原標(biāo)題：朱江濤 盧向虎：國(guó)家級(jí)新區(qū)行政管理體制比較研究
       一,、國(guó)家級(jí)新區(qū)行政管理體制三種類型

       自1992年國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立上海浦東新區(qū),、2006年批復(fù)設(shè)立天津?yàn)I海新區(qū)以來(lái)，截至目前全國(guó)已有18個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū),。各新區(qū)根據(jù)自身實(shí)際情況采取了不同的行政管理體制，大致可分為三類（見(jiàn)表1）,。

       第一類是政府型,，如浦東新區(qū)、濱海新區(qū),，在經(jīng)歷了“領(lǐng)導(dǎo)小組（開發(fā)辦公室）—管委會(huì)體制”后步入成熟期,。隨著城市面積不斷擴(kuò)大，人口不斷增多,，需要承擔(dān)更多的城市建設(shè),、社會(huì)管理與服務(wù)職能，涉及新區(qū)的法律地位問(wèn)題迫切需要及時(shí)解決,。為了保障新區(qū)持續(xù)健康發(fā)展,，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立一級(jí)建制政府，從法律層面賦予新區(qū)完整的行政管理權(quán)限,。

       第二類是管委會(huì)型,，如兩江新區(qū),、蘭州新區(qū)、西咸新區(qū),，管委會(huì)作為派出機(jī)構(gòu)代表上級(jí)政府行使區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)管理權(quán)限,，負(fù)責(zé)新區(qū)規(guī)劃實(shí)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、項(xiàng)目建設(shè),、土地管理等經(jīng)濟(jì)職能，轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)事務(wù)主要由所在行政區(qū)負(fù)責(zé),。目前,，絕大多數(shù)新區(qū)都采用這種管理體制。

       第三類是政區(qū)合一型,，如舟山群島新區(qū),、南沙新區(qū)、青島西海岸新區(qū),，新區(qū)的規(guī)劃范圍均與所在行政區(qū)范圍重合,，新區(qū)管委會(huì)與所在行政區(qū)政府合署辦公，實(shí)行“一套人馬,、兩塊牌子”,。

       表1.三種不同類型的國(guó)家級(jí)新區(qū)管理體制

                                   類型

                                   政府型（2個(gè)）

                                   政區(qū)合一型（3個(gè)）

                                   管委會(huì)型（13個(gè)）

                                   新區(qū)

                                   浦東新區(qū)

                                   濱海新區(qū)

                                   南沙新區(qū)

                                   舟山

                                   群島新區(qū)

                                   青島西海岸新區(qū)

                                   兩江新區(qū)、蘭州新區(qū),、西咸新區(qū),、貴安新區(qū)、金普新區(qū),、天府新區(qū),、湘江新區(qū)、江北新區(qū),、福州新區(qū),、滇中新區(qū)、哈爾濱新區(qū),、長(zhǎng)春新區(qū),、贛江新區(qū)

                                   管理機(jī)構(gòu)

                                   一級(jí)行政區(qū)，設(shè)區(qū)委,、政府,、人大、政協(xié),。

                                   與南沙區(qū)行政范圍重合,，區(qū)政府、管委會(huì)合署辦公。

                                   與舟山市行政轄區(qū)重合,，管委會(huì)與舟山政府“一套人馬,，兩塊牌子”。

                                   包括青島市黃島區(qū)全部行政區(qū)域,。與黃島區(qū)政府合署辦公,。

                                   地方政府派出機(jī)構(gòu)，成立管委會(huì),。


       二,、國(guó)家級(jí)新區(qū)行政管理體制比較

       目前全國(guó)18個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，除浦東新區(qū),、濱海新區(qū),、舟山群島新區(qū)、南沙新區(qū),、青島西海岸新區(qū)外,，其他13個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)都采取管委會(huì)型的管理體制。由于大部分國(guó)家級(jí)新區(qū)均是近兩年成立的,，行政管理機(jī)構(gòu)多處于籌備階段,。本文以管委會(huì)型國(guó)家級(jí)新區(qū)為對(duì)象，選擇兩江新區(qū),、蘭州新區(qū),、貴安新區(qū)、天府新區(qū)四個(gè)成立時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng),、行政管理體制相對(duì)完善的國(guó)家級(jí)新區(qū)進(jìn)行比較分析,。

