作為一個擁有十幾億人口的發(fā)展中大國,，人口問題始終是制約我國全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的重大問題，是影響經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵因素,。在人口問題上的任何失誤,，都將對經(jīng)濟社會發(fā)展產生難以逆轉的長期影響。2015年中國總人口數(shù)量達136782萬人,，65歲以上老齡人口占10%,，在我國人口發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃中，國家全面二孩政策順應時勢,、彰顯民意,，符合人口發(fā)展規(guī)律，有利于穩(wěn)定適度低生育水平,，有利于促進家庭與社會和諧,，有利于促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

       一,、我國新時期人口發(fā)展戰(zhàn)略

       （一）我國新時期人口發(fā)展的基本判斷

       1.人口總量峰值控制在15億人左右,，全國總和生育率應保持在1.8左右，過高或過低都不利于人口與經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展,。

       2.確定人口發(fā)展戰(zhàn)略,，必須既著眼于人口自身的問題，又要處理好人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境之間的關系,。

       3.統(tǒng)籌解決人口數(shù)量,、素質、結構,、分布問題,，必須調整發(fā)展思路，優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展,。

       （二）我國新時期人口發(fā)展的戰(zhàn)略思想

       推進制度創(chuàng)新,，優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展,，穩(wěn)定低生育水平，提高人口素質,、改善人口結構,，引導合理分布，實現(xiàn)人口大國向人力資本強國轉變,，實現(xiàn)人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境的協(xié)調與可持續(xù)發(fā)展。

       （三）我國新時期人口發(fā)展的戰(zhàn)略理念

       優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展,，即促進發(fā)展成果由全體人民共享,。具體涵括：發(fā)展為了人——從發(fā)展的目標來看，人的全面發(fā)展是任何發(fā)展最基本的價值體現(xiàn),；發(fā)展依靠人——從發(fā)展的動力來看,，人是發(fā)展的主體；發(fā)展適應人——從發(fā)展的要求來看,，對發(fā)展的任何謀劃,，必須與該階段人的基本素質和能力相適應；發(fā)展體現(xiàn)人——從發(fā)展的原則來看,，發(fā)展要體現(xiàn)人的價值,、要求和權利，確保發(fā)展成果及時并最終全部體現(xiàn)在人的發(fā)展上,；發(fā)展塑造人——從發(fā)展的作用來看,，發(fā)展不僅僅是為了人，客觀上它還改變人,。

       （四）我國新時期人口發(fā)展的戰(zhàn)略目標

       2020年,，人口總量控制在14.5億，人口素質大幅度提高,。群眾普遍享有較好的醫(yī)療保障,，出生缺陷發(fā)生率、孕產婦和嬰兒死亡率持續(xù)下降,。15歲以上人口平均受教育年限達11年左右,。基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,。人居環(huán)境質量明顯改善,。21世紀中葉前，人口峰值控制在15億人左右,，之后人口總量緩慢下降,，人均收入達到中等發(fā)達國家水平。人口素質和健康水平全面提高,。建立起比較完善的社會保障體系,。人口分布和就業(yè)結構比較合理,，城鎮(zhèn)化水平達到中等發(fā)達國家水平。創(chuàng)建環(huán)境生態(tài)良好的現(xiàn)代化人居環(huán)境,。

       當前我國人口發(fā)展,、經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展處于一個整體的系統(tǒng)性轉型階段。認真分析在這個階段出現(xiàn)的一系列社會問題和突出矛盾,，會發(fā)現(xiàn)最核心的原因在于社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展還不協(xié)調,。經(jīng)濟新常態(tài)下，很多問題其實質是長期以來重物輕人累積形成的,。投資于人指一個國家或地區(qū)在人的基本生存條件,、人力資源開發(fā)、人力資本積累,、人的發(fā)展機會和人的能力培養(yǎng)等促進人的全面發(fā)展方向的投入,。其重點在于投資于人的發(fā)展能力。優(yōu)先投資于人注重把更多的資源配置到與人的全面發(fā)展直接相關的領域,，同時也注重經(jīng)濟發(fā)展與人的發(fā)展統(tǒng)一,。

       二、新時期處理我國人口工作應當注意的幾個問題

       （一）全面二孩與計劃生育

       全面二孩政策是中央把握大局,、審時度勢做出的科學選擇,，依據(jù)2010年全國人口普查，2014年全國人口抽樣調查等數(shù)據(jù),，利用分人群分要素回推,、孩次遞進、聯(lián)合國人口預測和微觀仿真等方法,，對全面二孩下的人口變動情況,，做了多方案測算比較，5年內多出生人口 1700萬人,，生育水平有所回升,。結果如下：

