原標(biāo)題：實(shí)施權(quán)力清單制度要處理好的四對(duì)關(guān)系

　　持續(xù)深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革，不僅是十三五規(guī)劃“構(gòu)建發(fā)展新體制,、深化行政管理體制改革”的關(guān)鍵任務(wù)之一，也是十三五開(kāi)局之年的一項(xiàng)重要改革任務(wù),。權(quán)力清單制度能夠?qū)崿F(xiàn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的法治化與規(guī)范化,，是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的主要制度設(shè)計(jì)之一,。從地方和基層治理實(shí)踐觀察，“簡(jiǎn)政放權(quán),、放管結(jié)合,、優(yōu)化服務(wù)”的三合一改革中，權(quán)力清單制度的實(shí)施受到一些因素的影響,，需要重點(diǎn)處理以下四對(duì)關(guān)系,。

　　處理好中央初衷與地方行為之間的關(guān)系

　　黨的十八大報(bào)告提出了以繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)改革推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的方向，“推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境,、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”。推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革成為加快行政體制改革,、充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的突破口,。在錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際大環(huán)境下，面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的諸多挑戰(zhàn),，中央政府在更大范圍和更深層次上推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革,，以激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展活力，營(yíng)造公平便利的市場(chǎng)環(huán)境,，與大眾創(chuàng)業(yè),、萬(wàn)眾創(chuàng)新和刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力緊密聯(lián)系起來(lái)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,。推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革目標(biāo)的一種通俗表達(dá)是,，“為企業(yè)松綁、放水養(yǎng)魚(yú),，搞活市場(chǎng)”,。

　　在全面推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革中,，重要的一步是實(shí)行權(quán)力清單制度,，約束政府權(quán)力,、解決政府權(quán)力越位，進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng),、與社會(huì)的權(quán)力邊界,，減少對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的不當(dāng)干預(yù)，從而激發(fā)市場(chǎng)發(fā)展活力與社會(huì)創(chuàng)造力,。

　　然而,，地方政府在落實(shí)權(quán)力清單制度過(guò)程中，其操作與中央的初衷是有矛盾的,。地方政府是把已有的權(quán)力以清單形式列舉出來(lái),，更為細(xì)化的是把行使權(quán)力的流程公布出來(lái)。有不少地方竟然把梳理權(quán)力事項(xiàng)的多少以及下放權(quán)力事項(xiàng)的多少,，作為政績(jī)進(jìn)行考核,，出現(xiàn)了所謂“權(quán)力清單數(shù)字化”的現(xiàn)象。例如,，在一個(gè)省的調(diào)研發(fā)現(xiàn),，一些地市向省里匯報(bào)簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革工作時(shí)，把梳理權(quán)力清單的數(shù)量與取消和下放行政審批權(quán)限的數(shù)量作為重要方面,，部分市縣政府出現(xiàn)了盲目攀比數(shù)字的傾向,。

　　不少職能部門(mén)看重行政權(quán)力的觀念根深蒂固，實(shí)際下放的一部分是無(wú)關(guān)緊要的事項(xiàng),，出現(xiàn)了選擇性下放權(quán)力的問(wèn)題,。比如，某省向一個(gè)地級(jí)市下放通商河道的權(quán)力,，可是當(dāng)?shù)剡B河道都沒(méi)有,，這種權(quán)力對(duì)于激發(fā)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展根本沒(méi)有意義。

　　上述這些地方行為與中央政府強(qiáng)調(diào)的簡(jiǎn)政放權(quán)改革初衷和根本目的有所背離,。要使地方政府行為與中央改革目標(biāo)一致,，關(guān)鍵是明確理順政府與市場(chǎng)、與社會(huì)之間的權(quán)力邊界與結(jié)構(gòu)關(guān)系,，政府應(yīng)該把哪些領(lǐng)域的權(quán)力和事項(xiàng)下放給市場(chǎng)和企業(yè)主體,、下放給社會(huì)組織主體，是要解決的主要矛盾,。地方政府要把權(quán)力質(zhì)量和結(jié)構(gòu)性改革放在與削減權(quán)力事項(xiàng)數(shù)量同等重要的位置上,。

