原標(biāo)題：宋世明：美國政府公共服務(wù)市場化的基本經(jīng)驗教訓(xùn)
       美國已從20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)頭10年推行公共服務(wù)市場化的激情時代走向奧巴馬政府實施公共服務(wù)市場化的理性時代。當(dāng)前美國理性實施公共服務(wù)市場化,，很大程度上源于美國政府對以往公共服務(wù)市場化經(jīng)驗教訓(xùn)的汲取,。

       一、對“政府固有核心職能”采取負(fù)面清單管理,，
       是科學(xué)確定公共服務(wù)市場化邊界的有效方法

       之所以要確定公共服務(wù)市場化邊界，究其根本原因,，在于政府是公共服務(wù)責(zé)任的最終承擔(dān)者,，稍有不慎,，公共服務(wù)市場化在實踐中便容易演變?yōu)閿[脫財政負(fù)擔(dān)的工具。2001年,，布什政府為節(jié)省2億美元的財政撥款,，將危機(jī)管理中的救援業(yè)務(wù)予以市場化，這是2005年美國聯(lián)邦政府無力應(yīng)對卡特里娜颶風(fēng),，致使新奧爾良遭受重創(chuàng)的原因之一,。中國內(nèi)地20世紀(jì)初“公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域的市場化被視為一種失敗”,，如果公共服務(wù)市場化帶來的是“上學(xué)難”,、“就醫(yī)難”、“住房難”,，那么這樣的公共服務(wù)市場化只能是天怒人怨的市場化,，只能是放棄政府基本公共服務(wù)責(zé)任的市場化。

       哪些公共服務(wù)職能可以市場化,，哪些不能市場化,？政府公共服務(wù)市場化的標(biāo)準(zhǔn)在哪里？20世紀(jì)50年代美國根據(jù)政府與市場關(guān)系的一般準(zhǔn)則來確定公共服務(wù)市場化邊界,，原則性有余,，操作性不足。80年代初明確為,，“政府固有核心職能”不能市場化,，還是不易辨別何為“政府固有核心職能”。20世紀(jì)90年代開始采取類似負(fù)面清單管理模式,，明確列舉不允許服務(wù)外包的19項“政府固有核心職能”,。由此確立公共服務(wù)市場化邊界，但沒有具體明確哪些部門職能可以市場化,。21世紀(jì)開始,，美國要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)明確哪些職能本質(zhì)上屬于商業(yè)職能且能夠由私營部門承擔(dān)，由此可以精準(zhǔn)實施公共服務(wù)市場化,。

       （一）堅持官不與民爭利原則,，依據(jù)成本收益比較結(jié)果做出決策

       1955年，艾森豪威爾執(zhí)政期間政策規(guī)定屬于原則性規(guī)定：“如果某些產(chǎn)品或服務(wù)能夠通過正常性商業(yè)渠道從私人企業(yè)采購獲得,，聯(lián)邦政府不得開展或繼續(xù)從事此類商業(yè)活動,。”但是1955—1976年間,，政府依然生產(chǎn)著私人部門能夠提供的大量商品與服務(wù),。

       聯(lián)邦預(yù)算局1976年發(fā)布了《A-76號通知》就聯(lián)邦政府部門公共服務(wù)的合同外包決策做出了政策規(guī)定。提高效率、降低成本是公共服務(wù)合同外包的目標(biāo)定位,，只要經(jīng)過成本比較,，即針對同一項商業(yè)活動，只要能節(jié)約10%的成本,，就可以合同外包,，但成本收益比較異常艱難。

       1979年卡特政府重新修訂了《A-76號通知》,。新版通知重申了1955年首次確定的原則：“在一個民主,、自由的企業(yè)體制中，政府不應(yīng)該與他們的公民展開競爭,。具有個人自由和創(chuàng)新意識的私人企業(yè)制度是國家經(jīng)濟(jì)實力的主要源泉,。基于這一原則,，政府的一貫原則是依靠競爭性的私人企業(yè)提供政府需要的產(chǎn)品和服務(wù),，這一政策將持續(xù)不變?！毙掳嫱ㄖ鞔_了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的關(guān)注重點：“聯(lián)邦機(jī)構(gòu)將精力集中在不得不做的事上,，而不是重點關(guān)注誰將要做什么或?qū)鯓幼觥保?］。