       （一）重慶兩江新區(qū)

       兩江新區(qū)2010年6月掛牌成立，是內(nèi)陸第一個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū),。新區(qū)位于重慶主城區(qū)長(zhǎng)江以北,、嘉陵江以東，包括江北區(qū),、北碚區(qū),、渝北區(qū)3個(gè)行政區(qū)部分區(qū)域，規(guī)劃總面積1200平方公里,，可開發(fā)面積550平方公里。

       重慶市政府成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng)的兩江新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,，負(fù)責(zé)研究,、協(xié)調(diào)、決定兩江新區(qū)開發(fā)建設(shè)的重大事項(xiàng),；下設(shè)辦公室,，設(shè)在兩江新區(qū)管委會(huì)。[1]

       兩江新區(qū)管委會(huì)采取“1+3”的管理模式，即兩江新區(qū)管委會(huì)會(huì)同江北,、渝北,、北碚三個(gè)行政區(qū)，共同推進(jìn)新區(qū)開發(fā)建設(shè),。兩江新區(qū)黨工委,、管委會(huì)作為市委、市政府的派出機(jī)構(gòu),，受市委,、市政府委托，代管兩路寸灘保稅港區(qū)管委會(huì),，直接管理兩江工業(yè)開發(fā)區(qū)（由兩江新區(qū)投資集團(tuán)開發(fā)建設(shè)）,；重慶市政府以授權(quán)或委托形式向兩江新區(qū)下放283項(xiàng)市級(jí)行政審批等管理事項(xiàng)和權(quán)限，并出臺(tái)《兩江新區(qū)管理辦法》（重慶市人民政府令第 303 號(hào)）,，以政府規(guī)章制度的形式明確了兩江新區(qū)管理權(quán)限,。兩江新區(qū)管委會(huì)在規(guī)劃范圍內(nèi)行使相應(yīng)的行政許可、行政處罰等行政管理權(quán),，負(fù)責(zé)新區(qū)經(jīng)濟(jì),、規(guī)劃、統(tǒng)計(jì),、產(chǎn)業(yè)布局,、重大投資項(xiàng)目的建設(shè)等工作；兩江新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,、分區(qū)規(guī)劃,、專項(xiàng)土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃,、交通規(guī)劃和其他重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃由兩江新區(qū)管委會(huì)會(huì)同三區(qū)政府編制,，按規(guī)定報(bào)批后組織實(shí)施，轄區(qū)政府根據(jù)職責(zé)負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)社會(huì)事務(wù)工作,，接受兩江新區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和開發(fā)開放工作的指導(dǎo),、協(xié)調(diào)。2016年重慶市政府撤銷北部新區(qū)管委會(huì),，其職能職責(zé)劃歸兩江新區(qū)管理委員會(huì),，兩江新區(qū)直管區(qū)面積再次擴(kuò)大，管理體制進(jìn)一步優(yōu)化,，提高了行政效率,。

       兩江新區(qū)管委會(huì)下設(shè)辦公室、組織部（人力資源局）,、宣傳部（新聞中心）,、政策法規(guī)室,、財(cái)務(wù)局（金融辦）、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局,、統(tǒng)計(jì)局,、建設(shè)管理局、工業(yè)促進(jìn)局,、服務(wù)業(yè)促進(jìn)局,、教育局、社會(huì)保障局和機(jī)關(guān)黨委等13個(gè)職能局（室）,；設(shè)立兩江新區(qū)規(guī)劃分局,、國(guó)土房管分局、環(huán)保分局,、國(guó)稅局,、地稅局、市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局6個(gè)直屬機(jī)構(gòu),。

