在中華法制文明史上，作為中國古代法律制度的一個(gè)重要組成，中國古代監(jiān)察制度以其歷史悠久,、嚴(yán)格清晰,、制度完備而為世人稱頌。至民國初期，偉大的民主革命先行者孫中山先生著眼于中國古代監(jiān)察制度的根基，融合了資產(chǎn)階級“三權(quán)分立”的思想，并最終在立法中確立,、構(gòu)筑了五院制的政權(quán)組織形式。因此,，南京國民政府時(shí)期的監(jiān)察法制從監(jiān)察思想到立法形式均不同于中國古代監(jiān)察法制,，開啟了中國近代社會(huì)嶄新的監(jiān)察模式。

       一,、南京國民政府時(shí)期監(jiān)察法制的形成發(fā)展

       （一）思想淵源：孫中山先生的監(jiān)察思想

       南京國民政府監(jiān)察院的建立是以孫中山先生“五權(quán)憲法”理論為基礎(chǔ),，并根據(jù)其民權(quán)主義中關(guān)于國家政治體制的主張而創(chuàng)設(shè)的。孫中山先生承認(rèn)歐美文明自近代以來均比中國進(jìn)步,，西方的法治經(jīng)驗(yàn)值得中國學(xué)習(xí),。但是，在對西方憲法史和美國憲政實(shí)踐長期冷靜觀察與思考之后,，孫中山先生清醒地認(rèn)識到：“美國的三權(quán)憲法……不完備的地方很多,，而且流弊亦不少?！保?］他主張?jiān)谥袊菩袘椪瓦M(jìn)行法制改革時(shí),，應(yīng)借鑒西方近代法治理論和經(jīng)驗(yàn)，移植西法作為改造中法的出路,；他同時(shí)指出,，中國傳統(tǒng)法文化并非一無是處，應(yīng)吸收和繼承中國古代法文化的有益經(jīng)驗(yàn)以彌補(bǔ)西方法治理論,，尤其是分權(quán)理論的不足。孫中山先生認(rèn)為：正確對待中西法文化的態(tài)度是“取歐美之民主以為模范,，同時(shí)仍取數(shù)千年前舊有文化而融貫之”,，［2］“發(fā)揮吾固有之文化，且吸收世界之文化而光大之,，以期與諸民族并驅(qū)于世界”,。［3］孫中山在論述古代臺諫制度時(shí)，曾說：“說到彈劾，有專管彈劾的官,，如臺諫,、御史之類，雖君主有過,，亦可冒死直諫,，風(fēng)骨凜然?！保?］在他看來,，中國古代監(jiān)察制度有許多經(jīng)驗(yàn)具有超越時(shí)空的價(jià)值，值得當(dāng)世借鑒,。

       1893年,，孫中山先生在美國與當(dāng)?shù)匦侣動(dòng)浾呖铝炙购蠈憽吨袊痉ǜ母铩芬晃模闹刑岬健霸诮袢罩袊纳鐣?huì)生活部門中,，也許沒有什么部門比司法制度——如果能稱之為制度的話——更迫切需要徹底改革,。同時(shí)，幾乎普遍腐敗,?！?［5］可見，孫中山先生此時(shí)已開始關(guān)注中國司法制度的改革問題,。1906年,，孫中山先生在《民報(bào)》創(chuàng)刊紀(jì)念會(huì)上，首次公開提出“五權(quán)分立”的思想：“兄弟的意思,，將來中華民國的憲法是要?jiǎng)?chuàng)一種新主義,，叫作‘五權(quán)分立’?！彼^“五權(quán)分立”是指在統(tǒng)一的“治權(quán)”之下實(shí)行行政,、立法、司法,、考試,、彈劾五權(quán)分治。他在不同場合曾對彈劾權(quán)和考試權(quán)進(jìn)行過論述,。1916年7月20日,，孫中山先生在發(fā)表演說時(shí)指出：“立法、司法,、行政固可弗論,，其他二權(quán)，各國之所無者,，我國昔已有之,。其一為御史彈劾,，即皇帝亦莫能干涉之者；其二為考試,，即盡人之所崇拜者也,。此彈劾權(quán)及考試權(quán)實(shí)我國之優(yōu)點(diǎn)，吾人采取外國良法,，對于本國優(yōu)點(diǎn)亦殊不可拋棄,。”［6］1923年,，孫中山先生正式提出了“監(jiān)察權(quán)”概念,，隨后在1924年國民黨一大召開之時(shí)，孫中山先生倡導(dǎo)的五權(quán)憲法正式進(jìn)入國民黨權(quán)威的綱領(lǐng)性文獻(xiàn),，成為國民黨施政的指導(dǎo)文獻(xiàn),。

