原標(biāo)題：于軍 王發(fā)龍：全球治理的制度困境與中國的戰(zhàn)略選擇
       [摘 要]全球治理制度所存有的合法性不足,、代表性不夠,、有效性不高等問題,，嚴(yán)重阻礙了全球治理能力的提升和全球治理秩序的穩(wěn)定,。中國理應(yīng)通過參與、改革,、創(chuàng)建,、運用全球治理制度等方式，助力國際社會破解全球治理的制度困境,，進而提升全球治理能力,，重塑全球治理秩序。

       在經(jīng)濟全球化,、政治多極化,、文化多元化并行不悖的時代背景下，現(xiàn)行全球治理制度正處于轉(zhuǎn)型的歷史新時期,。在此形勢下，中國積極參與全球治理,，既能夠體現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國的歷史擔(dān)當(dāng),，又能夠提升在全球治理體系中的制度性權(quán)力,。無論國際局勢如何變幻，中國都應(yīng)站在時代發(fā)展和人類進步的高度,，充分把握和利用全球治理制度轉(zhuǎn)型與全球治理秩序重塑的戰(zhàn)略機遇,，在全球治理的歷史征程中發(fā)出“中國聲音”，留下“中國印記”,。

       一,、當(dāng)前全球治理制度的現(xiàn)實困境

       在無政府的國際社會，全球治理實質(zhì)上是以全球治理制度而非中央政府權(quán)威為基礎(chǔ)的,。全球治理制度是治理主體在治理實踐中制定并實施的關(guān)于治理的價值,、主體、客體,、方式,、成效的規(guī)范要素（正式或非正式）的集合①。冷戰(zhàn)結(jié)束以來,，盡管制度化逐漸成為全球治理的應(yīng)然發(fā)展趨勢,，[1]但是全球治理制度已展現(xiàn)出合法性不足、代表性不夠,、有效性不高等痼疾,，嚴(yán)重影響著全球性問題的治理進度和治理效度。

       （一）全球治理制度合法性不足

       冷戰(zhàn)結(jié)束后特別是2008年國際金融危機爆發(fā)以來,，國際社會對各類全球性問題的治理需求日益增多,，而國際社會的旺盛治理需求與全球治理制度的低效供應(yīng)之間出現(xiàn)了日益增大的張力，這成為制約全球治理進度和效度的結(jié)構(gòu)性矛盾,。全球治理制度存有的合法性缺失問題是造成該結(jié)構(gòu)性矛盾的主因,。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，西方大國在經(jīng)濟,、政治,、安全等問題領(lǐng)域，構(gòu)建以自身為主導(dǎo)的國際制度體系,。隨著全球治理任務(wù)的不斷增多,，體現(xiàn)西方大國意志和利益的國際制度逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛑卫碇贫鹊闹饕獦?gòu)成部分。歷史與現(xiàn)實表明,，西方大國主導(dǎo)下的全球治理制度存有明顯的合法性危機,，因為它們不但在本質(zhì)上并非國際社會的“公共物品”而是西方大國的“私利物品”，而且難以獲得國際社會的廣泛贊同和支持,。其中,，西方大國為了延續(xù)國際壟斷資本在世界范圍內(nèi)的剝削，構(gòu)建了以世界銀行、國際貨幣基金組織,、世界貿(mào)易組織為支柱,，顯失合法性與公正性的全球經(jīng)濟治理制度。毋庸贅言,，全球經(jīng)濟治理制度不僅沒有防止1997年亞洲金融危機,、2007年美國次貸危機、2010年歐洲主權(quán)債務(wù)危機等一系列國際經(jīng)濟危機,，還使得全球“貧富分化”漸呈兩極化之勢,。同時，西方大國在貿(mào)易爭端,、氣候惡化,、糧食安全、網(wǎng)絡(luò)安全,、跨國犯罪等大多問題領(lǐng)域,，把持著全球治理制度的投票權(quán)和決策權(quán)，致使廣大發(fā)展中國家長期處于全球治理制度體系的外圍和邊緣,。