       兩江新區(qū)積極探索“開發(fā)公司+地方政府”管理模式,，以資本作為紐帶，兩江新區(qū)管委會(huì)控股,，各行政區(qū)參股,，成立兩江新區(qū)開發(fā)投資集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱“兩江集團(tuán)”）。在開發(fā)新片區(qū)時(shí),，兩江集團(tuán)代表管委會(huì)與所在行政區(qū)合資,，成立控股公司進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，其中,，兩江集團(tuán)控股占55%,，行政區(qū)控股占45%，三個(gè)行政區(qū)負(fù)責(zé)管理社會(huì)事務(wù),，如征地,、拆遷、安置,，兩江集團(tuán)負(fù)責(zé)建設(shè)開發(fā),、投融資及招商引資。通過(guò)這一管理模式,，兩江新區(qū)與三個(gè)行政區(qū)在土地增值收益,、新增稅收分配等方面形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制,，充分調(diào)動(dòng)了新區(qū)各利益主體參與開發(fā)建設(shè)的積極性和主動(dòng)性,。[2]

       （二）甘肅蘭州新區(qū)

       蘭州新區(qū)位于蘭州市北部秦王川盆地，距蘭州市區(qū)38.5公里,，地處蘭州,、西寧、銀川三個(gè)省會(huì)城市共生帶的中間位置,，規(guī)劃面積806平方公里,，轄永登、皋蘭兩縣五鎮(zhèn)一鄉(xiāng),，現(xiàn)有人口10萬(wàn)人,。

       甘肅省政府成立由省長(zhǎng)任組長(zhǎng)的蘭州新區(qū)規(guī)劃建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)新區(qū)開發(fā)建設(shè)重要工作和重大事項(xiàng)的指導(dǎo),、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促落實(shí),。

       甘肅省批準(zhǔn)蘭州市設(shè)立蘭州新區(qū)黨工委、管委會(huì),，作為蘭州市委,、市政府派出機(jī)構(gòu)，正廳級(jí)建制,，享有市一級(jí)管理權(quán)限,，負(fù)責(zé)新區(qū)范圍內(nèi)行政管理和提出新區(qū)區(qū)劃調(diào)整意見(jiàn)，組織領(lǐng)導(dǎo)新區(qū)的開發(fā)建設(shè),。蘭州新區(qū)設(shè)立直管區(qū),，行政托管中川、秦川,、西岔3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的55個(gè)行政村和1個(gè)社區(qū),，全面負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事務(wù)，實(shí)行“新區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”兩級(jí)管理,。未實(shí)行托管的上川鎮(zhèn),、樹屏鎮(zhèn)、水阜鄉(xiāng)隸屬關(guān)系和管理體制不變,。

       蘭州新區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)黨政辦,、紀(jì)工委（監(jiān)察局）、財(cái)政局（金融辦,、國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理辦公室）,、經(jīng)發(fā)局（統(tǒng)計(jì)局）、招商局,、規(guī)劃國(guó)土局,、公安局、社會(huì)保障局,、行政審批局等20個(gè)職能部門,；設(shè)立土地儲(chǔ)備中心、綜合服務(wù)中心等6個(gè)事業(yè)單位,；分別設(shè)立蘭州市工商局蘭州新區(qū)分局,、食品藥品監(jiān)督局蘭州新區(qū)分局,、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局蘭州新區(qū)分局等5個(gè)垂直管理機(jī)構(gòu)；設(shè)立蘭州市中級(jí)人民法院蘭州新區(qū)綜合審判庭,、蘭州市檢察院蘭州新區(qū)檢查處等司法機(jī)關(guān),。

       蘭州新區(qū)經(jīng)過(guò)多次機(jī)構(gòu)調(diào)整，行政管理體制逐步完善,，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理職能健全,，具備了準(zhǔn)一級(jí)政府職權(quán)，能夠有效地統(tǒng)籌新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,。

       （三）貴州貴安新區(qū)

       貴安新區(qū)位于貴陽(yáng)市和安順市中心地帶,，規(guī)劃范圍涉及貴陽(yáng)市花溪區(qū)、清鎮(zhèn)市和安順市的平壩縣,、西秀區(qū),，共2市4縣（市、區(qū)）18個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）,，現(xiàn)有人口65萬(wàn)人,，規(guī)劃控制面積1795平方公里。