       表（略）

       從政策實施的情況和生育意愿看，單獨二孩政策對出生人口的增加影響有限,，近幾年出生人口最多時達1700萬左右,。如果全面放開二孩政策，近幾年出生人口會明顯增加,，最多時可達2300萬人,；其他年份在2000萬左右，但仍達不到我國過去的出生高峰,。1962-1973 年我國每年出生人口都在2400萬～3000萬,，1981-1997年我國每年出生人口也在2000萬人以上。

       計劃生育主要是生育的調控,，包括生育時期的選擇,、生育數(shù)量和間隔的控制及非意愿妊娠的預防和處理,。這是一項家庭計劃，是老百姓基本的,、普遍的,、長期的需求。全面二孩以后的計劃生育即是一對夫妻生育兩個孩子之后,，繼續(xù)生育仍然要受到法律和政策的限制,。人類自身生產（生育）應該調控，非意愿妊娠應該預防,，因而新時期計劃生育不但要搞,，而且還必須加強。

       計劃生育涉及人口數(shù)量調控,、人口結構和人口分布，而人口問題始終是基礎性,、戰(zhàn)略性問題,，是制約我國全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的重大問題，是影響經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵問題,。人口眾多的基本國情,、人口對經(jīng)濟社會發(fā)展的沉重壓力、人口對資源環(huán)境的緊張關系等情況并沒有變,，對人口形勢判斷的這“三個沒有改變”,，導致在新形勢下計劃生育仍然應該是我國的基本國策。當然,，我們應當重新界定計劃生育的新內涵,。一是統(tǒng)籌解決好人口數(shù)量、素質,、結構,、分布問題，適當提高生育水平（總和生育率1.8）,，使我國人口保持規(guī)模適度,、人口素質較高、人口結構優(yōu)化,、人口分布合理,，從而實現(xiàn)促進人口長期均衡發(fā)展的目標；二是引導家庭負責任地生育,；三是做好計劃生育技術服務,，采取綜合措施讓符合條件的育齡婦女“生得起、生得出,、生得好”,。

       （二）少數(shù)民族地區(qū)人口政策

       我國各少數(shù)民族人口發(fā)展不平衡,。據(jù)2010年第六次全國人口普查，全國總人口為13.4 億人,，其中漢族人口為12.2億人,，占人口總數(shù)的91.51%，少數(shù)民族人口1.14億人,，占8.49%,。同2000年第五次全國人口普查相比，漢族人口增加6600萬人,，增長5.74%,；各少數(shù)民族人口增加736萬人，增長6.92%,。在這些少數(shù)民族中,，人口在千萬以上的有壯族、回族,、滿族,、維吾爾族等4個民族。人口在30萬以下的有：布朗,、撒拉,、毛南、阿昌,、普米,、塔吉克、怒,、烏孜別克,、俄羅斯、鄂溫克,、德昂,、保安、裕固,、京,、基諾、高山,、塔塔爾,、獨龍、鄂倫春,、赫哲,、門巴、珞巴等28個民族。其中,，有13個民族人口在10萬以下,；有6個民族人口不足1萬，為塔塔爾族,、珞巴族,、高山族、赫哲族,、獨龍族,、鄂倫春族。

       聯(lián)合國在強調保護自然生態(tài)多樣性的同時,，更強調種族,、民族文化多樣性的保護，強調要保護語言上,、宗教上的少數(shù)人及土著人的權利,。在我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的過程中，應重視對少數(shù)民族權益的保護,，注意少數(shù)民族人口發(fā)展的均衡和可持續(xù)性,。少數(shù)民族的優(yōu)秀文化將是中國今后創(chuàng)新發(fā)展的重要動力和源泉。1982年2月經(jīng)五屆全國人大五次會議批準的“六五”計劃指出：“少數(shù)民族聚居的地區(qū),，也要實行計劃生育，并根據(jù)各個地區(qū)的經(jīng)濟,、自然條件和人口狀況,，制定計劃生育工作規(guī)劃”。［1］1984年4月中共中央批轉的國家計劃生育委員會黨組《關于計劃生育工作精神的匯報》中說：“對少數(shù)民族的生育政策,，可以考慮,，人口在一千萬以下的民族，允許一對夫婦生育二胎,，個別的可以生育三胎,，不準生四胎……”［2］2000年11月13日國家計劃生育委員會、國家民族事務委員會關于印發(fā)《關于加強少數(shù)民族人口與計劃生育工作的意見》的通知要求：要充分考慮到各民族,、各地區(qū)之間的差異性,，對于人口增長已降低到較低水平的民族和地區(qū)，要穩(wěn)定低生育水平,，注意研究解決低生育水平下的人口問題,；對于人口增長過快、計劃生育率較低的民族和地區(qū),，要采取有效措施控制人口過快增長,。［3］

