原標題：應松年：基本建成法治政府的若干重要問題
       一、2020年基本建成法治政府的目標是歷史的必然

       《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》提出,，到2020年基本建成法治政府,。法治政府應該是一個什么樣的政府？法治政府就是依法行政的政府,，要求政府能夠依照法定的權限和程序行使權力,，履行職責，既不失職,，又不越權,。積極履行職責，防止不作為和亂作為,。要切實做到有權必有責,，用權受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究,。法治政府應該職能科學,，權責法定，執(zhí)法嚴明,，公開公正,，廉潔高效，守法誠信,。

       （一）建設法治政府是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求

       社會主義市場經(jīng)濟本質上就是法治經(jīng)濟,。我國正處在一個轉型時期，經(jīng)濟發(fā)展的主要驅動力由資源和人口紅利轉變?yōu)橐詣?chuàng)新促發(fā)展,。李克強總理倡導大眾創(chuàng)業(yè),、萬眾創(chuàng)新，創(chuàng)新本身要依靠法治,，要依靠市場,，要有公平平等的機會,，創(chuàng)新才能有成效,。法治政府是小康社會的組成部分。黨的十八大首次將“法治政府基本建成”確立為“全面建成小康社會”的重要目標之一,。小康社會,，不僅僅是經(jīng)濟上我們的人均收入達到了多少，它應該是一個整體的組成,，這個組成包括了法治政府,。如果法治政府沒有建成，小康社會也難以實現(xiàn),。

       （二）法治是人民的基本要求,，是實現(xiàn)國家長治久安的基本保障

       當人們的社會生活出現(xiàn)了矛盾糾紛，需要有正規(guī)的法治途徑,、法治軌道予以解決,。隨著人們法治意識增強，越來越多的人在發(fā)生矛盾糾紛時主動尋求法律救濟途徑,。法治是化解矛盾,、建立和諧社會、維護社會穩(wěn)定,、實現(xiàn)國家長治久安的基本保障,。

       （三）全面推進依法治國需要依法治國、依法執(zhí)政,、依法行政共同推進,；法治國家、法治政府、法治社會一體建設

       全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程,。依法治國,、依法執(zhí)政、依法行政要共同推進,。行政權在國家的各項權力中是最大的,、最影響國家進步的，同時范圍也是最廣的,，而且是主動的一個權力,。因此，依法行政是依法治國的關鍵和核心,。

       法治國家,、法治政府、法治社會一體建設,，有一個問題值得注意,。我們所說的法治社會，是狹義的法治社會,，主要指公民,。有什么樣的老百姓，就有什么樣的政府,，因為政府的公務人員是從老百姓中來的,。有什么樣的政府，就有什么樣的老百姓,，老百姓能不能建立起法治社會,，法律意識能不能提高，需要政府教育幫助,。我國社會法治傳統(tǒng)薄弱,，無論是成人還是未成年人的法治意識都還是遠遠不夠的，政府要承擔起法治教育的責任,。更為重要的是,，政府要做榜樣。社會誠信的培養(yǎng),，要看政府怎么管理,、監(jiān)督，更重要的是政府自己要講誠信,，建設誠信政府,。政府首先做出榜樣，才能使老百姓自覺講誠信,。

       二,、建設法治政府的要求和任務

       （一）依法全面履行政府職能

       法治政府的主體是行政機關，核心問題就是規(guī)范行政權力的運行。學術界有這樣的提法,，叫做控權,。比較準確的說法應該是用法律制度規(guī)范權力的運行。這包含兩方面內容：一是政府的權限由法律規(guī)定,；二是政府按照法定程序行使權力,。政府的權限一般是由組織法來規(guī)定的，我國目前的組織法還有很大差距,，有待完善,；還沒有行政程序法，這是兩塊短板,。完善行政組織和行政程序法律制度,，推進機構、權限,、程序,、責任法定化，是依法全面履行政府職能的關鍵,。

       1.職權法定

       政府權力的行使,，是法律授予的，法無授權不可為,。而老百姓權利行使是法無禁止皆可為,，法律沒有禁止的，統(tǒng)統(tǒng)可以做,。最近這兩年《立法法》修改，對于政府權力的規(guī)定,，有幾條值得注意：一是法律保留原則,。法律保留，也就是說,，這件事情必須由法律規(guī)定,，其他層次的規(guī)范包括國務院的行政法規(guī)都不能規(guī)定?！读⒎ǚā防镉?1條法律保留事項,，這是全國人大立法的權限。經(jīng)全國人大或全國人大常委會決定,，這些保留事項可以授權國務院制定行政法規(guī),，但是，有關犯罪和刑罰,、對公民政治權利的剝奪,、限制人身自由的處罰或者強制措施，以及司法制度等等，不得授權,，也就是絕對保留,。

