原標(biāo)題：苑仲達：英國積極救助制度及其借鑒啟示
       英國不僅是現(xiàn)代社會救助的發(fā)祥地,，也是積極救助社會政策的拓荒者,，尤其是它從20世紀90年代末期至今所提倡和踐行的“從福利到工作”的變革，在全球范圍內(nèi)堪稱積極救助制度開拓創(chuàng)新的典范,。相對而言,，雖然中國的社會救助具有悠久的歷史傳統(tǒng)和濃厚的文化底蘊,，并于20世紀90年代初期以降的二十余載中建立和完善了中國特色社會主義的社會救助制度體系，但其積極救助制度尚處于探索發(fā)展階段,。

       中共十八屆三中全會明確提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。［1］這既為我國社會救助事業(yè)的全面深化改革指明了目標(biāo)方向,，也從治理的角度為社會救助制度的創(chuàng)新發(fā)展提出了更高要求,。在此背景下，全面回顧英國積極救助的發(fā)展歷程和實施效果,，進而得出兼具針對性和建設(shè)性的經(jīng)驗啟示,，既對促進中國積極救助制度的改革發(fā)展具有重要的現(xiàn)實價值，也為推動我國社會救助治理體系和治理能力現(xiàn)代化帶來深遠的歷史影響,。

       一,、積極救助的基本意涵

       目前，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界尚未對“積極救助”形成統(tǒng)一的定義,?！胺e極救助”是相對于“消極救助”而言的，而這兩者的理論淵源則可追溯到對“自由”概念的哲學(xué)討論上去。英國哲學(xué)家以賽亞·柏林（Isaiah Berlin）在其演講《兩種自由概念》（1958）中將“自由”區(qū)分為“消極自由”和“積極自由”,，前者指免受強制和干涉的自由,，而后者指自主或自決選擇的自由。相應(yīng)地,，公民的基本權(quán)利可分為“消極權(quán)利”和“積極權(quán)利”,，前者是個人要求國家權(quán)力作出相應(yīng)不作為的權(quán)利，后者是個人要求國家權(quán)力作出相應(yīng)作為的權(quán)利,。社會救助權(quán)利是公民的一項社會權(quán)利,，而社會權(quán)利是公民的基本權(quán)利之一。由此,，“消極救助”與“消極權(quán)利”對應(yīng),，即國家基于憲法和法律對公民處于一種消極的尊重或不干涉的狀態(tài)，只有在危及和侵害了公民的社會救助權(quán)利時,，國家才采取司法審查或救濟途徑予以保障,；“積極救助”與“積極權(quán)利”對應(yīng)，即國家對公民的社會救助權(quán)利采取積極的措施和行動予以干預(yù),，從而使其相關(guān)權(quán)益得到保障和實現(xiàn),。

       相較于“消極救助”，“積極救助”的主要特征有：它是維護公民受助權(quán)利的手段,，而非政府或者社會的施舍,；它主張受助者權(quán)利與義務(wù)對等，并強調(diào)其承擔(dān)個人責(zé)任,；它是實現(xiàn)社會公平的工具,，而非追求經(jīng)濟效益的手段；它保障受助者的基本生活水平,，而非維持其基本生存水平,；它注重受助者的就業(yè)能力建設(shè)，而非僅僅向他們提供經(jīng)濟救助,；它是綜合性而非單一性的救助措施,，救助方式從以物質(zhì)或現(xiàn)金救助為主向增加收入轉(zhuǎn)換。［2］總的來看,，積極救助的要義在于對公民的社會救助權(quán)利的積極干預(yù)和對受救助者自我發(fā)展能力的提升,。

       二、英國積極救助制度的發(fā)展歷程

       長期以來,，英國積極救助制度的產(chǎn)生發(fā)展大致可以劃分為如下三個階段：

       （一）探索建立階段（1979-1996）

       20世紀70年代以來,，伴隨石油危機爆發(fā),、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和高新技術(shù)發(fā)展,，英國的經(jīng)濟增長速度減慢，福利支出不斷攀升。1979 年,，以撒切爾（Margaret Hilda Thatcher）夫人為首的保守黨上臺執(zhí)政,。由于失業(yè)增加、非技能型人員工資減少,、非全日制和臨時工作增多,，英國政府試圖以維持津貼收入與工作收入之間的差距來保證工作激勵，即強調(diào)津貼申請人要積極尋找工作,，從而開啟了英國積極救助制度的肇端,。1980年，英國出臺的《社會保障法2號令》廢除了與收入相關(guān)的失業(yè)補充津貼（Earnings Related Supplement）,。1986年,，英國政府出臺的“重啟計劃”（Restart Programme）要求，失業(yè)者每6個月需接受一次關(guān)于找工作的談話,，拒絕者的救助待遇將被減少,。［3］1988年，英國的補充津貼項目取代了收入補助項目,。隨后,，英國政府還推行了企業(yè)津貼計劃，即以增加自雇者數(shù)量來減少就業(yè)壓力,。1992年,，英國頒布的《社會保障法案》以無工作能力福利（Incapacity Benefit）代替了此前的長期疾病補助和病殘救濟金。

