“新地方主義”概念產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代末、90年代初的美國，經(jīng)濟(jì)全球化帶來了資本的高流動(dòng)性,，促使城市管理中更多推行企業(yè)化政策,，出現(xiàn)了新城市政治。20世紀(jì)80年代,，英國保守黨政府一直試圖在地方政府中構(gòu)建企業(yè)文化,，90年代轉(zhuǎn)而構(gòu)建中央政府、地方政府和企業(yè)之間的伙伴關(guān)系,，倡導(dǎo)合作精神,。伴隨這一進(jìn)程,，針對(duì)此時(shí)期出現(xiàn)的中央地方關(guān)系問題，英國產(chǎn)生了“新地方主義”（New Localism）理論,。［1］本文將從英國“新地方主義”的理論內(nèi)涵,、“新地方主義”發(fā)展的原因、特征和未來路徑選擇幾方面探討英國新型的中央地方關(guān)系和未來英國地方自治和治理的新的走向,。

       一,、英國“新地方主義”的理論內(nèi)涵

       “新地方主義”在英國的傳播源之一是英國人丹·科里（Dan Corry）創(chuàng)辦的“新地方政府網(wǎng)絡(luò)”（New Local Government Network，NLGN）思想庫,。丹·科里（Dan Corry）和格里·斯托克（Gerry Stoker）認(rèn)為,，“‘新地方主義’是一種戰(zhàn)略，目的在于遠(yuǎn)離中央政府的控制,，在國家最低標(biāo)準(zhǔn)和政策優(yōu)先的框架內(nèi)將下放的權(quán)力和資源轉(zhuǎn)移給一線管理者,、地方民主實(shí)體、地方消費(fèi)者和社區(qū)居民,?！保?］這一闡釋表明，“新地方主義”不僅要將權(quán)力下放給地方政府,，而且要下放到每個(gè)公民,。英國副首相辦公室將“新地方主義”描繪為公民積極參與的地方分權(quán)式?jīng)Q策過程，認(rèn)為這是一種更理想,、有助于復(fù)興地方民主和公民社會(huì)的地方?jīng)Q策過程,。［3］

       可從政治和經(jīng)濟(jì)兩方面解讀“新地方主義”。從政治層面看,，“新地方主義”強(qiáng)調(diào)治理責(zé)任,，即通過提高公民參與和復(fù)興公民精神去增強(qiáng)地方民主，強(qiáng)化地方政府責(zé)任和地方管理,，在法律的框架下實(shí)施自由裁量,、提升地方能力、實(shí)現(xiàn)地方治理,。從經(jīng)濟(jì)層面看,，“新地方主義”強(qiáng)調(diào)小規(guī)模治理的組織原則，［4］認(rèn)為中央政府規(guī)模太大,，不利于國家經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,；小規(guī)模的地方政府更加透明，更了解公民需求,，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,。

       在這一前提下，“新地方主義”賦予地方自治和地方民主新的理論內(nèi)涵：即地方政府的價(jià)值不再依據(jù)它所提供的服務(wù)加以判定,，而是依據(jù)它是否有能力引導(dǎo)社區(qū)的政治,、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,。地方政府應(yīng)該是組織、交流和表達(dá)的工具,，有能力解決地方居民的問題,。［5］傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，經(jīng)選舉產(chǎn)生的地方政府最接近居民,，在提供公共服務(wù)和執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)體現(xiàn)地方民主,，實(shí)現(xiàn)地方民主是實(shí)現(xiàn)整個(gè)國家民主的基礎(chǔ)。而“新地方主義”則認(rèn)為,，民主的方式多種多樣,，不僅選舉產(chǎn)生的地方政府可以營(yíng)造，社會(huì)組織,、民間協(xié)會(huì)乃至普通公民都可以參與進(jìn)來,，各參與方均應(yīng)負(fù)起責(zé)任。

       “新地方主義”概念的出現(xiàn)是當(dāng)代英國復(fù)雜的地方治理體制的一種反映,，體現(xiàn)為一種新的地方治理原則,，主張重塑中央地方關(guān)系，重新規(guī)范和修訂地方自治和地方民主的內(nèi)涵,，構(gòu)建中央,、地方和民眾相互協(xié)同的多元化、網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理模式,。