       （二）全球治理制度代表性不夠

       全球治理因全球問題的凸顯而時興,，本質(zhì)上是各治理主體的“共同責(zé)任”和“公共行為”，不等于“西方治理”更不同于“霸權(quán)治理”,。全球治理制度應(yīng)具有較高的代表性,。應(yīng)當(dāng)指出，現(xiàn)行全球治理制度主要是在美國“霸權(quán)模式”下建立起來的,，缺乏充分的代表性,、包容性、民主性,，不但未能體現(xiàn)絕大多數(shù)治理主體的權(quán)力和權(quán)利,，反而形成并固化了主權(quán)國家為中心的畸形治理模式和大國權(quán)力主導(dǎo)下的“中心-外圍”結(jié)構(gòu)。[3]

       冷戰(zhàn)結(jié)束以來,，世界經(jīng)濟全球化,、政治多極化、文化多樣化等趨勢日益明顯,。其中,，世界權(quán)力格局中出現(xiàn)了明顯的權(quán)力轉(zhuǎn)移和權(quán)力流散現(xiàn)象。一方面,，國際權(quán)力由傳統(tǒng)大國向新興大國轉(zhuǎn)移,，美歐等傳統(tǒng)大國在世界事務(wù)中的主導(dǎo)權(quán)和控制力相對下降，以金磚國家為代表的新興大國群體性崛起,，在國際事務(wù)和全球治理中的話語權(quán)和影響力不斷提升,。另一方面,，國際權(quán)力由國家行為體向非國家行為體流散，[4]國際組織,、跨國公司,、公民個人等非國家行為體更為積極、廣泛地參與全球治理而具有了更多的表達權(quán)和號召力,。遺憾的是，現(xiàn)行全球治理制度并未發(fā)生相應(yīng)的演進,，已遠不能體現(xiàn)世界權(quán)力格局的變動而近于靜止和固化,。在此形勢下，顯失代表性的全球治理制度致使新興經(jīng)濟體,、發(fā)展中國家等“新”治理主體難以享有相應(yīng)權(quán)利,，阻遏了其參與全球治理的主觀意圖和客觀實踐。

       （三）全球治理制度有效性不高

       全球治理制度的有效性直接影響并體現(xiàn)著全球治理的效度和進度,，進而影響到世界的和平與發(fā)展,。氣候惡化、能源短缺,、國際難民等全球性問題的不斷凸顯,，表明全球治理制度欠缺充分的有效性。更為甚者,，全球治理制度在武器擴散,、恐怖主義、核安全等問題領(lǐng)域,，逐漸陷入失效乃至失靈的境地,。

       總體看來，全球治理制度出現(xiàn)低效,、失效,、失靈等問題，主要出于全球治理制度本身缺陷,、全球治理制度執(zhí)行度低,、全球治理主體合作乏力等原因?？陀^而論,，全球治理領(lǐng)域盡管仍然存在“無法可依”的現(xiàn)象，但是“有法不依”的問題制約了全球治理制度有效性的發(fā)揮,，進而阻礙了全球治理的進度和效度,。其中，全球治理制度在“數(shù)量”和“質(zhì)量”方面均存有明顯缺陷,，不僅難以滿足全球問題治理的需求,，還限制了自身有效性的發(fā)揮,。比如，全球治理制度不僅在很多領(lǐng)域展露出“制度赤字”現(xiàn)象,，還因落后于世界權(quán)力結(jié)構(gòu)變化,、國際安全性質(zhì)變化、相互依存態(tài)勢的變化而產(chǎn)生“規(guī)則滯后”問題,，而“‘規(guī)則滯后’是治理失靈的基本原因”,。[5]此外，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在全球治理的基本理念,、議題選擇,、實施方式等方面，缺乏充分的國際合作意愿而存有很大的利益糾紛,，致使全球治理制度難以有效執(zhí)行,。比如，歐美等傳統(tǒng)大國把持著網(wǎng)絡(luò)空間治理的主導(dǎo)權(quán),，在網(wǎng)絡(luò)主權(quán),、網(wǎng)絡(luò)外交、網(wǎng)絡(luò)安全等問題領(lǐng)域與中國,、俄羅斯等新興大國產(chǎn)生了明顯的分歧,，嚴(yán)重制約了互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)、世界電信發(fā)展大會,、國際電信世界大會等網(wǎng)絡(luò)治理制度的實施狀況,、遵守程度和有效性，進而導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)治理在全球,、地區(qū),、國家等層面陷入多重的制度困境。