       1993年,，英國政府引入工作嘗試計劃,，旨在幫助失業(yè)6個月以上的人獲得工作機會。1994 年,，梅杰（John Major）政府發(fā)表的一本白皮書強調(diào),，失業(yè)者需要有效地競爭上崗。1995年,，英國頒布的《求職者法》明確重申“一個人在一周中如果采取了他應(yīng)該采取的并且是合理的措施尋找工作,，就可以認定為符合這項規(guī)定”。1996年10月,，英國政府將以往的失業(yè)救濟（Unemployment Benefit）和收入保障津貼（Income Support）合并成求職者津貼（Jobseeker’s Allowance）,。它很快躍居家計調(diào)查型津貼中開支比重之首，并與收入扶持一同構(gòu)成英國社會保障體系的核心,。［4］

       在該階段,，英國的積極救助制度的主要目標(biāo)是減輕對福利國家制度的依賴，激勵失業(yè)者積極尋找工作并競爭上崗,。其主要策略是：對部分津貼進行調(diào)整,，提高申請失業(yè)救助的資格條件，開展面向津貼申領(lǐng)者的就業(yè)服務(wù)，加強對長期失業(yè)者的工作激勵,。

       （二）改革調(diào)整階段（1997-2009）

       1997年,，由布萊爾（Tony Blair）率領(lǐng)的新工黨政府上臺后，為了解決更多年輕人和少數(shù)族裔長期失業(yè)以及完全脫離勞動力市場而依靠社會救助的問題,，英國政府主張通過職業(yè)培訓(xùn)提高全部有勞動能力者的就業(yè)能力,，以消除他們對福利國家的依賴，并減輕政府的財政負擔(dān),。1998年,，英國政府公布了福利制度改革綠皮書——《我們國家的新動力：新的社會契約》，并開始實行了一項大規(guī)模的“從福利到工作”（Welfare to Work）方案,。其一,，針對青年失業(yè)者、長期失業(yè)者,、單親父母,、失業(yè)者配偶、病殘人士和中高齡者實施一系列的“新政計劃”（New Deal）,，其目的是增加長期領(lǐng)取社會福利者的工作機會,，并改變他們對工作的態(tài)度和動機。其中,，青年新政以18-24歲失業(yè)6個月以上的青年人為目標(biāo)群體,，他們可以選擇到私營雇主處做工資補貼性雇員、參加社區(qū)工作,、參加環(huán)境保護組織的工作或接受全日制教育與培訓(xùn),；［5］但拒絕任何選擇的人將會面臨2-6個星期的處罰。對于長期失業(yè)者而言,，自1998 年6月起,，25歲以上失業(yè)超過2年人員可以獲得12個月的全日制教育培訓(xùn)機會，而凡是雇用他們的雇主將會獲得6個月每星期75英鎊的工資補貼,；另外,，單親家庭可以得到針對個人的尋找工作和家庭照顧方面的幫助，患病者和殘疾人可以獲得重返工作崗位的個人支持,，50歲以上的失業(yè)者則會享受個人顧問,、就業(yè)幫助、就業(yè)后的培訓(xùn)補助和工作收入稅收優(yōu)惠等特別幫扶政策,。其二,，實施“為工作付報酬”（Make Work Pay）計劃，其目的是從稅收和福利政策上激勵救助對象積極地利用所提供的工作機會,。