       貴州省成立以省委書記為組長(zhǎng),，省長(zhǎng),、副書記、常務(wù)副省長(zhǎng)分別任副組長(zhǎng)的貴安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,，負(fù)責(zé)決定貴安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的重大方針政策,，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決貴安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)中的重大問(wèn)題和其他重要事項(xiàng)。下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,，設(shè)在貴安新區(qū)管委會(huì),，管委會(huì)主任兼任辦公室主任。

       貴安新區(qū)黨工委,、管委會(huì)是省委,、省政府派出的正廳級(jí)機(jī)構(gòu)、貴安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組日常辦事機(jī)構(gòu),，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責(zé),，行使部分省級(jí)管理權(quán)限和市級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理權(quán)。按照《貴州省人民政府關(guān)于設(shè)立貴州貴安新區(qū)管理委員會(huì)的通知》（黔府發(fā)〔2012〕37號(hào)）規(guī)定,，貴安新區(qū)管委會(huì)主要負(fù)責(zé)編制實(shí)施新區(qū)各類發(fā)展規(guī)劃,，組織新區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，研究制定新區(qū)招商引資和投融資政策,，統(tǒng)籌安排財(cái)政專項(xiàng)資金,，統(tǒng)計(jì)新區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等職責(zé)。

       貴安新區(qū)設(shè)立直管區(qū),，行政托管貴陽(yáng)市花溪區(qū)湖潮鄉(xiāng),、黨武鄉(xiāng),，清鎮(zhèn)市紅楓湖鎮(zhèn)，安順市平壩縣馬場(chǎng)鎮(zhèn),、高峰鎮(zhèn),，面積約470平方公里。新區(qū)管委會(huì)全面負(fù)責(zé)直管區(qū)內(nèi)的政治,、經(jīng)濟(jì)、文化,、社會(huì),、生態(tài)文明等，行使市級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理職權(quán),。直管區(qū)四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和所在地園區(qū)管理機(jī)構(gòu)(社區(qū)服務(wù)中心),，與原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子”,，行使縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理權(quán),；非直管區(qū)分別由貴陽(yáng)市和安順市各級(jí)政府負(fù)責(zé)本區(qū)域開發(fā)建設(shè)和社會(huì)事務(wù)管理等各項(xiàng)事務(wù)，涉及新區(qū)整體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的土地利用,、產(chǎn)業(yè)布局,、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、重大服務(wù)項(xiàng)目等須經(jīng)貴安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)備案或?qū)徍恕?br/>
       貴安新區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)黨政辦公室,、經(jīng)發(fā)局（交通運(yùn)輸局,、投資促進(jìn)局、統(tǒng)計(jì)局）,、財(cái)政局（金融辦）規(guī)劃建設(shè)管理局,、社會(huì)事務(wù)管理局、城市管理局等12個(gè)職能部門,。2015年新成立行政審批局,，統(tǒng)一行使經(jīng)濟(jì)、建設(shè),、城管,、農(nóng)林水務(wù)等方面的行政審批職能；設(shè)立土地儲(chǔ)備中心,、政務(wù)服務(wù)中心,、發(fā)展研究中心等13個(gè)直屬事業(yè)單位；協(xié)調(diào)省法院,、檢察院,、公安廳、國(guó)稅地稅,、國(guó)土環(huán)保等部門在新區(qū)設(shè)立13個(gè)省直派駐機(jī)構(gòu),；成立電子信息產(chǎn)業(yè)園指揮部等6個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)（指揮部）,。

       按照貴州省人民政府關(guān)于創(chuàng)新貴安新區(qū)管理體制若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)（貴州省人民政府公報(bào), 2014年11期），貴安新區(qū)根據(jù)開發(fā)建設(shè)實(shí)際,，劃分了直管區(qū)和非直管區(qū),，并在管委會(huì)內(nèi)部建立了相對(duì)完善的行政管理機(jī)構(gòu)，賦予了比較全面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限,，逐步形成“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào),、共享政策,、分區(qū)運(yùn)作”統(tǒng)分結(jié)合的行政管理體制。

       （四）四川天府新區(qū)