       二,、中國參與全球治理的戰(zhàn)略機遇

       革新全球治理制度,、提升全球治理能力、重塑全球治理秩序不僅是世界各國需要共同面對,、亟待應(yīng)對的重大挑戰(zhàn),，還是發(fā)展國際關(guān)系和提升國際影響力的良好機遇。世界變化與自身發(fā)展為中國參與全球治理提供了重要的戰(zhàn)略機遇,。

       （一）世界的變化提供了有利時機

       1.全球問題的凸顯為中國參與全球治理提供了有利時機,。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，國際局勢總體穩(wěn)定,，和平與發(fā)展仍是當(dāng)今時代的主題,。但世界面臨的全球性問題不僅種類繁多而且變化多端，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題相互交織,，加劇了世界安全的風(fēng)險,。全球問題的凸顯和國際環(huán)境的變化不僅為中國參與全球治理提供了廣闊舞臺,，還需要中國履行應(yīng)有的大國責(zé)任和歷史擔(dān)當(dāng)。

       2.全球治理的變化為中國參與全球治理提供了有利時機,。一是全球治理理念處于變遷時期,，世界期待“中國智慧”和“中國方案”。近年來,，中國提出的“一帶一路”倡議和“共商共建共享”治理理念均是全球治理所需求的“軟性”公共物品,。二是全球治理領(lǐng)域正不斷拓展，西方大國難以掌控各領(lǐng)域的治理主導(dǎo)權(quán),，中國可充分運用不同領(lǐng)域的差異性與非均衡性,，在國際經(jīng)濟、氣候變化,、全球公域等領(lǐng)域提升全球治理的參與度和話語權(quán)。

       3.國際格局的演進為中國參與全球治理提供了有利時機,。冷戰(zhàn)結(jié)束以來,，國際社會的權(quán)力轉(zhuǎn)移和權(quán)力流散推動著國際格局從“等級化”向“平面化”演進的質(zhì)性變遷，新興大國不僅將獲得參與和推動全球治理的更多機會,，還將促進“霸權(quán)治理”“西方治理”向真正的全球治理轉(zhuǎn)變,。

       4.國際制度的發(fā)展為中國參與全球治理提供了有利時機。當(dāng)前,，國際制度進入了不斷生成,、快速發(fā)展、穩(wěn)步改革的歷史新時期,，為全球治理搭建了更為廣闊的戰(zhàn)略平臺,。作為國際制度的參與者、建設(shè)者和推動者,，中國更易于在國際制度框架內(nèi)參與和推動全球治理,。比如，隨著G20取代G8而成為全球經(jīng)濟治理的主要平臺,，中國顯著提升了對金融危機,、貿(mào)易爭端、投資保護等國際經(jīng)濟問題治理的參與度和話語權(quán),。

       （二）中國的發(fā)展提供了基本條件

       1.在客觀能力方面,，中國推動全球治理的實力日益提升。進入21世紀(jì)以來,，中國的綜合國力和國際影響力快速增長,，具備了“以自身發(fā)展為世界經(jīng)濟增長和全球治理作出更大貢獻，為全球性問題提供代表廣大發(fā)展中國家利益的方案”的綜合能力,。[6]作為世界第二大經(jīng)濟體,，中國不僅能夠憑借自身經(jīng)濟發(fā)展來提振國際經(jīng)濟發(fā)展,、推進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，還可以通過國際合作來革新全球經(jīng)濟治理機制,、重塑全球經(jīng)濟秩序,。作為聯(lián)合國安理會常任理事國，中國既可通過提出新國際安全觀念,、創(chuàng)建新國際安全制度來豐富全球安全治理模式,，又能借助聯(lián)合國安理會、上海合作組織,、亞信會議等既有安全制度來應(yīng)對國際安全問題,。作為最大的發(fā)展中國家，中國有能力“就2015年后發(fā)展議程,、氣候變化談判,、國際貨幣基金組織改革、反恐,、網(wǎng)絡(luò)安全等全球治理重點問題密切協(xié)調(diào),，維護新興市場國家和發(fā)展中國家共同利益”。[7]作為全球治理的后來者,，中國和廣大發(fā)展中國家可以通過提出全球治理新倡議,、設(shè)置全球治理新議程等方式，來提升在全球治理中的感召力和影響力,。