　　處理好不同層級(jí)政府和部門(mén)之間下放權(quán)力的關(guān)系

　　要推進(jìn)實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革的聯(lián)動(dòng)性、協(xié)調(diào)性與同步性,。沒(méi)有一項(xiàng)大型改革是單兵突進(jìn)的,，簡(jiǎn)政放權(quán)改革以及具體的權(quán)力清單制度實(shí)施也需要不同層級(jí)政府和部門(mén)之間的同步與協(xié)調(diào)推進(jìn),。

　　實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府向下級(jí)政府下放權(quán)力的同步性。一些地方實(shí)行權(quán)力清單和下放權(quán)力的實(shí)踐,，具有很大程度的主觀性和不規(guī)范性,。有的地市政府下放給各個(gè)縣的權(quán)力事項(xiàng)不一樣，或者向各個(gè)縣下放權(quán)力是不同步的,。這種差異化下放權(quán)力,，表面上是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)條件進(jìn)行差異化改革，實(shí)際上會(huì)帶來(lái)一個(gè)負(fù)面結(jié)果：各地行政審批制度改革更加缺乏統(tǒng)一性和標(biāo)準(zhǔn)化,。把一項(xiàng)權(quán)力下放給一個(gè)縣,，而沒(méi)有下放給另一個(gè)縣，導(dǎo)致了同級(jí)政府之間因?yàn)樯弦患?jí)政府權(quán)力下放不同步而產(chǎn)生矛盾,。所以,，這類(lèi)跨行政區(qū)的行政權(quán)力，應(yīng)該由高一層級(jí)的政府來(lái)行使,，以此減少下級(jí)政府之間的矛盾和沖突,。

　　一些地市政府在下放權(quán)力事項(xiàng)的清單中，標(biāo)注的理由是“減少審批環(huán)節(jié),、加快審批進(jìn)度,、縮短審批時(shí)間”，導(dǎo)致行政權(quán)力調(diào)整的不規(guī)范和隨意性,。審批權(quán)力必須依法行使,，下放給縣級(jí)的條件是縣級(jí)政府應(yīng)具備某一方面的法律權(quán)限，而不能僅僅為縮短審批時(shí)間和加快進(jìn)度,。不同層級(jí)的政府行使審批權(quán),，都應(yīng)在法律范圍內(nèi)盡量縮短審批時(shí)間。

　　同級(jí)職能部門(mén)梳理權(quán)力清單和行使權(quán)力的聯(lián)動(dòng)性,。同一級(jí)職能部門(mén)之間在依法梳理行政權(quán)力和進(jìn)一步下放權(quán)力時(shí),，要避免當(dāng)前比較突出的部門(mén)之間缺少聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)的問(wèn)題。有些部門(mén)只尋求法律中對(duì)本部門(mén)有利的依據(jù)和規(guī)定,，不利方面就下放給下級(jí)政府,，產(chǎn)生部門(mén)之間權(quán)力事項(xiàng)的相互沖突。因此,，實(shí)現(xiàn)一級(jí)政府的不同部門(mén)之間下放審批權(quán)限的同步性,，或者是聯(lián)動(dòng)審批，這樣才真正有利于方便企業(yè)和群眾辦事,。比如,，山東德州市探索實(shí)行相關(guān)部門(mén)之間的互認(rèn)制度，要求不同部門(mén)將相互關(guān)聯(lián)的審批事項(xiàng)和同一事項(xiàng)的審批、監(jiān)管等環(huán)節(jié)聯(lián)接成一個(gè)有機(jī)整體,，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),。還有的地方政府是以工業(yè)園區(qū)為單位，統(tǒng)一辦理水土保持方案,、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估等審批事項(xiàng),，入駐園區(qū)企業(yè)不再分別辦理，減少了企業(yè)辦事成本,。

　　處理好權(quán)力下放與加強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)系

　　“放管結(jié)合”的一個(gè)關(guān)鍵是處理好權(quán)力下放與加強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)系,，取消或下放政府的權(quán)力并不能放棄政府的監(jiān)管責(zé)任,。權(quán)力清單把下放的權(quán)力和應(yīng)該依法保留的權(quán)力列舉出來(lái),，但對(duì)于監(jiān)管的職責(zé)和權(quán)力，還沒(méi)有十分明確,。

