原標(biāo)題：楊偉東：職業(yè)許可的變革

　　[關(guān)鍵詞]職業(yè)許可;變革;人的解放

　　[中圖分類號(hào)]D922.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-9314(2016)03-0019-06

　　[收稿日期] 2016-05-10

　　[作者簡(jiǎn)介] 楊偉東,，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)教研部副主任,、教授,、博士生導(dǎo)師,。

　　自十八大以來，涉及企業(yè)登記,、投資,、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的審批改革如火如荼，引發(fā)了廣泛關(guān)注和研究,。相反,，近年來啟動(dòng)的職業(yè)許可改革卻鮮有深入討論。本文旨在對(duì)職業(yè)許可及其變革做一分析,，以期推動(dòng)職業(yè)許可改革的深化,。

　　一、職業(yè)許可的正當(dāng)性和廣泛使用

　　(一)職業(yè)許可的正當(dāng)性

　　職業(yè)是利用專門的知識(shí)和技能為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富(物質(zhì)或精神),，獲取合理報(bào)酬的工作,。[1]職業(yè)承載著多種意義和價(jià)值，為了保證某一職業(yè)能提供良好服務(wù),，政府不可避免地要對(duì)職業(yè)進(jìn)行一定的規(guī)制,。不過，政府對(duì)職業(yè)的規(guī)制強(qiáng)度并不是整齊劃一的,。依強(qiáng)度不同,，職業(yè)規(guī)制可以分為三個(gè)層次：申報(bào)(registration),、認(rèn)證(certification)和許可(licensing)。[2][3]

　　申報(bào)是最低限度的規(guī)制,，它不規(guī)定從業(yè)者從業(yè)需要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn),，如接受一定的教育，或者具備一定的經(jīng)驗(yàn),，通常僅要求從業(yè)者向相關(guān)機(jī)關(guān)提交姓名、聯(lián)系方式等信息,。申報(bào)本身并不能保證從業(yè)者的服務(wù)質(zhì)量,，不過在申報(bào)者出現(xiàn)與服務(wù)質(zhì)量有關(guān)的問題，如被判刑,、消費(fèi)者對(duì)從業(yè)者合法投訴達(dá)到一定數(shù)量等情形時(shí),，有權(quán)機(jī)關(guān)可以注銷申報(bào)，以此促使從業(yè)者提高服務(wù)質(zhì)量,。因此,，申報(bào)屬“自由進(jìn)入，強(qiáng)制退出”制度,。同時(shí),，強(qiáng)制性信息公開，也是促成從業(yè)者提高服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力,。[4]

　　認(rèn)證指從業(yè)者通過相關(guān)考試并申報(bào)相關(guān)信息,，它不是政府強(qiáng)制性要求，不排除從業(yè)者從事特定職業(yè)或工作,，未通過認(rèn)證從業(yè)不構(gòu)成違法,，但是認(rèn)證的意義在于其構(gòu)成質(zhì)量指示機(jī)制，是否進(jìn)行認(rèn)證取決于用人單位,。認(rèn)證的優(yōu)勢(shì)在于給予用人單位,、從業(yè)者和消費(fèi)者更大的選擇自由，消費(fèi)者可以選擇價(jià)低,、未經(jīng)認(rèn)證的服務(wù),，也可以選擇價(jià)高、經(jīng)過認(rèn)證的服務(wù),。[5] [6]

　　許可指從業(yè)者須事先經(jīng)政府批準(zhǔn)方能從事某一職業(yè)的制度,，它是最嚴(yán)厲的職業(yè)管理方式，也是常用的職業(yè)規(guī)制方式,。