       縱觀孫中山先生監(jiān)察思想從發(fā)端到成熟的過程，我們不難發(fā)現(xiàn)其監(jiān)察思想是其民權(quán)主義理論的重要組成部分,，既立足于中國國情,，繼承了中國傳統(tǒng)監(jiān)察理論，又吸收借鑒了歐美議會(huì)監(jiān)察權(quán)制衡思想,，可謂擷取了中外監(jiān)察思想之精華,，其理論達(dá)到了一定水準(zhǔn)。從權(quán)能分立的理論基礎(chǔ)出發(fā),，可以發(fā)現(xiàn)孫中山先生監(jiān)察思想的重要內(nèi)容主要表現(xiàn)在：監(jiān)察權(quán)從屬于政府權(quán),、監(jiān)察權(quán)獨(dú)立、監(jiān)察權(quán)自身必須受監(jiān)督,、監(jiān)察院的監(jiān)察與人民的監(jiān)察相結(jié)合,、監(jiān)察權(quán)不局限于彈劾權(quán)等等。此外,，他還模糊地提出了懲戒權(quán)的概念,。這些內(nèi)容都為日后南京國民政府建立監(jiān)察院，實(shí)行監(jiān)察法制提供了理論依據(jù),。

       （二）南京國民政府監(jiān)察法制的形成發(fā)展

       南京國民政府監(jiān)察法制的形成不是一蹴而就的,，是在汲取和借鑒中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度和西方近代議會(huì)監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上，經(jīng)過長期實(shí)踐逐步形成和發(fā)展起來的,。

       1.雛形期：北洋政府時(shí)期和廣州國民政府時(shí)期的監(jiān)察法制

       北洋政府時(shí)期,，北京政府設(shè)置了平政院、肅政廳等監(jiān)察機(jī)構(gòu),，相繼頒布了《平政院編制令》《文官懲戒委員會(huì)編制令》等對規(guī)范監(jiān)察機(jī)構(gòu)以及人員設(shè)置的監(jiān)察法,，還頒布了《糾彈法》和《糾彈事件審理執(zhí)行令》，對官吏（包括不在職官員）的違憲違法事件,、行賄受賄事件,、營私舞弊事件、溺職殃民事件等進(jìn)行糾彈,。此外,，制定了《官吏犯贓治罪條例》，對官吏枉法受贓行為進(jìn)行嚴(yán)懲,。雖然上述立法在北洋政府動(dòng)蕩的政局與腐敗的官僚體制下多淪為具文,，但可以看出北洋政府對于監(jiān)察權(quán)獨(dú)立理論與監(jiān)察法制是很重視的。就司法而言,，平政院裁決了一批糾彈案件,，有力地打擊并遏制了官員貪腐、舞弊等現(xiàn)象,，對整肅官僚隊(duì)伍起到了震懾作用,。當(dāng)代學(xué)者黃源盛教授纂輯的《平政院裁決錄存（1914—1928）》為我們研究北洋政府時(shí)期行政訴訟案件和監(jiān)察糾彈案件的司法實(shí)踐提供了寶貴的一手史料，也是那個(gè)時(shí)代最真實(shí)的行政法制史記憶,。

