原標(biāo)題：李俊清 盧小平：城鎮(zhèn)化與新疆各民族互嵌式社會結(jié)構(gòu)建設(shè)
       習(xí)近平總書記在第二次中央新疆工作會議和第四次中央民族工作會議上指出：“推動建立各民族相互嵌入式的社會結(jié)構(gòu)”,，“通過擴(kuò)大交往交流交融,，創(chuàng)造各族群眾共居,、共學(xué),、共事、共樂的社會條件”,。最近,，全國人大通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出要優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，其中首次在國家五年規(guī)劃中提到要建設(shè)新疆天山北坡城市群,，這是國家促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，維護(hù)新疆社會穩(wěn)定的重要思路創(chuàng)新。

       城鎮(zhèn)化有利于促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級,，引導(dǎo)新疆各族群眾在流動和轉(zhuǎn)移就業(yè)過程中形成相互嵌入式社會結(jié)構(gòu)；有利于破解因為各族群居住區(qū)域,、社會經(jīng)濟(jì)生活相互分隔和不交融而導(dǎo)致的利益,、情感隔閡；有利于弱化部分族群因封閉,、貧困而出現(xiàn)的宗教信仰氛圍過于濃厚,，社會結(jié)構(gòu)固化現(xiàn)象。

       在未來推動城鎮(zhèn)化的過程中,，新疆要將多民族相互嵌入式社會環(huán)境建設(shè)作為城鎮(zhèn)化的重要乃至核心目標(biāo),，不但要著眼天山北坡城市帶建設(shè)，引導(dǎo)各民族群眾在新疆維吾爾自治區(qū)內(nèi)流動和優(yōu)化配置,，形成多民族互嵌式社會結(jié)構(gòu),；而且要進(jìn)一步打開思路，促進(jìn)新疆人口,、資源,、產(chǎn)業(yè)與全國大市場的更深度融合，進(jìn)而引導(dǎo)更多新疆民眾走出去,，在自治區(qū)外實現(xiàn)城鎮(zhèn)化并與內(nèi)地民眾形成相互嵌入式社會結(jié)構(gòu),，進(jìn)而促進(jìn)各民族交往、交流,、交融,，從根本上鏟除影響新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的一系列負(fù)面因素，實現(xiàn)新疆長治久安,。

       一,、族群各自聚集、經(jīng)濟(jì)社會固化問題

       新疆是我國面積最大的省級區(qū)域和民族自治地方，在166萬平方公里土地上,，居住著2322.54萬人口,，分屬 47個不同民族。其中人口在10萬以上的民族有：維吾爾族人口為1127.19萬,，占新疆人口48.53%,；漢族人口為859.51萬，占37.01%,；哈薩克族人口為159.87萬,，占6.88%；回族人口為105.85萬,，占4.56%,；柯爾克孜族人口為20.24萬，占0.87%,；蒙古族18.53萬,，占0.8%。雖然從全疆來看,，新疆是多民族雜居區(qū)域,，但宏觀上的各民族雜居表象下，中觀,、微觀層面卻因自然地理因素,、歷史傳統(tǒng)和社會環(huán)境影響，形成了一系列族群-文化-經(jīng)濟(jì)孤島現(xiàn)象,。

       （一）民族分布存在區(qū)域,、行業(yè)、城鄉(xiāng)隔離和碎片化

       第六次人口普查顯示,，南疆喀什,、和田兩地，維吾爾族群眾所占比例分別為90.64%和96.22%,，而兩地農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎貏t分別為80.23%和85.70%,，和田部分縣農(nóng)業(yè)人口占比超過95%。伊犁哈薩克自治州則集中了80%以上的哈薩克族人口,，另有15%以上的哈薩克州人口分布在烏魯木齊,、昌吉、哈密三地,，也即這四個地區(qū)的哈薩克族人口占其總?cè)丝诘?5%以上,。哈薩克族人口中，也有80%以上從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn),，城鎮(zhèn)化率低,。在農(nóng)業(yè)以外的職業(yè)分布方面,，與市場經(jīng)濟(jì)活動、現(xiàn)代社會治理活動相關(guān)的職業(yè)領(lǐng)域,，部分民族從業(yè)人員占比過低,。