       從以上政策規(guī)范中我們可以看出我國對少數(shù)民族的人口政策的制定呈現(xiàn)比較原則、各地方政策不統(tǒng)一等特點，因而,，筆者建議,，首先，在立法方面,，建議完善《人口與計劃生育法》內容,，增加“國家對少數(shù)民族人口發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃和具體指導，促進各少數(shù)民族人口的可持續(xù)發(fā)展和均衡發(fā)展”等內容,。同時,，對地方立法給予加強指導。其次,，對現(xiàn)行的少數(shù)民族計生政策執(zhí)行情況加大監(jiān)督和評估,，分析情況，指導各地方對少數(shù)民族的人口均衡發(fā)展制定具體政策。最后，全面二孩政策實施后,，對少數(shù)民族的計生政策也應加強研究,，特別是對人口較少的民族人口發(fā)展情況及人口發(fā)展出現(xiàn)負增長的民族進行預測評估，有針對性地制定相關政策措施,。

       三、促進人口長期均衡發(fā)展的對策

       “促進人口長期均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策,，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫妻可生育兩個孩子政策,，積極開展應對人口老齡化行動,。”［4］這是黨中央站在中華民族長遠發(fā)展的戰(zhàn)略高度,，遵循人口發(fā)展規(guī)律,，順應人民群眾期盼做出的重大舉措，具有重大的現(xiàn)實意義和長遠的戰(zhàn)略意義,。

       第一,，改變計劃生育工作機制。以控制人口數(shù)量（少生）降低生育率為目標的計劃生育工作已經(jīng)終結,，幾十年圍繞少生形成的思路,、方法、體制,、機制必須改變,。未來，我國控制人口數(shù)量的任務將明顯減弱,，改善人口結構和提高出生人口素質的任務將逐漸加重,，計劃生育家庭的利益保障任務將逐漸加重,。我國計劃生育已經(jīng)進入了一個新時期，新時期計劃生育的工作目標是促進人口長期均衡發(fā)展,，新目標要求是新思路,、新方法、新體制,、新機制,。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)生育政策,、獎勵扶助,、特別扶助、免費計劃生育技術服務等制度的統(tǒng)一,，維護公民實行計劃生育的合法權益,。做好計劃生育政策轉型，首先要做好目標轉型,，從控制人口數(shù)量（少生）向促進人口長期均衡發(fā)展轉變,，從嚴格控制人口數(shù)量向鼓勵按政策生育轉變；其次要做好工作方法的轉變,，更加注重依法行政,、人文關懷、政策引導,、宣傳倡導,、技術服務；再次要做好深化計劃生育服務管理改革,，主要是體制和機制的改革,，如行政管理體制、公共服務體制,、社會管理體系；最后要加快推進計劃生育治理體系和治理能力現(xiàn)代化,，堅持一把手親自抓,、負總責；堅持目標管理責任制,；堅持一票否決,，加快構建與新時期、新任務相適,、科學完備的計劃生育服務管理新機制,。

       第二，加強配套制度建設,。（1）加快政策銜接,。按照老人老辦法、新人新辦法的原則，妥善處理好歷史遺留問題和單獨二孩社會扶養(yǎng)費征收的問題,，目前認識不一致,，協(xié)調難度大。做好政策調整前后利益導向,，政策連續(xù)的銜接,，維護好法律和政策的嚴肅性、公平性,，確保平衡過渡,，好事辦好。（2）建設基層隊伍,?？h以上衛(wèi)生、計劃生育機構整合進展比較順利,，現(xiàn)主要問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院,、社區(qū)衛(wèi)生服務中心和計劃生育服務站的整合比較慢，計生服務站的人員不愿到衛(wèi)生院,，造成衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務中心任務在增加,，人員的數(shù)量在減少，甚至出現(xiàn)編制減員,，一個單位兩種待遇（一,、二類事業(yè)單位），計生專干及公務員數(shù)量得不到保證,，直接影響到執(zhí)法和監(jiān)管,。（3）健全婦幼保障體系。全面放開二孩后,，如何做到“生得出,、生得好”，是對婦幼保障體系提出了更高的要求,，當前是需大于供,，縣級以下婦幼服務能力比較弱，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院,、社區(qū)衛(wèi)生服務中心不具備接生分娩的條件和能力,。所以，“十三五”期間要加快擴建,、新建婦幼保健院,，增添設備設施，加強人才隊伍特別是兒科隊伍建設,，落實0.29/千人的規(guī)定標準,，以滿足人民群眾的需求,。（4）加大信息化建設。提升治理能力水平和做好監(jiān)管服務信息化是前提,。國家層面要按頂層設計,，各地要做好規(guī)劃，抓好試點,，資金要舍得投入,，真正實現(xiàn)上下、左右互聯(lián)互通,，通過注冊登記,、圍產期保健、住院分娩,、出生醫(yī)學證明,、預防接種等多渠道掌握和提升信息的準確度。

