原標(biāo)題：何得桂 董宇昕：脫貧攻堅(jiān)中移民搬遷“陜西樣本”的重要啟示
       [摘 要]通過移民搬遷安置農(nóng)村貧困人口既是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧,、精準(zhǔn)脫貧基本方略的重要組成部分，也是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵舉措,。以“挖險(xiǎn)根”和“拔窮根”為政策出發(fā)點(diǎn),，兼顧扶貧、生態(tài)和發(fā)展等多維目標(biāo)的陜西移民工程是脫貧攻堅(jiān)的成功實(shí)踐,。移民搬遷“陜西樣本”對山區(qū)脫貧,、社會(huì)治理、政府職能,、城鎮(zhèn)化建設(shè)等都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,。

       一、研究問題的提出

       全面建設(shè)小康社會(huì)最艱巨最繁重的任務(wù)在于農(nóng)村地區(qū),，特別是在集中連片特困地區(qū),。黨的十八屆五中全會(huì)已明確提出，到2020 年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧,，貧困縣全部摘帽,，解決區(qū)域性整體貧困。如何更好地找到“貧根”并對其進(jìn)行對癥下藥及靶向治療對于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),、提高減貧實(shí)效至關(guān)重要,。2015年6月18日習(xí)近平總書記在貴州調(diào)研期間專門組織召開的涉及多個(gè)集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)座談會(huì)上明確指出，實(shí)現(xiàn)貧困人口的精準(zhǔn)脫貧要因地制宜研究實(shí)施“四個(gè)一批”的扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃,，即“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批,、移民搬遷安置一批、低保政策兜底一批,、醫(yī)療救助扶持一批”,。移民搬遷在精準(zhǔn)扶貧方略和體系中的地位得以正式確立，在減貧實(shí)踐中發(fā)揮著愈加重要的積極作用,。2016年7月19日習(xí)近平總書記在寧夏永寧縣閩寧鎮(zhèn)原隆移民村考察時(shí)指出,，移民搬遷是脫貧攻堅(jiān)的一種有效方式；要總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn),，把移民搬遷脫貧工作做好,。

       2011年5月6日陜西省委、省政府正式啟動(dòng)實(shí)施的,、被譽(yù)為新中國成立以來最大規(guī)模移民工程的陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷工程是秦巴山區(qū)大規(guī)模移民搬遷安置的“開山之作”,，也開辟了減少貧困的有效實(shí)現(xiàn)路徑，打通了精準(zhǔn)扶貧的“最后一公里”,。這一“敢為人先,、主動(dòng)創(chuàng)新”“領(lǐng)跑最先一公里”的區(qū)域性重大移民搬遷決策完全契合精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的要求，生動(dòng)證明了通過搬遷安置解決一批農(nóng)村貧困人口的可行性,。陜西大規(guī)模移民搬遷不僅引起了社會(huì)和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注,，還創(chuàng)造了諸多可借鑒、可復(fù)制,、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn),，被稱之為移民搬遷的“陜西樣本”。這引起了很多學(xué)者的密切關(guān)注并產(chǎn)生了諸多研究成果,。何得桂和黨國英基于政策執(zhí)行的視野對以陜南地區(qū)移民搬遷安置政策執(zhí)行偏差及其影響等進(jìn)行了多層面,、多維度的剖析和展望。[1]有學(xué)者基于陜南地區(qū)移民搬遷的實(shí)證分析,，對連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的“結(jié)構(gòu)性制約”問題展開了研究,。[2]有學(xué)者對西部山區(qū)扶貧移民安置型社區(qū)治理及創(chuàng)新問題進(jìn)行了較為深入的研究。[3]與此同時(shí),，城鎮(zhèn)化背景下移民搬遷過程中的政府作用也引發(fā)學(xué)者的探討,。[4]盡管很多學(xué)者對以陜南地區(qū)為典型代表的移民搬遷“陜西樣本”進(jìn)行了幾乎全景式的研究，但是還缺乏對產(chǎn)生和引發(fā)的啟示展開應(yīng)有的研究,。本文力圖彌補(bǔ)上述缺憾,，較為系統(tǒng)地探討在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中移民搬遷“陜西樣本”的若干重要啟示。

       二,、挖險(xiǎn)根與拔窮根：移民搬遷的“陜西樣本”