　　通常認(rèn)為,，職業(yè)許可的正當(dāng)性首先源于保護(hù)消費(fèi)者的健康和安全，保證從業(yè)者提供高水平的產(chǎn)品或者服務(wù),。借助許可,，要求從業(yè)者接受專門訓(xùn)練,、通過考試和完成其他要求，可以使公眾更好地免受欺詐,、惡意和低劣服務(wù),。[7]這是因?yàn)槁殬I(yè)許可的從業(yè)者所提供的“經(jīng)驗(yàn)性”或“信用性”商品，即“除非通過消費(fèi),，購買者一般無法核實(shí)質(zhì)量的優(yōu)劣,，有時(shí)甚至即使通過消費(fèi)也無法核實(shí)”。[8]通過職業(yè)許可,，可以消弭消費(fèi)者,、購買者與從業(yè)者的信息不對(duì)稱，幫助消費(fèi)者提升對(duì)某一職業(yè)的信心,，這在復(fù)雜的商品和服務(wù)領(lǐng)域尤其如此,。在這些領(lǐng)域，要準(zhǔn)確判別質(zhì)量和可信性常常會(huì)出現(xiàn)困難,，因而需要更多的信息,。[9]

　　除可以構(gòu)建良好的客戶與從業(yè)者關(guān)系外，職業(yè)許可還有助于保護(hù)公共利益,。[10]從業(yè)者提供優(yōu)質(zhì),、安全的服務(wù)和產(chǎn)品，可以降低潛在的風(fēng)險(xiǎn),，減少或避免危險(xiǎn)或危害的發(fā)生,。否則，醫(yī)生在診治傳染病人中的失誤可能引發(fā)疫情,，粗心的律師起草的遺囑或產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可能帶來巨大的損失,。[11]

　　我國(guó)《行政許可法》第12條明確規(guī)定“提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè),，需要確定具備特殊信譽(yù),、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)”,，可以設(shè)定行政許可,。這是我國(guó)統(tǒng)一立法對(duì)職業(yè)許可的肯定和認(rèn)可，以及對(duì)其適用條件的明晰規(guī)定,。職業(yè)許可正是通過提高從業(yè)水平或者從業(yè)者的技能,、信譽(yù)，達(dá)到保護(hù)公共利益的目的的,。從許可的類別來看,，職業(yè)許可屬于認(rèn)可的范疇。此類許可無數(shù)量限制,，通常要求申請(qǐng)人通過一定的考試,、考核,，并進(jìn)行培訓(xùn)或?qū)嵺`后才能獲得。

　　(二)職業(yè)許可的廣泛使用

　　從歷史發(fā)展來看,，早期職業(yè)分工并不復(fù)雜,，職業(yè)許可不多。然而,，在近現(xiàn)代社會(huì)伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,，社會(huì)日益復(fù)雜，勞動(dòng)分工越來越精細(xì)與人人之間的了解和人們對(duì)某一技能和職業(yè)的充分了解日益困難形成的反差,，使得職業(yè)許可存在的必要性不斷加大,，職業(yè)許可數(shù)量明顯增加。

　　19世紀(jì)的大部分時(shí)間,，美國(guó)幾乎沒有職業(yè)許可。不過伴隨著城市化和對(duì)日益增多的服務(wù)提供者技能缺乏了解,，各州開始通過職業(yè)許可立法,，設(shè)置職業(yè)許可。雖然一些職業(yè)許可一開始曾遭到反對(duì),，但并未能阻止職業(yè)許可的擴(kuò)展,。20世紀(jì)50年代，美國(guó)州政府要求從業(yè)者獲得職業(yè)許可的比重不超過5%,，然而到1970年達(dá)到了近10%,，到2008年達(dá)到29%。事實(shí)上,，20世紀(jì)末,，據(jù)估計(jì)一個(gè)州要求許可的職業(yè)達(dá)800個(gè)，[12] [13]加上申報(bào)和認(rèn)證數(shù)量不少于1100項(xiàng),。[14]除此之外,，在聯(lián)邦和市政層面的職業(yè)規(guī)制，同樣數(shù)量不少,。[15]