       天府新區(qū)位于四川省成都市主城區(qū)南偏東方向,，由成都片區(qū),、眉山片區(qū)、資陽(yáng)片區(qū)三大片區(qū)組成,，規(guī)劃面積1578平方公里,，范圍涉及成都高新區(qū)南區(qū)、雙流區(qū),、龍泉驛區(qū),、新津縣（1293平方公里），眉山市彭山區(qū),、仁壽縣（94平方公里）,，資陽(yáng)市的簡(jiǎn)陽(yáng)市（191平方公里），共7縣（市,、區(qū)）37個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),，人口205萬(wàn)人。

       天府新區(qū)采取“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),、統(tǒng)一規(guī)劃,、分市實(shí)施”的管理體制，即省政府設(shè)立天府新區(qū)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì),，省長(zhǎng)任主任,，負(fù)責(zé)天府新區(qū)總體規(guī)劃制定并監(jiān)督實(shí)施，協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設(shè)重大問(wèn)題,，成都,、資陽(yáng)和眉山三市分別成立建設(shè)委員會(huì)，三市政府按照統(tǒng)一規(guī)劃各自承擔(dān)建設(shè)任務(wù),。管理體制上采用“1+3”的錐形結(jié)構(gòu),，即四川省政府派出設(shè)立天府新區(qū)管理委員會(huì)，中央編辦批復(fù)設(shè)立四川天府新區(qū)管理委員會(huì)辦公室作為其常設(shè)機(jī)構(gòu)，暫設(shè)在省發(fā)改委,，內(nèi)設(shè)政策法規(guī)處,、綜合行政處、規(guī)劃建設(shè)處等6個(gè)部門,，負(fù)責(zé)新區(qū)發(fā)展的政策研究,、運(yùn)行監(jiān)測(cè)、督促指導(dǎo),、績(jī)效考核,、規(guī)劃管理、重大產(chǎn)業(yè)布局和重大項(xiàng)目推進(jìn)等工作,，協(xié)調(diào)指導(dǎo)3大片區(qū)管理機(jī)構(gòu)在開發(fā)建設(shè)過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題,。

       天府新區(qū)成都片區(qū)管委會(huì)（正廳級(jí)）作為成都市政府派出機(jī)構(gòu)，行使市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,，全面負(fù)責(zé)成都片區(qū)直管區(qū)開發(fā)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、政策制定,、公共服務(wù)和社會(huì)管理工作。2014年7月,，成都片區(qū)設(shè)立直管區(qū),，托管雙流區(qū)12個(gè)鎮(zhèn)及華陽(yáng)街道部分區(qū)域，全面負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù),。直管區(qū)內(nèi)除華陽(yáng)街道外,，其余12個(gè)鎮(zhèn)同時(shí)增掛街道辦事處牌子，街道辦事處作為管委會(huì)的派出機(jī)關(guān),，人大,、政協(xié)、人武,、婚姻登記等事務(wù)仍由雙流區(qū)管轄,。

       成都片區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)紀(jì)工委（監(jiān)察局、審計(jì)局）,、辦公室,、組織部（人力資源局）、規(guī)劃建設(shè)和城市管理局,、國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局,、投資服務(wù)局、科技發(fā)展和宣傳策劃局,、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局,、財(cái)政和金融服務(wù)局、社會(huì)事業(yè)局等10個(gè)職能部門,，土地儲(chǔ)備中心,、政務(wù)服務(wù)中心2個(gè)事業(yè)單位,；成都市設(shè)立天府新區(qū)成都片區(qū)質(zhì)量監(jiān)督局、食藥監(jiān)局,、工商局等6個(gè)直屬機(jī)構(gòu),。

       眉山市設(shè)立眉山片區(qū)管委會(huì)，行使市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,。資陽(yáng)市在其代管的簡(jiǎn)陽(yáng)（縣級(jí)市）設(shè)立天府新區(qū)資陽(yáng)片區(qū)管委會(huì),，內(nèi)設(shè)8個(gè)分局（辦），接受市有關(guān)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo),。2016年5月,，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，簡(jiǎn)陽(yáng)市改由成都市代管,，天府新區(qū)的開發(fā)主體由原來(lái)的三大片區(qū)減少為兩大片區(qū),。