       2.在主觀意圖方面,，中國推動全球治理的意愿更加明顯。21世紀(jì)以來,，中國參與全球治理的姿態(tài)和行動更為自覺,，不僅積極參與應(yīng)對各類全球性問題，還主動向國際社會供應(yīng)全球治理的新理念,、新機制,、新戰(zhàn)略等公共物品。在理念層面,，中國相繼提出了“命運共同體”的世界觀,、“義利并舉、以義為先”的正確義利觀,、“共同,、綜合、合作,、可持續(xù)”的新型安全觀,、“和而不同、合作共贏”的國際合作觀和“共商共建共享”的全球治理觀,，為全球治理提供了急需的軟性“公共物品”,，為應(yīng)對全球問題提供了有力的理念支撐和思想引導(dǎo),。在機制層面，中國不僅積極參與,、創(chuàng)建和改革全球治理制度,，還就全球治理問題發(fā)出倡議、設(shè)置議題,、凝聚共識,。2016年9月，中國通過主辦杭州G20 峰會,，不僅與其他成員就金融危機,、貿(mào)易爭端、投資保護等問題達成了《創(chuàng)新增長藍圖》《全球貿(mào)易增長戰(zhàn)略》《全球投資指導(dǎo)原則》等“杭州共識”,，還助推G20從危機應(yīng)對機制向長效治理機制轉(zhuǎn)型,。在戰(zhàn)略層面，中國就全球治理問題做出了一系列的戰(zhàn)略部署,。比如,，十八大報告提出，“中國將堅持把中國人民利益同各國人民共同利益結(jié)合起來,，以更加積極的姿態(tài)參與國際事務(wù)，發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用,，共同應(yīng)對全球性挑戰(zhàn),。”[8]《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》亦表示,，“積極參與執(zhí)法安全國際合作,，共同打擊暴力恐怖勢力、民族分裂勢力,、宗教極端勢力和販毒走私,、跨國有組織犯罪?！盵9]

       三,、中國應(yīng)對治理困境的戰(zhàn)略選擇

       隨著全球性挑戰(zhàn)增多，“21世紀(jì)的主要挑戰(zhàn)是處理當(dāng)代全球挑戰(zhàn)的制度框架難以與這些挑戰(zhàn)的范圍,、規(guī)模和性質(zhì)相匹配”,，[10]改革全球治理制度已成為國際社會的當(dāng)務(wù)之急。中國應(yīng)審時度勢,，抓住機遇,，在以下幾個方面奮發(fā)有為，助力國際社會提升全球治理能力和全球治理效度,。

       （一）積極參與全球治理制度

       一定意義上而言,，現(xiàn)行全球治理制度是美國霸權(quán)的產(chǎn)物,，盡管存有合法性不足、代表性不夠,、有效性不高等痼疾,，但只有加入其中才能享有應(yīng)對全球問題的“合法”資格?？陀^而論,，中國對全球治理制度的參與程度、運用狀況不甚充分,，不僅妨礙了自身處理國際事務(wù)能力的提升,，也不利于國際社會應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)。

       作為全球治理的后來者,，中國應(yīng)積極參與現(xiàn)行全球治理制度,，既是擔(dān)負(fù)大國責(zé)任的必然要求，又是走向全球性大國的應(yīng)然選擇,。一方面,，秉持有利于國家主權(quán)和根本利益的原則。毋庸贅言,，維護,、獲取、增進自身利益是任何國家發(fā)展國際關(guān)系,、參與全球治理的基本目標(biāo),。一般而言，國家融入國際制度意味著在獲取相關(guān)身份和資格的同時,，讓渡部分利益甚至國家主權(quán),。因此，中國應(yīng)該參與那些既能“獨善其身”又可“兼濟天下”的全球治理制度,。另一方面,，堅持有所為和有所不為的方針，有選擇,、有甄別地參與更能反映世界格局變遷,、順應(yīng)全球發(fā)展大勢的全球治理制度。