　　職業(yè)許可之多,，表現(xiàn)為相當(dāng)多的職業(yè)本身似沒有太多專業(yè)性，但也被設(shè)置了許可,。例如,，在英國(guó)，下列職業(yè),、行業(yè)均設(shè)置了許可：銷售烈酒,、武器或者二手車;在倫敦經(jīng)營(yíng)提供消費(fèi)信貸、駕駛汽車,、出租車租賃地,、核設(shè)施運(yùn)營(yíng),、寵物店、騎馬場(chǎng),、動(dòng)物園,、屠宰場(chǎng)、彩票銷售店,、博彩會(huì)所,、性用品店、按摩店等;劇院和其他娛樂場(chǎng)所,、護(hù)理所或者養(yǎng)老院;伐木;海域捕魚以及捕魚;用人體胚胎進(jìn)行治療,、儲(chǔ)存或者研究等。[16]20世紀(jì)80,、90年代私人安保業(yè)在英國(guó)的快速發(fā)展,，引發(fā)了英國(guó)公眾對(duì)從業(yè)人員素質(zhì)的擔(dān)心。特別是在1996年,，英國(guó)發(fā)生了一起一名俱樂部看門人在看門時(shí)襲擊人的事件,，造成后者嚴(yán)重傷害，而此人曾有犯罪前科,。為此,，英國(guó)于2001年通過《私人安保業(yè)法》(Private Security Industry Act)，規(guī)定所有在英國(guó)和威爾士通過合同方式從事安保工作者,，均須獲得政府許可,。英國(guó)專門成立安保業(yè)局(Security Industry Authority)，負(fù)責(zé)此許可的審核和發(fā)放,。這一職業(yè)許可適用范圍十分寬泛,，不僅包括安保公司的雇員、經(jīng)理,、監(jiān)事和董事,，而且包括看門人、車輛看管人,、貼身保鏢,、鑰匙護(hù)持者。[17]未獲許可從業(yè)者屬違法,，可予以最高為6個(gè)月監(jiān)禁的處罰,。在比利時(shí)，攝影師或某些零售行業(yè)從業(yè)人員要求許可;在美國(guó),，冰激凌購買商,、文身師、占卜師和算命師等職業(yè)也需要許可,。

　　我國(guó)現(xiàn)行的職業(yè)許可制度是改革開放后逐步發(fā)展起來的,，通常認(rèn)為1986年頒布的《注冊(cè)會(huì)計(jì)師條例》所確立的注冊(cè)會(huì)計(jì)師,，是我國(guó)第一個(gè)職業(yè)資格制度。1993年11月,，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出“要制訂各種職業(yè)的資格標(biāo)準(zhǔn)和錄用標(biāo)準(zhǔn),，實(shí)行學(xué)歷文憑和職業(yè)資格兩種證書制度”，奠定了我國(guó)職業(yè)許可制度的基礎(chǔ),。1994年,，原勞動(dòng)部、人事部頒發(fā)《職業(yè)資格證書規(guī)定》,，對(duì)職業(yè)許可做出系統(tǒng)規(guī)定,。根據(jù)此規(guī)定，“職業(yè)資格包括從業(yè)資格和執(zhí)業(yè)資格,。從業(yè)資格是指從事某一專業(yè)(工種)學(xué)識(shí),、技術(shù)和能力的起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)業(yè)資格是指政府對(duì)某些責(zé)任較大,，社會(huì)通用性強(qiáng),，關(guān)系公共利益的專業(yè)(工種)實(shí)行準(zhǔn)入控制，是依法獨(dú)立開業(yè)或從事某一特定專業(yè)(工種)學(xué)識(shí),、技術(shù)和能力的必備標(biāo)準(zhǔn),?！彼瑫r(shí)規(guī)定：“職業(yè)資格分別由國(guó)務(wù)院勞動(dòng),、人事行政部門通過學(xué)歷認(rèn)定、資格考試,、專家評(píng)定,、職業(yè)技能鑒定等方式進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)合格者授予國(guó)家職業(yè)資格證書,?！贝撕螅覈?guó)職業(yè)許可迅速發(fā)展,。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，到2013年，全國(guó)各地區(qū),、各部門共設(shè)置的職業(yè)資格達(dá)1100多項(xiàng),。其中，國(guó)務(wù)院各部門設(shè)置的職業(yè)資格有560多項(xiàng),，地方設(shè)置的職業(yè)資格有570多項(xiàng),。

　　二、職業(yè)許可帶來的問題

　　職業(yè)許可具有正當(dāng)性,，但其不斷擴(kuò)張不可避免地帶來人們的擔(dān)心和憂慮,。在看到職業(yè)許可所具有的積極作用的同時(shí),，職業(yè)許可可能產(chǎn)生的副作用或弊端越來越受到關(guān)注。