　　表現(xiàn)之一,，權(quán)力下放后，對(duì)下級(jí)政府權(quán)力清單中列舉的一些監(jiān)管權(quán)力和職責(zé),，由于不具備履行監(jiān)管職能的條件,，影響到政府向監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變。例如,，一些縣市存在比較普遍性的問(wèn)題是,，由于設(shè)備、資源,、中介服務(wù),、專(zhuān)業(yè)技術(shù)等基礎(chǔ)條件缺乏而出現(xiàn)下放的權(quán)力與加強(qiáng)監(jiān)管之間“承接不好”的矛盾。尤其是那些以技術(shù)為支撐,、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的權(quán)力事項(xiàng),，像質(zhì)監(jiān)、檢測(cè)等項(xiàng)目,，下放之后,，因下級(jí)政府缺乏設(shè)備、資源,、技術(shù)等基礎(chǔ)條件,，出現(xiàn)“放管不能結(jié)合”的問(wèn)題。

　　表現(xiàn)之二,，權(quán)力清單上已經(jīng)依法列舉出了職能部門(mén)的監(jiān)管與處罰權(quán)力,，但監(jiān)管的職責(zé)仍未履行。例如,，有些地方政府的環(huán)保部門(mén),，經(jīng)常行使的是行政許可權(quán)力，而行政處罰類(lèi)的權(quán)力卻很少行使。這從側(cè)面說(shuō)明,，環(huán)保部門(mén)還沒(méi)有完全從行使審批權(quán)力轉(zhuǎn)向有效履行監(jiān)管職能,，沒(méi)有對(duì)企業(yè)違法違規(guī)污染環(huán)境的行為加強(qiáng)監(jiān)管和處罰。其中一個(gè)重要原因是不同職能部門(mén)之間的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)力邊界沒(méi)有劃分清楚,。

　　所以,，改革的思路是明確區(qū)分審批權(quán)力和監(jiān)管權(quán)力。像環(huán)保部門(mén)和工商部門(mén),、安監(jiān)部門(mén),、消防部門(mén)之間，在整個(gè)監(jiān)管流程中的監(jiān)管權(quán)力與職責(zé),，必須進(jìn)一步依法明確劃分,。上下級(jí)政府條線(xiàn)部門(mén)之間的監(jiān)管責(zé)任與權(quán)力邊界也需劃分。對(duì)社會(huì)組織的登記審批權(quán)力和對(duì)社會(huì)組織主體的行為進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力,，就涉及上下級(jí)政府的民政部門(mén)之間監(jiān)管職責(zé)劃分,，否則，不僅無(wú)法增強(qiáng)合法社會(huì)組織的發(fā)展活力,，也無(wú)法很好地預(yù)防和懲罰社會(huì)組織的非法行為,。

　　進(jìn)一步解決“重審批、輕監(jiān)管”問(wèn)題,，出臺(tái)事中和事后監(jiān)管制度,，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力清單中的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任的落實(shí)。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的職能,，確保履行監(jiān)管職能所需要的人力,、財(cái)力、機(jī)構(gòu),、技術(shù)等方面的條件配備到位,。

　　處理好權(quán)力清單與優(yōu)化服務(wù)的關(guān)系

　　“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合,、優(yōu)化服務(wù)”的三位一體改革,，最終要落于優(yōu)化服務(wù)，為市場(chǎng)主體和社會(huì)主體創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境,，激發(fā)市場(chǎng)活力,，減少企業(yè)主體和社會(huì)主體的成本。深化“放管服”改革,，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前階段經(jīng)濟(jì)下行的壓力和挑戰(zhàn),、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)需求。為了減少制度性交易成本,，政府的權(quán)力行使,，必須提高為大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新服務(wù)的效率，為企業(yè)的開(kāi)辦和發(fā)展提供連鎖性的優(yōu)質(zhì),、高效,、低成本的服務(wù)。

　　現(xiàn)在大多數(shù)地方政府的注意力或關(guān)注點(diǎn)在于權(quán)力行使流程的簡(jiǎn)化,，減少公民和企業(yè)辦事的時(shí)間和環(huán)節(jié),。保留權(quán)力事項(xiàng)的辦理流程、辦結(jié)時(shí)限等具體操作的技術(shù)層面,，在多數(shù)地方已不是主要問(wèn)題,。政府要為企業(yè)提供服務(wù)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境條件,，并不能僅僅局限于縮減辦事流程和時(shí)間上,。提高政府辦理事項(xiàng)的效率，讓企業(yè)和群眾辦事更方便,、更快捷,，即便沒(méi)有權(quán)力清單制度的實(shí)施，也一直是政府應(yīng)該做好的分內(nèi)之事,。

