美國預算管理局（Office of Management and Budget,，以下簡稱OMB）是美國總統(tǒng)辦事機構（Executive Office of the President）下屬最大的,、內(nèi)閣級別的局,，信息與規(guī)制事務辦公室（Office of Information and Regulatory Affairs,，以下簡稱OIRA）是隸屬于該局的專職于信息以及行政立法審查的重要辦公室,。OIRA在美國行政立法的審查職能上雖然經(jīng)歷了時大時小的變動,，但是時至今日,，仍集中履行著行政立法看門人的職責,。

       一、OIRA的歷史發(fā)展：從職能履行到立法確立

       1980年卡特總統(tǒng)在位時期,，《文書削減法》頒布,，正式成立了OIRA，旨在審查各種建議的信息以及發(fā)展整個政府范圍內(nèi)的信息政策。到了里根總統(tǒng)時期,，12291號總統(tǒng)行政命令的頒布賦予了OIRA審查政府各部門行政立法的職權,。然而在此之前，從1965到1980年間的四屆政府已經(jīng)為行政立法的集中審查做出了巨大貢獻,。約翰遜總統(tǒng)時期首先開始了集中規(guī)制審查,，應用了成本收益分析方法等，最早的例子是美國陸軍部部長（Secretary of the Army）辦公室的系統(tǒng)分析小組（Systems Analysis Group）對美國陸軍工程兵部（Corps of Engineer）的審查,。［1］到了尼克松總統(tǒng)時期,，政府推出了“生活品質(zhì)評價 （Quality of Life Review） ”制度，涉及規(guī)章的審查和評議,。到了1974年,，福特總統(tǒng)頒布了11821號行政命令，要求各部委在制定建議規(guī)章時進行“通脹影響性分析”,，要求OMB出臺細則以及監(jiān)督各部委實施,。1978年，卡特總統(tǒng)頒布了12044號行政命令,，要求各部委對有1億美金以上經(jīng)濟影響的規(guī)章進行經(jīng)濟分析,，要求OMB監(jiān)督實施。這些行動共同構成了美國早期的行政立法集中審查的嘗試,。

       1982年,，里根總統(tǒng)12291號行政命令頒布以后，OIRA迎來了成立以來第一次“規(guī)制海嘯”,。［2］通過該行政命令,，OIRA的審查范圍大幅擴大，其職責的重要性得以大幅的提升,。到了克林頓總統(tǒng)時期,，12866號行政命令頒布，統(tǒng)一規(guī)制審查贏得了兩黨共同的支持,，同時,，該行政命令廢除了12291和12498兩個行政命令，也廢除了競爭力委員會（Council on Competitiveness）——成立于老布什執(zhí)政時期的該委員會曾與OIRA共同實行規(guī)制審查,，其許多行為備受爭議,，［3］如今則由OIRA專職規(guī)制審查，由此,，第二次“規(guī)制海嘯”隨之來臨,。然而，12866號行政命令限定了OIRA的規(guī)章審查類型,，建立了透明性要求，等等，這些一定程度上削弱了OIRA的集中審查職能,。這種狀況一直持續(xù)到了小布什總統(tǒng)時期,，隨著OIRA審核規(guī)章后返回信（Return Letters）應用的增加、迅捷信（Prompt Letters）的啟用,、經(jīng)濟分析應用的增加等,，OIRA才算重回到與里根政府時相同的行政立法“看門人”的定位。［4］小布什總統(tǒng)于2007年頒布了13422號行政命令,，通過擴大OIRA的職權來擴大總統(tǒng)的權力,，不過很快，奧巴馬總統(tǒng)便于2009年頒布了13497號行政命令,，廢除了13422與13258兩個行政命令,。所以，在奧巴馬政府時期,，OIRA的職能和基本運轉(zhuǎn)沒有太大變化,，與小布什執(zhí)政前期基本相同。