       （二）部分民族存在人口、社會結(jié)構(gòu),、社會問題固化現(xiàn)象

       首先是人口固化,。在全國百萬人口以上的少數(shù)民族中，維吾爾族和哈薩克族的流動率都是屬于最低水平的,，特別是維吾爾族,，流動率只有7.66%，比全國平均水平低了9個百分點,，且大多數(shù)流動人口僅在縣域,、市域范圍內(nèi)流動，跨越鄰近區(qū)域特別是向自治區(qū)外流動的人口極少,。在新疆的維吾爾族人口占全國維吾爾族人口總數(shù)的99.32％,，新疆之外的維吾爾族人口，不到全部人口的1%,。而在新疆的維吾爾族人口又主要集中在南疆地區(qū),，占全疆的78.3％。從族際通婚率來看,，2010年第六次全國人口普查資料顯示,，全國少數(shù)民族族際通婚率為21.47％,，而維吾爾族的族際通婚率僅為0.53％,。封閉、不流動導(dǎo)致的社會固化,，又引發(fā)了社會貧困問題,。

       二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的民族間差異及其相關(guān)問題

       城鎮(zhèn)化是一個社會現(xiàn)代化的重要動力和必然選擇,，同時也是促進(jìn)人口,、資源流動和優(yōu)化配置，推動不同區(qū)域,、不同族群群體交往和融合的重要方式,。在我國，“城鎮(zhèn)化的推進(jìn),，社會主義統(tǒng)一大市場的形成,，加速了人口的流動，也使更多各族群眾打破過去地域上的區(qū)隔,，有了更多一起學(xué)習(xí),、勞動,、生活的機(jī)會，這給促進(jìn)我國各民族的交往交流交融,，給增強(qiáng)中華民族的共同性和一致性,，提供了難得的歷史機(jī)遇”。

       目前,，新疆有大小城市共96個,，城鎮(zhèn)化率為46%，但發(fā)展很不平衡,，生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)城鎮(zhèn)化率已達(dá)64％,。新疆戶籍城鎮(zhèn)化率僅為38.1%，其中烏魯木齊戶籍城鎮(zhèn)化率最高,，達(dá)到80%~90%,，和田則只有12%，在新疆城市里生活的1500萬人口中,，只有800多萬人有城市戶籍,。新疆城鎮(zhèn)化水平雖然與全國相比偏低，但從縱向來看,，新中國成立以來特別是改革開放以來,，城鎮(zhèn)化進(jìn)程并不慢。然而為什么過去幾十年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,，卻未能改變部分群體的邊緣化狀況,，值得思考。

       三,、促進(jìn)多民族互嵌式社會結(jié)構(gòu)建設(shè)的城鎮(zhèn)化思路轉(zhuǎn)型

       在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,，城鎮(zhèn)化是必然的選擇，天山北坡經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)納入國家“十三五”規(guī)劃,，對新疆而言也意味著迎來一個非常重要的發(fā)展契機(jī),。然而，在未來促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中,，不能僅僅將著眼點放在城鎮(zhèn)的擴(kuò)張和樓宇的建設(shè),，應(yīng)更多思考在新疆這樣特殊的區(qū)域，如何將產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、城鎮(zhèn)建設(shè),、多民族互嵌式社會結(jié)構(gòu)的構(gòu)建有機(jī)結(jié)合起來。同時,，也要考慮新疆整體面臨的局限性,，超越新疆的范圍來思考新疆的城鎮(zhèn)化和多民族互嵌式社會結(jié)構(gòu)建設(shè)。

       （一）新疆區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化與多民族互嵌式社會結(jié)構(gòu)建設(shè)