       （二）政府固有核心職能不能市場化

       1983年里根政府修改后的《A-76號通知》,，提出了公共服務(wù)合同外包的例外,。鼓勵聯(lián)邦機(jī)構(gòu)與私營部門共同參加競標(biāo)，出價低者將中標(biāo)從事某項特定業(yè)務(wù),；但規(guī)定固有的政府職能（inherently governmental function）,，以及只有聯(lián)邦政府雇員才能履行的職能（should be performed only by federal employee）是不能承包出去的。1991年國會審計總署就有關(guān)公共服務(wù)審計后得出結(jié)論,，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)依然難以界定何為“政府固有職能”,，運輸部、能源部,、環(huán)保署的一些服務(wù)合同外包項目涉及一些有爭議的政府職能,。

       （三）列舉“政府固有核心職能”，采取負(fù)面清單管理

       由于“政府固有職能”的界定過于原則,，為了幫助各政府部門辨別何為“政府固有核心職能”,，避免不恰當(dāng)?shù)貙⒄毮芡獍绹扇×祟愃啤柏?fù)面清單”的方式,，即列明不允許外包的19項“政府固有核心職能”,，未列入的屬于可以外包的事項。美國聯(lián)邦采購政策局1992年發(fā)布的《92-1號政策函》（Policy Letter 92）對政府固有職能的含義做了闡釋：若某項職能與公共利益密切相關(guān),，以至于應(yīng)當(dāng)由政府公務(wù)人員執(zhí)行的,，即屬于政府固有職能,。如克林頓政府堅持確定公民福利資格的職責(zé)應(yīng)該保留在政府手中。

       該政策函的附錄A中列舉了19項政府固有核心職能：1.刑事偵查,；2.公訴和審判（仲裁和其他替代性糾紛解決方法除外）,；3.軍隊指揮；4.外交事務(wù)和外交政策的決定,；5.政府部門政策的決定權(quán)，如對管制內(nèi)容和適用范圍的決定,；6.聯(lián)邦施政計劃優(yōu)先順序和預(yù)算請求的決定權(quán),；7.聯(lián)邦政府雇員的指揮管理；8.情報和反情報活動的指揮和控制,；9.選任聯(lián)邦政府雇員的決定,；10.聯(lián)邦政府雇員的職位描述和考核標(biāo)準(zhǔn)的決定；11.政府財產(chǎn)處分條件的決定,；12.聯(lián)邦采購活動的重要決定,，包括決定釆購哪些財產(chǎn)和服務(wù)、參加有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的投票,、批準(zhǔn)合同文件,、決標(biāo)、合同管理,、決定合同價格是否合理以及終止合同,；13.對信息公開請求申請的批準(zhǔn)；14.對決定重要權(quán)利或資格的聽證會召開的批準(zhǔn),；15.核發(fā)聯(lián)邦執(zhí)照及檢查的批準(zhǔn),；16.預(yù)算政策方針和策略的決定；17.規(guī)費,、關(guān)稅,、罰金、賦稅和其他公共基金的征收,、控制和分配,；18.財政賬戶的控制；19.公共信托的管理,。同時該政策函附錄B中列舉了19項與政府固有職能類似但可以購買的服務(wù),，以提醒合同官在執(zhí)行此類合同時注意合同條款與管理。

       采取負(fù)面清單管理,，并不能決定哪些職能應(yīng)適時推行公共服務(wù)市場化,。因此，美國聯(lián)邦政府又采取了政府職能正面清單管理模式,，以識別確定那些具體市場化的政府職能,。1998年《聯(lián)邦職能清單改革法案》（Federal Activities Inventory Reform Act）要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)識別哪些職能“本質(zhì)上屬于商業(yè)性質(zhì)”且能夠由私營部門承包商來承擔(dān)。2001年3月9日，美國管理與預(yù)算管理局（OMB）要求所有部門在2002財年結(jié)束之前至少把5%的商業(yè)職能轉(zhuǎn)移出去,，或通過公私競爭來履行這些職能,。

