[摘 要] 無(wú)論從縱向維度還是從橫向維度來(lái)看,，新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)都深刻地影響了地方治理的結(jié)構(gòu),、行為和效果。為了更好地改善地方治理狀況,，需要從制度創(chuàng)新,、監(jiān)管轉(zhuǎn)向、上下聯(lián)動(dòng),、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等方面來(lái)推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)工作,。

       一、簡(jiǎn)政放權(quán)的新進(jìn)展

       自2013年新一屆政府組建以來(lái),，簡(jiǎn)政放權(quán)得到了全方位的有序推進(jìn),，[1]它在激發(fā)市場(chǎng)和企業(yè)活力、釋放社會(huì)創(chuàng)造力,、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力方面取得了較好的成效,。[2]具體進(jìn)展如下：

       （一）大幅減少了行政審批事項(xiàng)，終結(jié)了非行政許可審批

       在國(guó)務(wù)院層面,，行政審批事項(xiàng)大幅減少,，已提前完成新一屆政府組建之初關(guān)于“5年內(nèi)砍掉國(guó)務(wù)院各部門1700多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)的1/3”的承諾，這些被清理出來(lái)的權(quán)力和責(zé)任要么被保留,、要么被取消,、要么被下放。對(duì)于省級(jí)或市級(jí)政府各組成部門來(lái)說(shuō),，一方面要承接上級(jí)相關(guān)部門下放的行政審批事項(xiàng),，另一方面要清理,、取消和下放自身的行政審批事項(xiàng)，前者是“加法”,，而后者是“減法”,。對(duì)于縣（區(qū)）政府各組成部門來(lái)說(shuō)，承接,、清理,、保留或取消行政審批事項(xiàng)是改革的主要內(nèi)容。此外,，2015年國(guó)務(wù)院層面全面終結(jié)了非行政許可審批事項(xiàng),，省以下政府正在積極推進(jìn)。

       （二）落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán),，激發(fā)了市場(chǎng)主體的創(chuàng)造力

       早在2004年7月,，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》就提出要確立企業(yè)在投資活動(dòng)中的主體地位，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán),，但進(jìn)展和效果不甚明顯,。2013年國(guó)家發(fā)改委修訂了《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，2014年6月,，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》,，2014年版投資目錄也隨之出爐。2015年6月,，國(guó)家發(fā)改委修訂的《政府核準(zhǔn)和備案投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例（征求意見稿）》全文發(fā)布,，進(jìn)一步規(guī)范了政府對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)、備案行為,。在國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)文件之后,，各省市也相應(yīng)地修訂了政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目的管理辦法和目錄，絕大部分投資項(xiàng)目備案在市縣即可辦理,，企業(yè)投資自主權(quán)大為改觀,。

       （三）減少職業(yè)資格許可和認(rèn)定，釋放了市場(chǎng)主體創(chuàng)業(yè)興業(yè)的熱情

       為了激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)業(yè)興業(yè)的積極性,，減少職業(yè)資格許可和認(rèn)定成為新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)的重要內(nèi)容,。被減少的事項(xiàng)大致分為兩類：一是由國(guó)務(wù)院部門或地方部門設(shè)置的準(zhǔn)入類職業(yè)資格；二是由政府部門或行業(yè)協(xié)會(huì),、學(xué)會(huì)自行設(shè)置的水平評(píng)價(jià)類職業(yè)資格,。目前，各類職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)特別是地方自行設(shè)置的事項(xiàng)得以大幅度取消,。當(dāng)然,，地方取消力度還有待加強(qiáng)，國(guó)家有關(guān)部門為此正在督導(dǎo)各地依法取消自行設(shè)置的職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)。

       （四）清理規(guī)范收費(fèi)項(xiàng)目,，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān),，規(guī)范了市場(chǎng)秩序

       清理規(guī)范的對(duì)象是行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金,、經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)和行政審批中介服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)。通過(guò)清理違規(guī)設(shè)立的收費(fèi)基金或經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi),，規(guī)范有法定設(shè)立依據(jù)的收費(fèi)基金,，編制并發(fā)布各級(jí)各類收費(fèi)目錄清單，有效地減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān),，規(guī)范了市場(chǎng)秩序,。

       （五）改革商事制度，激發(fā)了社會(huì)投資活力和企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力