       廣州國民政府時(shí)期,，初步設(shè)立監(jiān)察院，形成了與監(jiān)察權(quán)獨(dú)立相配套的建制,，并制定了《國民政府監(jiān)察院組織法》等有關(guān)規(guī)范監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置以及監(jiān)察人員組成,、資格、職責(zé)的法律,。此外,，還頒布了《懲治官吏法》《兼職條例》等法律法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化完善了監(jiān)察法制,。

       2.成熟期：南京國民政府時(shí)期的監(jiān)察法制

       南京國民政府時(shí)期,，在孫中山先生監(jiān)察法制思想的指導(dǎo)下，在總結(jié)民國建立以來監(jiān)察法制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，南京國民政府進(jìn)一步加強(qiáng)了監(jiān)察法制建設(shè),，達(dá)到了民國時(shí)期監(jiān)察法制的成熟階段，具體表現(xiàn)如下：

       其一,，構(gòu)筑嚴(yán)密監(jiān)察法律體系,。南京國民政府制定頒布了《國民政府組織法》《彈劾法》《監(jiān)察院組織法》《監(jiān)察委員保障法》《監(jiān)試法》《審計(jì)法》《監(jiān)察使署組織條例》《懲治貪污條例》等監(jiān)察法律法規(guī)，并制定了《監(jiān)察院統(tǒng)計(jì)室組織規(guī)程》《監(jiān)察院統(tǒng)計(jì)室辦事細(xì)則》《監(jiān)察院審查規(guī)則》《監(jiān)察委員審查室暫行辦事細(xì)則》《監(jiān)察院調(diào)查規(guī)則》《監(jiān)察委員辦公室辦事細(xì)則》《監(jiān)察院分層負(fù)責(zé)辦事細(xì)則》《監(jiān)察使巡回監(jiān)察規(guī)程》《監(jiān)察使署辦事通則》等一大批監(jiān)察規(guī)程和規(guī)則,，構(gòu)筑起以監(jiān)察法律法規(guī)為綱,，以各類監(jiān)察規(guī)程和規(guī)則為目的嚴(yán)密而完善的監(jiān)察法律體系。

       其二,，拓展并規(guī)范監(jiān)察權(quán),。監(jiān)察法賦予并確認(rèn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的職權(quán)范圍，他們依法享有彈劾,、糾舉,、建議,、審計(jì)、調(diào)查,、監(jiān)試等職權(quán),，依法行使建言政事、糾劾官吏,、監(jiān)督司法,、巡查政務(wù)、審計(jì)財(cái)務(wù),、考核人事等權(quán)力,。相對于中國傳統(tǒng)的監(jiān)察職權(quán)，南京國民政府時(shí)期的監(jiān)察權(quán)融入了更多的民主,、分權(quán)等現(xiàn)代化因素,，權(quán)力的行使不僅有實(shí)體性的規(guī)范，也有程序性的規(guī)范,。對于行使監(jiān)察權(quán)的機(jī)關(guān)與人員不是無限制的開放性授權(quán),，而是制定法律法規(guī)以規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)與人員依法行使職權(quán)，從而確保權(quán)力在既定范圍框架內(nèi)依法有效行使,。

       其三,，確保監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使。按照“五權(quán)憲法”思想的構(gòu)想,，監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于一切權(quán)力,，不受任何權(quán)力干涉，具體表現(xiàn)為監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于立法機(jī)關(guān),、司法機(jī)關(guān),，由獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使；監(jiān)察權(quán)不統(tǒng)轄于最高統(tǒng)治者,，反而可以對最高統(tǒng)治者行使,，這一點(diǎn)與中國古代專制集權(quán)政體下監(jiān)察法所確定的監(jiān)察權(quán)附著于皇權(quán)的情形截然不同。南京國民政府時(shí)期的監(jiān)察法所確定的監(jiān)察獨(dú)立性是十分明顯的,，不過在南京國民政府統(tǒng)治后期,，蔣介石的獨(dú)裁統(tǒng)治打破了監(jiān)察獨(dú)立思想本身的意圖，實(shí)質(zhì)上將監(jiān)察權(quán)控制在自己手中,，并利用立法的形式予以合法化,。但是，南京國民政府時(shí)期的監(jiān)察法律系統(tǒng)的形式獨(dú)立性是無疑的,。

