[摘 要] 加強地方人大專門委員會的建設(shè),，規(guī)范專委會的設(shè)置、健全運行機制,，是發(fā)揮地方人大及其常委會職能作用的內(nèi)在要求,。安徽省三級人大專委會建設(shè)積累了豐富的實踐經(jīng)驗。研究探索完善地方人大專委會組織制度和工作機制,，對于貫徹中央關(guān)于推進社會主義民主法治建設(shè)的部署,，健全人大組織制度和工作機制，推動人民代表大會制度完善發(fā)展,，具有積極意義,。

       [關(guān)鍵詞] 人民代表大會；專委會,；組織制度,；工作機制

       地方人大專門委員會（以下簡稱專委會）是我國人民代表大會的重要組成部分，是人民代表大會的常設(shè)專門機構(gòu),，承擔著協(xié)助本級人大及其常委會依法行使職權(quán)的重要任務(wù),。加強專委會的建設(shè)，規(guī)范專委會的設(shè)置,、健全運行機制,，是發(fā)揮地方人大及其常委會職能作用的內(nèi)在要求。就完善地方人大專委會組織制度和工作機制進行研究探索,，對于深入貫徹中央有關(guān)推進社會主義民主法治建設(shè)的部署,，健全人大組織制度和工作機制，推動人民代表大會制度完善發(fā)展,，具有積極意義,。

       一、調(diào)研安徽省地方人大專委會建設(shè)發(fā)展的基本情況

       地方人大專委會建設(shè)發(fā)展是一個漸進的過程,，也從一個側(cè)面反映出人民代表大會制度理論與實踐創(chuàng)新發(fā)展的進程,，體現(xiàn)了社會主義民主政治建設(shè)的不斷進步。多年來,，安徽省省,、市、縣三級人大專委會建設(shè)自上而下逐步推進,，履職實踐日益豐富,，為人大及其常委會履行職能、開展工作發(fā)揮了重要作用,。

       1．人大專委會設(shè)置情況,。1986年12月地方組織法第一次明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市以上地方人大可以設(shè)立專委會，使地方人大專門委員會的制度建設(shè)納入了法制軌道,。自此以后,，我省省,、市兩級人大陸續(xù)設(shè)立了部分專委會。目前,，省人大設(shè)立8個專委會,，各專委會配備主任委員1人、副主任委員1~4人,、委員若干人,。全省16個市人大均設(shè)有專委會，共63個,，其中安慶,、滁州、銅陵市各8個,，蕪湖,、淮北市各7個。

       2015年8月地方組織法修訂后,，規(guī)定“縣,、自治縣、不設(shè)區(qū)的市,、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要,，可以設(shè)法制委員會,、財政經(jīng)濟委員會等專門委員會”,。我省縣級人大根據(jù)這一規(guī)定開始陸續(xù)設(shè)立專委會。截止到2016年年底,，已有12個縣,、區(qū)人大設(shè)立專委會，從市,、縣兩級人大現(xiàn)有專委會設(shè)置情況看,，主要是根據(jù)履行立法、預(yù)算審查監(jiān)督職能的實際需要而設(shè)立的,。從市,、縣兩級人大現(xiàn)有專委會組成結(jié)構(gòu)看，市級人大專委會組成人員共500人,，實有主任委員61人,、副主任委員74人，專職的207人,?？h級人大專委會組成人員共110人，實有主任委員15人,、副主任委員20人,，專職的34人,。

       2．制度機制建立情況。省人大各專委會都根據(jù)自身職能制定了工作規(guī)則,，經(jīng)過多年的工作實踐,，已經(jīng)形成了一套比較規(guī)范的運行機制。市級人大常委會在抓好專委會組織建設(shè)的同時,，同步抓好制度建設(shè),，如滁州市人大常委會制定了《關(guān)于充分發(fā)揮市人大專門委員會作用的若干意見》，宣城市人大常委會制定了《宣城市人民代表大會財政經(jīng)濟委員會議事規(guī)則》,?？h級人大專委會雖然設(shè)立較晚，但也逐步建立了工作職責與議事規(guī)則,，有的還建立了工作制度,，如霍邱縣人大財政經(jīng)濟委員會制定了《關(guān)于加強與有關(guān)部門聯(lián)系的辦法》等。這些都為人大專委會依法履職,、開展工作提供了制度遵循,。