       二、識別公共服務(wù)市場的“供給方缺陷”與“需求方缺陷”,，
       采取針對性措施盡量減少公共服務(wù)市場化風(fēng)險

       公共服務(wù)市場是一種存在“供給方缺陷”與“需求方缺陷”的特殊市場［2］,。公共服務(wù)市場化并不必然提高經(jīng)濟(jì)性、效率性和效能性,。這不僅是一個學(xué)術(shù)判斷,，而且是一個基本事實。以DEEPWATER外包項目為例,，如何識別公共服務(wù)市場的“供給方缺陷”與“需求方缺陷”,，采取何種針對性措施減少公共服務(wù)市場化風(fēng)險，成為擺在面前的問題,。

       （一）集雙重缺陷于一身的DEEPWATER外包項目

       DEEPWATER外包項目是海岸警衛(wèi)隊最大的合同外包項目,，是由包括船舶、飛機(jī),、指揮,、管控、通信,、計算機(jī),、情報、監(jiān)視,、偵察等獨立系統(tǒng)構(gòu)成的系統(tǒng)集成項目,，旨在提高海岸警衛(wèi)隊指揮與控制系統(tǒng)一體化水平。20世紀(jì)90年代末期DEEPWATER項目本來試圖做成公私伙伴關(guān)系示范項目,，但美國國會問責(zé)總署（GAO）從2004年到2011年連續(xù)跟蹤督查該項目發(fā)現(xiàn)其既存在供給方缺陷,，又存在需求方缺陷，是一個燙手的“山藥”,。

       從供給方缺陷來說,，并不存在一個充分競爭的市場，只有少數(shù)高度專業(yè)化公司才符合競標(biāo)條件,。從需求方來說,，第一，海岸警衛(wèi)隊難以準(zhǔn)確定義所要購買的產(chǎn)品與服務(wù),，難以定義指揮與控制系統(tǒng)一體化到什么程度才是自己想要的水平,。第二，海岸警衛(wèi)隊缺乏該項目成本,、進(jìn)度等方面的專業(yè)知識,。由于項目過于復(fù)雜,，所以成本、交貨日期與招投標(biāo)底線根據(jù)系統(tǒng)集成標(biāo)準(zhǔn)制訂,，可系統(tǒng)集成標(biāo)準(zhǔn)是什么最終還是由承包商主導(dǎo),。第三，海岸警衛(wèi)隊在監(jiān)管承包商,、監(jiān)管復(fù)雜合同能力方面明顯不足,。政府嚴(yán)重依賴承包商履行政府職責(zé)，成本由最初的170億美元上升到2007年的240億又上升到2011年的293億（經(jīng)美國國土安全部批準(zhǔn)同意）,，且成本繼續(xù)上升的苗頭還在出現(xiàn),；系統(tǒng)交付日期延后25年，計劃2027年交付,，且繼續(xù)延后的危險依然存在。國會責(zé)任總署多次認(rèn)定該項目存在嚴(yán)重問題并失敗跡象明顯,。

       （二）如何辨認(rèn)供給方缺陷與需求方缺陷

       首先,，如何辨認(rèn)供給方缺陷？

       一是,，考察是否存在一個政府可以購買物品和服務(wù)的現(xiàn)成競爭市場,。如果政府要向市場購買服務(wù)，一個完全競爭的現(xiàn)成市場本身可以定義產(chǎn)品,、對服務(wù)進(jìn)行比較評估,、降低成本并提高服務(wù)質(zhì)量。但有些公共服務(wù)市場只有政府購買公共服務(wù)時才產(chǎn)生,、存在,，并不是現(xiàn)成的競爭市場。如,，隱形飛行器市場只因政府購買才存在,。此時，不是由市場來定義,、評估產(chǎn)品,，而是由政府定義、評估產(chǎn)品,。如,，飛機(jī)隱形到何種程度？是否隱形到所要求的程度,？