       監(jiān)察法的發(fā)展自秦代至民國時(shí)期從未間斷過,，不斷朝著專門化和法典化的方向推進(jìn)。由于監(jiān)察法的發(fā)展同樣受制于不同時(shí)期不斷發(fā)展變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì),、政治,、文化影響,，因而呈現(xiàn)出時(shí)代性和階段性的特征。南京國民政府時(shí)期的監(jiān)察法作為中國近代監(jiān)察法的典型代表,，其產(chǎn)生與發(fā)展汲取了前人留下的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),。這一時(shí)期監(jiān)察機(jī)構(gòu)與監(jiān)察官員同樣擁有廣泛的職權(quán)，在監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行法律化,、固定監(jiān)察和臨時(shí)監(jiān)察相互配合、監(jiān)察官員間的互察,、嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)察官員的任職與違法失職的懲戒等方面既有對前人經(jīng)驗(yàn)的借鑒,，也有其自身的創(chuàng)新之處。此時(shí)的監(jiān)察法已經(jīng)引入歐美監(jiān)察權(quán)制衡思想,，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上專設(shè)監(jiān)察院為監(jiān)察活動(dòng)提供機(jī)制保障,。然而，中國監(jiān)察法制發(fā)展軌跡的連續(xù)性告訴我們,，這一時(shí)期的監(jiān)察法制沒有脫離中國自古以來監(jiān)察制度孕育發(fā)展的文化土壤,，也沒有脫離中國的具體國情，而是中國監(jiān)察法制變革的重要一環(huán),，起到了承上啟下的作用,。

       二、南京國民政府時(shí)期監(jiān)察法制的積極作用

       南京國民政府時(shí)期的監(jiān)察法制在近代監(jiān)察法制發(fā)展中具有里程碑意義,，其在監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)立,、監(jiān)察法的制定、監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行等多方面都體現(xiàn)著前所未有的創(chuàng)新性,。

       （一）監(jiān)察法使得監(jiān)察活動(dòng)有法可依,，提高了監(jiān)察活動(dòng)的準(zhǔn)確性

       監(jiān)察法作為監(jiān)察制度的構(gòu)建組成部分，在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下發(fā)揮了規(guī)范監(jiān)察機(jī)構(gòu),、保障監(jiān)察職能發(fā)揮,、監(jiān)督監(jiān)察活動(dòng)等方面的積極作用。從監(jiān)察院的工作成績來看,，監(jiān)察法的作用是積極的,、明顯的。南京國民政府時(shí)期監(jiān)察法律法規(guī)的大量制定,，為監(jiān)察權(quán)的行使提供了準(zhǔn)則依據(jù)和法制保障,，使其行之有據(jù)，行之有理,，行之有效,。不同階段，監(jiān)察法還會(huì)因時(shí)因勢做出調(diào)整,，從而更好地對監(jiān)察活動(dòng)的開展提供指導(dǎo),，提高監(jiān)察活動(dòng)的準(zhǔn)確性,、針對性和時(shí)效性。