       3．履行法定職責情況。省人大專委會能夠積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢,，較好履行法定職能,。市人大專委會的建立遲早不一，工作發(fā)展不平衡,?？h級人大專委會工作剛剛起步。從省,、市兩級人大履職較好的專委會看,，工作成效主要體現(xiàn)在五個方面：一是在地方立法中，加強立法規(guī)劃和年度計劃編制的調(diào)查研究,，參與立法項目的調(diào)研論證,，牽頭起草有關(guān)法規(guī)案，對相關(guān)法規(guī)案提前進行審查,，修改完善法規(guī)草案,，就立法焦點問題進行協(xié)調(diào)溝通，為人大及其常委會審議通過法規(guī)奠定基礎(chǔ),。二是在法律監(jiān)督中,，協(xié)助常委會開展執(zhí)法檢查，認真做好執(zhí)法檢查的前期準備工作,；協(xié)助常委會做好規(guī)范性文件備案審查工作,，研究提出審查意見，督促有關(guān)方面糾正審查中發(fā)現(xiàn)的問題。 三是在專項工作監(jiān)督中,，圍繞常委會審議議題開展專題調(diào)研,，就“一府兩院”專項工作報告稿研究提出意見，督促有關(guān)方面做出回應(yīng),，并跟蹤監(jiān)督常委會審議意見和決議決定的落實,。四是在預(yù)決算審查監(jiān)督中，提前介入,，進行初審,，跟蹤監(jiān)督執(zhí)行，促進政府科學(xué)民主依法理財,。 五是在代表工作中,，加強與代表的直接聯(lián)系，擴大代表對專委會工作的參與,，更好發(fā)揮代表作用,；承辦督辦相關(guān)代表議案、建議,，并抓好跟蹤落實,。

       二、存在的主要問題及原因

       由于法律對人大專委會的設(shè)置,、組成,、職能以及履職的方式手段等規(guī)定比較籠統(tǒng)，尤其是對地方人大專委會組織制度和工作機制缺乏統(tǒng)一,、明確的規(guī)定,，實踐中無論是機構(gòu)建設(shè)還是工作運轉(zhuǎn)都存在一些共性問題，需要認真分析研究,。

       1．法律層面的缺陷制約了專委會的建設(shè),。一是關(guān)于專委會的設(shè)置留空檔,。地方組織法規(guī)定,，省、自治區(qū),、直轄市,、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)需要,，可以設(shè)法制委員會,、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會等專委會,，但是在設(shè)置其他專委會（名稱）和設(shè)置的數(shù)量上沒有具體規(guī)定,，給地方人大在實際工作中造成諸多不便。二是關(guān)于專委會的職責較為籠統(tǒng)。地方組織法及其他有關(guān)法律規(guī)定的專委會職責過于籠統(tǒng),。從人大工作的實踐看,，這些規(guī)定已遠遠不能適應(yīng)專委會在地方人大建設(shè)中承擔的大量工作和重要任務(wù)。三是關(guān)于專委會工作的程序欠規(guī)范,。地方組織法和其他相關(guān)法律中有一些關(guān)于專委會職責的規(guī)定,，但缺乏明確、具體,、可操作的程序性規(guī)定,，影響了專委會工作的質(zhì)量和效能。

       2．組織架構(gòu)的設(shè)置削弱了專委會的地位,。專委會作為人民代表大會的重要常設(shè)機構(gòu),，在機構(gòu)設(shè)置上層級較高。但實際工作中各專委會是“牌子大,、力量弱”,，且從上而下逐漸弱化，一般為主任委員1名,，副主任委員或委員若干名,；沒有專門的編制，沒有具體的工作人員,，與各專委會對口聯(lián)系的政府工作部門行政編制對比,，在組織力量方面上明顯處于“失衡”狀態(tài)。如財政經(jīng)濟委員會對口聯(lián)系的政府工作部門十多個,，主要是發(fā)展,、財政、經(jīng)信,、統(tǒng)計,、審計等政府主要經(jīng)濟工作部門，聯(lián)系的點多,、面廣,，工作任務(wù)重，專委會工作力度明顯不足,。隨著地方公共事務(wù)日益龐雜多樣,，地方人大在立法、監(jiān)督等方面的工作難度也大大提升,，而目前人大專委會的組織機構(gòu)和工作班子的設(shè)置,，已不能滿足新形勢下其承擔職責任務(wù)。

       3．人員配置不合理影響了專委會作用的發(fā)揮,。據(jù)統(tǒng)計分析,，首先，組成人員年齡偏大。年齡超過55歲的占全體組成人員的二分之一左右,，許多委員一屆尚未任滿就已退休,，致使各委員會幾乎每屆都有新任委員大進大出，影響專委會工作的連續(xù)性,。其次,，組成人員中專職人員較少，兼職委員過多,，且多是部門和單位的主要負責人,，難有更多的精力參與委員會活動，無法保證專委會會議討論,、審議和表決重要事項的質(zhì)量,，有時甚至因出席會議人員達不到半數(shù)而無法召開。 縣級人大專委會中專職人員更少,，有的甚至沒有專職人員,。