       二是,，考察是否存在一個完全競爭的賣方市場。只有完全的競爭才能降低成本,，提高效率,、效能,，提高質(zhì)量。但政府購買的產(chǎn)品與服務(wù)復(fù)雜性程度有高低之分,，對于那些高度復(fù)雜的產(chǎn)品與服務(wù)來說,，一次性投資巨大，市場上只存在少數(shù)的供給者,，一旦與政府簽約,，企業(yè)投資形成的資產(chǎn)專業(yè)程度高，由此形成了市場進(jìn)入障礙,。雖然聯(lián)邦采購條例規(guī)定公共服務(wù)的外包,，充分、公開競爭是原則,，非充分,、非公開競爭是例外。但從國防部合同外包的競爭率來看,，非競爭合同外包比例是提高的,，2008財年國防部合同外包的競爭率是62.6%（100美元的外包合同支出中有62.6美元屬于競爭招標(biāo)），2012財年下降到57.1%,，2013財年是57%,。根據(jù)美國責(zé)任總署的調(diào)查，2013財年國防部通過合同外包采購產(chǎn)品與服務(wù)支出3080億美元,，其中43%的支出不是競爭性合同外包,。公共服務(wù)市場既然是不完全競爭市場，就很難保證效率,、效能與質(zhì)量,。

       三是，考察公共服務(wù)合同外包后是否存在負(fù)外部效應(yīng),。公共服務(wù)合同外包后,，政府的確購買到想購買的產(chǎn)品與服務(wù)，但承包商在生產(chǎn)這些產(chǎn)品與服務(wù)的過程中可能產(chǎn)生一些負(fù)外部效應(yīng),，對交易雙方之外的第三者帶來成本,。如，進(jìn)入21世紀(jì),，美國2008年聯(lián)邦與州政府向私人監(jiān)獄購買關(guān)押服刑人員服務(wù)呈發(fā)展態(tài)勢,，2000年關(guān)押在私人監(jiān)獄的服刑人員為87369人，2008年為128524人,；但私人逐利性與公共目標(biāo)之間的沖突,，帶來了公共安全隱患［3］。由此增加政府額外支出,，損害政府公信力,。

       其次,，如何確認(rèn)需求方缺陷？

       一是,，考察定義復(fù)雜產(chǎn)品與服務(wù)的難度,。只有買主能夠確定想要購買的東西，市場才有可能具有競爭性,。但是復(fù)雜產(chǎn)品與服務(wù)的定義難度相對較大,，到底想要什么、需要多少成本,、以什么具體方式來生產(chǎn)都不甚清楚,。往往依賴于供需雙方協(xié)作來提供，由此模糊了組織之間的邊界,，淡化了賣方與買方競爭性選擇,。

       二是，考察產(chǎn)品與服務(wù)信息對稱程度,。在一般市場中,，只有錯買的，沒有錯賣的,。在公共服務(wù)市場中，由于競爭程度不夠,，市場自身不是一個足夠好的績效信息源,。對一些過度復(fù)雜的合同外包服務(wù)，政府合同管理官員高度依賴承包商提供的專業(yè)知識來履行職責(zé),，這就形成了信息不對稱,。

       （三）如何避免供給方缺陷與需求方缺陷

       政府應(yīng)針對公共服務(wù)市場化供給方缺陷與需求方缺陷的組合狀況，有針對性地確定公共服務(wù)市場化的制度安排,。

       圖（略）

       首先,，針對供給方缺陷與需求方缺陷程度都很低的公共服務(wù)（硬服務(wù)），采取競爭性購買模式,。所謂硬服務(wù),，指有具體的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，雙方可以事先詳細(xì)約定權(quán)利義務(wù)與價格,、監(jiān)管成本較低的服務(wù)事項,，例如垃圾收集、拖車,、道路維護(hù)等,。硬服務(wù)可以理解為供給方缺陷與需求方缺陷都很小的的服務(wù)。硬服務(wù)符合競爭性招標(biāo)的條件,，故大多釆用競爭模式,。