       二,、英國“新地方主義”發(fā)展的原因

       當(dāng)代英國“新地方主義”的出現(xiàn)有多方面原因。首先是基于社會(huì)需求的不斷增加,。20世紀(jì)后期以來,，英國地方政府所面臨的問題與以往相比有很大變化，不再僅僅是修建道路,、學(xué)校,、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施，或者供應(yīng)水,、電,、煤氣等基本生活設(shè)施。相反,，越來越需要滿足廣大民眾所需求的軟性條件：如環(huán)境保護(hù)，讓人們生活在一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境中,；營(yíng)造更加健康的社會(huì),，確保孩子們從小有良好的成長(zhǎng)環(huán)境、得到正向的鼓勵(lì),；實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),，以應(yīng)對(duì)全球化的挑戰(zhàn),；阻止犯罪，等等,。面對(duì)地方居民的種種新需求,，僅靠選舉產(chǎn)生的地方政府予以應(yīng)對(duì)顯然難以實(shí)現(xiàn)，需要不同層級(jí)政府,、不同部門和普通民眾的共同努力予以解決,，由此而要求形成新型的地方治理體制。在實(shí)現(xiàn)地方有效治理的過程中,，提供公共服務(wù)的主體日益多樣和復(fù)雜,，不同機(jī)構(gòu)間的功能界限也越來越模糊。目的,、責(zé)任,、功能和規(guī)模日益復(fù)雜化，［6］因此要求有新的理論和產(chǎn)生新的功能去面對(duì)新形勢(shì)下帶來的問題,。

       其次是基于央地關(guān)系的日益緊張,。二戰(zhàn)結(jié)束以來，英國地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能日益增多,，對(duì)中央政府的依賴程度也逐漸加深,，20世紀(jì)70年代末的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)使英國地方政府體制中的問題日益凸顯。20世紀(jì)70年代后出現(xiàn)全球化地方政府改革浪潮,，歐美各國的改革均呈現(xiàn)為分權(quán)化趨勢(shì),，如北歐國家的自由市鎮(zhèn)試驗(yàn)；法國和日本頒布和實(shí)施了地方分權(quán)法,；美國和德國各州紛紛實(shí)行地方分權(quán)改革,。而同期英國卻反其道而行之，呈現(xiàn)為中央集權(quán)日益增強(qiáng)的趨勢(shì),。20世紀(jì)70年代末的撒切爾政府通過諸種改革加強(qiáng)中央政府權(quán)力,，建立以中央集權(quán)為特征的地方自治體制，撒切爾政府因而被人們稱為“支持地方民主的中央集權(quán)政府”,。［7］1997年布萊爾政府上臺(tái)后,，推行地方政府現(xiàn)代化項(xiàng)目，旨在通過一系列創(chuàng)新復(fù)興地方民主,，核心為加強(qiáng)公民參與,，同時(shí)實(shí)施中央集權(quán)化戰(zhàn)略，限制地方自治的發(fā)展,，造成地方自治和地方民主間的緊張關(guān)系,，又被稱為“布萊爾悖論”（Blair Paradox）。2010年卡梅倫任首相的聯(lián)合政府繼續(xù)秉承集權(quán)主義，將地方政府視為中央政府的工具,。地方政府僅擁有有限權(quán)力,，其能力受到中央立法、行政目標(biāo)和財(cái)政的嚴(yán)重束縛,；地方服務(wù)源于中央政府,、各單一目標(biāo)主體和準(zhǔn)自治政府多重主體，導(dǎo)致重疊性,、分裂性和地方嚴(yán)重的財(cái)政依賴,。［8］此種情況造成不良后果，因此要求開出新藥方使英國地方政府?dāng)[脫困境,。