       第三,，加大領導,、監(jiān)管與保障力度。（1）加大領導力度,。新形勢新要求,，中央要適時召開全國計劃生育工作會議，黨和國家領導人對計生工作要經(jīng)常做出批示和指示,，以傳遞信號,。地方各級黨委和政府要堅持一把手親自抓，負總責,，該開的會,、該講的話、該抓的典型,、該一票否決的和該問責的要一如既往,，計劃生育成員單位要認真履職，積極配合,。（2）加大風險防控與違法查處力度,。要加強動態(tài)監(jiān)測和風險防控工作，要切實實名登記,、育性掌控,、出生人口的跟蹤監(jiān)測,，建立出生信息發(fā)布制度和預警機制,，真正做到可管可控；對違法生育要嚴格抓住《人口與計劃生育法》的“法律責任”追究,；要加大性別比治理的力度,，要發(fā)揮區(qū)域協(xié)作的機制,，嚴格打擊“兩非”行為；對從事計劃生育的工作人員,，如濫用職權,、違法辦事、涉嫌犯罪的要依法嚴肅處理,，真正做到法律面前人人平等,。（3）加大財政保障的力度。全面放開兩孩后,，社會撫養(yǎng)費的征收將大幅度減少,，出生人口基數(shù)增加，體系建設要加強,，獎扶政策要提標,，流動人口公共服務要均等化，失獨家庭扶助要做好,，“二免”“兩補”各項保健和技術服務要保證,，鄉(xiāng)村計生隊伍的待遇要落實。所以,，用于計劃生育的經(jīng)費只能增加,，不能減少。

       四,、結 語

       隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和生活方式的改變,，人們的生育觀念特別是年輕人的生育觀念也在發(fā)生變化，第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示,，同第五次全國人口普查2000年11月1日0時的126588萬人相比,，10年共增加7390萬人，增長5.83%,，平均每年增加739萬人,，年平均增長率為0.57%，已屬世界上人口增長最慢的國家之一,。2012年10月26日,，中國發(fā)展研究基金會發(fā)布《中國人口形勢的變化和人口政策調整》研究報告。報告認為,，中國在這時已經(jīng)進入低出生率,、低死亡率的階段，人口紅利期已經(jīng)結束,。報告稱,，根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)直接推算，中國總和生育率為0.83,，考慮到出生漏報,，當前的綜合出生率應在1.0以下,。研究認為，中國人口的增長速度已經(jīng)非常緩慢,，中國人口占世界人口的比重繼續(xù)下降（22%下降到19%）,，為減緩全球人口壓力做出積極貢獻。如果低生育水平一直持續(xù)下去,，根據(jù)人口老齡化程度和人口自我約束能力的上升,，可以在勞動力“劉易斯拐點”出現(xiàn)之后，在2030年高峰期到來之前,，逐步放松人口生育的外部約束,，提高人口的總和生育率。全面放開二孩政策,，既會促進我國人口年齡結構優(yōu)化,，也會抑制對胎兒性別選擇的追求，有利于出生人口性別比趨于正常,。少數(shù)民族地區(qū)人口政策也是我們應當重點關注的問題之一,，加大對民族地區(qū)計生工作的財政投入，加強法制宣傳教育,，切實提升對少數(shù)民族優(yōu)生優(yōu)育的管理與服務水平,。堅持計劃生育的基本國策，既著眼于人口自身的問題,，又要處理好人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境之間的關系,。統(tǒng)籌解決人口數(shù)量、素質,、結構,、分布問題，必須調整發(fā)展思路,，優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展,，啟動實施二孩政策，逐步調整完善生育政策,，做好我國人口發(fā)展政策的規(guī)劃,，促進人口長期均衡發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實意義和長遠的戰(zhàn)略意義,。

       ［作者簡介］韓玥,，國家行政學院政治學教研部博士后。

       ［參考文獻］

       ［1］第五屆全國人民代表大會.中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第六個五年計劃［R］.1982-12-10.

       ［2］國家計劃生育委員會.關于計劃生育工作精神的匯報［R］.1984-4.

       ［3］國家計劃生育委員會,，國家民族事務委員會.關于加強少數(shù)民族人口與計劃生育工作的意見［R］.2000-11-13.

       ［4］中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議.中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報［R］.2015-10-29.