       進入21世紀以來,，英國新工黨政府更加提倡變消極救助為積極救助政策,，如將求職就業(yè)狀況與津貼計發(fā)相互掛鉤，并將救助對象劃分為未成年人,、工作年齡段人群和超過工作年齡段人群三種類型，從而增強救助政策的針對性,。［6］2002年,，英國成立了隸屬于就業(yè)和養(yǎng)老金部的特別就業(yè)服務(wù)中心（Jobcentre Plus）。該中心對有勞動能力者提供工作與培訓(xùn)支持和建議以及財務(wù)援助,，對無勞動能力者則支付福利津貼,。2007年，英國政府先后發(fā)布《投身工作,、更幸福：完全就業(yè)的下一步》和《準(zhǔn)備好工作：我們下一代實現(xiàn)充分就業(yè)》,，提出從2009年10月開始，青年新政,、長期失業(yè)者新政等強制性項目將由求職者制度和彈性就業(yè)新政所取代,。該方案為各年齡層的求職者提供簡化的一站式就業(yè)服務(wù)，以使所有失業(yè)者的求職機會最大化,，并爭取把無工作能力福利申領(lǐng)者也轉(zhuǎn)化成工作人群,。2008年7月，英國就業(yè)與養(yǎng)老金部發(fā)布福利改革綠皮書,。同年10月,，英國開始以新的就業(yè)與援助津貼（Employment and Support Allowance）取代無工作能力福利。2009年,，英國通過《社會福利改革法案》,，不僅為取消收入補助金制定了框架，而且對申請求職者津貼或就業(yè)與援助津貼者限定了不同的領(lǐng)取條件,。［7］

       在此階段,，英國的積極救助建構(gòu)了“從福利到工作”的一攬子政策方案，對不同的社會群體實施分類救助,，注重開展就業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)服務(wù),，推行稅收優(yōu)惠配套政策，探索彈性化的就業(yè)形式,，倡導(dǎo)個性化的就業(yè)服務(wù),，其目的是促使更多的失業(yè)者和無工作能力福利申領(lǐng)者走上就業(yè)崗位。

       （三）提高完善階段（2010年至今）

       2010年5月以降,，由保守黨與自由民主黨共同組建的聯(lián)合政府開始執(zhí)政,，并醞釀出臺“新福利契約”（A New Welfare Contract）。2012年3月,，英國女王簽署《2012年福利改革法案》,，拉開了英國近60年來最大規(guī)模社會保障制度改革的序幕,。此項改革旨在形成一個更加簡化、公平的福利體系并確保工作就有酬勞,，通過權(quán)利支持和激勵措施使工作成為每個有勞動能力者的個人志向,，以使人們徹底擺脫福利依賴和貧困陷阱。它的一個重要舉措是把既往的收入保障津貼（Income Support）,、基于收入的求職者津貼（Income-based Jobseeker’s Allowance）,、與收入相關(guān)的就業(yè)與援助津貼（Income-related Employment and Support Allowance）、住房補貼（Housing Benefit）,、兒童稅收抵免（Child Tax Credit）和工作稅收抵免（Working Tax Credit）等六種在職和失業(yè)津貼統(tǒng)合為通用福利（Universal Credit）,。

       同時，原有的“從福利到工作”方案發(fā)生了顯著變化,。例如：以前失業(yè)者領(lǐng)取求職者津貼的最長時限為12個月,，而今特別就業(yè)服務(wù)中心可以根據(jù)求職者意愿立即為其推薦工作；政府對參與“從福利到工作”方案的各類機構(gòu)重新評估,，并只與真正能使失業(yè)者再就業(yè)并留住他們的機構(gòu)續(xù)簽合同,，而只有津貼申領(lǐng)者工作13星期或26星期后，崗位提供者才能獲得相應(yīng)政府補貼,；特別就業(yè)服務(wù)中心的服務(wù)職能轉(zhuǎn)為就業(yè)和養(yǎng)老金部直接負責(zé),，中心的原有業(yè)務(wù)可由申請者在網(wǎng)上直接辦理；聯(lián)合政府推出“為你自己工作”項目,、“服務(wù)學(xué)院”項目并建立地方“工作俱樂部”,，為失業(yè)者自主創(chuàng)業(yè)、接受培訓(xùn),、工作實習(xí)和互動交流等提供便利,。［8］其他改革措施包括：通用工作匹配（Universal Jobmatch）、青年合同（Youth Contract）,、工作方案（Work Programme）,、工作幫扶（Help to Work）、工作選擇（Work Choice）和新創(chuàng)業(yè)津貼（New Enterprise Allowance）,，等等,。［9］總之，這項改革是工作導(dǎo)向型的,，即強調(diào)就業(yè)的重要性,，并將其置于國家福利系統(tǒng)的核心位置。［10］

       在此期間,，英國的積極救助制度朝著更加簡化,、公平的方向邁進。其主要做法有：更系統(tǒng)地對福利津貼進行整合,，政府更審慎地與用人單位合作,，更有效地利用現(xiàn)代信息技術(shù),，更人性化地提供就業(yè)服務(wù)，從而實現(xiàn)重新就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)的人群繼續(xù)擴大化,。