       1.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)選擇

       以多民族互嵌式社會結(jié)構(gòu)建設(shè)為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化,，在產(chǎn)業(yè)選擇方面要進(jìn)行必要的調(diào)整與改革,，要結(jié)合國家“一帶一路”戰(zhàn)略的實施,，并依托新疆資源、區(qū)位優(yōu)勢,，大力發(fā)展面向我國西北地區(qū),，以及中亞、西亞乃至歐洲的輕工業(yè)和服務(wù)業(yè),，尤其是對勞動力吸附量大,，對勞動技能要求相對較低，效益周期相對較短的產(chǎn)業(yè),。要在推動南疆公路,、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)南疆職業(yè)教育,、成人教育的同時,，引導(dǎo)更多內(nèi)地勞動密集型產(chǎn)業(yè)如紡織、服裝,、食品加工,、日用產(chǎn)品制造等產(chǎn)業(yè)向南疆轉(zhuǎn)移。通過產(chǎn)業(yè)選擇的思路轉(zhuǎn)變,，促進(jìn)新疆城鎮(zhèn)發(fā)展轉(zhuǎn)型,，增強(qiáng)城鎮(zhèn)對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的消化能力。

       2.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共服務(wù)供應(yīng)

       在人口快速向城鎮(zhèn)匯集的過程中,，要通過公共服務(wù)供應(yīng)質(zhì),、量、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,，促進(jìn)多民族互嵌式社會結(jié)構(gòu)建設(shè),，引導(dǎo)不同民族群眾在城鎮(zhèn)這一新的環(huán)境中和諧相處，在共同就業(yè),、共同居住,、共同生活過程中,，真正實現(xiàn)交往交流交融,，在尊重差異、包容多樣的同時,，形成各民族基于城鎮(zhèn)生活的共同的精神家園和共同體意識,。首先，要加快雙語教育在新疆各地的普及程度,，并將之與現(xiàn)代科技,、文化知識教育有效銜接起來，使越來越多的少數(shù)民族在進(jìn)入勞動力隊伍之前,，就充分掌握能適應(yīng)現(xiàn)代社會生活和市場經(jīng)濟(jì)的語言,、知識,、技能。其次,，從幼兒階段就引導(dǎo)不同民族成員共同接受教育,，相互欣賞彼此文化，培養(yǎng)對不同民族文化的包容精神,。再次,，在提高對弱勢力群體的公共服務(wù)傾斜式照顧精準(zhǔn)度同時弱化民族身份因素在其中的作用，即在諸如扶貧開發(fā),、教育加分,、社會保障傾斜照顧、降低弱勢群體市場進(jìn)入門檻等方面,，不要按民族身份而應(yīng)更多按技術(shù),、經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)實施。

       3.引導(dǎo)多民族在城鎮(zhèn)中通過就業(yè),、居住,、生活全方位互嵌

       多民族互嵌式社會結(jié)構(gòu)，不會因為不同民族共同居住在一個城鎮(zhèn)或一個社區(qū)就自然形成了,，這種互嵌只是表象層面的互嵌,，真正的互嵌是各民族形成利益-生活-文化-價值共同體。這種互嵌式社會結(jié)構(gòu)需要從就業(yè),、居住,、日常交往和公共生活等諸多領(lǐng)域共同著力才能建立起來。首先,，在新疆本地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,，要基于多民族互嵌式社會結(jié)構(gòu)建設(shè)要求，面向新疆全區(qū)所有民眾放開就業(yè)機(jī)會,，并以就業(yè),、居住確定民眾獲取公共服務(wù)的資質(zhì)。其次,，公共機(jī)構(gòu)如黨政機(jī)關(guān),、社會團(tuán)體、事業(yè)單位,、國有企業(yè)等,，要有與當(dāng)?shù)馗髅褡迦丝诒壤噙m應(yīng)的，強(qiáng)制性的多民族互嵌式就業(yè)結(jié)構(gòu),，同時引導(dǎo)私營機(jī)構(gòu)也更多招募新疆本地少數(shù)民族勞動者,，形成多民族互嵌式的就業(yè)結(jié)構(gòu)。再次,，居住社區(qū)規(guī)劃和城市生活設(shè)施建設(shè),，要充分考慮多民族互嵌式社會結(jié)構(gòu)建設(shè)的導(dǎo)向,。特別要加大對相對貧困的少數(shù)民族市民住房保障的投入力度，并在保障性住房分配過程中強(qiáng)制執(zhí)行嵌入式居住結(jié)構(gòu),。服務(wù)市民生活的商業(yè)場所和基礎(chǔ)設(shè)施,，在尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗同時更要突出各民族共享共有理念。