       這次商事制度改革旨在理順政府與市場(chǎng)和企業(yè)的關(guān)系,，表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是通過(guò)制度創(chuàng)新與程序優(yōu)化降低企業(yè)開辦成本,，例如全面實(shí)施“三證合一”“一照一碼”“先照后證”及其配套改革，取消最低注冊(cè)資本限制,，實(shí)現(xiàn)注冊(cè)資本認(rèn)繳,，取消企業(yè)年檢，促進(jìn)了新登記企業(yè)數(shù)量的增加,。二是通過(guò)信息公開與信息化建設(shè)改善營(yíng)商環(huán)境,，例如即將于2016年年底建成的全國(guó)企業(yè)信用信息系統(tǒng)，將有效地培育企業(yè)誠(chéng)信理念,，促進(jìn)企業(yè)的良性發(fā)展,。

       （六）規(guī)范中介服務(wù)，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)移

       中介服務(wù)是政府部分行政審批職能向社會(huì)的延伸,。當(dāng)前,，承接政府職能的中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍包括行政審批前置環(huán)節(jié)的技術(shù)審查、評(píng)估,、鑒證,、咨詢等事項(xiàng)。由于制度缺失等原因,，中介機(jī)構(gòu)普遍存在行業(yè)自律意識(shí)不強(qiáng),、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺失、服務(wù)效率不高,、監(jiān)管措施不到位等問(wèn)題,。針對(duì)這些弊病，各級(jí)政府都在制定行政審批中介服務(wù)管理辦法,，從加強(qiáng)行業(yè)準(zhǔn)入管理,，切斷壟斷利益鏈條，規(guī)范中介服務(wù)收費(fèi),，加強(qiáng)監(jiān)督管理等方面進(jìn)行規(guī)范,。

       二,、當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)工作存在的問(wèn)題

       （一）從企業(yè)的角度看簡(jiǎn)政放權(quán)工作存在的問(wèn)題

       簡(jiǎn)政放權(quán)要最大限度地激發(fā)市場(chǎng)主體活力，[3]其直接受益者是企業(yè),，因而從企業(yè)的角度來(lái)評(píng)估簡(jiǎn)政放權(quán)有其合理性,。站在企業(yè)的角度，當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)工作存在的問(wèn)題如下：

       1.選擇性放權(quán),。部分正在取消和下放的行政審批事項(xiàng)存在“含金量”不高的問(wèn)題,，該下放的沒(méi)有下放，不該下放的又下放了,。同時(shí),，簡(jiǎn)政放權(quán)存在“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”問(wèn)題,，雖然名義上要求數(shù)量,、質(zhì)量、落實(shí),、規(guī)范齊頭并進(jìn),，但操作中明顯偏重于數(shù)量，達(dá)不到為企業(yè)提供方便,、為市場(chǎng)增添活力的目的,。比如一些“僵尸”權(quán)力事項(xiàng)，放不放其實(shí)意義不大,；而那些與企業(yè)發(fā)展生死攸關(guān)的權(quán)力事項(xiàng),，放與不放對(duì)企業(yè)則影響深遠(yuǎn)，但這方面做得不夠,。

       2.放權(quán)缺乏協(xié)同性,。對(duì)于跨領(lǐng)域、跨部門,、跨層級(jí)的權(quán)力下放,，由于各部門放權(quán)時(shí)缺乏有效協(xié)調(diào)，導(dǎo)致有的權(quán)力事項(xiàng)取消或下放了,，而相關(guān)的權(quán)力事項(xiàng)還沒(méi)有取消或下放,，放權(quán)效果因此打了折扣。由于這些權(quán)力事項(xiàng)是關(guān)聯(lián)的,，不協(xié)同放權(quán)就會(huì)給企業(yè)辦事造成更大的不便,。比如工商、國(guó)土,、環(huán)保方面的權(quán)力事項(xiàng)不僅分布于這些部門自身,，而且在相關(guān)部門也有涉及，如果該同步下放的沒(méi)有同步下放，企業(yè)辦事反而會(huì)比以前更加煩瑣,。

       3.放權(quán)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),。由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于自己手中的權(quán)力是否應(yīng)該下放或取消,，除非上級(jí)有明確的指示,，地方政府往往不容易把握。放權(quán)過(guò)程中的這種猶豫不決現(xiàn)象經(jīng)常被歸因于地方留戀權(quán)力,。部門戀權(quán)的現(xiàn)象不能說(shuō)不存在,，但有時(shí)是地方對(duì)放權(quán)存在模糊認(rèn)識(shí)。有些權(quán)力事項(xiàng)在可放可不放之間,，為了回避責(zé)任，涉權(quán)部門往往選擇不放,，這使得企業(yè)辦事并沒(méi)有享受到應(yīng)有的便利,。