       其次,，針對供給方缺陷高而需求方缺陷低的公共服務(wù)（軟服務(wù)），采取非競爭購買模式,。所謂軟服務(wù),，指難以進(jìn)行明確的成本收益衡量、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不易量化,、監(jiān)管成本較高的服務(wù)事項,，包括精神衛(wèi)生服務(wù)、嬰幼兒照料,、養(yǎng)老服務(wù)等,。對軟服務(wù)而言，允許釆用非競爭模式,，主要包括協(xié)商模式和合作模式,，從而彌補(bǔ)競爭模式的不足。

       再次,，針對供給方缺陷與需求方缺陷程度都很高的公共服務(wù)（復(fù)雜服務(wù)）,，采取公私合作伙伴方式較為適合，且應(yīng)該有效管理公私合作伙伴關(guān)系,。有效管理這一類公共服務(wù)市場化的難度最大,。

       最后，針對供給方缺陷程度高與需求方缺陷程度低的公共服務(wù)（單一服務(wù)）,，避免與高風(fēng)險承包商簽訂合同,。所謂單一服務(wù)，是指只有政府購買,、只有特殊情況下才會具體提供的公共服務(wù),，如應(yīng)急救援服務(wù)。與有信用,、有實力的承包商簽訂合同,，不能與高風(fēng)險的承包商簽訂合同。

       三,、公共服務(wù)市場化需要提升的三種政府管理能力

       公共服務(wù)市場化本來就是一種政府權(quán)威與市場交換的復(fù)合制度安排,，這種復(fù)合制度安排對政府管理能力提出了全新的挑戰(zhàn)。一是對合作伙伴關(guān)系管理能力提出了挑戰(zhàn),；二是對政府合同管理能力尤其是對復(fù)雜合同管理能力提出了挑戰(zhàn),；三是對政府控制腐敗能力提出了挑戰(zhàn)。

       （一）提升合作伙伴關(guān)系管理能力

       政府與市場不是相互競爭關(guān)系,，而是相互依賴的共生關(guān)系,。政府權(quán)威制度運行中的弊端彰顯了市場交換制度的內(nèi)在優(yōu)勢；市場交換制度運行中的弊端彰顯了政府權(quán)威制度的內(nèi)在優(yōu)勢,。政府缺陷強(qiáng)化了市場權(quán)力,，市場缺陷強(qiáng)化了政府權(quán)力,。這里真正的問題不是如何在市場與政府之間進(jìn)行選擇，而是如何在它們之間達(dá)到最佳的平衡,，以及如何管理這一平衡過程中所產(chǎn)生的各種問題,。公私關(guān)系并不依靠自我管理，只能依靠政府積極主動的管理,。

       提升合作伙伴關(guān)系管理能力應(yīng)抓住三個關(guān)鍵環(huán)節(jié),。一是，保持伙伴與控制之間的平衡,。公共服務(wù)市場化中的公私合作伙伴關(guān)系,，并不是嚴(yán)格意義上的商業(yè)平等合作關(guān)系?；锇槭鞘袌鋈毕莸慕Y(jié)果,，控制是為了有效履行政府固有核心職能，確保公共利益,，確保公共權(quán)力的合法性,。承包商可以分享權(quán)力，但不能分享主權(quán),；二是,，保持伙伴與競爭之間的平衡。針對供給方缺陷與需求方缺陷都很嚴(yán)重的復(fù)雜公共服務(wù),，政府不得不與承包商建立公私合作伙伴關(guān)系,。公私合作伙伴關(guān)系側(cè)重的是長期伙伴關(guān)系，往往根據(jù)過去承包商的績效來決定下一期的合同,，往往會縮小選擇范圍，往往會用基準(zhǔn)比較的方法在合作伙伴與新競爭者之間進(jìn)行選擇,。同時,，現(xiàn)存法律與既定的聯(lián)邦采購文化強(qiáng)調(diào)競標(biāo)目的在于抑制裙帶關(guān)系與腐敗，盡量引進(jìn)競爭機(jī)制,；三是,，保持增強(qiáng)信任與加強(qiáng)監(jiān)管之間的平衡。既然合作伙伴關(guān)系帶來的是組織邊界的逐漸消融,，政府不得不通過組織學(xué)習(xí)的方式來解決不確定性因素,，不得不在向承包商學(xué)習(xí)的過程中加強(qiáng)對承包商的監(jiān)管。如果沒有基本的信任,，承包商不會“教育,、培訓(xùn)”政府部門，如果沒有基本信任,，兩者之間不會進(jìn)行有效協(xié)調(diào),、解決沖突,。但是選擇合作伙伴本身就意味著管理風(fēng)險，管理風(fēng)險必然要求加強(qiáng)監(jiān)管,。上述三對關(guān)系在實踐中如何拿捏與把握,，既是科學(xué)又是藝術(shù)?？梢哉f,，美國政府在公共服務(wù)市場實踐中并未完全破題，需要各國持續(xù)探索創(chuàng)新,。