       （二）監(jiān)察法防止了監(jiān)察人員的權(quán)力濫用

       孟德斯鳩在《論法的精神》中提到：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)……要防止濫用權(quán)力,，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！保?］從理論上講,，監(jiān)察人員掌握了權(quán)力，就有了更好地行使監(jiān)察職權(quán)的條件,。但從現(xiàn)實(shí)層面來看,，監(jiān)察權(quán)一旦掌握在具體人手中，如不受外界的監(jiān)督和約束,，則有可能產(chǎn)生腐敗,。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，這一點(diǎn)對任何權(quán)力的行使者都沒有例外,，握有監(jiān)察職權(quán)的監(jiān)察人員也不例外,。正是由于對權(quán)力這一特性的認(rèn)識，才有了倡導(dǎo)分權(quán)制衡的理論學(xué)說,，才有了對于權(quán)力者的監(jiān)督以及監(jiān)督監(jiān)督者的法律,。南京國民政府制定了制約和監(jiān)督監(jiān)察權(quán)力的法律，以保證權(quán)力依法行使從而更好地為國民政府的統(tǒng)治服務(wù),。

       監(jiān)察法的諸多法律規(guī)范體現(xiàn)了防止權(quán)力濫用的立法目的,。例如，“五五憲草”第96條規(guī)定：“監(jiān)察委員不得兼任其他公職或執(zhí)行業(yè)務(wù),?！贝藯l文后成為1946年《中華民國憲法》第103條。此條文旨在確保監(jiān)察權(quán)的行使不致受到其他利害關(guān)系的影響,，堵截貪腐渠道,。又如，《監(jiān)察院調(diào)查規(guī)則》第6條規(guī)定：“調(diào)查人員執(zhí)行任務(wù)時(shí),，絕不得接受一切供應(yīng),。”1948年時(shí)任總統(tǒng)蔣介石曾要求監(jiān)察院官員“除了薪俸的收入,，不能接受任何招待或饋贈(zèng)”,。［8］此外，南京國民政府還制定頒布了《懲治貪污條例》等法規(guī),，為整飭官吏和防止權(quán)力濫用提供法制保障,。

       （三）監(jiān)察法的實(shí)施促進(jìn)了監(jiān)察活動(dòng)的開展

       南京國民政府監(jiān)察院和國民黨中央監(jiān)察委員會(huì)依法依規(guī)行使監(jiān)察權(quán)，在整肅綱紀(jì)、糾舉官邪,、監(jiān)督政務(wù)等方面取得了顯著成效,。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“自監(jiān)察院成立以來,，監(jiān)察院共提出彈劾案并經(jīng)審查成立移送懲戒的為1509件,，被彈劾者共計(jì)2678人，其中上至行政院院長,、高級將領(lǐng),、外交部正等，下至普通職員,，其中尤以縣長為最多,，僅自監(jiān)察院成立至抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)前夕的短短7年間，先后就有400余名縣長被彈劾”,。［9］具體而言，1931—1937年提起彈劾并移交懲戒機(jī)關(guān)的案件達(dá)877件,，被彈劾的公務(wù)員有1543人,；1937—1946年，提起的彈劾案達(dá)632件,，被彈劾的公務(wù)員達(dá)1135人,。本文根據(jù)《監(jiān)察院公報(bào)》公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，制作了《監(jiān)察院提劾及移付案件統(tǒng)計(jì)表（1933年3月—1937年2月）》（見表1）,，［10］選取監(jiān)察院4年工作成效作為研究樣本,，窺見監(jiān)察制度的實(shí)際運(yùn)作效果。