       4.部門既得利益的阻撓。權(quán)和利常常是交織在一起的,，如果某項(xiàng)權(quán)力的下放或取消會(huì)影響到部門利益,，部門維護(hù)這項(xiàng)權(quán)力的動(dòng)機(jī)就會(huì)很強(qiáng)烈。在現(xiàn)行法律框架內(nèi),，如果這項(xiàng)權(quán)力的解釋依據(jù)較為模糊,，那么即使有利于企業(yè)，上級(jí)部門也會(huì)在利益權(quán)衡中傾向于保留,。

       (二)從政府角度看簡(jiǎn)政放權(quán)工作存在的問(wèn)題

       簡(jiǎn)政放權(quán)的間接受益者是政府,，因而評(píng)價(jià)簡(jiǎn)政放權(quán)是否成功，還需要從政府角度來(lái)觀察,。站在政府的角度,，當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)碰到的許多問(wèn)題是由放權(quán)不徹底、不到位,、不協(xié)調(diào),、不接續(xù)、不配套造成的,，表現(xiàn)在：

       1.放權(quán)不徹底造成下級(jí)政府的自主權(quán)得不到保證,。一些本來(lái)可以由地方?jīng)Q策的事項(xiàng)，由于審批權(quán)在上級(jí)部門,，甚至在上上級(jí)部門,，由于程序上的繁雜，往往影響政策落地的效率,。上級(jí)部門在放權(quán)時(shí)存在“放小不放大,、放虛不放實(shí)、放責(zé)不放權(quán)、明放暗不放”的現(xiàn)象,，這就造成了“放權(quán)不到位,、放權(quán)有水分、放權(quán)不徹底”,。

       2.放權(quán)不到位造成下級(jí)不敢擔(dān)責(zé)任,。各級(jí)部門在梳理自己的權(quán)力時(shí)往往根據(jù)部門利益來(lái)決定權(quán)力的取舍，橫向和縱向部門之間的溝通不夠,，政府與企業(yè)之間的溝通不夠,。有些權(quán)力應(yīng)該取消或下放，但由于溝通不夠,，造成上級(jí)放權(quán)不到位,，進(jìn)而下級(jí)不敢擔(dān)責(zé)任。

       3.放權(quán)不協(xié)調(diào)造成政府部門之間的相互掣肘,。不少權(quán)力事項(xiàng)是相互關(guān)聯(lián)的,。如果有的下放充分，而有的沒(méi)有下放,，結(jié)果將不是減少而是增加了交易成本,。所以，在放權(quán)之前,，需要在部門之間,，以及在政府與企業(yè)之間做好溝通。但這種溝通往往還停留在形式主義的層面,，缺乏專業(yè)性,、責(zé)任性，使簡(jiǎn)政放權(quán)沒(méi)有達(dá)到真正的效果,。

       4.事中事后監(jiān)管跟不上造成審批讓位和監(jiān)管缺位并存,。放權(quán)之后的監(jiān)管滯后是簡(jiǎn)政放權(quán)的隱患。以工商局為例：一是企業(yè),、工商部門與后置審批部門之間的信息不對(duì)稱造成后置審批事項(xiàng)辦理不及時(shí),，甚至未辦理就直接從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。二是少數(shù)經(jīng)營(yíng)者設(shè)立公司存在隨意性,。要么虛報(bào)夸大認(rèn)繳額,，要么無(wú)力經(jīng)營(yíng)，要么注冊(cè)資本不實(shí),。三是企業(yè)信用信息的共享聯(lián)動(dòng)不夠,，銀行、工商,、稅務(wù),、質(zhì)檢無(wú)法共享企業(yè)的信用信息,。目前行政審批事項(xiàng)下放后，基層人員素質(zhì),、技術(shù)設(shè)備跟不上要求,，部門監(jiān)管能力不足，優(yōu)化服務(wù)的力度不夠,，從而出現(xiàn)接不住的問(wèn)題,，形成了“中梗阻”。