       （二）提升合同管理能力

       公共服務(wù)的市場化,，難的是政府如何與承包商簽訂完備的合同，更難的是合同簽訂之后對合同執(zhí)行的監(jiān)督,，最難的是如何降低合同執(zhí)行過程中的交易費用,。合同管理能力基本包括三個方面：一是簽訂合同能力；二是監(jiān)督合同執(zhí)行的能力,；三是合同一旦取消時的后備能力和儲備,。

       簽訂合同能力，確定購買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)操作流程是共性環(huán)節(jié),，是世界各國規(guī)范公共服務(wù)市場化的通行做法,。政府購買服務(wù)合同從形式上分為兩類：一類是任務(wù)導(dǎo)向合同（design contracting）；另一類是結(jié)果導(dǎo)向合同（performance contracting）,。任務(wù)導(dǎo)向合同,，指在合同中列明服務(wù)的具體任務(wù)、內(nèi)容,、規(guī)格等,，重在規(guī)范服務(wù)提供者的行為內(nèi)容。對服務(wù)提供者的監(jiān)管主要基于是否完成合同約定的各項任務(wù),。結(jié)果導(dǎo)向合同更加關(guān)注服務(wù)的最終效果或者說服務(wù)對象的感受,，并不對具體的服務(wù)過程做過于詳盡的規(guī)定。政府部門基于服務(wù)結(jié)果支付費用,，而非基于服務(wù)提供者的行為付費,。服務(wù)提供者在履行合同時有更大的自主權(quán)和靈活性。

       監(jiān)管合同執(zhí)行能力,，包括以有效監(jiān)管措施監(jiān)管合同執(zhí)行能力,，以及合同糾紛解決能力。建立以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)管制度,，規(guī)范政府,、服務(wù)生產(chǎn)者、服務(wù)消費者的權(quán)利義務(wù)是前提。在宏觀層面,，美國通過推行《政府績效與結(jié)果法案》（2010年后為《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》）從總體上監(jiān)控所有公共項目的績效,，當(dāng)然也包括服務(wù)外包項目、公私合作項目等,。國會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)責(zé)任總署的監(jiān)督發(fā)揮了不可替代的作用,。國會責(zé)任總署對美國聯(lián)邦政府各部門合同外包項目的長期跟蹤監(jiān)測、評估,，及時向社會發(fā)布高風(fēng)險外包項目目錄,，試圖借助公開透明來更好地實施監(jiān)督。在微觀層面,，根據(jù)聯(lián)邦法和雙方合同約定,，政府部門通常可以采取如下監(jiān)管措施,。一是信息報告制度：服務(wù)提供者按月或者按季度根據(jù)政府部門的要求報送與服務(wù)有關(guān)的各類信息,；二是實地巡查制度（site visits）：政府部門定期或者不定期地委派監(jiān)理機(jī)構(gòu)或者直接派工作小組對服務(wù)提供者進(jìn)行現(xiàn)場檢查；三是投訴處理制度：接受服務(wù)的公眾可以向政府部門直接投訴,。政府部門對投訴進(jìn)行分類,、判斷，并要求服務(wù)提供者改進(jìn),；四是審計監(jiān)督制度：委派專業(yè)的審計機(jī)構(gòu)對服務(wù)提供者的財務(wù)狀況進(jìn)行檢查,；五是階段性評估制度：在上述基礎(chǔ)上，政府定期對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行綜合性的評估,，并決定是否延續(xù)合同或更換服務(wù)提供者,。