　　(一)限制就業(yè)自由,、社會(huì)自主

　　自20世紀(jì)70年代末以來,，由于政府規(guī)制的泛濫、許可的高昂成本,，在世界范圍掀起了一場(chǎng)以放松規(guī)制為主要內(nèi)容的改革,，其目的在于卸載政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)不必要的干預(yù)，重塑政府,、社會(huì)與市場(chǎng)的關(guān)系,。[18]我國(guó)《行政許可法》對(duì)行政許可的設(shè)定加以嚴(yán)格限制，致力于從源頭上減少不必要的許可,，正源于此,。

　　職業(yè)許可作為行政許可的一種類別，自然會(huì)遭到如同其他行政許可一樣的懷疑和詰問：是否干預(yù)個(gè)人自由,、市場(chǎng)自由和社會(huì)自主;如果需要規(guī)制,，是否可以不通過許可而通過其他方式。事實(shí)上,，職業(yè)許可意味著為進(jìn)入某一職業(yè)設(shè)置了準(zhǔn)入條件,，因而“職業(yè)許可減少甚至剝奪了有技能者進(jìn)入某一職業(yè)并改善自己的生活品質(zhì)的機(jī)會(huì)”。[19]

　　養(yǎng)花是常見的工作或者職業(yè),，似乎并不存在特殊的要求,。然而，美國(guó)路易斯安那州居然為養(yǎng)花人設(shè)置了許可,，要求養(yǎng)花人必須通過相關(guān)考試并經(jīng)培訓(xùn)后才能從事這一職業(yè),。這一許可被批評(píng)為武斷的、任意的許可,，限制了有志于養(yǎng)花者從事這一事業(yè)或者工作的權(quán)利,。[20][21]前述有關(guān)英國(guó)私人安保許可的總體成效似乎平淡無奇，從業(yè)人員數(shù)量沒有下降,、工資未提高,，服務(wù)質(zhì)量改善極端難以評(píng)估。許可對(duì)提供高端服務(wù)的保安公司服務(wù)無絲毫影響,，然而根本無法確定這一許可是否解決了占最大比重的保安人員所存在的問題,。[22]我國(guó)同樣存在一些奇特的職業(yè)許可，例如2015年已被國(guó)務(wù)院取消的職業(yè)許可中的網(wǎng)絡(luò)廣告經(jīng)紀(jì)人,、港口裝卸工,、飼料粉碎工等許可事項(xiàng)。其中，一些職業(yè)許可在從業(yè)者眼中“居然還有這個(gè)證!”,。[23]

　　上述許可及其他類似許可的存在,，干預(yù)個(gè)人擇業(yè)自由，影響人才,、人員的自由流動(dòng),，束縛人的積極性和創(chuàng)造性，進(jìn)而會(huì)阻滯經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,。

　　(二)不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的

　　通常認(rèn)為,，職業(yè)許可的存在價(jià)值，正在于其可以提高職業(yè)的公眾服務(wù)質(zhì)量和水平,，消除公眾對(duì)公共產(chǎn)品,、公眾健康和安全的擔(dān)心。然而,，現(xiàn)有一些實(shí)證研究表明一些職業(yè)許可在產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的提高方面的作用微乎其微,。[24]

　　美國(guó)的一項(xiàng)研究試圖分析電視維修職業(yè)許可與服務(wù)質(zhì)量之間的關(guān)系，研究者分別選擇了對(duì)職業(yè)許可采用不同態(tài)度,、實(shí)行不同制度的美國(guó)三個(gè)地區(qū)作為觀察和研究的對(duì)象,，它們分別是：華盛頓特區(qū)：不實(shí)行職業(yè)許可;路易斯安那州的新奧爾良：向維修工人個(gè)人發(fā)放維修許可;加利福尼亞州的舊金山：向工廠而非個(gè)人發(fā)放維修許可。研究發(fā)現(xiàn),，新奧爾良的做法并不能保護(hù)消費(fèi)者免受低劣配件的欺詐,。在電視維修中，舊金山出現(xiàn)試圖使用低劣配件欺詐維修的比例為20%,，新奧爾良和舊金山則均為50%,。[25][26]