　　為此，權(quán)力清單制度的實(shí)施,，要處理好簡(jiǎn)化內(nèi)部流程和加強(qiáng)外部服務(wù)的關(guān)系,。從政府履行外部職能分析，權(quán)力下放的清單存在不相匹配的方面,，對(duì)企業(yè)和社會(huì)的服務(wù)仍不到位,。比如，權(quán)力清單上有些審批權(quán)力的下放,，是某一大項(xiàng)權(quán)力中的某個(gè)環(huán)節(jié),，有些施工企業(yè)要辦理資質(zhì)認(rèn)定，只有一部分權(quán)力下放到地級(jí)市政府,，使得一些企業(yè)必須同時(shí)向省市兩級(jí)政府提出申請(qǐng),。類(lèi)似權(quán)力清單的梳理反而導(dǎo)致企業(yè)辦事的負(fù)擔(dān)加重，為企業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的服務(wù)效果并未體現(xiàn)出來(lái),。而且,，地方政府加強(qiáng)公共服務(wù)職能，也并非權(quán)力清單能夠完全解決,。所以,，權(quán)力清單制定及其制度，落腳點(diǎn)是增強(qiáng)外部服務(wù),，要圍繞著減少企業(yè)負(fù)擔(dān),、為企業(yè)成立和發(fā)展服務(wù)來(lái)設(shè)計(jì)。

　　權(quán)力清單制度的實(shí)施，要與加強(qiáng)和優(yōu)化政府服務(wù)的目標(biāo)之間建立起比較直接的關(guān)聯(lián),。分析現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,，重點(diǎn)是解決好那些需要不同職能部門(mén)之間相互協(xié)調(diào)的權(quán)力事項(xiàng)，避免這些部門(mén)權(quán)力和利益沖突,，而不是讓企業(yè)和群眾辦事時(shí),，面對(duì)政出多門(mén)的沖突而承擔(dān)不應(yīng)該有的成本。比如,，有的項(xiàng)目屬于某市工信委登記備案的范圍,，發(fā)改委就不應(yīng)該要求該項(xiàng)目的企業(yè)再次登記備案。有些政府部門(mén)在改革過(guò)程中雖然做到了“門(mén)好進(jìn),、臉好看”,，但“事難辦”的問(wèn)題仍需要進(jìn)一步解決，才能逐步提高為群眾和企業(yè)辦事的服務(wù)性效果,。

　　此外,，加強(qiáng)監(jiān)管與優(yōu)化服務(wù)之間也存在一定的矛盾關(guān)系，政府真正做到依法監(jiān)管市場(chǎng)主體的行為,，否則,，過(guò)度監(jiān)管也會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，與優(yōu)化服務(wù)的目標(biāo)背道而馳,。為此,，中央強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)權(quán)力清單與責(zé)任清單、負(fù)面清單的有機(jī)結(jié)合,，增強(qiáng)簡(jiǎn)政放權(quán)改革的聯(lián)動(dòng)性,，優(yōu)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的服務(wù)作用,，增強(qiáng)群眾和企業(yè)的改革獲得感,。

　　依法行政本質(zhì)上要求權(quán)力清單依法確定，以及權(quán)力清單的制度化實(shí)施,。一方面,，注重職能結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變和制度供給。按照中央政府提出的“簡(jiǎn)政放權(quán),、放管結(jié)合,、優(yōu)化服務(wù)”三結(jié)合改革的關(guān)系，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu),，減少行政審批職能,，同時(shí)增強(qiáng)監(jiān)管職能與服務(wù)職能的比重，真正實(shí)現(xiàn)職能配置的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變,。另一方面,，下放權(quán)力事項(xiàng)的規(guī)模和速度,，并不是下放得越多、越快就越好,，如果各層級(jí)政府銜接不好,，反而給企業(yè)和群眾造成政府不作為的印象，削弱對(duì)政府的信任,。所以,，要注重推進(jìn)與權(quán)力清單制度相關(guān)聯(lián)的配套制度實(shí)施，包括激勵(lì)與懲戒,、問(wèn)責(zé)相結(jié)合的制度,、維護(hù)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的制度等。

　　【本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員】