       二,、OIRA的職責定位：圍繞行政立法審查的展開

       美國的行政機關嚴格遵守“職權法定”原則,，OIRA的職責總體由《文書削減法》以及12866和13563兩個總統(tǒng)行政命令加以確定?！段臅鳒p法》主要規(guī)定了OIRA信息政策制定,、信息搜集請求的清理、文書控制,、統(tǒng)計政策及協(xié)作,、記錄管理、隱私問題,、自動數(shù)據(jù)的處理等消減文書障礙方面的職能,；兩個總統(tǒng)行政命令主要規(guī)定了OIRA對于聯(lián)邦行政立法審查的職能。12866號總統(tǒng)行政命令名為“規(guī)制的計劃與審查”,，其第一部分詳細規(guī)定了規(guī)制措施制定應該遵循的原則,，包括12項：1.行政機構應該確定擬議規(guī)制的問題（包括在適當?shù)那闆r下，私人市場失靈或者新的行政行為的公共制度的失靈）,，并評估這些問題的重要性,；2.行政機構應該檢查現(xiàn)有規(guī)章（或其他法律）是否有所創(chuàng)新和貢獻，制定的必要性為何,；3.行政機構應該識別和評估直接規(guī)制的可以利用的方案是否能夠更有效地解決問題,；4.各部門在設定規(guī)制優(yōu)先權的時候要考慮的風險程度及性質(zhì)；5.行政機構為了實現(xiàn)規(guī)制目標,，應該通過最大成本有效性方式（the most cost-effective manner）來確立最佳的規(guī)制方法,；6.對擬立規(guī)章及其替代方案進行成本收益分析,，同時也應當認識到成本收益分析適用的局限；7.行政機構應該基于最合理可獲得的科學的,、技術的,、經(jīng)濟的信息制定規(guī)章；8.行政機構應該識別和評估可供選擇的規(guī)制方式,，并且在可行的范圍內(nèi)對績效目標進行說明,；9. 如果規(guī)制可能對各州、地方以及部落產(chǎn)生影響,，那么在采取規(guī)制措施之前應該聽取這些地方政府的意見,；10.盡量避免規(guī)章之間的不一致、矛盾和重復,；11.行政機關制定的規(guī)章應該做到對社會施加的負擔最?。?2. 規(guī)制應該簡單易懂,、避免不確定性,。13563號總統(tǒng)行政命令“補充”以及“重新確認”了12866號總統(tǒng)行政命令的內(nèi)容，包括提到的整合與創(chuàng)新,、靈活規(guī)制工具的應用,、規(guī)制過程中公眾參與的增加、現(xiàn)有規(guī)章的回顧性分析等,。

       另外,，一些法律法規(guī)還賦予了OIRA一定的職責，例如搜集各部門關于規(guī)制影響的書面陳述以及法案實施情況的年報告,、對《國會審查法》中的“主要條款”做判斷,、［5］提交包括對聯(lián)邦行政立法成本收益分析評估的“會計陳述以及附隨報告”、與OMB的電子政務辦公室的行政長官共同制定電子政務戰(zhàn)略方向并監(jiān)督實施等,，這些職責大都是圍繞著OIRA的行政立法審查職能展開的,，依附于OIRA所具有的專業(yè)知識。

       三,、OIRA的行政立法審查運作：雙重程序的推進

       OIRA對于行政立法的審查通過正式審查和非正式審查兩個程序進行,，審查對象都是規(guī)章建議稿和正式稿——根據(jù)行政立法所處階段進行的劃分，兩個程序同步推進,、互為補充,，共同履行著行政立法的審查職責。

       （一）正式審查程序

       行政立法機關向OIRA提交了所需的所有擬立規(guī)制措施的附隨文件之后,，OIRA的文件管理員會出具收據(jù),，之后將材料轉(zhuǎn)交具體辦事官員，至此,，OIRA的正式審查程序啟動,。在正式審查程序中,，OIRA主要進行以下幾重分析和評議：第一，規(guī)制影響性分析,。這種分析是指對現(xiàn)存或者擬議中的規(guī)制行為已經(jīng)產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生的積極影響與消極影響進行一致性和系統(tǒng)性的分析,，主要是針對“經(jīng)濟上重要的規(guī)章”，即“具有經(jīng)濟影響（成本,、收益以及轉(zhuǎn)移支付）大于或者等于1億美元或者對經(jīng)濟、經(jīng)濟部門,、生產(chǎn)力,、競爭、就業(yè),、環(huán)境,、公共健康及安全或者對州、地方或者部落政府或者社區(qū)產(chǎn)生重要不利影響”的規(guī)章,。第二,，風險性分析。這種分析是指對一項規(guī)制措施出臺之后可能產(chǎn)生的風險進行識別,、描述和評估,。與規(guī)制影響性分析貨幣化結果的關注不同的是，風險性分析關注的面向主要集中于“風險”,，分析的過程和目標主要集中于各類潛在風險的識別,、描述和評估。第三,，特定影響分析,。這種分析主要是指對幾類特殊部門進行特定的分析，包括對州,、地方以及印第安人部落政府的影響,，對能源供給的影響，對小微企業(yè)的影響等,。第四,，同行評議。這一制度是指由有資質(zhì)的,、獨立的個人（或者組織）,，專注于評價擬進行的規(guī)制措施在技術上的充分性和必要性等條件，具體要對涉及的假設,、計算方法,、推斷過程、選項的解釋,、設定的方法論,、驗收準則以及結論等進行全面判斷,。