       4.合理引導(dǎo)民眾宗教信仰,，促進(jìn)宗教與城市生活相適應(yīng)

       第一,，尊重當(dāng)?shù)孛癖娗О倌陙硌匾u的宗教信仰及與之相關(guān)的各類習(xí)俗，對于與宗教信仰相關(guān)的具有偏好性的公共服務(wù)設(shè)施,，政府應(yīng)通過與宗教團(tuán)體合作,，適當(dāng)提供以滿足其需求，但同時要依法管理宗教事務(wù),。第二,，對與宗教信仰相關(guān)聯(lián)的商業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，要適當(dāng)給予用地,、財稅方面的優(yōu)惠照顧,，同時依法加強(qiáng)對其監(jiān)管，嚴(yán)厲防范和打擊部分市場主體通過炒作宗教信仰,、民族情感等開展的不正當(dāng)競爭行為,。第三，加大對宗教極端思想滲透的防范和打擊力度,。通過引入網(wǎng)格化管理,，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息管理，強(qiáng)化社區(qū)管理等方式,，不斷壓縮“三股勢力”活動空間,。

       （二）基于對口援疆思路轉(zhuǎn)型的“引出式”城鎮(zhèn)化

       新疆雖然地域廣闊，但實際適合人類生存的綠洲只占國土面積的8.6%左右,，由于自然條件相對惡劣,，遠(yuǎn)離人口密集的消費(fèi)市場，公共服務(wù)供應(yīng)欠賬較多,，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱,，生態(tài)環(huán)境脆弱，因此完全立足于新疆的城鎮(zhèn)化空間始終有限,。而新疆發(fā)展穩(wěn)定形勢卻相對嚴(yán)峻,，特別是隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速,，貧困地區(qū)群眾受教育水平提升,，農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)壓力將持續(xù)加大。面對這種情況,，僅僅著眼于新疆的城鎮(zhèn)化,，并不能快速有效化解新疆發(fā)展穩(wěn)定面臨的現(xiàn)實困難,，而必須將新疆人口、就業(yè),，和多民族互嵌式社會結(jié)構(gòu)建設(shè)放在全國大環(huán)境中思考和解決,。即通過轉(zhuǎn)變“對口援疆”思路，變資金,、產(chǎn)業(yè),、公共服務(wù)進(jìn)入式的對口援疆，為對口援疆省市本地化對口援疆,，將新疆剩余勞動力“引出來”到援疆省市求學(xué),、就業(yè)、居住,、生活,，并在援疆省市與當(dāng)?shù)孛癖娦纬苫デ妒缴鐣Y(jié)構(gòu)。

       1.引導(dǎo)新疆各族群眾有組織規(guī)?；皆∈芯蜆I(yè)和居住

       各對口援疆省市在繼續(xù)對新疆基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行援助的同時,，在國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排下，每年拿出定額指標(biāo)招募新疆少數(shù)民族勞動者,，并在特定區(qū)域形成既有一定群體規(guī)模,，又嵌入本地城市社區(qū)的就業(yè)、居住格式,，以便于服務(wù)其特殊需求偏好的公共服務(wù)和生活服務(wù)可以跟進(jìn),。19個援疆省市可根據(jù)本省市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況每年承接一定數(shù)量的新疆轉(zhuǎn)移就業(yè)的勞動者，并適當(dāng)集中安置于本地勞動密集型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的方式,，開展有組織,、規(guī)模化的就業(yè)援疆,，通過安置一個勞動者就業(yè),，帶動一個新疆少數(shù)民族家庭在東部城市融入的方式，既幫助新疆解決少數(shù)民族就業(yè),、民生和公共服務(wù)問題,，又能更好地促進(jìn)多民族互嵌式社會結(jié)構(gòu)的建設(shè)。同時,，這種適當(dāng)集中又在本地嵌入的就業(yè)援疆,，也可以使宗教機(jī)構(gòu)、清真餐飲,、穆斯林生活用品供應(yīng)等公共,、商業(yè)服務(wù)跟進(jìn)的成本大大降低。