       5.放權(quán)不配套造成下級(jí)負(fù)擔(dān)加重,。突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是放權(quán)不放編,。為了解決下放的權(quán)力沒(méi)接住沒(méi)接好的問(wèn)題，基層提出要增編增人以改善承接能力,，但在減編控編的形勢(shì)下這一要求很難得到滿足,，這就造成上面機(jī)構(gòu)相對(duì)膨脹，下面機(jī)構(gòu)相對(duì)精簡(jiǎn),，該接的接不住也管不好,。二是放責(zé)不放權(quán)。放下來(lái)的可能是責(zé)任而不是權(quán)力,，造成“看得見卻管不著”,，有了成績(jī)是上級(jí)的,，而捅了婁子是下級(jí)的,。改革后下級(jí)部門的工作量和責(zé)任明顯增加，造成新的權(quán)責(zé)不對(duì)等,。

       三,、簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)地方治理的影響

       簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)地方治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，改善了地方治理邏輯,，釋放了市場(chǎng)活力,。

       （一）簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)地方治理目標(biāo)的影響

       地方治理的目標(biāo)是多元的。地方治理目標(biāo)決定著地方政府工作的主要內(nèi)容,，而地方政府的工作需要分解到相關(guān)職能部門去完成,。治理目標(biāo)的不同決定著工作內(nèi)容的不同。根據(jù)地方工作實(shí)踐,，可以把地方治理的目標(biāo)分為兩大類：一類是契約化目標(biāo),，這通常是指政府各部門在年初與上級(jí)部門簽訂的目標(biāo)責(zé)任書所涵蓋的要求和指標(biāo)。另一類是隨機(jī)性目標(biāo),，這類目標(biāo)通常由上級(jí)政府根據(jù)工作重心的調(diào)整而臨時(shí)動(dòng)議,。

       既然下級(jí)部門與上級(jí)部門簽訂的目標(biāo)責(zé)任書類似于契約，那么完成這些目標(biāo)責(zé)任書的要求和指標(biāo)便是剛性的,。如果年底不能完成目標(biāo)責(zé)任書的要求,，問(wèn)責(zé)成為必然,，特別是一些重要的指標(biāo)如安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù),、社會(huì)穩(wěn)定等一票否決的指標(biāo),。完成這些契約化的目標(biāo)任務(wù)固然重要，但對(duì)隨機(jī)性的目標(biāo)任務(wù),，地方黨政部門也不敢輕視,。從某種程度上說(shuō)，完成這些隨機(jī)性的目標(biāo)任務(wù)有時(shí)比完成契約化的目標(biāo)任務(wù)更加重要,，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)切,。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)所接受的這種注意力轉(zhuǎn)變會(huì)深深地影響下屬。

       要想完成上述兩類治理目標(biāo),，地方政府必須做好如下三個(gè)方面的工作：一是常規(guī)性的工作,；二是創(chuàng)造性的工作；三是包裝性的工作,。年初的政府工作報(bào)告對(duì)一年工作的計(jì)劃決定了全年常規(guī)性工作的內(nèi)容,，這些常規(guī)性工作會(huì)被逐條分解給各個(gè)職能部門去落實(shí)。這些工作基本考慮到了年初與上級(jí)職能部門所簽訂的目標(biāo)責(zé)任書,。完成這些工作內(nèi)容構(gòu)成了各個(gè)職能部門的常規(guī)性工作,。除了常規(guī)性的工作之外，某些部門會(huì)創(chuàng)造性地改善工作流程,，增加工作內(nèi)容,，這些通常與本部門的領(lǐng)導(dǎo)或政府分管領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)體偏好高度相關(guān)。包裝性的工作是為了贏得上級(jí)部門的好感,，在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)面前表現(xiàn)出創(chuàng)新意識(shí),，這是地方干部的普遍心理。

       這些多元的目標(biāo)并沒(méi)有因?yàn)楹?jiǎn)政放權(quán)而有太多的減少,。簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)地方治理目標(biāo)的影響到底有多大呢,？事實(shí)證明，可能并不是想象中的大,，有些部門的工作量不但沒(méi)有減少,，反而有所增加。由于承接了上級(jí)部門下放的審批事項(xiàng),，有些部門的工作量反而比以前更大了,。

       簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)地方治理目標(biāo)的影響因類型不同而有所差異。第一類地方治理的目標(biāo)會(huì)因簡(jiǎn)政放權(quán)的深入而有所改變,；第二類治理目標(biāo)則不受簡(jiǎn)政放權(quán)的影響,，因?yàn)檫@類治理目標(biāo)與簡(jiǎn)政放權(quán)的對(duì)象關(guān)系不大。在這類治理目標(biāo)中,，簡(jiǎn)政放權(quán)不足以影響到地方治理的行為,。

       （二）地方治理對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)的回應(yīng)

       地方治理要通過(guò)履行政府職能來(lái)完成,，它最終體現(xiàn)在地方政治生態(tài)和治理邏輯上。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,，政府職能勢(shì)必要隨之轉(zhuǎn)變,。轉(zhuǎn)變政府職能有被動(dòng)和主動(dòng)之分。從被動(dòng)的角度來(lái)說(shuō),，簡(jiǎn)政放權(quán)具有轉(zhuǎn)變地方政府職能的功效,。簡(jiǎn)政放權(quán)一方面是指權(quán)力在行政系統(tǒng)內(nèi)的下放，另一方面也表現(xiàn)為政府向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán),。這兩者都涉及政府職能的轉(zhuǎn)變,。從第一種情形來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)政放權(quán)有利于理順各級(jí)政府的職能,，高層級(jí)政府更側(cè)重于宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié),；低層級(jí)政府更側(cè)重于市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)服務(wù)。從第二種情形來(lái)說(shuō),，簡(jiǎn)政放權(quán)有利于理順政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系,，即，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,。建立政府權(quán)責(zé)清單,，從前置審批改成事中事后監(jiān)管，將一些政府職能轉(zhuǎn)移給中介機(jī)構(gòu),，等等,，均是從轉(zhuǎn)移政府職能角度所實(shí)施的改革舉措。從主動(dòng)的角度來(lái)說(shuō),，簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)地方治理的重要性是很明顯的,。因?yàn)楹?jiǎn)政放權(quán)直接改變了政府職能,。

       簡(jiǎn)政放權(quán)改善了地方政治生態(tài),。簡(jiǎn)政放權(quán)的一項(xiàng)重要工作是摸清權(quán)責(zé)底數(shù)，曬出權(quán)責(zé)清單,，讓社會(huì)公眾知曉政府的權(quán)責(zé)界限,，從而讓社會(huì)公眾來(lái)監(jiān)督政府的行為。與封閉的權(quán)責(zé)履行不同,，這種曬出權(quán)責(zé)清單的做法有助于培育制度剛性,，從而為政府行為內(nèi)置約束條件。盡管仍然是為了完成上級(jí)部門的目標(biāo)責(zé)任,，但完成上級(jí)交辦的任務(wù)具有很強(qiáng)的確定性,，特別是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù),、社會(huì)穩(wěn)定等硬性任務(wù),，完成這些硬性任務(wù)有利于黨政領(lǐng)導(dǎo)保住自己的職位并得到晉升的機(jī)會(huì),。當(dāng)然，為應(yīng)付上級(jí)部門的檢查所做的變通也很普遍,。

       簡(jiǎn)政放權(quán)重構(gòu)了地方治理邏輯,。東部發(fā)達(dá)省份的簡(jiǎn)政放權(quán)是主動(dòng)的，而西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的簡(jiǎn)政放權(quán)有被動(dòng)的表現(xiàn),。東部發(fā)達(dá)省份為了維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力,，主動(dòng)向市場(chǎng)和社會(huì)讓渡政府權(quán)力；而在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),，簡(jiǎn)政放權(quán)是完成上級(jí)督查任務(wù),。主動(dòng)放棄權(quán)力和被動(dòng)放棄權(quán)力的效果大不一樣，東部發(fā)達(dá)省份的各項(xiàng)工作能夠趕在前頭,，而西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的簡(jiǎn)政放權(quán)則面臨著諸多困難,。地方治理的慣性思維是重審批輕監(jiān)管，管理即審批,，審批就是管理,。改革后，審批的路子越走越窄,，事中事后監(jiān)管得到了更多的重視,。既然審批讓位于監(jiān)管，那么彈性的工作方式便有機(jī)會(huì)逐漸向剛性的工作方式轉(zhuǎn)變,。