       再次是基于英國民眾對(duì)地方事務(wù)的冷漠,。1996年布萊爾首相的地方政府顧問羅伯特·希爾（Robert Hill）在《復(fù)興》（Renewal）雜志的一篇文章中提到：“幾乎一半的人都不怎么了解地方政府，民眾所了解的有關(guān)地方政府的知識(shí)也比較混亂,?！保?］事實(shí)是，英國大部分民眾對(duì)地方政治不感興趣,，并沒有人真正關(guān)心地方政府,。長(zhǎng)期以來，英國地方選舉中的選民參選率在西歐國家中都是最低的,，幾乎是法國和德國的一半,。20世紀(jì)90年代多數(shù)歐洲國家地方選舉參選率達(dá)到60%到80%，而英國僅為40%左右,，并且還在迅速下降,。英國的大都市區(qū)，1998年至2000年選民參選率一直低于30%,。［10］投票人對(duì)地方事務(wù)的冷漠成為對(duì)地方政府民主價(jià)值及合法性的巨大挑戰(zhàn),，在新公共管理改革中，公民權(quán)的內(nèi)涵日益淡漠,，致使傳統(tǒng)的英國地方自治理念受到挑戰(zhàn),。在以顧客為取向的改革中，將公民視為消費(fèi)者（顧客或用戶）而不是在政治過程中的積極參與者,。［11］社區(qū)代表成為“消費(fèi)精英”的代表,，代表著消費(fèi)者的利益，而不是通過政治精英去代表公民利益,。［12］公民權(quán)的淡漠使地方政黨失去了政治內(nèi)涵,，因此須解決經(jīng)選舉產(chǎn)生的地方政府在改善公民權(quán)和實(shí)現(xiàn)民主時(shí)所充當(dāng)?shù)慕巧珕栴}，以及如何提升地方居民對(duì)地方事務(wù)的積極性問題,。

       種種問題迫使英國政府尋求新的政府治理模式,，由此而出現(xiàn)新的發(fā)展趨勢(shì),。

       三,、英國“新地方主義”的特征

       在尋求解決以上諸種問題的過程中,，“新地方主義”應(yīng)運(yùn)而生，顯現(xiàn)出新的地方自治理念和特征,，在保持英國傳統(tǒng)中央集權(quán)主義文化的同時(shí),，給地方政府帶來活力。具體體現(xiàn)為以下特征,。

       1.下放管理權(quán),。戴維·威爾遜（David Wilson）和克里斯·蓋姆（Chris Game）認(rèn)為，“新地方主義通常被理解為管理權(quán)力的下放”,，而傳統(tǒng)地方主義則主要是政治權(quán)力的下放,。［13］傳統(tǒng)地方主義也強(qiáng)調(diào)地方自治和分權(quán)，但所關(guān)注的地方自治是“在特定地域范圍內(nèi)”,，“試圖將本地方獨(dú)立于其他地方和外部世界,，形成自我依賴、自給自足的自治體系,。在處理政府間關(guān)系上,，也往往與中央政府的管理形成直接的對(duì)立。中央集權(quán)和地方自治的關(guān)系處于非此即彼的零和博弈狀況下,?！保?4］傳統(tǒng)地方主義強(qiáng)調(diào)選舉產(chǎn)生的地方議會(huì)和議員以及他們的民主責(zé)任，關(guān)注中央與地方關(guān)系的不平衡,，批評(píng)中央政府的財(cái)政控制和政策指導(dǎo),，不滿于地方政府服務(wù)的碎片化，并試圖通過各種形式的伙伴關(guān)系統(tǒng)一地方服務(wù),。［15］“新地方主義”者則認(rèn)為,，傳統(tǒng)地方主義的許多理念在當(dāng)今環(huán)境下已沒有意義，強(qiáng)調(diào)地方當(dāng)局要“自由和靈活”,，而不是奉行純粹的中央主義制度,。“新地方主義”不排除中央政府的作用,；同時(shí)認(rèn)為地方治理不一定以選舉產(chǎn)生的地方政府為主,，當(dāng)代地方問題的復(fù)雜性要求對(duì)“地方”（locality）的定義更加寬泛，而不是僅僅依靠已經(jīng)建立的民主機(jī)構(gòu),。［16］