　　為何職業(yè)許可的嚴(yán)格要求不能帶來質(zhì)量的提高?其原因是多重的。一是降低了競(jìng)爭(zhēng),。雖然獲得職業(yè)許可可能存在競(jìng)爭(zhēng),，但許可事實(shí)上等于給從業(yè)者一張“護(hù)身服”,，一旦獲得許可從業(yè)的積極性可能降低,，從而會(huì)影響所提供的服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量。二是職業(yè)許可的要求和訓(xùn)練不適當(dāng),。職業(yè)許可強(qiáng)調(diào)專業(yè)或技能,，并輔之以相應(yīng)的訓(xùn)練，但這些許可要求和訓(xùn)練可能并不符合此職業(yè)的要求,，致使職業(yè)要求失效,、失靈。例如,，有分析者指出,，我國(guó)建筑業(yè)職業(yè)資格證書注冊(cè)考試“缺乏實(shí)用性和有效性，考查方式過于單一片面,。目前很多報(bào)考條件要求的工作年限并不能真實(shí)反映報(bào)考者的專業(yè)技術(shù)水平和項(xiàng)目管理能力,?！盵27]三是職業(yè)許可造成了安全假象。職業(yè)許可這一事前的嚴(yán)格職業(yè)準(zhǔn)入要求,，可能讓監(jiān)管者和公眾誤以為這一職業(yè)能帶來更多的安全,，至少比沒有許可安全。同時(shí),，由于后續(xù)監(jiān)管沒有到位或者被輕視,，實(shí)際上制造了安全假象。[28]

　　(三)可能削減社會(huì)福利

　　一些職業(yè)許可不僅無助于實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的,，而且可能削減社會(huì)福利,，給消費(fèi)者帶來負(fù)面影響。最直接體現(xiàn)是,，增加了消費(fèi)者的成本,。職業(yè)許可提高了入職的門檻，增加了從業(yè)者的成本,，自然提供這一職業(yè)服務(wù)的價(jià)格就會(huì)提高,，這些成本最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，增加消費(fèi)者的負(fù)擔(dān),。[29]同時(shí),，職業(yè)許可的存在造成服務(wù)或產(chǎn)品價(jià)格的提高，一些消費(fèi)者或因無法支付或因價(jià)高會(huì)轉(zhuǎn)而尋找低價(jià)格的替代者甚至選擇非法的服務(wù),，如果政府管理不到位,，反而會(huì)出現(xiàn)這一服務(wù)的“黑市”，導(dǎo)致市場(chǎng)或秩序的混亂,。

　　此外,，職業(yè)許可本身即使是必要的，但一旦此許可被用于設(shè)置不恰當(dāng)?shù)臏?zhǔn)入壁壘時(shí),，就會(huì)造成公益目標(biāo)與規(guī)制措施之間的不匹配,，出現(xiàn)某些利益集團(tuán)擅長(zhǎng)于限制供應(yīng)的想法和行動(dòng)，正式或者非正式地傳輸給許可機(jī)關(guān)慣用的伎倆：強(qiáng)調(diào)此類限制是服務(wù)于公共利益的需要,，最終會(huì)出現(xiàn)尋租現(xiàn)象,。[30]

　　三、我國(guó)職業(yè)許可變革的啟動(dòng)

　　職業(yè)許可在經(jīng)歷大發(fā)展后在近二三十年間遭到質(zhì)疑,，不少國(guó)家在反思職業(yè)許可帶來的積極作用和負(fù)面影響,，并啟動(dòng)了推進(jìn)職業(yè)許可變革之路。我國(guó)行政審批制度改革始于20世紀(jì)80年代中期,，但有組織,、大規(guī)模的清理和取消則是在2000年之后。特別是自2001年國(guó)務(wù)院正式把行政審批改革作為全國(guó)性改革任務(wù)以來，行政審批制度改革取得了顯而易見的成效,。然而,，多年來，行政審批改革多涉及的是普通許可,、核準(zhǔn)和登記這三類行政許可,，焦點(diǎn)在于如何為企業(yè)、組織和社會(huì)減負(fù),。職業(yè)許可雖在改革范圍,，有關(guān)機(jī)關(guān)也曾做過部署，但一直以來不是行政審批改革的重點(diǎn),，似乎也未引起社會(huì)太多關(guān)注,。事實(shí)上，直到十八大之后一年多的時(shí)間內(nèi),，行政審批改革力度加大,，但投資、經(jīng)營(yíng),、商事制度改革等依然是改革的焦點(diǎn),。