       政府推動(dòng)下,，以“避災(zāi)減貧”為目標(biāo)，以農(nóng)民為主體,，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合的陜西大規(guī)模避災(zāi)扶貧移民搬遷工程不僅僅是簡單地“搬家”和物理空間的變化,，還是增強(qiáng)社會(huì)互動(dòng)、推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程,。[5]經(jīng)過五年多的積極探索和認(rèn)真實(shí)踐,，陜南地區(qū)已累計(jì)完成搬遷32.4萬戶、111.89萬人,。作為以“挖險(xiǎn)根”與“拔窮根”為核心追求的陜西移民搬遷政策取得了較為顯著的經(jīng)濟(jì),、生態(tài)和社會(huì)效應(yīng)，產(chǎn)生積極且廣泛的社會(huì)影響,。

       從政策成效來考察,，陜西省移民搬遷活動(dòng)總體向好，綜合效益明顯,。通過移民搬遷的開展使得受災(zāi)害威脅的群眾遠(yuǎn)離了“災(zāi)害源”,，山區(qū)農(nóng)民意外傷亡率明顯下降；搬遷群眾的生產(chǎn)生活條件得到明顯改善,，提高了公共服務(wù)的可及性并推進(jìn)了公共服務(wù)均等化的發(fā)展,；搬遷群眾的生產(chǎn)生活方式更加多元化、現(xiàn)代化,；移民搬遷的推進(jìn)在很大程度上減少了人對大自然的無序擾動(dòng),，遷出區(qū)生物多樣性增加，陜西的生態(tài)環(huán)境得以進(jìn)一步改善,。通過開展大規(guī)模移民搬遷活動(dòng),，既加速了陜西城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，也拉動(dòng)了移民搬遷區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,，促使當(dāng)?shù)厣鐣?huì)整體福祉也有了大跨越,。與沒有進(jìn)行移民搬遷的農(nóng)戶相比，移民搬遷戶的整體處境明顯改善,，財(cái)產(chǎn)性收入大大增加,，山區(qū)脫貧致富步伐顯著加快。在推進(jìn)避災(zāi)扶貧移民搬遷工程中,，陜西省不僅注重實(shí)現(xiàn)“搬得出,、穩(wěn)得住”的目標(biāo)，還高度重視移民搬遷群眾“能致富”目標(biāo)的達(dá)成,。產(chǎn)業(yè)培育作為核心,，通過強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、鼓勵(lì)基層探索,、增強(qiáng)社會(huì)協(xié)同和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合等方式,，讓搬遷群眾增收有渠道、就業(yè)有崗位,、創(chuàng)業(yè)有門路,，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益日益凸顯，基本上實(shí)現(xiàn)了“搬得出,、穩(wěn)得住,、能致富”的預(yù)期目標(biāo)。

       陜西移民搬遷的實(shí)踐充分證明,，兼顧避災(zāi),、扶貧、生態(tài)和發(fā)展等多維目標(biāo)的移民搬遷活動(dòng)是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧,、精準(zhǔn)脫貧的重要路徑,，也是推動(dòng)陜南加快發(fā)展的有力舉措。實(shí)踐證明：陜南移民搬遷工程既是破解秦巴山集中連片貧困地區(qū)發(fā)展難題和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的積極探索,，又是促進(jìn)山區(qū)城鎮(zhèn)化,、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和公共服務(wù)均等化的重大舉措，也是貫徹習(xí)近平總書記提出的“五個(gè)扎實(shí)”要求,，特別是貫徹落實(shí)“扎實(shí)做好保障和改善民生工作”的重要體現(xiàn),。2014年1月下旬,，李克強(qiáng)總理在陜南視察時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，“要通過區(qū)域整體開發(fā)創(chuàng)造有利于‘造血式’扶貧的大環(huán)境,，使貧困群眾有更多公平的發(fā)展機(jī)會(huì),，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧更加有效、更可持續(xù),。要對不具備生存條件的地方進(jìn)行整體搬遷,，通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，一方面把扶貧資金不投到那些該搬遷的村,，避免浪費(fèi),；另一方面也可使搬遷的群眾享受城里人一樣的公共服務(wù)?！边@體現(xiàn)了中央對陜西移民搬遷工作的充分肯定,。2016年3月24日，中央財(cái)辦副主任兼中農(nóng)辦副主任韓俊同志在陜西調(diào)研的時(shí)候,，明確提出,，“中央制定脫貧攻堅(jiān)‘五個(gè)一批’之‘易地搬遷一批’政策就是源于陜南移民搬遷的成功實(shí)踐?！?br/>
       三,、移民搬遷“陜西樣本”的重要啟示