       2.給予地方“限制性自由裁量權(quán)”（constrained discretion）,。由于地方政府更加了解地方的需要，能夠提出更加適合解決本地問題的方案,，較之于中央政府能夠更好地履行地方事務(wù),，因此允許地方政府擁有一定的自由裁量權(quán),。誠然，此種自由裁量權(quán)具有有限性,，前提條件是認(rèn)可中央政府政策的優(yōu)先性,。“新地方主義”者關(guān)注能力和公平,，認(rèn)為相對(duì)于地方而言,，中央政府的政策更具有公平性，更注重福利政治的理念與實(shí)踐,，而非拘泥于短淺狹隘的個(gè)人主義眼界,，因此愿意接受中央政府運(yùn)用其權(quán)力對(duì)資源進(jìn)行再分配。勞倫斯·普拉切特（Lawrence Pratchett）說：“認(rèn)可國家標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)先權(quán)作為公共政策的驅(qū)動(dòng)力具有重要性,。中央政府在確保區(qū)域間平等,、公平和在公共物品的提供方面發(fā)揮著主要作用，尤其是當(dāng)中央政府期待特定的政策結(jié)果和關(guān)注特定的優(yōu)先權(quán)時(shí)更是如此,?！保?7］格里·斯托克將這一特征概括為指導(dǎo)性的中央集權(quán)主義（steering centralism），［18］即在國家優(yōu)先框架下的地方分權(quán),，同時(shí)呈現(xiàn)為多層級(jí)治理模式,。

       3.給予“贏得的自治”（earned autonomy）。勞倫斯·普拉切特（Lawrence Pratchett）對(duì)“贏得的自治”特征的概括是：認(rèn)可地方政府機(jī)構(gòu)在代表中央提供公共服務(wù)時(shí)的首要地位,，確保地方政府作為地方社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)并實(shí)施地方政策,。“新地方主義”的支持者認(rèn)為,，多樣性和選擇性是地方政策發(fā)展的核心,。［19］20世紀(jì)80年代以來，地方政府呈現(xiàn)出碎片化的狀況,，2002年英國中央政府建立了針對(duì)地方政府的綜合績(jī)效評(píng)估（Comprehensive Performance Assessment）機(jī)制,，以“贏得的自治”去獎(jiǎng)勵(lì)“表現(xiàn)最出色的”的地方當(dāng)局，［20］意即表現(xiàn)最好的地方當(dāng)局能夠?yàn)榈胤秸A得自治,，獲得更多自由和靈活性,。同時(shí)也通過這一措施牽制地方政府。

       4.增進(jìn)全民參與性治理,。新地方主義者在倡導(dǎo)將更多權(quán)力下放給地方政府的同時(shí),，鼓勵(lì)地方居民積極參與社區(qū)治理。維·米利班德（David Miliband）提出的“雙重權(quán)力下放”（double devolution）便是對(duì)這一特征很好的詮釋,，意即不僅要把權(quán)力從中央政府下放給地方政府,，還要把權(quán)力從地方政府下放給地方的人民，使每個(gè)人都能發(fā)揮作用,，擁有更多選擇,，同時(shí)承擔(dān)更多責(zé)任,。［21］卡梅倫政府所提倡的“大社會(huì)”（Big Society）提案便是這一特征的體現(xiàn)，倡導(dǎo)地方自治,、社會(huì)治理和參與式預(yù)算管理,。

       增進(jìn)參與性治理的關(guān)鍵是保持良好的社會(huì)資本、建立和維系信任,。一方面,，鼓勵(lì)地方居民積極參與地方治理可以有效傾聽民眾的心聲,，重建民眾對(duì)政治機(jī)構(gòu)的信任,，減輕民眾對(duì)地方事務(wù)的冷漠態(tài)度。另一方面,，通過地方居民對(duì)地方事務(wù)的參與,，包括投票式參與和非投票式參與，將社會(huì)治理的一部分責(zé)任轉(zhuǎn)移到公民個(gè)人身上,，形成中央政府,、地方政府與民眾共同參與社區(qū)治理的模式。英國中央政府通過采取電子投票或郵寄投票等方式,、通過召開各種形式的公共咨詢會(huì),、疏通協(xié)商通道等措施，提升地方民眾的責(zé)任心和積極性,，讓公民參與到地方政策的制定過程中,。