　　隨著行政審批改革的深化，職業(yè)許可所存在的問題越來越被認(rèn)識(shí)到,，并逐步成為改革重點(diǎn),。職業(yè)資格制度存在的突出問題主要表現(xiàn)在三方面：一是數(shù)量多且重復(fù)。發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,，存在重復(fù)和隨意設(shè)置;二是一大批職業(yè)資格認(rèn)定無法適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求;三是管理不到位,。一些地方把本屬于水平評(píng)價(jià)類的職業(yè)資格作為準(zhǔn)入類，職業(yè)資格考試和培訓(xùn),、鑒定和培訓(xùn)未實(shí)現(xiàn)有效分離,。[31]

　　2014年6月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究行政審批改革,，提出要“進(jìn)一步提高人力資源配置效率,，在保持資質(zhì)資格水平不降的前提下，減少部分職業(yè)資格許可和認(rèn)定”,?！爸鸩浇⒂尚袠I(yè)協(xié)會(huì),、學(xué)會(huì)等社會(huì)組織開展水平評(píng)價(jià)的職業(yè)資格制度,。”會(huì)議通過《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》,，取消11項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)可事項(xiàng),，拉開了我國(guó)職業(yè)許可變革的大幕。

　　短短兩年時(shí)間內(nèi)，國(guó)務(wù)院先后五次以決定形式取消職業(yè)資格許可和認(rèn)可,，數(shù)量達(dá)269項(xiàng)(見下表),，涉及專業(yè)技術(shù)人員和技能人員，既有準(zhǔn)放類也有水平評(píng)價(jià)類,。

　　國(guó)務(wù)院五次取消職業(yè)資格許可和認(rèn)可情況一覽表(略)

　　據(jù)統(tǒng)計(jì),，目前近兩年所取消的職業(yè)許可占全部職業(yè)許可的44%，速度之快,、力度之大前所未有,。某種意義說，職業(yè)許可改革主導(dǎo)了近兩年行政審批制度改革,。

　　四,、深化職業(yè)許可改革

　　過去兩年職業(yè)許可改革雖成效顯著，但改革剛剛開始,。職業(yè)許可是對(duì)人本身的許可,，它在對(duì)人本身的能力、水平和行為加以評(píng)價(jià)和規(guī)范的同時(shí),，可能束縛人的積極性和創(chuàng)新性,，限制人的自由發(fā)展。我國(guó)職業(yè)許可運(yùn)行,，恰恰說明了這一點(diǎn),。“證書的盲目普及形成了行業(yè)準(zhǔn)入的門檻,，行政權(quán)力又通過證書進(jìn)行具體化,，面對(duì)這種來自政府和企業(yè)的雙重規(guī)制，考證對(duì)大多數(shù)人來說就成了一個(gè)‘不得不’的選項(xiàng),，這時(shí)證書就成了社會(huì)發(fā)展的束縛,。”[32]因此,，職業(yè)許可的改革,，事實(shí)上關(guān)系到“人的解放”。繼續(xù)推進(jìn)改革,，是我國(guó)職業(yè)許可制度發(fā)展的必由之路,。

　　(一)繼續(xù)精簡(jiǎn)職業(yè)許可項(xiàng)目

　　取消不必要的職業(yè)許可項(xiàng)目，是深化職業(yè)許可改革的重要任務(wù),。中共中央,、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》明確提出要“取消不符合行政許可法規(guī)定的資質(zhì)資格準(zhǔn)入許可，研究建立國(guó)家職業(yè)資格目錄清單管理制度,?！碑?dāng)前,，精簡(jiǎn)工作將逐步進(jìn)入攻堅(jiān)階段，重點(diǎn)將從取消無法律依據(jù),、顯而易見不應(yīng)保留的職業(yè)許可轉(zhuǎn)向調(diào)整雖有依據(jù),、有一定存在理由但不宜保留的職業(yè)許可。