       （三）簡(jiǎn)政放權(quán)有助于釋放市場(chǎng)活力

       簡(jiǎn)政放權(quán)旨在重構(gòu)政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系,，即，行政體系內(nèi)的權(quán)力下放和行政系統(tǒng)向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán),。第一種簡(jiǎn)政放權(quán)模式是改上粗下細(xì)的政府權(quán)責(zé)關(guān)系為上細(xì)下粗的模式,，讓微觀的政府職能盡可能向基層政府下放；第二種簡(jiǎn)政放權(quán)模式是釋放市場(chǎng)活力,。因此,，簡(jiǎn)政放權(quán)有利于強(qiáng)化市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)政府職能也能夠得到正確的回歸,。

       行政審批制度改革的總體原則是解決“審批難,、審批多”的問(wèn)題。通過(guò)取消和下放行政審批事項(xiàng)和投資審批事項(xiàng),，進(jìn)行商事制度改革,，束縛市場(chǎng)主體的一些障礙被清除，市場(chǎng)活力能夠被有效地激發(fā)出來(lái),。[4]收費(fèi)清理改革有利于規(guī)范政府的行政行為,，有利于厘清政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。中介服務(wù)是從政府職能轉(zhuǎn)變中得來(lái)的,，由中介機(jī)構(gòu)去承擔(dān),，只要能夠加強(qiáng)中介市場(chǎng)的行業(yè)自律和競(jìng)爭(zhēng),，它們提供的服務(wù)比由政府提供更加公平合理?？傊?，簡(jiǎn)政放權(quán)的組合效應(yīng)如果能夠形成，地方治理的效果就會(huì)得到增進(jìn),。

       四,、以改善地方治理為目標(biāo)進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)

       簡(jiǎn)政放權(quán)被作為新一屆政府全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，在釋放市場(chǎng)活力,、激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力,、擴(kuò)大就業(yè)、擴(kuò)大開放,、推動(dòng)政府管理創(chuàng)新等方面承載著多重使命,。為了更好地實(shí)現(xiàn)地方治理目標(biāo)，簡(jiǎn)政放權(quán)需要處理好如下幾組關(guān)系：

       （一）制度改革與制度創(chuàng)新

       簡(jiǎn)政放權(quán)是政府自身革命,，但這次革命不可能一蹴而就,，需要經(jīng)歷一次從量變到質(zhì)變的過(guò)程。為了更好地推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán),，需要分步做好這樣幾個(gè)工作：一是科學(xué)劃分各級(jí)政府的職權(quán),，并將其納入法治的軌道。[5]二是完善政務(wù)服務(wù)網(wǎng),，全面公開政府部門的權(quán)力清單,、責(zé)任清單、行政事業(yè)性收費(fèi)清單,，基層政府還可能包括財(cái)政專項(xiàng)清單和扶貧清單,。三是加強(qiáng)行政審批服務(wù)中心建設(shè)，在制度建設(shè),、人員培訓(xùn)和軟硬件建設(shè)方面跟進(jìn),，減少審批環(huán)節(jié)，壓縮審批時(shí)限,，降低審批收費(fèi),，并將串聯(lián)審批改為并聯(lián)審批,，落實(shí)“誰(shuí)審批,、誰(shuí)監(jiān)督、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的行政審批機(jī)制,。四是落實(shí)“兩集中,、三到位”。改革后保留和承接的行政審批事項(xiàng),，包括行政許可和相關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)事項(xiàng),，原則上均應(yīng)納入行政審批服務(wù)中心辦理,，力求所有審批進(jìn)中心。五是成立行政審批局,，全權(quán)負(fù)責(zé)所有的行政審批事項(xiàng),，真正實(shí)現(xiàn)行政審批從制度改革到制度創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。

       （二）事前審批與事中事后監(jiān)督

       取消或下放行政審批權(quán)限并不等于放棄對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的監(jiān)管,。相反,，在行政審批制度改革的同時(shí)，要改變“重審批,、輕監(jiān)管”的行為習(xí)慣,，強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管的必要性。為此,，需要做好三項(xiàng)工作：一是同步制定各行各業(yè)的事中事后監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),，建立健全監(jiān)管制度，從頂層設(shè)計(jì)的高度強(qiáng)化監(jiān)管職能,，提高監(jiān)管水平,。二是將取消、下放的行政審批事項(xiàng)的落實(shí)情況,、后續(xù)管理等列為績(jī)效管理的重要內(nèi)容,，適時(shí)開展重點(diǎn)督查，重點(diǎn)關(guān)注變相審批和明放暗不放行為,。三是建立群眾和社會(huì)大數(shù)據(jù)監(jiān)督系統(tǒng),，鼓勵(lì)媒體、工會(huì),、行業(yè)協(xié)會(huì),、獨(dú)立的專家學(xué)者等社會(huì)力量發(fā)揮監(jiān)督作用，否則可能會(huì)出現(xiàn)集體的沉默,，簡(jiǎn)政放權(quán)變成了政府的獨(dú)角戲,。