       合同糾紛解決能力。其一,，賦予政府部門解約權(quán),，政府部門享有隨時終止合同的特殊權(quán)力，即政府部門認(rèn)為是為“政府利益”時就可以終止合同,。這類終止被稱為“便利政府終止”（termination for the convenience of the government）,。法律并沒有對政府部門證明該終止出于“政府利益”做出任何特殊的要求，只要求政府部門做出該決定時是出于善意（good faith）,。這實際上賦予了政府部門寬泛的自由裁量權(quán)。但政府部門一般不會在沒有合理理由的情況下就解除合同,，因為法律賦予服務(wù)提供者多種權(quán)利救濟(jì)方式,。其二，對合同糾紛,，除了可以向法院起訴之外,，允許服務(wù)提供者向政府部門提請內(nèi)部審查和行政復(fù)議。內(nèi)部審查是行政復(fù)議的前置程序，服務(wù)提供者向政府部門內(nèi)部專門處理此類糾紛的合同官提出具體書面主張,，并附必要的理由說明和書面證據(jù),，由合同官對該合同進(jìn)行審查并做出處理決定。這主要是希望使糾紛通過政府部門和服務(wù)提供者的協(xié)商得到解決,。如果合同當(dāng)事人不服合同官的決定,，可以在90日內(nèi)向相應(yīng)的合同上訴委員會提出行政復(fù)議，程序比法院訴訟簡單,。合同上訴委員會對所有案件實行重新審理,，即合同官對事實的認(rèn)定在行政復(fù)議中不具有約束力。

       增強(qiáng)合同取消時的后備能力和儲備能力,。后備能力是指要有競爭,，即合同履行不到位時，可以有其他社會組織,、機(jī)構(gòu)和企業(yè)接手,。儲備能力是指合同取消但沒有其他社會機(jī)構(gòu)接手時，政府自身有能力接管,。

       對政府能力的挑戰(zhàn),，歸根結(jié)底是對人才的挑戰(zhàn)。從這個角度看,，公務(wù)員分類管理已經(jīng)是大勢所趨了,。根據(jù)《2003年服務(wù)采購改革法案》（The Service Acquisition Reform Act of 2003），美國聯(lián)邦政府各部門設(shè)置了采購主管,。在政府換屆之際,，社會各界紛紛為改進(jìn)公共服務(wù)市場化出謀劃策。2010年奧巴馬總統(tǒng)在“建設(shè)責(zé)任行動計劃”中提出了“改革合同外包”的措施,，在預(yù)算中安排1.58億美元提高從事政府采購人員的能力建設(shè),。

       （三）提升政府有效控制腐敗的能力

       公共資金高度密集的領(lǐng)域，往往是腐敗的高發(fā)地帶,。美國公共服務(wù)市場化實踐中最大的問題是簽訂合同階段的政治腐敗問題,。若沒有有效控制腐敗的能力，公共服務(wù)市場化容易演變?yōu)闄?quán)錢交易的樂園,。合同簽訂不僅僅是一個政府部門與承包商之間科學(xué)理性的技術(shù)處理過程,，同時還是個政治過程；承包商與政治家以及行政官員的非良性互動,，同樣可以產(chǎn)生腐敗,。政府的“掌舵”作用在于決策，然而決策過程,，是個政治過程,。利益集團(tuán)（承包商集團(tuán)）同樣可以通過介入政治過程,，來使合同的簽訂失去公平性，這樣的決策會使“掌舵”偏離正確方向,。這是西方民主制下行政改革的一個內(nèi)在矛盾,。決策和執(zhí)行分開，“掌舵”和“駕駛”分開,，說起來容易做起來難,。1989年聯(lián)邦住房和城市發(fā)展部出現(xiàn)的權(quán)錢交易丑聞使納稅人的錢損失了60億美元。華盛頓市的馬里恩·巴里市長有時把簽訂合同的任務(wù)交給其情婦去做［4］,。