       表1 監(jiān)察院提劾及移付案件統(tǒng)計(jì)表（1933年3月-1937年2月）（略）

       從上述統(tǒng)計(jì)表來看：其一,，提劾“成績單”優(yōu)異,。監(jiān)察院在近4年的監(jiān)察工作中共辦理634件提劾案件，且全部移付各級懲戒機(jī)關(guān)依法處理,，并在部分統(tǒng)計(jì)中詳細(xì)列明了移付不同懲戒機(jī)關(guān)的案件數(shù),，其信息公開的力度不可謂不大，對肅清官場不良風(fēng)氣,、加強(qiáng)官吏管理有著重要的促進(jìn)作用,。其二，提劾案件種類多樣,，提劾對象覆蓋軍政要員,。上表所涉提劾案件主要針對濫權(quán)枉法、營私舞弊等違法違紀(jì)行為,，而提劾對象不僅有政府要員,，還包括軍隊(duì)高級將領(lǐng)。其三，彈,、懲分離,，懲戒方式多元。監(jiān)察院依法提出彈劾案后,，需分情形將彈劾對象交（移）付國民政府,、中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)及其他機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行懲戒，或咨請司法院轉(zhuǎn)發(fā)地方公務(wù)員懲戒委員會(huì)依法辦理,。其四,，涉軍提劾案件特別處理。如果涉軍提劾案件能夠區(qū)分涉軍部分和非涉軍部分,，涉軍部分需呈請國民政府交付懲戒,，有的涉軍提劾案件還需移付軍事委員會(huì)依法懲戒。

       監(jiān)察院在抗戰(zhàn)時(shí)期增設(shè)的糾舉權(quán),、建議權(quán)在監(jiān)察活動(dòng)中也發(fā)揮了很大作用,。監(jiān)察院從1937年年底開始行使糾舉權(quán)，在不到十年時(shí)間里受理糾舉案件達(dá)884件,，糾舉1539人,。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1947年共提出建議案144件,，建議事項(xiàng)185項(xiàng),，其中八成以上送達(dá)中央政府，其余送達(dá)省財(cái)政和縣財(cái)政,。除此以外,，監(jiān)察院還經(jīng)常從事視察、調(diào)查活動(dòng)并接受民間訴狀,。以1947年度為例,，監(jiān)察院共辦理視察案59件，調(diào)查案2109件,，接受民間訴狀4018件,。［11］從這些體現(xiàn)監(jiān)察實(shí)效的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，監(jiān)察法的落實(shí)對于遏制政府官員違法違紀(jì)行為起到了積極的監(jiān)督作用,，監(jiān)察活動(dòng)也由此走向了規(guī)范化與法制化的軌道,。

       三、南京國民政府時(shí)期監(jiān)察法制的局限性

       南京國民政府時(shí)期的監(jiān)察法以其數(shù)量眾多,、體系完備,、調(diào)整廣泛而著稱。但是,，這一時(shí)期的監(jiān)察法有著自身難以克服的局限性,。

       （一）監(jiān)察法在制度設(shè)計(jì)上缺乏對最高統(tǒng)治者的有效監(jiān)督

       南京國民政府時(shí)期的監(jiān)察法沒有規(guī)定對最高統(tǒng)治者——總統(tǒng)行使彈劾權(quán)的內(nèi)容,。按照孫中山先生的監(jiān)察理念，整個(gè)監(jiān)督體系應(yīng)該是一個(gè)可以相互制衡的閉合體系,。在該系統(tǒng)內(nèi)不存在不受監(jiān)督的主體,，國家權(quán)力運(yùn)行須切實(shí)保障監(jiān)督制度的民主化。但在南京國民政府時(shí)期,，最高統(tǒng)治者為了實(shí)現(xiàn)自身的集權(quán)統(tǒng)治和一黨專政的政治目的,，不允許總統(tǒng)有被彈劾的風(fēng)險(xiǎn)存在，故而監(jiān)察法并未規(guī)定對總統(tǒng)的彈劾權(quán),。監(jiān)察院雖曾在《彈劾法草案》中擬定了“對于國民政府主席須認(rèn)其有謀叛行為,，并須有監(jiān)察委員全體三分之一以上連署，方得提出彈劾案”的條款,，但正式頒行的《彈劾法》并無上述規(guī)定,。

