān)系和行為互動(dòng)機(jī)制出發(fā),，正是在人們之間的交往和行動(dòng)互動(dòng)中生成了固定的模式，并表現(xiàn)為具體的制度,、體制或其他規(guī)范體系。

       隨著領(lǐng)域融合和社會(huì)各方面邊界的消失,，政策制定者與政策對(duì)象之間不再是固定不變的了,，角色可以自由選擇，政策制定者與政策對(duì)象可以相互轉(zhuǎn)換,。只要愿意,，個(gè)體可以進(jìn)入政策過(guò)程中，政策過(guò)程是在一個(gè)去中心化的領(lǐng)域中發(fā)生,。?？怂购兔桌沼霉材芰繄?chǎng)的概念來(lái)描述這個(gè)場(chǎng)域，“場(chǎng)和建立在層級(jí)控制模式前提下的官僚化組織顯著不同,。對(duì)于諸如官僚制,、組織化等概念所意指的結(jié)構(gòu)的關(guān)注，可以看作是對(duì)非規(guī)則,、存在于外部的,、可能的騷亂力量的排斥。完全承認(rèn)情境及其力場(chǎng)可能是不幸的,，因?yàn)楸M管有時(shí)這些力量可以預(yù)見(jiàn)到,，但并非可控制的。場(chǎng)并不構(gòu)建控制目標(biāo)的界線(xiàn),，相反,，情境（或跨越了時(shí)空的相關(guān)情境的集合）有它自己的一套約束機(jī)制和機(jī)遇?！保?7］場(chǎng)域中不斷有差異和特殊性在上演,，差異受到尊重和歡迎，這是一個(gè)開(kāi)放的場(chǎng)所,，公共政策就是在此制定和生成,。這里沒(méi)有了缺席者和旁觀者，每個(gè)人都是在場(chǎng)的行動(dòng)者,，都以自己的態(tài)度和行動(dòng)來(lái)參與到政策過(guò)程中,。人們因?yàn)椴町惗ハ辔㈤_(kāi)展合作,，在合作行動(dòng)中生成公共政策,。政策通過(guò)人的行動(dòng)展現(xiàn)出來(lái),，是存在于行動(dòng)之中的，也是促進(jìn)合作行動(dòng)的發(fā)生的,。政策也會(huì)尋求理性,，但不是片面的工具理性，而是包容了工具理性在內(nèi)的實(shí)踐理性,，是更為完整的理性的狀態(tài),。在合作行動(dòng)中，新的社會(huì)秩序會(huì)出現(xiàn),，這就是合作秩序,，這種秩序并非由人刻意謀求而來(lái)，卻使得生活于其中的人實(shí)現(xiàn)真正的自由和解放,。

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