       走過審查程序之后，OIRA對于審查的規(guī)章處理進入歸檔階段,，處理結果包括歸檔與不予歸檔兩種：前者包括不改變歸檔和改變歸檔兩種,，不過都是通過了審查，接到OIRA的電話通知之后,，行政立法機關便可公布法案,，這之前可能有OMB推薦的公共評議；后者包括行政立法機關的主動撤回和OIRA審查之后的退回,，都意味著沒有通過審查,，擬制定規(guī)章不予生效。除此之外,，還有極個別的情形采取了其他的處理方式,。

       （二）非正式審查程序

       非正式審查程序并非法定操作，更多是一種理論上的總結,，簡單來講,，是指規(guī)章建議稿和正式稿提交正式審查之前，行政立法機關與OIRA之間就相關問題進行的非正式協(xié)商和交流,。1981年,，OIRA實施行政立法審查的職能確定之時非正式審查程序已然存在，到了1993年12866號總統(tǒng)行政命令頒布之時,，這種操作已經(jīng)相當普遍,，而且延續(xù)至今。［6］非正式審查程序的存在非常必要：其一,，是由OIRA的機構特點決定的,。OIRA現(xiàn)有的編制45人，每年要審查400至500個規(guī)章,，審查期限90天（法律有更短特殊規(guī)定的從特殊規(guī)定）,，可見審查任務很重。［7］其二,，是由溝通的有效性決定的,。行政立法機構存在著“強烈的機構動力”去爭取與OIRA 進行非正式溝通，因為這樣可以為正式的溝通留有余地和修改的退路,；OIRA亦然,，因為“規(guī)章制定機構的想法還沒根深蒂固之時進行審查是有必要的”，［8］有助于緩解抵觸情緒,。

       非正式審查程序,，顧名思義，沒有固定的程序要求,，基本操作便是行政立法機關與OIRA之間在正式審查程序之外進行的溝通和交流,，這些溝通和交流沒有時間,、地點和方式上的限制，但是必須是公開透明的,，目的是加深行政立法機關對于OIRA要求的理解以及OIRA對于行政立法機關提交材料的把握,。非正式審查程序的作用非常大，甚至超過了正式審查程序,。當然,，非正式審查程序也招致了透明度不夠、交流方式失當?shù)确亲h,，但是這種方式依然是OIRA進行行政立法審查的主要渠道,。

       四、OIRA的行政立法審查效果：兩類規(guī)章的回顧

       OIRA對于行政立法審查的效果如何,，有不少研究予以關注，當然無非兩種結論：一方面,，認為OIRA的作用有限,，理由是其審查范圍有限，只關注“經(jīng)濟上重要的規(guī)章”,，對于規(guī)章建議稿和正式稿區(qū)分開來評估,，同時，在立法的成本有效性上也沒有明顯改善,；［9］另一方面,，認為OIRA的作用明顯，原因是改變歸檔和不改變歸檔兩種方式區(qū)分基礎上,，對于改變歸檔的應用有效地規(guī)范和改善了行政機關的立法質(zhì)量,，同時從成本收益分析角度來看，節(jié)約了更多成本,。［10］可見,，對于OIRA的實效評估，不能僅局限于邏輯推理,，需要在實證分析的基礎上系統(tǒng)檢視,。這里選取1991年至2015年25年間OIRA審查規(guī)章的草案數(shù)據(jù)，對審核的總數(shù),、草案的處理分布等都予以了列明,，參見下表。