       四、英國“新地方主義”的路徑選擇

       如今,，“新地方主義”成為英國學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn),，焦點(diǎn)在于如何重新理解21世紀(jì)民主運(yùn)行的方式、增加社會(huì)資本,、培養(yǎng)公民的信任感和積極性,、鼓勵(lì)通過尋求政府以外的資源去解決問題。［22］“新地方主義”者認(rèn)為,，未來地方政府改革的路徑既不是允許地方機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立,，能夠不受限制地做任何事情，完全的地方自治有可能挑戰(zhàn)民族國家的最高統(tǒng)治權(quán),；也不要想象中央政府能夠掌控整個(gè)政府體制,。需要一種能夠允許所有機(jī)構(gòu)都發(fā)揮作用的中央—地方關(guān)系結(jié)構(gòu)，需要找到能讓更多人參與到解決復(fù)雜問題過程的方式,，需要一種治理體制,，既能根據(jù)地方需求提供公共服務(wù)，又能滿足中央政府的要求,。未來地方政府的定位是：不僅能夠通過它所提供的服務(wù)真正改善人民生活,，還要在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮作用,。

       學(xué)界有關(guān)英國“新地方主義”路徑選擇的探討主要包括：

       1.“新地方主義”的制度設(shè)想。如今,，盡管“新地方主義”理論在英國仍受到一些質(zhì)疑,，但已成為一種發(fā)展趨勢(shì)，最終受益者是英國地方政府,。這一理論需要相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)來得以實(shí)現(xiàn),。學(xué)界中格里·斯托克和戴維·威爾遜設(shè)想的幾種新的地方政府形式最具有代表性：第一是建立更多直接選舉產(chǎn)生的單一目標(biāo)主體，這些主體與選舉產(chǎn)生的地方議會(huì)有相同地位,，由此使地方居民能夠更多地控制地方公共服務(wù)的提供,，人們?cè)趨⑴c地方公共服務(wù)運(yùn)行的過程中不受政黨政治的影響。［23］第二是建立更強(qiáng)的社區(qū)政府,。英國地方政府的規(guī)模較之歐洲其他國家規(guī)模大很多,，相應(yīng)的覆蓋人口也較多，不能很好地代表社區(qū)居民的利益,。但英國的鄉(xiāng)村地區(qū)存在大量教區(qū)議會(huì),，這些教區(qū)議會(huì)是英國最基層的地方政府。斯托克和威爾遜認(rèn)為有兩種建立更強(qiáng)社區(qū)政府的選擇：一種是取消所有教區(qū)議會(huì),，在英國所有地區(qū),、無論是城市還是鄉(xiāng)村地區(qū)，建立全新的選舉產(chǎn)生的社區(qū)議會(huì),；另一種是保留鄉(xiāng)村地區(qū)的教區(qū)議會(huì),，但這些教區(qū)議會(huì)要不斷地與時(shí)俱進(jìn)，同時(shí)在城市地區(qū)建立相應(yīng)組織,，［24］使地方政府更好地代表地方利益,。第三是建立戰(zhàn)略型地方政府，由中央政府賦予地方自治政府相應(yīng)的自治權(quán),。這一設(shè)想類似于英國自治市建立之初,，國王頒發(fā)特許狀賦予自治市相應(yīng)特權(quán)。此種做法需要根據(jù)各城市的能力和特色賦予其更多的財(cái)政權(quán)和立法權(quán),，使之能夠更加自由和靈活地發(fā)展和創(chuàng)新,。