       三,、英國積極救助制度的實施效果

       經(jīng)過三十多年的探索實踐，英國的積極救助制度取得了舉世矚目的良好成效,。

       首先,，在探索建立階段，英國的失業(yè)人口明顯減少,，而就業(yè)人口大量增加,。例如,，1978-1988年,，英國的失業(yè)人數(shù)已從320多萬降低到200萬以下。［11］僅就撒切爾政府的積極救助改革而言,，有的學(xué)者對其成效給予好評：“估計差不多1986年和1989年之間登記失業(yè)人數(shù)下降的一半（總數(shù)下降了170萬）要歸功于重啟計劃,，雖然他們中間只有非常少的一部分人已經(jīng)找到了‘合適的工作’?！保?2］另據(jù)國際勞工組織的統(tǒng)計,，1997年夏英國有失業(yè)者200萬人，占勞動力總數(shù)的7%,，這一數(shù)字在當(dāng)時的西歐主要國家中是最低的,。［13］

       其次，在改革調(diào)整階段,，英國的長期失業(yè)狀況持續(xù)好轉(zhuǎn),，尤其是“青年新政”計劃收效頗豐。例如,，英國2004年比1997年新增加了近200萬就業(yè)人口,，而長期失業(yè)人口減少了3/4，基本上解決了年輕人的長期失業(yè)問題,。［14］另據(jù)英國政府披露,，1997-2005年，英國的失業(yè)率從6.9%持續(xù)下降至4.8%,；盡管它在2008年的金融危機之前有所上升,，但從未超過6%。［15］以“青年新政”計劃為例,，截至2006年11月,，通過該計劃實現(xiàn)就業(yè)的青年人超過了69萬人次，其中71.2%穩(wěn)定就業(yè),，另有9.5萬人處于計劃幫助之中,，其中26.5%的人實現(xiàn)了其他形式的就業(yè),。［16］2008年，工黨發(fā)表的一份總結(jié)報告宣稱：在過去的10年中,，180萬人通過“新政計劃”找到了工作,；30萬單親家庭因找到工作而使60萬兒童免于貧困；勞動參與率的提高大幅減少了領(lǐng)取無工作能力福利者,；長期領(lǐng)取失業(yè)津貼的青年人已不復(fù)存在,。［17］

       最后，在提高完善階段,，英國的失業(yè)率降幅較大,，求職者津貼申請人數(shù)大量減少。例如,，2012年6月,，英國的失業(yè)率為8%，明顯高于德國（5.5%）,、荷蘭（5.1%）和北歐國家,，但仍遠低于歐盟27國的平均值（11.4%）。［18］英國政府公布的數(shù)據(jù)表明,，2013年英國的失業(yè)人口減少53.8萬,，創(chuàng)下最大年度降幅記錄，其年度失業(yè)率在七國集團中也降幅最大,。2010年以來,，英國新創(chuàng)造了全日制崗位130萬個，青年失業(yè)者減少了25.3萬人,，申請求職者津貼的數(shù)量減少54.2萬人,。［19］

       綜上所述，英國的積極救助制度在降低失業(yè)人口總量,、激勵救助對象就業(yè)行為等方面卓有成效,。

       四、對中國積極救助制度的借鑒啟示

       由于積極救助已成為社會救助治理現(xiàn)代化的客觀要求和必然選擇,，因此中國有必要將其提升為推進社會救助治理體系和治理能力現(xiàn)代化的優(yōu)先戰(zhàn)略,。具體來說，我國可以從以下四個方面加強積極救助：

       第一,，全面促進積極救助的多元參與,，有效發(fā)揮治理主體的功能作用。從英國積極救助的經(jīng)驗來看,，政府,、企業(yè)、環(huán)保組織和基層社區(qū)等均在救助對象的促進就業(yè)方面發(fā)揮了重要作用,。實質(zhì)上,，社會救助治理的主體包括政府部門,、社會組織、企業(yè)和個人在內(nèi)的諸多社會救助事務(wù)利益相關(guān)者,。針對我國的積極救助長期堅持政府主導(dǎo),、社會力量參與不足的狀況，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推動各級政府行政職能的轉(zhuǎn)變,，并注重厘清其與市場,、社會和公民之間的權(quán)責(zé)利邊界；適當(dāng)強化市場在救助資源配置中的決定性作用,，尤其是引導(dǎo)和鼓勵各類企業(yè)在積極救助工作中承擔(dān)社會責(zé)任,，并為有勞動能力的救助對象提供相應(yīng)的就業(yè)機會和服務(wù)；不斷激發(fā)社會公益慈善組織,、城鄉(xiāng)社區(qū)村（居）委會和社會工作服務(wù)機構(gòu)的活力,，通過開展各類活動幫助有勞動能力的救助對象提升能力、融入社會,；強化社會救助工作人員的能力建設(shè)和服務(wù)水平,，并增強有勞動能力救助對象的工作動機和責(zé)任意識,，以促進雙方之間的良性互動并發(fā)揮各自的能動作用,。