       在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中移民搬遷“陜西樣本”是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的生動(dòng)而成功的實(shí)踐,。

       （一）移民搬遷安置可成為山區(qū)擺脫貧困的“治本之策”

       擺脫貧困是人類社會(huì)發(fā)展的永恒主題,，更是現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國山區(qū)發(fā)展的重要目標(biāo),。然而,，由于環(huán)境資源承載能力較弱、人口居住極其分散以及各類地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā),，以往的扶貧方式大都難以真正取得實(shí)效,。這是因?yàn)橐酝鲐毜墓餐龇ǎ饕亲⒅貙ω毨Т逍蘼?、建水窖,、改電、翻修村委?huì),，這些雖然與貧困戶的發(fā)展有關(guān),、投入巨大，但是還未觸及減貧的核心問題,，導(dǎo)致扶貧成效不明顯,。只有通過徹底斬?cái)嘀仑毞地氭湕l，實(shí)現(xiàn)“挪窮窩,、改窮業(yè),、斷窮根”,，才能更好地做到“擺脫貧困”，而不是深受貧困束縛,。尤其在那些滑坡,、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)域，如秦巴山區(qū),、云貴高原，頻繁的人類活動(dòng)以及有限的環(huán)境資源承載能力,，事實(shí)上加劇了山區(qū)各類自然災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn),。采取主動(dòng)出擊而不是被動(dòng)應(yīng)對的方式，將高寒偏遠(yuǎn)山區(qū)居民從山上搬遷到開闊平坦的安全地帶,，既提高了他們的安全系數(shù),、減少其脆弱性和地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，是一種至少“三贏”的決策,。也就是說,，在貧困山區(qū)、災(zāi)害頻發(fā)疊加的區(qū)域,，與其加大扶貧力度或投資巨大進(jìn)行災(zāi)后就地重建,，還不如主動(dòng)地在自然災(zāi)害脅迫面前進(jìn)行“科學(xué)妥協(xié)和讓步”，采取規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)的“搬遷式移民安置”方式或道路,。

       事實(shí)上,，在陜南地區(qū)2011年啟動(dòng)實(shí)施大規(guī)模避災(zāi)扶貧移民搬遷工程之前，當(dāng)?shù)匾蚕群笸瞥鲞^各類的遷移,、扶貧舉措,，但令人遺憾的是總是跳不出簡單“復(fù)制農(nóng)村”的“怪圈”。山區(qū)居民和新建房屋仍然面臨著各種地質(zhì)災(zāi)害的嚴(yán)重威脅,，不僅難以享受到均等化的公共服務(wù),，也難以有效地?cái)[脫貧困。實(shí)踐探索和理論研究均已表明：實(shí)施移民搬遷政策可以讓山區(qū)群眾徹底地?cái)[脫“受災(zāi)—貧困—扶貧—再受災(zāi)—再貧困—再扶貧”的惡性循環(huán),；“從山溝到城鎮(zhèn),，從土屋變洋房，生活水平有了質(zhì)的飛躍”,；它有效幫助山區(qū)移民對象鏟除“險(xiǎn)根”,、拔掉“窮根”，可謂一舉多得,、標(biāo)本兼治,。政府推動(dòng)、企業(yè)參與,、社會(huì)協(xié)同和群眾自愿的以減輕環(huán)境資源承載力,、提高人口和產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng),、減少山區(qū)民眾災(zāi)害脅迫為核心的移民搬遷這一重大舉措是“以退為進(jìn)”的有效路徑，對于減少貧困,、改善民生,、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等都具有舉足輕重的作用。與此同時(shí),，“移民”不僅是最為重要的一種扶貧路徑,，從古到今還是解決區(qū)域均衡發(fā)展的重要方式。在這些意義上,，移民搬遷無疑可以成為我國山區(qū)擺脫貧困的“治本之策”,。[6]