       三、比較分析四個(gè)新區(qū)的啟示

       通過(guò)四個(gè)新區(qū)比較分析,，可以得到以下幾點(diǎn)啟示：

       一是均成立以省市主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組,，負(fù)責(zé)新區(qū)重大決策、重大事項(xiàng)的指導(dǎo),、協(xié)調(diào)和督促落實(shí),。這有利于協(xié)調(diào)各開發(fā)主體的利益關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)全省資源支持新區(qū)開發(fā)建設(shè),。

       二是均劃分了直管區(qū)和非直管區(qū),。國(guó)家級(jí)新區(qū)的規(guī)劃范圍往往跨行政區(qū)域，涉及利益主體多,，開發(fā)建設(shè)面積廣,，管委會(huì)組建之初，管理權(quán)限不明晰,、隊(duì)伍建設(shè)薄弱,，開發(fā)建設(shè)很難在全區(qū)范圍內(nèi)全面鋪開。通過(guò)劃分直管區(qū)和非直管區(qū),，一方面有利于發(fā)揮管委會(huì)主體作用,，最大限度調(diào)動(dòng)新區(qū)有限的財(cái)力、物力,、人力集中開發(fā)直管區(qū),，又避免了大量的溝通協(xié)調(diào)工作，提高行政效率,；另一方面,，非直管區(qū)享受直管區(qū)同等政策待遇，有利于調(diào)動(dòng)相關(guān)行政區(qū)參與開發(fā)建設(shè)積極性。

       三是管委會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置都比較完善,。如甘肅蘭州新區(qū)管委會(huì)除內(nèi)設(shè)20多個(gè)職能部門外,，還設(shè)立6個(gè)事業(yè)單位、5個(gè)垂直管理機(jī)構(gòu)和公檢法機(jī)構(gòu),；貴州貴安新區(qū)內(nèi)設(shè)13個(gè)職能部門,，設(shè)立了13個(gè)直屬事業(yè)單位和13個(gè)省直派駐機(jī)構(gòu)。依托完善的職能機(jī)構(gòu),，新區(qū)能夠獨(dú)立履行開發(fā)建設(shè)職責(zé),。

       四是賦予新區(qū)較為完整的開發(fā)建設(shè)管理權(quán)限。如重慶市政府以授權(quán)或委托形式向兩江新區(qū)下放283項(xiàng)市級(jí)行政審批等管理事項(xiàng)和權(quán)限,。貴州省政府連續(xù)兩次向貴安新區(qū)下放省級(jí)行政審批權(quán)限,，共計(jì)38項(xiàng)，重點(diǎn)賦予貴安新區(qū)管委會(huì)省級(jí)投資項(xiàng)目建設(shè),、土地礦產(chǎn)資源開發(fā)利用,、市場(chǎng)主體培育、城市建設(shè),、外商投資及涉外事務(wù)等方面的審批,、核準(zhǔn)、備案和管理權(quán),。

       四,、完善西咸新區(qū)行政管理體制的建議

       目前陜西西咸新區(qū)的行政管理體制是新區(qū)管委會(huì)按照省政府授權(quán)或委托,，行使新區(qū)開發(fā)建設(shè)管理權(quán),，在發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃土地,、宣傳招商,、財(cái)政融資、風(fēng)險(xiǎn)防控和干部人事等方面實(shí)施統(tǒng)一管理,；西咸新區(qū)下設(shè)五個(gè)新城管委會(huì),，新城管委會(huì)作為開發(fā)建設(shè)主體，履行規(guī)劃,、項(xiàng)目,、建設(shè)、土地管理等審批權(quán)限,，全面負(fù)責(zé)新城開發(fā)建設(shè),；按照“行政區(qū)劃不變、統(tǒng)計(jì)口徑不變,、利益格局不變”的原則,，協(xié)調(diào)西安、咸陽(yáng)兩市與新區(qū)之間關(guān)系。[3]