　　1.對(duì)職業(yè)許可進(jìn)行評(píng)估

　　對(duì)正在實(shí)施特別是有法律依據(jù)的職業(yè)許可,，除非明顯不適宜保留的,，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的成本收益分析。行政成本和社會(huì)成本高于帶來經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的職業(yè)許可,，不應(yīng)予以保留,。

　　2.分類處理

　　評(píng)估后應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)施的，予以保留,。不應(yīng)當(dāng)實(shí)施的,，分類處理：一是應(yīng)完全交由市場(chǎng)和社會(huì)自主處理的，通過修改法律予以取消;二是可以通過認(rèn)證進(jìn)行的管理,，改為認(rèn)證;三是可以通過申報(bào)進(jìn)行管理的,，改為申報(bào)。

　　(二)建立目錄清單和定期評(píng)估制

　　對(duì)確需保留的職業(yè)許可,，應(yīng)當(dāng)建立目錄清單制度,。職業(yè)許可目錄清單制度，有多重功能,。一方面,，可以確立“目錄清單之外無許可”制度，把職業(yè)許可嚴(yán)格限定在目錄清單范圍之內(nèi),，接受公眾的監(jiān)督,，防止其膨脹;另一方面，可以更好地服務(wù)于當(dāng)事人,。職業(yè)許可目錄清單把職業(yè)許可事項(xiàng),、申請(qǐng)條件和辦理機(jī)制等清清清楚地公之于眾，讓公眾和當(dāng)事人看得明明白白,，減少因行政與公眾信息不對(duì)稱,、不對(duì)等帶來的麻煩。職業(yè)許可目錄清單應(yīng)當(dāng)明確每項(xiàng)職業(yè)許可的依據(jù),、許可機(jī)關(guān),、申請(qǐng)條件、運(yùn)行環(huán)節(jié)和程序,、辦理時(shí)限,、方式等，并向社會(huì)公開,。

　　對(duì)確需保留的職業(yè)許可,，應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行評(píng)估,。評(píng)估的核心內(nèi)容是該許可所發(fā)揮的作用和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生的積極,、消極影響,，評(píng)估主體宜為相對(duì)中立的機(jī)構(gòu)和組織。此評(píng)估不僅用以確定某一職業(yè)許可是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留,，而且用以發(fā)現(xiàn)該許可在實(shí)踐中存在的問題,，以便進(jìn)行改進(jìn)。

　　(三)完善職業(yè)許可機(jī)制

　　1.科學(xué)設(shè)計(jì)考試

　　考試或考核是測(cè)試從業(yè)者能力和水平的重要環(huán)節(jié),，是發(fā)放職業(yè)許可的基礎(chǔ),。要充分發(fā)揮職業(yè)許可作用，必須科學(xué)設(shè)計(jì)考試制度,?！缎姓S可法》第54條雖然對(duì)職業(yè)許可的考試做出規(guī)定，但主要是外在的形式要求,。

　　一是考試形式,。傳統(tǒng)的職業(yè)許可考試是用試卷方式，較易操作,，但常常難以反映從業(yè)者的能力和水平,，改革考試形式是必要的。注重考查應(yīng)試者的能力應(yīng)當(dāng)是方向,，英國(guó)的做法或許值得借鑒,。“英國(guó)國(guó)家職業(yè)資格證書制度用工作現(xiàn)場(chǎng)考核代替了傳統(tǒng)的考場(chǎng)考試;用應(yīng)考者的實(shí)際工作成果代替了傳統(tǒng)的試卷試題;用對(duì)應(yīng)考者的全面評(píng)估,，代替了抽樣檢測(cè);用對(duì)應(yīng)考者的持續(xù)培訓(xùn)和考查,，代替了突擊式的、限定時(shí)間和范圍的培訓(xùn)和考試,?！边@種制度實(shí)現(xiàn)了考試過程與培訓(xùn)過程的相對(duì)統(tǒng)一，不但適應(yīng)了全面認(rèn)證勞動(dòng)者的能力使之適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需要,，而且符合了英國(guó)普遍存在的對(duì)證書體系合理化和簡(jiǎn)化的要求,。[33]在我國(guó)，短時(shí)期內(nèi)完全取消試卷考試這一方式并不現(xiàn)實(shí),，但應(yīng)當(dāng)逐步增加現(xiàn)場(chǎng)考核的比重或比例,。