       （二）主動改革全球治理制度

       冷戰(zhàn)結(jié)束以來,，全球治理制度逐漸成為國際社會亟待應(yīng)對的另一“全球性問題”,。盡管全球治理制度存有理念滯后、效度不足,、供應(yīng)赤字等問題,，但是“盡可能地調(diào)整現(xiàn)有機制，而不是推倒重來，才是真正理性的行為”,。[11]

       作為負(fù)責(zé)任大國,，中國應(yīng)該積極“推動變革全球治理體制中不公正不合理的安排”,“推進全球治理規(guī)則民主化、法治化,，努力使全球治理體制更加平衡地反映大多數(shù)國家意愿和利益,。”[12]一方面,，應(yīng)該遵循權(quán)責(zé)對等的原則,。作為全球治理的后來者，中國雖然應(yīng)參與全球治理制度改革,，但是要使所享受的權(quán)利和所承擔(dān)的責(zé)任相協(xié)調(diào),。另一方面，應(yīng)該采取循序漸進的方式,。全球治理制度改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,，不僅會觸及守成大國的既得利益，還要爭取其他成員的國際支持,?；诖耍袊鴳?yīng)該對全球治理制度的不合理之處進行有選擇,、有重點的改善,。換言之，中國參與現(xiàn)行全球治理制度的改革,，“并不是推倒重來,，也不是另起爐灶，而是創(chuàng)新完善”,。[13]

       （三）適時創(chuàng)建全球治理制度

       作為規(guī)范全球治理的合法框架,，現(xiàn)行全球治理制度所存有的“質(zhì)量”不高,、“數(shù)量”不足等問題,，將難免加速全球治理的失靈化、碎片化?，F(xiàn)實表明,，國際社會不但對恐怖主義、氣候惡化,、核擴散等全球問題的治理收效甚微,，而且在太空、深海,、極地等全球公域出現(xiàn)了全球治理制度的“薄弱區(qū)域”乃至“空白地帶”,。

       在全球治理制度的頂層設(shè)計中，中國應(yīng)發(fā)揮主要新興大國的表率作用,。一方面,，秉持量力而行的原則,，基于自身國情國力，在經(jīng)濟,、環(huán)境等領(lǐng)域創(chuàng)建全球治理制度,。另一方面，加強國際合作力度,，“同世界各國人民一道,，推動國際秩序和全球治理體系朝著更加公正合理方向發(fā)展”。[14]全球治理的推進需要國際社會的共同參與,，全球治理制度的創(chuàng)建亦需借助國際合作之力,。中國參與或主導(dǎo)創(chuàng)建的金磚國家新開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等國際經(jīng)濟治理機制均是國際合作的結(jié)果,。

       （四）有效運用全球治理制度

       全球治理的理念“注重的是通過制度而不是價值來實現(xiàn)”,，[15]全球治理的效度亦通過制度的運用和執(zhí)行來實現(xiàn)。當(dāng)前,，全球治理領(lǐng)域“有法不依”“執(zhí)法不嚴(yán)”等現(xiàn)象嚴(yán)重妨礙著全球治理的進度和效度,。作為全球治理的參與者，中國要有效地運用全球治理制度,，推動全球治理制度的改革和效用,。一是全面提升在全球治理制度中“規(guī)則制定能力、議程設(shè)置能力,、輿論宣傳能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力”,。 [16]二是加強人才建設(shè)，大量培養(yǎng)全球治理的專門人才,，并積極向國際組織輸送人才,。三是充分發(fā)揮地方的作用，尤其是加快地方外事工作從“出訪,、接待,、審批”的“老三件”，向“合作,、發(fā)展,、安全”的“新三件”的職能轉(zhuǎn)變。

       [作者簡介] 于軍,，國家行政學(xué)院國際事務(wù)與中國外交研究中心主任,、教授；王發(fā)龍,，臨沂大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師,。

       ?①作為國際制度的一種特殊形態(tài)，全球治理制度兼具規(guī)范性和實體性，既包含理念,、原則,、規(guī)則、程序,、慣例等規(guī)范要素,，又有其國際組織、社會團體等組織要素,。其中,，全球治理制度的組織要素是規(guī)范要素的外化形式和物化形態(tài)。本文的“全球治理制度”僅指其規(guī)范要素,，即由有關(guān)全球治理的原則,、規(guī)范、規(guī)則,、程序等要件構(gòu)成的規(guī)范體系,。

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