       （三）單方行動(dòng)與上下聯(lián)動(dòng)

       簡(jiǎn)政放權(quán)涉及面廣，各級(jí)政府的職責(zé)不同,，需要通力配合,。[6]從高層角度來(lái)看，法律法規(guī)之間的沖突造成簡(jiǎn)政放權(quán)的不協(xié)同,。例如,，中央指定地方實(shí)施的行政許可事項(xiàng)，即使有些是不合理的,，地方也無(wú)權(quán)調(diào)整,。有時(shí)，下級(jí)政府解決不了，甚至上級(jí)政府也解決不了,，這就需要修改相關(guān)法律法規(guī),，特別是上位法律法規(guī)的修改、廢止,。從基層角度來(lái)看,，在接管能力建設(shè)、“兩集中三到位”推進(jìn)和信息資源共享等方面,，不僅要加強(qiáng)人員和設(shè)備投入,，而且要加強(qiáng)各部門單位的協(xié)調(diào)配合。上級(jí)在向下級(jí)下放行政審批權(quán)限時(shí),，只有人力,、財(cái)力和物力的同步下放才能提高基層的接管能力，同時(shí)消除上級(jí)部門的機(jī)構(gòu)臃腫,。

       （四）政府管理與中介服務(wù)

       簡(jiǎn)政放權(quán)必然會(huì)涉及有些政府職能需要轉(zhuǎn)移給中介組織,。中介組織是社會(huì)性的，包括行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類,、科技類,、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織,，它們?cè)诔砷L(zhǎng)過(guò)程中難免有良莠不齊的現(xiàn)象,。在政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)，一方面,，需要大力發(fā)展中介機(jī)構(gòu),，在政府轉(zhuǎn)變職能的過(guò)程中將一些職能轉(zhuǎn)移給中介機(jī)構(gòu)來(lái)完成；另一方面,，則需要規(guī)范中介機(jī)構(gòu)行為,，設(shè)置中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律,，加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,，杜絕紅頂中介。

       （五）自主清理與統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

       目前,，地方政府部門在清理取消各項(xiàng)行政審批事項(xiàng)和非行政審批事項(xiàng)時(shí),，對(duì)行政職權(quán)實(shí)施依據(jù)的充分性、規(guī)范性,、合法性和時(shí)效性仍然存在模糊的認(rèn)識(shí),，特別是在查找和運(yùn)用這些實(shí)施依據(jù)時(shí)存在碎片化和斷章取義的可能和現(xiàn)實(shí)。為此,，一方面,，上級(jí)部門需要加大這方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度；另一方面,，需要在國(guó)家層面委托相關(guān)研究機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)共性的可供參考的標(biāo)準(zhǔn),，以便基層部門更好地推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的相關(guān)工作。

       參考文獻(xiàn)

       [1]李克強(qiáng). 簡(jiǎn)政放權(quán) 放管結(jié)合 優(yōu)化服務(wù)[J]. 中國(guó)行政管理,，2015（6）：6-7.

       [2]馬寶成. 推進(jìn)放管服協(xié)調(diào)發(fā)展,，更好發(fā)揮政府作用[J]. 行政管理改革，2015（7）：86-90.

       [3]馬建堂. “放,、管,、服”三管齊下，加快轉(zhuǎn)變政府職能[J]. 行政管理改革,，2015（9）：4-6.

       [4]張占斌. 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下簡(jiǎn)政放權(quán)改革新突破[J]. 行政管理改革,，2015（1）：28-33.

       [5]應(yīng)松年. 簡(jiǎn)政放權(quán)的法治之路[J]. 行政管理改革，2016（1）：14-17.

       [6]張安定. 全面推進(jìn)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革的對(duì)策建議[J]. 中國(guó)行政管理,，2014（8）：16-21.?

       （作者系中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部副研究員,。）

       （來(lái)源：行政管理改革）