       2.為在內(nèi)地就業(yè)的新疆少數(shù)民族群眾提供融入本地的公共服務(wù)綜合項目

       由于新疆遠(yuǎn)離內(nèi)地，新疆少數(shù)民族群眾在內(nèi)地求學(xué),、就業(yè),、融入，會面臨一系列困難和障礙,，為此各援疆省市要結(jié)合本地情況,，并通過與中央主管機(jī)構(gòu)、新疆各級政府合作,，為“拉出來”就業(yè)的新疆少數(shù)民族勞動者提供在本地融入的公共服務(wù)綜合項目,。具體包括：第一，就業(yè)準(zhǔn)備階段的服務(wù)項目,。如就業(yè)技能培訓(xùn),，就業(yè)信息服務(wù)，在內(nèi)地就業(yè)和生活的法治與生活知識教育,，往返交通費(fèi)用補(bǔ)助等,。第二，城市融入服務(wù)項目,。在新疆少數(shù)民族勞動者相對集中的城市,，采取相對特殊的住房、教育,、公共文化,、社會保障措施，在引導(dǎo)新疆少數(shù)民族勞動者與本地居民形成互嵌式就業(yè),、居住,、生活結(jié)構(gòu)的同時，消除其因遠(yuǎn)離家鄉(xiāng),，進(jìn)入陌生社會環(huán)境而可能發(fā)生的心理,、生活、工作方面的障礙,。第三,，鼓勵新疆少數(shù)民族勞動者在內(nèi)地深度融入的公共服務(wù)項目。采取物質(zhì)獎補(bǔ)和精神鼓勵等多元方式,，鼓勵新疆勞動者在內(nèi)地參與公共生活,，帶動更多新疆少數(shù)民族群眾到內(nèi)地求學(xué)、就業(yè)和生活,。

       3.引導(dǎo)與新疆少數(shù)民族群眾特殊需求偏好相關(guān)的服務(wù)體系跟進(jìn)

       在鼓勵新疆勞動者到內(nèi)地就業(yè)和融入的過程中,，政府既要尊重其與特殊民族、宗教信仰相關(guān)的物質(zhì)生活,、精神文化生活特殊需求,，但又不能過度介入相關(guān)服務(wù)體系,，以避免強(qiáng)化部分人群特殊民族觀念，或強(qiáng)化部分群體以宗教信仰要求特殊權(quán)利的意識,。面對少數(shù)民族在這些方面的特殊需求,，應(yīng)主要通過宗教機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的市場服務(wù)主體去滿足,，政府在不影響本地社會生活和本地市場公平競爭環(huán)境的情況下,，可以對相關(guān)機(jī)構(gòu)的進(jìn)入采取有限的扶持措施。例如為清真寺建設(shè)提供適當(dāng)場所,，為清真餐飲機(jī)構(gòu)入駐給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠,，對于少數(shù)民族群眾開展的與本民族習(xí)俗或宗教信仰相關(guān)的公共活動提供適當(dāng)?shù)谋憷取?br/>
       （作者分別系中央民族大學(xué)管理學(xué)院教授、院長,，“新疆智庫”專家委員會委員,，青海師范大學(xué)“昆侖學(xué)者”；中央民族大學(xué)教師,。）

       （本文系教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目（13JJD630015）,；廣西民族大學(xué)邊疆民族地區(qū)公共安全治理研究中心項目）

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