       4．工作機制不健全導(dǎo)致了專委會履職不到位。一是與人代會的工作關(guān)系不明確,。在人民代表大會會議期間,，各專委會的作用發(fā)揮不盡如人意，以專委會名義依法向大會提出議案,、建議,、批評和意見的情況仍不多見，有的專委會甚至從來沒有提出過議案,、建議,、批評和意見。專委會為大會主席團發(fā)揮參謀作用還不夠,，除財政經(jīng)濟委員會對計劃,、財政報告進行審查外，其他專委會大多沒有就與本委員會相關(guān)的重大事項提出審議意見,。二是與常委會的關(guān)系沒有理順,。專委會是依法設(shè)立的常設(shè)機構(gòu)，但專委會沒有監(jiān)督權(quán),，不具有權(quán)力機關(guān)的性質(zhì),，在實際工作中只是協(xié)助本級人大及其常委會依法行使職權(quán)的法定機構(gòu),，是在人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下研究審議和擬定議案,，受常委會和主任會議的約束較大，使法律賦予人大及其常委會的一些重要職權(quán),，如質(zhì)詢權(quán) ,、特定問題調(diào)查權(quán)、討論決定重大事項權(quán)等沒有完全落實到實處，從制度設(shè)置層面來講,，與專委會沒有監(jiān)督職權(quán)有直接的關(guān)系,。三是與工作委員會的關(guān)系沒有分清。對專委會和工作委員會合署辦公的部門,，存在工作委員會代行專委會職能的情況,。由于有關(guān)法律對人大常委會的工作哪些必須由專委會承擔、哪些由工作委員會承擔,，沒有十分明確的劃分,，職責定位不清，導(dǎo)致在實際工作中存在隨意性,，往往工作委員會履行了大多數(shù)職責,，專委會的職能和作用被弱化。四是與“一府兩院”對口部門的關(guān)系錯位,。目前,，多數(shù)地方人大專委會的設(shè)立是按照與“一府兩院”部門對應(yīng)的原則設(shè)立的，專委會主任委員和副主任委員中也有許多是從所聯(lián)系部門的領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)任而來,，部分專委會與聯(lián)系的部門存在著一種自然的特殊關(guān)系,。因此，這些專委會有時在執(zhí)法檢查,、聽取和審議專項工作報告時,，從部門的局部利益出發(fā)，為部門提出增機構(gòu),、擴編制,、加預(yù)算等方面的意見和建議，使專委會的工作明顯地帶有部門利益傾向,。

       三,、對策與建議

       綜合分析地方人大專委會建設(shè)和工作情況，應(yīng)當按照中央關(guān)于長期堅持,、全面貫徹,、不斷發(fā)展人民代表大會制度的總體要求，立足于充分發(fā)揮地方人大及其常委會的作用,，堅持問題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向,，加強制度創(chuàng)新和工作創(chuàng)新，著重從以下三個方面推進地方人大專委會組織制度和工作機制的完善,。

       1．完善有關(guān)法律制度,，強化頂層設(shè)計。鑒于人大專委會的建設(shè)屬于國家政權(quán)建設(shè)的范疇,，需要通過國家立法引領(lǐng)和推動,，盡量從法律上,、制度上對地方人大專委會的組織制度和工作機制加以明確。特別是應(yīng)對省,、市,、縣三級人大專委會的設(shè)立，包括名稱,、數(shù)量以及職責范圍,、議事程序、履職的主要方式等,，分別做出細化規(guī)范,；對省、市,、縣三級人大專委會組成人員的專職比例,、年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)以及工作力量的配備等提出原則要求,，推動專委會組成人員的年輕化,、專業(yè)化。實踐中應(yīng)做到組成人員中有1/3以上的人員能任兩屆,，擬安排擔任下一屆委員會主任委員的人選能夠提前到人大任職,，避免同一委員會主任委員和副主任委員同時離任，以保持專委會工作的連續(xù)性,，同時應(yīng)更多配備具有相關(guān)專業(yè)知識的人員,，提高專職委員比例，進一步發(fā)揮好專委會的專業(yè)優(yōu)勢,。

       2. 健全專委會運行機制,，增強工作活力。在法律沒有做出明確,、具體規(guī)定的情況下,，建議地方人大常委會根據(jù)憲法和地方組織法及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合工作實踐,，制定專委會工作規(guī)則,，明確具體的工作職責、議事規(guī)則等,，推動專委會工作的制度化,、規(guī)范化。一是建立健全專委會工作規(guī)則,。明確專委會組成人員的構(gòu)成及條件,、工作范疇、工作職責,、議事規(guī)則和運作規(guī)范等,，盡可能理清與常委會工作機構(gòu)交叉重合的職能,，使專委會在安排工作時,， 突出專業(yè)特點,，規(guī)范運作，保證工作程序完備合法,，從而提高議事質(zhì)量和效能,。二是建立健全溝通協(xié)調(diào)機制。常委會主任會議應(yīng)對各專委會每年工作安排進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào),。各專委會擬訂工作要點和安排重要工作時應(yīng)先與秘書長（辦公室主任）充分溝通,，再由專委會全體會議審議通過。各專委會應(yīng)建立與政府相關(guān)部門和“兩院”聯(lián)系協(xié)調(diào)機制,，以形成加強和改進工作的合力,。三是建立健全對專委會工作監(jiān)督制度。建立健全專委會定期向人大及其常委會報告工作等制度,，加強對專委會工作的監(jiān)督,，對于更好促進專委會依法履職、完善人民代表大會制度具有積極作用,。