       （二）預(yù)防式治理的扶貧方式是減災(zāi)治貧的發(fā)展方向，也是政府職能轉(zhuǎn)型的可行之路

       治理之道如何選擇,，事關(guān)治理成效,。從時(shí)間維度、主動(dòng)性和前瞻性的角度,，可以將令人眼花繚亂的治理劃分為被動(dòng)型治理（或稱為滅火式治理,、運(yùn)動(dòng)式治理）和預(yù)防式治理。被動(dòng)型治理更多指的是對相關(guān)事務(wù)或事件已經(jīng)發(fā)生后治理主體所采取的應(yīng)對舉措,，主動(dòng)性和前瞻性均不足,，在一定意義上屬于“事后補(bǔ)救”的范疇。預(yù)防式治理則強(qiáng)調(diào)治理主體本著未雨綢繆的理念,，在相關(guān)事務(wù)或事件尚未發(fā)生時(shí),，主動(dòng)采取各種手段和方式進(jìn)行處理，力爭取得事半功倍的成效,。移民搬遷是非結(jié)構(gòu)性減災(zāi)的重要方式,，陜西移民搬遷工程對于我國加強(qiáng)各類災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)的重要啟示價(jià)值在于“防范勝于治療”?！敖Y(jié)構(gòu)式減災(zāi)”通常只能治標(biāo)而無法治本,，非結(jié)構(gòu)式減災(zāi)才是降低未來自然災(zāi)害損失的有效手段。[7]我國最早的醫(yī)書《黃帝內(nèi)經(jīng)》認(rèn)為,，“不治已病治未病”,，體現(xiàn)了重在預(yù)防的理念。如果說災(zāi)害（或者說風(fēng)險(xiǎn)）也是人類社會(huì)中的一種“疾病”,，治療它的關(guān)鍵在于預(yù)防,。道家的鼻祖老子所提出的主張，“為之于未有,，治之于未亂”,，所反映的也是一種重在預(yù)防的思想。正如有的學(xué)者所言：面對未來的發(fā)展以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn),，減災(zāi)治貧要“跳出以往‘應(yīng)急救援,、原地重建’傳統(tǒng)的治理型抗災(zāi)邏輯,，政府要展現(xiàn)出足夠的魄力和遠(yuǎn)見，采取具有預(yù)見性的減災(zāi)策略”,。[8]就是說,，避災(zāi)扶貧移民搬遷活動(dòng)不是被動(dòng)型的治理舉措，而是主動(dòng)型,、預(yù)防式的治理路徑,。它在具體執(zhí)行中雖然還存在一定的問題，但是已顯示出前瞻性,、主動(dòng)性的特點(diǎn)，展現(xiàn)出減災(zāi)致貧的未來發(fā)展方向,，具有廣闊的發(fā)展前景。

       陜西移民搬遷還表明：減少風(fēng)險(xiǎn)是環(huán)境改善和擺脫貧困的重要結(jié)合點(diǎn),，政府在這一進(jìn)程中可以扮演更加積極,、更具智慧的角色，而不是被動(dòng)的應(yīng)對者,，更不能只是充當(dāng)“滅火者”的角色,。改善環(huán)境、擺脫風(fēng)險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)的重要手段,，也是政府職能的重要體現(xiàn),。主要決策者在陜南所實(shí)施的大規(guī)模移民搬遷安置政策已超越“擺脫貧困”的理念和做法，高位推動(dòng)進(jìn)行“看真貧,、扶真貧,、真扶貧”，其本質(zhì)特征在于“擺脫風(fēng)險(xiǎn)”或者說“減少風(fēng)險(xiǎn)”,。它不僅改善了陜南山區(qū)生態(tài)環(huán)境,，也推動(dòng)了精準(zhǔn)扶貧；既遠(yuǎn)離了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),，也更好地融入現(xiàn)代社會(huì),。從政策制定的出發(fā)點(diǎn)來看，陜南避災(zāi)移民搬遷政策實(shí)施既要擺脫以地質(zhì)災(zāi)害為主的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),，實(shí)現(xiàn)“挖險(xiǎn)根”的目的,，也要擺脫以經(jīng)濟(jì)貧困為核心的貧困風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“拔窮根”的落腳點(diǎn),。這種理念和行為其實(shí)已經(jīng)跨越了被動(dòng)型治理,，朝著預(yù)防式治理的方向有力邁進(jìn)。它背后所反映的是政府職能主動(dòng)性轉(zhuǎn)型,。事實(shí)上,，現(xiàn)代政府管理的目的是“使用少量的錢預(yù)防,，而不是花大量的錢治療”“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用” 這一基本背景和大趨勢下，[9]陜西移民搬遷所揭示的邁向預(yù)防式治理之道或許能夠提供有益的啟示,。預(yù)防式治理對于減少治理風(fēng)險(xiǎn),、減輕公共部門負(fù)擔(dān)和增強(qiáng)治理的主動(dòng)性具有不可忽視的價(jià)值。