       （二）監(jiān)察院無懲戒權(quán)，彈劾效力大打折扣

       監(jiān)察法沒有規(guī)定監(jiān)察院的懲戒權(quán),，監(jiān)察院受理的彈劾案件進(jìn)入懲戒環(huán)節(jié)時(shí)需交（移）付有懲戒權(quán)的機(jī)關(guān)執(zhí)行,。從前述《監(jiān)察院提劾及移付案件統(tǒng)計(jì)表（1933年3月—1937年2月）》來看，監(jiān)察院1933—1937年辦理的634件提劾案件或呈請國民政府交付懲戒,，或移付中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)依法懲戒,，或咨請司法院轉(zhuǎn)發(fā)地方公務(wù)員懲戒委員會(huì)依法辦理。這一制度設(shè)計(jì)的初衷在于彈,、懲分離，起到平衡牽制的作用,。然而實(shí)際情況是,，監(jiān)察院彈劾案件在懲戒環(huán)節(jié)移交后，被彈劾人員會(huì)尋求庇護(hù)與四處打通關(guān)節(jié),，其主管長官也會(huì)予以飾過,，懲治機(jī)關(guān)也往往敷衍了事，致使彈劾案件的處理結(jié)果多是“雷聲大,，雨點(diǎn)小”,。“從1931年到1937年,，監(jiān)察院提出的彈劾案中涉及1800名貪官污吏,，然只有268人被法院或其他法律機(jī)構(gòu)判定有罪，其中有214人根本未受到任何懲戒,，41人僅受到很輕的處罰,，如減少其十分之一的工資等。其中只有13人是真的被罷黜,?！?［12］不僅如此，監(jiān)察法并未賦予監(jiān)察院在彈劾案移交后，對懲戒機(jī)關(guān)事后過問的權(quán)力,，所以懲戒機(jī)關(guān)無論做出什么處理決定,，監(jiān)察院無權(quán)過問。國民黨中央執(zhí)行委員李宗黃等向中國國民黨第五次全國代表大會(huì)所提第157號提案提及：“今現(xiàn)行之監(jiān)察制度,，事前既無質(zhì)詢建議等權(quán),，以資考核，事后僅有彈劾權(quán)而無裁判懲戒諸權(quán)以資救濟(jì),，實(shí)屬監(jiān)察制度之大缺點(diǎn),。” ［13］雖然這一制度設(shè)計(jì)上的缺陷為國民黨中央所發(fā)現(xiàn),，卻沒有就此修訂或者調(diào)整監(jiān)察法的相應(yīng)條文,。

       （三）監(jiān)察機(jī)制難以起到監(jiān)督作用，監(jiān)察效力難以充分發(fā)揮

       孟子說：“徒善不足以為政,，徒法不能以自行,。” ［14］制定良法之后,，充分發(fā)揮人的能動(dòng)性就成為至關(guān)重要的因素,。制定善法、慎選良吏,，二者結(jié)合才能充分發(fā)揮法的治世之功,，從而實(shí)現(xiàn)良法善治。在法律的制定和實(shí)施過程中,，人的介入因素時(shí)刻存在,，法的穩(wěn)定性與公信力也受人的意志影響。在“以黨治國”的訓(xùn)政時(shí)期,，全國政治思想的中心是國民黨的教義,，國民黨中央監(jiān)察委員會(huì)即成為實(shí)質(zhì)上全國最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，監(jiān)察院作為政府監(jiān)察的最高行政機(jī)構(gòu)受制于國民黨中央監(jiān)察委員會(huì),。國民黨中央監(jiān)察委員會(huì)既可以監(jiān)察國民黨黨員“背誓違法”或不名譽(yù)的行為,，又可以監(jiān)察最高官吏的行動(dòng)。監(jiān)察院所決定的應(yīng)付懲戒事件,，如果彈劾的是國民黨政府委員等中央高官,，便要將彈劾案連同證據(jù)材料移送中央監(jiān)察委員會(huì)由其予以懲戒。［15］在國民黨執(zhí)政的國家結(jié)構(gòu)中,，監(jiān)察院的監(jiān)察權(quán)無法獨(dú)立實(shí)施,，其監(jiān)察效力難以充分發(fā)揮，“只拍蒼蠅,，不打老虎”的政績也就難為民眾所接受,，監(jiān)察院最終淪為南京國民政府中沒有實(shí)用性的“擺設(shè)”,。