       通過分析,，可以得到以下結論：第一,，OIRA的審查規(guī)模非常大。1993年前,，OIRA的規(guī)章審查總數(shù)持續(xù)在2000～3000個,，從1994年開始,，審查總數(shù)銳減到500～800個，并且一直持續(xù)至今,。然而這個數(shù)量涵蓋了美國國家部委的主要規(guī)章,，可以說政府一年的所有重大規(guī)制措施都經(jīng)過OIRA之手。第二,，OIRA的審查力度非常大,。上文已經(jīng)提到，經(jīng)過OIRA分析審查的行政立法草案主要有以下四種處理：未改變歸檔,、改變歸檔,、撤回以及被退回，其中,，改變歸檔和撤回的應用更能體現(xiàn)OIRA的作用和審查力度,。通過表可見，從1991年開始,，退回的應用一直所占比例極小,，但是改變歸檔的應用比例很高，而且從最初的20%左右逐年提高,，直至2015年的89.63%,。這一趨勢表明OIRA的審查日趨嚴格（當然很可能是因為之前審查過于寬松）；近年的審查結果比例說明,，很少有行政立法草案沒有經(jīng)過OIRA的更改,。

       OIRA規(guī)章審查情況表（1991-2015）（略）

       綜上可見，OIRA對于美國行政立法的審查起到了很大的作用,，而這一結論和美國審計署發(fā)布的研究結論相契合,。美國審計署通過對2001年7月1日到2002年6月30日之間OIRA審查的642個行政立法草案的詳細分析以及對相關工作人員的訪談，得出結論也認為OIRA的審查作用是明顯的,。［11］2009年,，美國審計署又一次評估了OIRA的審查功能，詳細審查了12個規(guī)章,，發(fā)現(xiàn)其中10個都經(jīng)過了OIRA的改變,，而這些改變中絕大多數(shù)都是實質(zhì)性的改變，由此認定OIRA對于規(guī)章審查具有重要作用,。［12］

       五,、對我國的重要啟示

       觀察OIRA的歷史進程及現(xiàn)實運轉(zhuǎn)，可以發(fā)現(xiàn)其在機構設置,、職能分配,、審查運行等方面有諸多可予借鑒之處，在我國行政立法走向科學化、民主化的進程中非常具有啟發(fā)意義,。

       （一）設置專門機構監(jiān)督行政立法

       隨著現(xiàn)代法制的發(fā)展,，權力制約理論、行政自制理論,、法制統(tǒng)一理論都要求行政立法活動需要監(jiān)督審查,，而且要由專門機構來進行。尤其是行政權控制理論的發(fā)展催生的行政自制理論,，認為外在性的他律拉制雖是必要的,，但它是被動的、高成本的,；對行政權的控制,，內(nèi)在化的控制才是主動地、低成本的控制,。［13］OIRA的設置順應了時代的需要,，不但隸屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部，而且直接隸屬于總統(tǒng)辦公室,，這樣的設置一方面因為審查的運作依托于行政系統(tǒng),，效力可以保證，另一方面因為OIRA行政層級高,，且超脫于各立法機關，相對獨立,，因此公平性也有保證,。

       （二）完善行政立法監(jiān)督審查內(nèi)容

       根據(jù)《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，我國國務院的法規(guī)規(guī)章備案審查職權包括備案登記權（具體包括報送備案權,、登記審查權,、登記管理權）以及備案審查權，對于備案審查,，國務院法制機構的審查內(nèi)容如下：是否超越權限,；下位法是否違反上位法的規(guī)定；地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間或者不同規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致,，是否應當改變或者撤銷一方的或者雙方的規(guī)定,；規(guī)章的規(guī)定是否適當；是否違法法定程序,。［14］縱觀上述的備案審查內(nèi)容,，大致可以分為合法性審查和合理性審查，然而這兩項都過于籠統(tǒng),，尤其是對于規(guī)定“是否適當”的合理性判斷,，不具備可操作性。［15］OIRA的審查內(nèi)容非常完備,，包括規(guī)制影響分析,、風險分析,、特定影響分析以及同行評議等，每一項都經(jīng)過了若干年的發(fā)展,，有非常完備的規(guī)范操作流程比對數(shù)據(jù)庫,，都已經(jīng)被證明是非常有效的方法。［16］我們要逐步建立起一套更具操作性的審查標準和規(guī)范,，對合法性審查和合理性審查予以細化,，逐步引入OIRA適用的規(guī)制影響分析、風險分析等更為科學的方法,。