       新的《立法法》又重申了憲法規(guī)定的不抵觸和根據(jù)原則。不抵觸原則和根據(jù)原則內涵完全不同,。不抵觸原則指如果法律,、行政法規(guī)有規(guī)定，地方性法規(guī)不能與之抵觸,，如果沒有規(guī)定的,，那地方性法規(guī)就可以規(guī)定。而依據(jù)原則是指政府制定的規(guī)范必須有依據(jù),?！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定，部委的規(guī)章必須依據(jù)法律法規(guī),，如果沒有依據(jù),，就不能設定減損公民權利，增加公民義務,。地方政府規(guī)章限定更為嚴格,，只能是為了執(zhí)行法律法規(guī)，且限于本行政區(qū)域的具體行政管理事項,。如果沒有依據(jù),，政府規(guī)章也不能設定減損公民權利，增加公民義務,。同時,，對設區(qū)的市制定地方性法規(guī)和規(guī)章的范圍也有一定的限制，僅限于城鄉(xiāng)建設與管理,、環(huán)境保護,、歷史文化保護等方面的事項。

       目前,，我國正在進一步推進簡政放權,。簡政放權并不僅僅指把中央權力放到地方，更重要的是,，把市場管理的事情交給市場,，能夠通過社會組織和中介組織解決的，讓他們去解決,。具體來說,，《行政許可法》規(guī)定了四種可以不設定行政許可的情形。第一,，公民法人或其他組織能夠自主決定的,。第二,，市場競爭機制能夠有效調節(jié)的。第三,，行業(yè)組織或者是中介組織能夠自律管理的,。第四，采用事后監(jiān)督或者是其他管理方式能夠解決的,。我國的許可之所以那么多,，其中一個原因，就是從計劃經(jīng)濟時期政府什么都管,，向社會主義市場經(jīng)濟轉變時,，我們還繼續(xù)拿著不放。當然也有后來一發(fā)現(xiàn)問題,，就馬上就設立一個新許可的現(xiàn)象,。就目前而言，法律,、行政法規(guī)規(guī)定的審批制度不多,，許可制度不多，絕大部分都是部門規(guī)章和地方性法規(guī),、規(guī)章規(guī)定的,，其中，部門規(guī)章規(guī)定的最多,。

       再來說權力清單制度,。權力清單是根據(jù)組織法和單行法規(guī)定，將政府部門的權力列明,。這有利于政府部門明確職權范圍,，便于老百姓監(jiān)督。現(xiàn)在,，很多省都已經(jīng)制定出權力清單,，還應當對權力清單進行合法性審查，審查其有沒有組織法的依據(jù),，有沒有單行法的依據(jù)。

       最近中央提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,，這是涉及全局的問題,，尤其涉及行政管理方式。治理和管理是有區(qū)別的,，管理僅僅指的是政府行政機關的管理,，治理是社會共治，公共治理,，那就不僅僅是政府在管,，而且要把社會,、公民都吸收進來，這就是黨委領導,、政府負責,、社會協(xié)同、公眾參與,。舉例來說,，北京出臺了一個控煙條例?？責熅褪且ㄟ^公共治理來實現(xiàn),，而不僅僅是靠政府。如果只是依靠政府,，即使有上千人的隊伍,，也不可能實現(xiàn)監(jiān)管的任務，但是如果能夠發(fā)動各系統(tǒng)各行業(yè)各單位,，就能實現(xiàn)社會共治控煙的目標,。

       2.權責一致

       對于政府來說，職權和職責是統(tǒng)一的,，有權力,，就有責任。要行使的權力,，不能不行使,，不能行使的權力，就不能行使,。政府如果不能很好地履行職責,，就要追究法律責任，這個責任就是法律后果,。同時,，對一個具體的部門或者是個人來說，權力和責任應該一致,，二者互相匹配,。不能說，權力很大,，沒有責任,。有權無責，肯定濫用職權,。如果有責任,，但是沒有權力，那么有責任的一方就會想盡辦法推掉責任,。