       西咸新區(qū)的行政管理體制在成立之初充分調(diào)動(dòng)了各方積極性,，有力地推進(jìn)了新區(qū)開發(fā)建設(shè),，但隨著新區(qū)發(fā)展一些問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)，管理權(quán)限不到位,、機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全,、與省直部門和西安、咸陽(yáng)兩市對(duì)接協(xié)調(diào)不暢,、內(nèi)部?jī)杉?jí)管理權(quán)責(zé)有待明晰等,，在一定程度上制約著新區(qū)健康發(fā)展。借鑒兩江,、蘭州,、貴安、天府等國(guó)家級(jí)新區(qū)行政管理體制的做法,，現(xiàn)就完善西咸新區(qū)行政管理體制提出以下建議：

       一是建議成立以省委或省政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的西咸新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,，負(fù)責(zé)決定西咸新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決新區(qū)規(guī)劃建設(shè)中的重大問(wèn)題和其他重要事項(xiàng),。

       二是進(jìn)一步落實(shí)新區(qū)開發(fā)建設(shè)管理權(quán)限,。認(rèn)真落實(shí)省委、省政府《關(guān)于加快西咸新區(qū)發(fā)展的若干意見(jiàn)》,，賦予新區(qū)在項(xiàng)目建設(shè),、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、規(guī)劃實(shí)施等方面省,、市級(jí)管理權(quán)限及部分社會(huì)事務(wù)管理權(quán)限,；省直部門要提出支持西咸新區(qū)簡(jiǎn)政放權(quán)的清單，明確下放西咸新區(qū)省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限目錄,；西安,、咸陽(yáng)兩市政府及相關(guān)縣（市、區(qū)）政府要將涉及西咸新區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理權(quán),，逐步委托新區(qū)行使,。

       三是健全新區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)開發(fā)建設(shè)需要,，逐步設(shè)立環(huán)保,、公安、安監(jiān)等省直派駐機(jī)構(gòu),，以及法院,、檢察院等司法審判機(jī)關(guān)。按照大部制,、綜合性,、簡(jiǎn)政效能的原則,，進(jìn)一步調(diào)整新區(qū)現(xiàn)有的職能部門，探索整合工商,、質(zhì)監(jiān),、食藥監(jiān)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等市場(chǎng)監(jiān)管職能,，成立專門的市場(chǎng)監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的統(tǒng)一管理；成立行政審批局,，建立“一顆印章管到底”高效,、透明的行政審批服務(wù)機(jī)制。

       四是完善兩級(jí)管委會(huì)管理體制,。梳理西咸新區(qū)和各新城兩級(jí)管委會(huì)的權(quán)力清單,，明確管理主體責(zé)任、開發(fā)主體任務(wù)邊界,，加大新區(qū)管委會(huì)在資產(chǎn)管理,、債務(wù)管理、制度建設(shè),、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控等方面的統(tǒng)籌,，做好項(xiàng)目申報(bào)、行政審批,、土地保障等方面的服務(wù),，進(jìn)一步向各新城下放開發(fā)建設(shè)權(quán)限，逐步形成“統(tǒng)分結(jié)合,、有統(tǒng)有分,、責(zé)權(quán)對(duì)等、高效運(yùn)轉(zhuǎn)”的內(nèi)部管理體制,。

       五是探索合作開發(fā)共贏的管理模式,。借鑒兩江新區(qū)“開發(fā)公司+地方政府”管理模式,，西咸新區(qū)可以考慮與所在行政區(qū)以資本為紐帶,，在水務(wù)、燃?xì)?、土地開發(fā),、軌道交通等領(lǐng)域開展合作，使各利益主體深度參與新區(qū)開發(fā)建設(shè),，實(shí)現(xiàn)利益共享,、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

       [作者簡(jiǎn)介] 朱江濤,，陜西西咸新區(qū)研究院科研處干部,、助理研究員,；盧向虎，陜西西咸新區(qū)研究院科研處長(zhǎng),、研究員,、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

       參考文獻(xiàn)

       [1] 盧向虎.西部國(guó)家級(jí)新區(qū)管理體制之比較[J]. 城市, 2015(8):53-58.

       [2] 曹云.國(guó)家級(jí)新區(qū)比較研究[M]. 北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2014.

       [3] 江澤林.西咸三年[N].陜西日?qǐng)?bào),，2015-3-18.

       （陜西西咸新區(qū)研究院王陳偉,、魯雯雪、張寧對(duì)本文成稿亦有貢獻(xiàn),。）