       2.“新地方主義”的政策保障。新地方主義者提出,，“新地方主義”不應(yīng)僅僅是一種新的制度構(gòu)想,，同時(shí)應(yīng)該是在整個(gè)政府政策范圍內(nèi)實(shí)施的現(xiàn)實(shí)。未來的地方政府體制應(yīng)根據(jù)地區(qū)需求加以設(shè)計(jì),，應(yīng)該給予人們更多權(quán)力控制自己社區(qū)的公共服務(wù)和功能,。［25］2010年英國聯(lián)合政府的《政府項(xiàng)目》（Program for Government）表明：“政府要把權(quán)力從威斯敏斯特轉(zhuǎn)移給人民。我們會(huì)提倡權(quán)力下放和民主參與,，給予地方議會(huì),、社區(qū),、鄰里和個(gè)人新的權(quán)力……?！保?6］英國政府通過的《2010年地方主義法案》（The Localism Bill 2010）也表明要下放更大的權(quán)力,，向地方政府分權(quán)，包括：給予地方議會(huì)“一般權(quán)限”（general power of competence）,，允許地方議會(huì)從事任何法律許可的活動(dòng)或商業(yè),，給予地方政府和社區(qū)群體更大的財(cái)政自治權(quán)等。［27］該法案進(jìn)一步明確地方當(dāng)局的權(quán)限范圍,，尤其在規(guī)劃和住房政策上,，廢除了“區(qū)域空間戰(zhàn)略”（Regional Spatial Strategies），將更多自主決定權(quán)下放給地方政府和鄰里社區(qū),。2012年聯(lián)合政府取消了區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)（Regional Development Agencies）,，代之以地方企業(yè)伙伴關(guān)系（Local Enterprise Partnerships），地方當(dāng)局和商業(yè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來共同促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,。

       3.新地方主義面臨的問題。新地方主義在英國未來發(fā)展中面臨的主要問題來自中央政府和地方政府兩個(gè)方面,，雙方秉承的文化理念有所不同,。如今，來自中央政府的壓力是傳統(tǒng)的中央主義仍占據(jù)著上風(fēng),，中央政府和文官著重政策制定和立法,，留給地方政府的是政策的實(shí)施。［28］在這種文化理念下,，英國地方自治的發(fā)展要求中央政府的政策方針有所改變,，要求中央政府在注重政策制定的同時(shí)關(guān)注政策結(jié)果，培養(yǎng)地方政府的治理能力,，給地方政府一些政策制定權(quán),。英國的地方自治要想真正回到擁有更多自由裁量權(quán)的年代，中央政府和地方政府雙方都需要有所改變,，要打破中央主義始終占據(jù)上風(fēng)的趨向,，實(shí)現(xiàn)中央主義和地方主義傳統(tǒng)的共同發(fā)展。

       “新地方主義”事實(shí)上是英國中央政府的一種指導(dǎo)原則,，體現(xiàn)為地方自治的有限性,，地方始終是主要政黨大選的預(yù)備戰(zhàn)場(chǎng)。盡管中央政府不斷表明要給予社區(qū)更多民主,、確保社區(qū)更大的自治性,，但實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)依然模糊和不確定。

       歷史上,，英國長(zhǎng)期呈現(xiàn)為中央集權(quán)主義與地方自治性并存的形態(tài),，盡管不同時(shí)期雙方的比重有所不同,。在當(dāng)今地方自治權(quán)力擴(kuò)大和地方利益訴求不斷增加的情況下，地方政府不可避免要繼續(xù)與中央政府保持密切聯(lián)系,?；谟凭玫膫鹘y(tǒng)，英國人始終尊重地方自治的現(xiàn)實(shí),，希望保持此種地方政府體制并切實(shí)發(fā)揮其功能,，在此基礎(chǔ)上形成“新地方主義”的理論觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)在中央和地方相結(jié)合的基礎(chǔ)上發(fā)展新的地方自治體制,，既執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn),，又鼓勵(lì)地方創(chuàng)新，既加強(qiáng)政府行政領(lǐng)導(dǎo),，又提高公眾參與,，將中央指導(dǎo)與地方自治相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)兩者間的平衡,。有關(guān)“新地方主義”和英國地方自治改革的爭(zhēng)論還會(huì)繼續(xù),，中央和地方關(guān)系的調(diào)整以及新型地方治理模式的建構(gòu)在英國將是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問題。

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