       第二，不斷完善積極救助的制度體系,，逐步實現(xiàn)配套政策的統(tǒng)籌銜接,。以“從福利到工作”方案為例，經(jīng)過十多年的不懈努力,，英國的積極救助已經(jīng)形成了相對完善的制度體系,，尤其是在救助與就業(yè)的制度整合銜接方面更是走在世界前列，而我國的積極救助至今尚未形成相對完善的制度體系,，這就啟發(fā)我們要在積極救助的制度體系建設(shè)上更多地下功夫,。首先，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行社會救助制度中有關(guān)就業(yè)救助或就業(yè)援助的部分更加具體化和精細化,，以使各項救助措施便于實際操作和考核評價,。其次，應(yīng)當(dāng)不斷加強就業(yè)救助對象的分類救助和動態(tài)管理,，尤其是大力優(yōu)化救助對象科學(xué)認定,、家庭經(jīng)濟狀況核對、審核審批,、績效評價,、救助信息共享和監(jiān)督檢查等工作機制。再次,，應(yīng)當(dāng)不斷優(yōu)化救助流程和簡化救助程序,，以此推進積極救助的精準(zhǔn)治理,。最后，應(yīng)進一步完善最低生活保障與就業(yè)聯(lián)動,、扶貧開發(fā),、促進就業(yè)和臨時救助等制度措施的有效銜接，尤其是建立健全針對有勞動能力救助對象的彈性就業(yè)和救助漸退機制,，進而從根本上實現(xiàn)積極救助制度的有機整合,。

       第三，加快優(yōu)化積極救助的治理方式,，努力實現(xiàn)救助方式的創(chuàng)新發(fā)展,。在救助方式上，英國積極探索和嘗試了許多創(chuàng)新實踐,。其變化趨勢是,，積極救助的方式逐漸多樣化、專業(yè)化,、靈活化和個性化,。然而，當(dāng)前我國的積極救助的治理方式仍然較為單一僵化,。有鑒于此,，我國的積極救助應(yīng)當(dāng)更加注重創(chuàng)新救助的手段和途徑，如在分類救助時對有勞動能力的長期失業(yè)者與短期失業(yè)者分別給予就業(yè)救助和臨時救助,，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)促進有勞動能力救助對象的自愿擇業(yè),、重新就業(yè)、自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè),，為有特殊需求的救助對象提供就業(yè)促進方案的“私人定制”,，在增加有勞動能力救助對象就業(yè)機會的同時延長其工作的可持續(xù)性，從而推進“輸血式”救助與“造血式”救助的有效結(jié)合,。

       第四,，切實加強積極救助的依法治理，共同營造救助工作的法治環(huán)境,。長期以來,，英國不僅頒布了“社會保障法案”“福利改革法案”等一系列法律法規(guī)，還專門制定了“從福利到工作”的一攬子政策方案,。相比之下,，雖然我國已經(jīng)正式出臺了《社會救助暫行辦法》，但是《社會救助法》至今尚且闕如,。為此,，我國的積極救助應(yīng)當(dāng)進一步提升其法治化的能力和水平。一是深入貫徹落實《社會救助暫行辦法》，大力加強積極救助的立法創(chuàng)制,，如通過制定實施《就業(yè)救助條例》對就業(yè)救助予以專項規(guī)范和管理,。二是加快推進積極救助的地方性立法，研究制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的救助法規(guī),，以根據(jù)救助對象的實際需求提供多樣化,、個性化的就業(yè)信息和服務(wù)。三是堅持“有法必依,、依法辦事”,，嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)加強對積極救助的監(jiān)督和管理，并通過專項整治和聯(lián)合執(zhí)法等方式加大監(jiān)管力度,。四是加快推動《社會救助法》的立法進程,，以更高位階的法律條文對就業(yè)救助予以原則性限定和綱領(lǐng)性規(guī)范，從而確立積極救助的法律依據(jù)和實施準(zhǔn)繩,。

       ［作者簡介］苑仲達,，北京師范大學(xué)中國社會管理研究院/社會學(xué)院博士后，研究方向為公共管理,。

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       ［17］ UK Department of Work and Pensions. Transforming Britain’s labor market：Ten years of the New Deal，http：//www.dwp.gov.uk/docs/pmnewdeal2-01-08.pdf.

       ［18］ 田德文. 解析英國勞動力市場改革［J］. 歐洲研究,，2015（1）：42.

       ［19］ Share the Facts,，http：//sharethefacts.conservatives.com/.