　　二是考試實(shí)施者。傳統(tǒng)的職業(yè)許可考試往往由行政機(jī)關(guān)組織和實(shí)施,，行政機(jī)關(guān)不僅完全主導(dǎo),，而且實(shí)際由行政機(jī)關(guān)安排和控制。未來可以考慮依然由行政主導(dǎo),，但具體事務(wù)交由社會(huì)提供方式,。江蘇宿遷等地的相對(duì)集中考試制度試點(diǎn),，值得研究。

　　2.提高事后的培訓(xùn)質(zhì)量

　　一是提高培訓(xùn)的針對(duì)性,。培訓(xùn)的項(xiàng)目,、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)部門的實(shí)際需要來確定,，結(jié)合職業(yè)崗位,，提高培訓(xùn)的實(shí)效性。

　　二是探索新的培訓(xùn)方式,。除行政機(jī)關(guān)必須實(shí)施的專業(yè)培訓(xùn)外,，一些通用性培訓(xùn)可以探索交由社會(huì)組織進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)確定培訓(xùn)大綱,、培訓(xùn)要求和標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)定方法,，具體培訓(xùn)交由相應(yīng)的社會(huì)組織實(shí)施。

　　(四)建立科學(xué)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

　　職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位為提供安全,、有效產(chǎn)品或者服務(wù)向從業(yè)者提出的要求,，是政府是否發(fā)放許可的基礎(chǔ)，也是從業(yè)者獲得許可的前提,。職業(yè)許可雖表現(xiàn)為政府的行政決定,，但不是政府單方的決定，而是匯集了社會(huì)和公眾,、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者,、從業(yè)者等多方利益的機(jī)制，而連接各方的因素正是職業(yè)標(biāo)準(zhǔn),。借此標(biāo)準(zhǔn),，明確了勝任各種職業(yè)所需要的能力，反映了用人單位的用人要求,。職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的核心是工作要求,，是在對(duì)某一特定職業(yè)活動(dòng)進(jìn)行分解和細(xì)化后，從技能和知識(shí)方面對(duì)完成該職業(yè)工作所需要的職業(yè)能力的描述,。因此,，職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)建職業(yè)許可的核心。

　　1.加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的研發(fā)

　　應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì),，研究我國(guó)產(chǎn)業(yè),、職業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)容、科技發(fā)展水平,、國(guó)際有關(guān)經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際發(fā)展需要,，設(shè)計(jì)出緊貼實(shí)際、簡(jiǎn)明實(shí)用,、操作性強(qiáng)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn),。[34]

　　2.強(qiáng)化需求導(dǎo)向

　　除考慮到公益利益外,，標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分考慮用人單位的需求，以公司,、企業(yè)和雇主的需要為導(dǎo)向,，適應(yīng)生產(chǎn)和技術(shù)發(fā)展變化，對(duì)提高用人單位的生產(chǎn)效率有直接作用,。[35]

　　3.運(yùn)用新的理念

　　傳統(tǒng)的職業(yè)理念是培養(yǎng)從業(yè)者從事單一的,、剛性的和細(xì)瑣任務(wù),，已無法適應(yīng)職業(yè)發(fā)展的要求,。近 20年來，出現(xiàn)的新職業(yè)主義運(yùn)動(dòng)以構(gòu)建一個(gè)培養(yǎng)高技能的,、彈性的,、富有合作精神的從業(yè)者成為其主要目標(biāo)之一。其要求是,，打破狹隘的職業(yè)訓(xùn)練的壁壘,，傳授可遷移的核心技能。而核心技能是指介于抽象的原理知識(shí)和操作技能,、應(yīng)用技術(shù)之間的某種能力,。[36]這些新的理念和要求應(yīng)當(dāng)融入我國(guó)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之中。

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