       研究南京國民政府時(shí)期的監(jiān)察法制，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)其法律制定與法律實(shí)施之間存在著巨大的差異,，而這一差異最終導(dǎo)致監(jiān)察制度在司法層面上的失敗,。究其原因是復(fù)雜的，然而政體的現(xiàn)代化遠(yuǎn)不及法律現(xiàn)代化的水平是其法律淪為具文的根本原因,。歷史的教訓(xùn)告訴我們,，只有與良性的國家政體、進(jìn)步的監(jiān)察理論相伴隨,，完備的監(jiān)察法律體系才能達(dá)到立法的初衷,，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

       四,、南京國民政府時(shí)期監(jiān)察法制的史鑒價(jià)值

       南京國民政府時(shí)期的監(jiān)察法制可以為當(dāng)下正在進(jìn)行的監(jiān)察體制改革提供可資借鑒的歷史經(jīng)驗(yàn),。

       第一，擴(kuò)大監(jiān)察對象覆蓋范圍,，形成國家監(jiān)察體系,。南京國民政府時(shí)期，頒布了大量監(jiān)察法律法規(guī),，監(jiān)察對象覆蓋軍政要員,，形成了嚴(yán)密的監(jiān)察法律體系，對糾舉官邪發(fā)揮了良好的作用,。

       第二,，拓展監(jiān)察權(quán)力，拓寬監(jiān)察手段,。南京國民政府時(shí)期的監(jiān)察機(jī)關(guān)除行使彈劾,、糾舉權(quán)外，還依法享有建議,、審計(jì)、調(diào)察,、監(jiān)試等權(quán)力,，開展建言政事、糾劾官吏,、監(jiān)督司法,、巡查政務(wù)、審計(jì)財(cái)務(wù),、考核人事等活動(dòng),，將事前監(jiān)督和事后監(jiān)督結(jié)合起來，這有利于取得監(jiān)察實(shí)效,。

       第三,，將監(jiān)察巡視制度作為一種法定監(jiān)督方式,。南京國民政府1934年制定實(shí)施了《監(jiān)察使巡回監(jiān)察規(guī)程》，將巡回監(jiān)察確定為法定的監(jiān)督方式,，有力地推動(dòng)了監(jiān)察使在所派監(jiān)察區(qū)內(nèi)依法開展監(jiān)察活動(dòng),。

       第四，保障監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性,。盡管南京國民政府時(shí)期的監(jiān)察法制存在自身的局限性,，但監(jiān)察院獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān),，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的制度設(shè)計(jì)仍然具有形式上的優(yōu)越性,，值得借鑒。

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       ［9］ ［11］以上數(shù)據(jù)均源自中國第二歷史檔案館檔案第1號全宗有關(guān)卷案,。轉(zhuǎn)引自郭寶平.民國監(jiān)察體制述論［J］.政治學(xué)研究,，1989（6）：77.

       ［10］監(jiān)察院公報(bào)［N］.民國時(shí)期期刊全文數(shù)據(jù)庫（1911—1949）.http：//www.cnbksy.cn/home

       ［12］ 包樹芳，張勇.試論國民黨南京執(zhí)政時(shí)期的監(jiān)察院［J］.九江師專學(xué)報(bào),，2003（3）：35.

       ［13］ 南京國民政府監(jiān)察院制度編纂處.監(jiān)察制度史要［M］.南京：南京漢文正楷印書局,，1935：191.

       ［14］ ［清］阮元校刻.十三經(jīng)注疏·孟子注疏·離婁章句上［Z］.北京：中華書局,，1980：2717.

       ［15］ 徐式圭.中國監(jiān)察史略［M］.北京：中華書局,，1937：131-132.