       （三）移民搬遷式就近城鎮(zhèn)化要成為中國新型城鎮(zhèn)化的重要推進(jìn)模式

       城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式關(guān)系到“鄉(xiāng)土中國”邁向“城鎮(zhèn)中國”的進(jìn)度和水平,。2011年5月正式啟動(dòng)的史無前例的陜南避災(zāi)移民搬遷工程,，規(guī)模宏大、類型復(fù)雜,、持續(xù)時(shí)間長,，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路在秦巴山集中連片特困地區(qū)因地制宜的深入實(shí)施和表率。作為涉及生態(tài),、經(jīng)濟(jì),、社會(huì)、公共服務(wù)保障,、文化等諸多層面的陜西移民搬遷工程體現(xiàn)了不再“簡單復(fù)制農(nóng)村”的老路,，而是強(qiáng)調(diào)通過集中安置的方式以及“三靠近”原則（靠近城鎮(zhèn)、靠近園區(qū),、靠近中心村）來實(shí)現(xiàn)移民搬遷和城鎮(zhèn)化相結(jié)合道路,。在這一過程中，突出“以產(chǎn)定搬,、以搬促城,、產(chǎn)城融合”的移民搬遷思路，各種類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)等規(guī)?；氖袌鼋?jīng)濟(jì)形態(tài),，形成了較為有力的產(chǎn)業(yè)支撐，同時(shí)新型籌資模式,、社區(qū)化治理,、信息化管理系統(tǒng)，這些都有利于移民搬遷安置活動(dòng),，也有利于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的穩(wěn)健可持續(xù)發(fā)展,。5年多的實(shí)踐探索顯示：開展移民搬遷活動(dòng)是快速提升貧困山區(qū)城鎮(zhèn)化水平的有效路徑，更是推動(dòng)就地（近）城鎮(zhèn)化的有力舉措,。在移民搬遷中有效推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,，不僅有利于增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，也顯著提升了城鄉(xiāng)發(fā)展活力,，還有助于集中連片特困地區(qū)減少貧困及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),。

       由于地形地貌的差異性，國情的復(fù)雜性，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非平衡性,，中國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不可能只有一種方式,，而應(yīng)是多元化路徑或模式。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),，我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的模式有7種,，即建立開發(fā)區(qū)、建設(shè)新區(qū)和新城,、城市擴(kuò)展,、舊城改造、建設(shè)中央商務(wù)區(qū),、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化和村莊產(chǎn)業(yè)化,。[10]事實(shí)上，2011年以來陜南地區(qū)所采取的“政府主導(dǎo),、農(nóng)戶自愿,、市場參與、梯次推進(jìn)”的引導(dǎo)方式,，所呈現(xiàn)的“山上建園區(qū),，山下建社區(qū)”的搬遷模式，“離土不離鄉(xiāng)”為主的集中安置與就業(yè)方式及其所形成的“倒逼”效應(yīng),，是對已有推進(jìn)模式的豐富和發(fā)展,，也是帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的重要體現(xiàn),，可稱之為“移民搬遷式就近城鎮(zhèn)化”,。移民搬遷式就近城鎮(zhèn)化模式既改善了山區(qū)生態(tài)環(huán)境，也明顯改善山區(qū)農(nóng)戶居住環(huán)境及生產(chǎn)生活條件,，推動(dòng)了精準(zhǔn)扶貧,；移民搬遷戶既遠(yuǎn)離了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，也更好地融入現(xiàn)代社會(huì),。對于我國城鎮(zhèn)化多元路徑的探索無疑具有較高的借鑒價(jià)值,。特別是西部地區(qū)以及貧困地區(qū)可以把這種移民搬遷型就近城鎮(zhèn)化道路作為重要的選項(xiàng)或者推進(jìn)模式。這對于節(jié)約社會(huì)成本,、促進(jìn)基層和諧以及提高城鎮(zhèn)化的效益無疑都具有明顯的積極作用,。

       [作者簡介] 何得桂，西北農(nóng)林科技大學(xué)公共管理系副教授,、管理學(xué)博士,；董宇昕, 西北農(nóng)林科技大學(xué)公共管理系學(xué)生。

       參考文獻(xiàn)

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