       3. 強化專委會職能作用,，推動工作創(chuàng)新。一是協(xié)助人大及其常委會主導(dǎo)地方立法,。健全專委會立法起草,、論證、協(xié)調(diào),、審議機制,，充分發(fā)揮專委會在立法工作中的重要作用。在編制常委會立法規(guī)劃和年度立法計劃過程中,，專委會應(yīng)當在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,，積極向常委會提出立法項目建議，同時,，按照職責對有關(guān)方面提出的立法建議項目進行科學(xué)論證評估,。建立健全專委會立法專家顧問制度，對綜合性,、全局性,、基礎(chǔ)性以及涉及利益關(guān)系重大調(diào)整、社會普遍關(guān)注的重要法規(guī)草案,，專委會應(yīng)當牽頭組織有關(guān)方面進行起草,，及時協(xié)調(diào)、吸納各方面意見建議,，有效防止部門利益法制化,。對提請人大及其常委會審議的法規(guī)案,，有關(guān)專委會應(yīng)當進行充分審議論證，提出意見建議,，為科學(xué)立法發(fā)揮應(yīng)有作用,。二是協(xié)助人大及其常委會討論決定重大事項。討論決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面重大事項是憲法和法律賦予地方人大的一項重要職權(quán),。專委會應(yīng)當根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和經(jīng)濟社會發(fā)展實際及社會普遍關(guān)注的重大問題,，研究提出常委會年度討論決定重大事項建議。在常委會聽取和審議重大事項報告前,，專委會應(yīng)當對有關(guān)重大事項加強調(diào)查研究,，通過座談會、聽證會,、論證會等多種形式,，廣泛聽取各方面意見，同時,，對提請常委會審議的重大事項,、重大決策草案加強合法性審查，切實提高常委會科學(xué)決策,、民主決策,、依法決策水平。對“一府兩院”貫徹實施決議決定情況,，專委會要協(xié)助常委會通過執(zhí)法檢查,、聽取報告、專題詢問,、專題調(diào)研等形式,，加強監(jiān)督和跟蹤督促，確保人大及其常委會決議決定正確有效實施,。三是協(xié)助人大及其常委會加強對“一府兩院”工作監(jiān)督,。建立政府組成部門向人大常委會或有關(guān)專委會書面報告年度工作情況制度。根據(jù)人代會批準通過的政府工作報告,，對政府部門年度工作完成情況和年度工作安排意見,，專委會應(yīng)當進行認真研究和審議，提出有針對性的意見建議,，督促支持政府有關(guān)部門改進工作,，推動發(fā)展。扎實做好常委會執(zhí)法檢查具體工作,，深入開展執(zhí)法調(diào)研,，認真研究執(zhí)法檢查報告，協(xié)助常委會督促政府及其部門依法行政,、嚴格執(zhí)法,。協(xié)助常委會督促司法機關(guān)依法辦案,，完善內(nèi)部監(jiān)督機制，重點解決司法工作中帶有共性的問題,，促進公正司法,。四是協(xié)助人大及其常委會做好議案、建議的承辦督辦工作,。建立健全聯(lián)系和服務(wù)代表工作機制,，為代表提出議案,、建議,、批評和意見提供服務(wù)，為代表依法提出高質(zhì)量的議案和建議提供咨詢,。對交由專委會研究處理的代表建議,、批評和意見，應(yīng)與提出相關(guān)建議的代表加強聯(lián)系和溝通,，聽取意見,，并在認真研究處理的基礎(chǔ)上答復(fù)代表。對交由“一府兩院”辦理的涉及人民群眾切身利益,、代表反映比較集中的建議,、批評和意見，有關(guān)專委會應(yīng)當重點督辦,，抓好落實,。

       加強地方人大專委會工作和建設(shè)，是堅持和完善人民代表大會制度,、推動人大工作創(chuàng)新發(fā)展的必然要求,，也是加強人大及其常委會自身建設(shè)、更好發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)職能作用的必然要求,。完善地方人大專委會組織制度和工作機制,，既要完善相關(guān)法律法規(guī)，加強頂層設(shè)計,，也需要地方各級人大積極探索,，不斷推進。

       (來源：《行政管理改革》2017年第9期)