       （三）加強行政立法部門與審核機構的事前溝通

       行政立法審查機關與行政立法部門之間,，主要是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，出于這樣一種考慮,，理論上一直比較排斥二者之間非正式的溝通,，以防止可能的利益輸送。然而,，OIRA非正式審查程序的存在以及大規(guī)模的應用表明,，行政立法審查機關與立法部門之間的事前的、非正式的溝通是必要的,，也是可行的,。OIRA的可借鑒之處在于保證了審查機關與被審查機關有慣常、公開的渠道進行溝通,，正式和非正式審查程序的共同應用,，使得審查過程成為一種雙向互動，這種分野保證了溝通的順暢以及審查的有效性,。所以未來在進行制度設計時,，要充分吸收這種經(jīng)驗，將這種非正式程序也設計成法定溝通渠道,，由此防止其弊端,，發(fā)揮其功能。

       ［作者簡介］金成波,，中共中央黨校政法部講師,，博士，研究方向為憲法,、行政法,、黨內(nèi)法規(guī)等。

       ［參考文獻］

       ［1］JimTozzi. OIRA’s Formative Years：The Historical Record of Centralized Regulatory Review Preceding OIRA’s Founding ［J］. 63 ADMIN. L. REV. 42,，2011：37.

       ［2］JimTozzi. OIRA’s Formative Years,，George Washington University 30th Anniversary of OIRA ［C］. 2011：20.

       ［3］ChristineTriano，Nancy Watzman. All the Vice President’s Men：How the Quayle Council on Competitiveness Secretly Undermines Health，Safety,，and Environmental Programs ［M］Washington：OMB Watch/Public Citizen,，1991：9-19.

       ［4］OMB. Stimulating Smarter Regulation：2002 Report to Congress on the Costs and Benefits of Federal Regulations and Unfunded Mandates on State，Local,，and Tribal Entities［R］. 2002：15.

       ［5］Congressional Review of Agency Rulemaking：An Update and Assessment of The Congressional Review Act after a Decade,，CRS Report RL30116 ［R］. 2008：23-25.

       ［6］Congressional Research Service Report for Congress，F(xiàn)ederal Rulemaking：The Role of the Office of Information and Regulatory Affairs,，RL32397［R］.2009：15.

       ［7］Cass R.Sunstein. The Office of Information and Regulatory Affairs：Myths and Realities ［J］. Harvard Law Review,，Volume 126，Number 7,，2013：1838-1839.

       ［8］OMB,，Making Sense of Regulation：2001 Report to Congress on the Cost and Benefits of Regulations and Unfunded Mandates on State，Local and Tribal Entities［R］.2001：48.

       ［9］Scott Farrow. Improving Regulatory Performance：Does Executive Office Oversight Matter? ［M］. Pittsburgh：Carnegie Mellon University,，2000：24-25.

       ［10］StevenCroley. White House Review of Agency Rulemaking：An Empirical Investigation ［J］.70 U. Chi. L. Rev,，2003：846-847.

       ［11］U.S. General Accounting Office，Rulemaking：OMB’s Role in Reviews of Agencies’ Draft Rules and the Transparency of Those Reviews,，GAO-03-929 ［R］. 2003：20-22.

       ［12］U.S. Government Accountability Office,，F(xiàn)ederal Rulemaking：Improvements Needed to Monitoring and Evaluation of Rules Development as Well as to the Transparency of OMB Regulatory Reviews，GAO-09-205 ［R］2009：18.

       ［13］于立深.現(xiàn)代行政法的行政自制理論——以內(nèi)部行政法為視角［J］.當代法學,，2009（6）：3.

       ［14］湛中樂,，張水海.法規(guī)規(guī)章備案問題研究［J］.法治論叢，2009（3）：31.

       ［15］江凌. 政府法制監(jiān)督：歷史與現(xiàn)狀［J］.行政法學研究,，2014（3）：33.

       ［16］Matthew D. Adler & Eric A. Posner,，Rethinking Cost-Benefit Analysis ［J］.109 YALE.L.J. 1999：165，168.