       立足于信息社會,、大數(shù)據(jù)時代，美國通過建設(shè)透明,、參與,、協(xié)作的開放政府，特別是通過開放公共財政開支數(shù)據(jù)的辦法,，提升政府有效控制腐敗的能力,。開放政府是大數(shù)據(jù)時代與民治政府結(jié)合的產(chǎn)物，是代議制政府在互聯(lián)網(wǎng)時代的有益補(bǔ)充,。

       結(jié)語：美國經(jīng)驗教訓(xùn)及對中國的啟示

       一是公共服務(wù)市場化只是公共服務(wù)供給機(jī)制的市場化,。不是公共服務(wù)責(zé)任的市場化，不是擺脫政府財政負(fù)擔(dān)的代名詞,。中國政府既要正面列舉政府購買公共服務(wù)的范圍與方式,，又要以負(fù)面清單形式清晰劃定公共服務(wù)市場化邊界。公共服務(wù)市場化旨在巧借社會資源,、專業(yè)知識,，提高政府公共服務(wù)能力；降低成本的同時,，分散風(fēng)險,，提高效率與效能，提高服務(wù)質(zhì)量,；借助政府購買等系列措施培育社會組織健康發(fā)展,。

       二是科學(xué)界定政府在公共服務(wù)市場化中的角色。政府是公共服務(wù)需求的確認(rèn)者,，是公共服務(wù)類型,、數(shù)量、質(zhì)量的最終確定者,；是政府購買服務(wù)的規(guī)則制定者,；是精明的購買者、謹(jǐn)慎的財政資助者,、合同管理者；是公私合作伙伴關(guān)系的管理者；是所購公共服務(wù)的評估者,。

       三是公共服務(wù)市場化并不必然提高經(jīng)濟(jì)性,、效率性、效能性,，中國政府應(yīng)以供給方缺陷與需求方缺陷都相對較小的公共服務(wù)作為突破口,，大力推進(jìn)公共服務(wù)市場化。對于那些供給方缺陷與需求方缺陷都很高的復(fù)雜服務(wù),，采取政府與社會資本合作（PPP）方式比較適合,，且應(yīng)特別注重提升合作伙伴關(guān)系管理能力，做到平等合作,、風(fēng)險分擔(dān),、互利共贏。

       四是公共服務(wù)市場化既需要頂層戰(zhàn)略設(shè)計,，又需要以工匠精神做實做細(xì),。既然是戰(zhàn)略設(shè)計，就需要公共服務(wù)市場化規(guī)則的科學(xué)統(tǒng)一,，否則實踐中會無所適從,。2014年以來國務(wù)院各部委競相發(fā)布的70多項政策之間并不一致，實踐中PPP項目落地難,、“上熱下冷”“公熱私冷”等問題普遍存在［5］,。既然需要工匠精神，就需要培育培養(yǎng)合同管理,、沖突管理,、伙伴關(guān)系管理等大量專業(yè)人才。簡言之,，沒有金剛鉆,，攬不了瓷器活。（作者系國家行政學(xué)院教授,，博士生導(dǎo)師,。）

       ［參考文獻(xiàn)］

       ［1］［2］唐納德·凱特爾.權(quán)力共享——公共治理與私人市場［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2009.

       ［3］王廷惠.美國監(jiān)獄私有化研究［M］.廣州：中山大學(xué)出版社,，2011.

       ［4］ 戴維·奧斯本,，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門［M］.上海：上海譯文出版社，1996.

       ［5］喻文光.PPP規(guī)制中的立法問題研究——基于法政策學(xué)的視角［J］.當(dāng)代法學(xué),，2016（2）.