       （二）實現(xiàn)行政程序法定

       1.健全行政決策機制

       黨的十八屆四中全會提出,，要健全行政決策機制,。重大行政決策必須經(jīng)過公眾參與、專家論證,、合法性審查,、風險評估、集體討論,。涉及國家利益,、公共利益、廣大人民群眾的利益的,，是重大決策,。重大決策這五個程序機制，第一個就是公眾參與,。公眾參與不僅僅是征求老百姓的意見,，還包括溝通。比如PX項目在各地上馬過程中,，老百姓對項目的危險性和可控制性了解不夠,，政府決策過程中的公眾參與做得也不夠，老百姓就會抵制項目的建設,。做好了溝通工作,，使老百姓參與決策，可以使決策更科學,。至于專家論證,、合法性審查和集體決策，也都缺一不可,。此外,，事先就應該有成本效益分析。

       2.完善行政立法體制

       目前,，有幾個省的行政程序規(guī)定都規(guī)定了文件三統(tǒng)一制度和有效期制度,。即行政機關要出臺一個規(guī)范性文件，必須統(tǒng)一登記,，實際上就是審查,。統(tǒng)一登記以后，統(tǒng)一編號,，然后再統(tǒng)一公布,。所有的規(guī)范性文件，有效期是三年或者五年,，在期滿之前半年，再統(tǒng)一登記,、統(tǒng)一編號,、統(tǒng)一公布,，如果不再需要則自動作廢。沒有登記,，沒有編號,，沒有公布的，統(tǒng)統(tǒng)無效,。有了文件三統(tǒng)一制度和有效期制度,，規(guī)范性文件的數(shù)量也就十分清楚了。

       3.全面推進政務公開

       如果說制定《行政訴訟法》是行政法治的第一塊里程牌,，那么法治政府建設的第二塊里程碑就是政務公開,。黨的十八屆四中提出，政府信息以公開為常態(tài),、為原則,，以不公開為例外。除法律規(guī)定外,，政府信息都要公開,。陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察,，公開是最好的也是最強有力的監(jiān)督手段,。因此，決策要公開,，執(zhí)行要公開,，管理要公開，服務要公開,，結果要公開,。

       （三）推進行政執(zhí)法體制改革

       行政執(zhí)法體制的改革，是一個比較復雜的問題,。綜合執(zhí)法體制現(xiàn)在有兩類情況,，一是本領域內的綜合執(zhí)法，二是跨部門的綜合執(zhí)法,。一個領域里有不同種類執(zhí)法隊伍的,，也可以綜合執(zhí)法。綜合執(zhí)法的重點領域包括：食品和藥品的安全,，工商質檢,，公共衛(wèi)生，安全生產(chǎn),，文化旅游,，資源環(huán)境，農林水利,，交通運輸,，城鄉(xiāng)建設,，海洋漁業(yè)。要將我們比較分散的執(zhí)法向綜合執(zhí)法的方向發(fā)展,。

       （四）嚴格規(guī)范,、公正文明執(zhí)法

       嚴格執(zhí)法，就是嚴格追究責任,，立法上要清楚,，要提高違法行為的成本。舉例來說,，醉駕入刑后,，酒后駕車的情況就大為減少了。

       公正文明執(zhí)法,，要有服務型政府的意識,。曾經(jīng)在福建泉州有這樣的案例，刑滿釋放人員無照擺攤,，當?shù)毓ど滩块T查處時了解到這個情況,，不是直接扣留貨物，而是指導和幫助他申領了營業(yè)執(zhí)照,，還告訴他在哪些地方可以擺攤,。寓管理于服務的這種執(zhí)法方式，就比粗暴執(zhí)法要有效的多,。

       （五）強化權力的監(jiān)督

       強化對行政權力監(jiān)督的方式包括黨內監(jiān)督,，人大監(jiān)督，民主監(jiān)督,，行政監(jiān)督,，司法監(jiān)督，審計監(jiān)督,，社會監(jiān)督,，輿論監(jiān)督等。這里有三點要強調：一是要以權利監(jiān)督權力,，也就是保障公民的知情權,、參與權、表達權,、監(jiān)管權,。公民有知情權，政府就有公開的義務,。公民有參與權,，政府在重大行政決策的時候就要請他來參與，而且要給他說話和表達的權利。如果不能履行這些權利,，公民還可以行使監(jiān)督權,。這是用公民的權利來監(jiān)督行政機關行使的權力。如果公民能夠充分發(fā)動起來行使監(jiān)督權,，比任何其他機關的監(jiān)督要廣泛的多，全面的多,，效果也要好的多,。二是以權力制約權力，以政府的權力來制約權力,，政府的這個權力要制約政府的另一個權力,。也就是說決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權,，既要互相制約,，又要互相協(xié)調。比如說《行政處罰法》提出裁執(zhí)分離,，裁判和執(zhí)行要分離,。證監(jiān)會現(xiàn)在也在做內部職能分離，稽查局負責調查,，而處罰委員會負責裁定是否處罰,。《行政處罰法》還有一個制度是收支兩條線,，其實是很好的制度,，但是現(xiàn)在的問題是上交做到了，上交以后又按比例返還,，這本身就是一個腐敗的做法,。從這個角度來看，以權力制約權力是很重要的,，決策,、執(zhí)行、監(jiān)督最好能夠分開,，不同的環(huán)節(jié)之間,，能夠互相制約。三是用制度管權管事管人,，制定,、完善并嚴格執(zhí)行各種制度，讓權力在陽光下運行,，把權力關進制度的籠子,。

       三、化解行政糾紛，維護社會穩(wěn)定

       化解糾紛,，從源頭上減少矛盾,，必須走法治之路，靠人治是走不通的,，前一階段信訪制度暴露出來的問題有些就是人治的弊端,。

       現(xiàn)在來看，需要建立一個多元的解決行政爭議的體系,。首先就是調解,，這是最基礎的，調解以外還有仲裁,，有裁決（主要是行政裁決）,，對裁決不服的，可以提起訴訟,。調解,、仲裁、裁決,、復議,、訴訟，解決行政爭議的渠道很多,。但在法治體系里有一個基本的規(guī)則,，司法最終解決，也就是說最后是法院裁判,。從層次上來說,，還應建立多層次的解決行政爭議的機制。第一個層次是廣泛的基層化解糾紛的機制,，由基層來解決這些糾紛與矛盾,，可以在基層設置各種解決糾紛的機制。比如學校,，教育部也曾經(jīng)有過規(guī)定,，學校內部可以建立解決糾紛的機制。如果能夠普遍建立起這樣一個機制,，現(xiàn)在很多的糾紛矛盾就在基層解決了,。在有的國家，公務員之間,，公務員和領導之間有什么糾紛,，也有內部解決機制。第二個層級是行政復議,。行政機關設置的糾紛解決機制,，在我們國家是行政復議,，在美國是行政法法官，在英國是行政裁判所,。美國的行政法法官解決的糾紛要達到百分之九十幾,，只有不到百分之十才會起訴到法院。英國的行政裁判所也很有特點,，有一年有120萬起案件,，經(jīng)過了行政裁判所以后，只剩下5000件提起訴訟,，絕大多數(shù)都在行政裁判所化解了,。行政復議的體制是相當起作用的，關鍵在于要中立,、公正。訴訟是最高層級的糾紛解決機制,。在有關組織或行政機關內,，建立起普遍的調解和裁決制度，是十分必要的,。

       四,、領導干部的法治思維和法治方式

       （一）增強法治思維

       習近平同志曾經(jīng)提出，我們辦事要依法,，遇事要找法,，解決問題要用法，化解矛盾要靠法,。碰到問題首先想到法律上怎么解決,，這就是法治思維、法治意識,。法治思維的起點應該是合法性思維,。這個事合法嗎？符合法律規(guī)定嗎,？其中包括職權法定思維,，這是不是本部門職權范圍的事情？其次是有保護權利的思維,。政府要很好保護而絕對不能損害公眾權利,。再者，要有程序思維,，即是否符合程序,。最后，要有公平公正思維,。

       （二）掌握法治方式

       一是要科學立法,。從目前的情況來看，我們的立法比較完善，但是,，規(guī)定政府怎么管比較多,，怎么能夠使社會共治少。二是健全權力運行機制,，立法之后,，關鍵問題在執(zhí)行，而對政府而言,，制定規(guī)范也是一種執(zhí)行,，運行的機制要完善起來。三是解決爭議要依靠法治途徑,。

       （三）正確處理改革創(chuàng)新與依法行政的關系

       實踐中大家經(jīng)常對改革創(chuàng)新與依法行政的關系產(chǎn)生困惑,，要改革創(chuàng)新，法律上沒有明確的規(guī)定,，怎么改革呢,，什么都依法辦，怎么創(chuàng)新呢,？黨十八屆四中全會已經(jīng)指出要把立法和改革的決策聯(lián)系起來,。第一，重大改革要于法有據(jù),，法律上有明確規(guī)定,。第二，對立法來說,，要主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,。特別是對于實踐已經(jīng)證明行之有效的，要及時上升為法律規(guī)范,。第三,，實踐的條件還不成熟，還需要先行先試的,，按法定程序作出授權,。但是實踐中不是那么容易，授權的法定程序還不明確,，有待進一步完善,。第四，對不適應改革要求的法律法規(guī),，及時修改,、廢止。（作者系中國政法大學終身教授,、博士生導師,，中國行政法學研究會名譽會長,。）