原標(biāo)題：基層制度創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯

　　一些地方出現(xiàn)了制度創(chuàng)新,，原因很復(fù)雜,。從必要性來(lái)看，主要有三個(gè)方面：第一，地區(qū)間存在的差異,。在中國(guó),，地區(qū)差異較大,，中央出臺(tái)的政策在一些地方比較適應(yīng),，但在一定時(shí)期內(nèi)，在另外一些地方可能滯后或者超前,。這種情形為一些地方進(jìn)行超前性創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)提供了必要性,。第二，地區(qū)間存在的競(jìng)爭(zhēng),。地區(qū)間除了存在差異之外,，還存在著各種各樣的競(jìng)爭(zhēng)。換句話說(shuō),，地方政府在“府際關(guān)系”上存在著與其他地區(qū)特別是周邊地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,。為了應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)壓力,，獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),，地方政府像企業(yè)家那樣在政治市場(chǎng)中競(jìng)相提供政治產(chǎn)品，而創(chuàng)新性的制度安排就是地方政府所能提供的政治產(chǎn)品,。一些地方政府試圖通過(guò)制度創(chuàng)新獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),，這是政府之間的競(jìng)爭(zhēng)壓力所致。第三,，來(lái)自社會(huì)的壓力,。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，政府管理存在著這樣或那樣的不適應(yīng)的情況,，公眾特別是基層群眾要求政府進(jìn)行相應(yīng)的改革,。

　　為何一些地方將創(chuàng)新沖動(dòng)變成了現(xiàn)實(shí)

　　必要性只是為制度創(chuàng)新提供了某種可能性。全國(guó)各地在各個(gè)領(lǐng)域都有創(chuàng)新的沖動(dòng),，但為什么有的地方把這些沖動(dòng)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐,，而別的地方卻沒(méi)有將這些沖動(dòng)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)呢?一個(gè)很重要的原因就是所謂“動(dòng)力在民，拍板在官”,，也就是說(shuō),，雖然有基層群眾的強(qiáng)烈要求和普遍呼吁，但如果沒(méi)有地方政府作出制度創(chuàng)新的決策，創(chuàng)新行動(dòng)是啟動(dòng)不了的,。從這一事實(shí)我們也可以看出,，當(dāng)時(shí)制度創(chuàng)新的政府主導(dǎo)特點(diǎn)，在地方政府創(chuàng)新過(guò)程中,，一把手主導(dǎo)的特點(diǎn)非常明顯,。作為一個(gè)組織，政府的集體行為也是比較困難的,。這個(gè)時(shí)候,，就需要“政治企業(yè)家”來(lái)推動(dòng)，“政治企業(yè)家”的出現(xiàn)增加了集體行動(dòng)的希望,。地方官員在政治市場(chǎng)上其實(shí)是 “政治企業(yè)家”,，他們通過(guò)制度創(chuàng)新最大化自己的“經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)”——政績(jī)。

　　有學(xué)者認(rèn)為,，地方官員特別是“一把手”在政治市場(chǎng)上有著足夠的動(dòng)力,，去扮演約瑟夫·熊彼特所分析的企業(yè)家在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上所扮演的角色，成為政府創(chuàng)新的動(dòng)力源泉,。因此我們不難發(fā)現(xiàn),，在政治領(lǐng)域內(nèi)的制度創(chuàng)新，其啟動(dòng)者往往是黨政機(jī)關(guān)的“一把手”,。因?yàn)槟軌虺洚?dāng)“政治企業(yè)家”的多為當(dāng)?shù)氐狞h政“一把手”,。作為改革者，要具有一定的敢闖敢冒的精神,。在鄧小平看來(lái),，“干革命、搞建設(shè),，都要有一批勇于思考,、勇于探索、勇于創(chuàng)新的闖將”,，他希望“各級(jí)黨委和每個(gè)黨支部,，都來(lái)鼓勵(lì)、支持黨員和群眾勇于思考,、勇于探索,、勇于創(chuàng)新”。同時(shí),，黨政“一把手”還必須有一定的社會(huì)責(zé)任感和政治敏銳性,，必須能夠在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并把握制度創(chuàng)新的先機(jī)。有研究發(fā)現(xiàn),，近些年來(lái),，一些有理想,、有見(jiàn)識(shí)、有魄力的領(lǐng)導(dǎo)者不斷進(jìn)入地方和基層政府的領(lǐng)導(dǎo)層,。這些擁有實(shí)際決策權(quán)的地方政府主要官員面對(duì)目前政府中存在的嚴(yán)重弊病和人民群眾遭遇的各種困擾,，產(chǎn)生了改良和優(yōu)化政府日常工作的動(dòng)機(jī)，從而推動(dòng)自己的工作部門(mén)進(jìn)行創(chuàng)新,。如果沒(méi)有這些決策者,，再好的創(chuàng)新方案也不過(guò)是一紙規(guī)劃書(shū)而已。

　　那么,，由地方黨政“一把手”來(lái)啟動(dòng)制度創(chuàng)新特別是民主創(chuàng)新,，原因何在呢?筆者認(rèn)為，由“一把手”積極主動(dòng)啟動(dòng)的制度創(chuàng)新,，一方面離不開(kāi)我們國(guó)家有利于改革創(chuàng)新的大的宏觀,。可以說(shuō),，改革開(kāi)放以來(lái),，中央提出要發(fā)展民主健全法制，將黨內(nèi)民主作為黨的生命,，將社會(huì)主義民主作為社會(huì)主義的生命,。并且指出，沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義,，就沒(méi)有社會(huì)主義的現(xiàn)代化,。執(zhí)政黨還提出，要積極發(fā)展黨內(nèi)民主,，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主,。這種發(fā)展民主的大趨勢(shì)為地方各級(jí)政府的民主創(chuàng)新提供了廣泛的活動(dòng)空間。而對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō),，它的上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)鼓勵(lì)進(jìn)行制度創(chuàng)新的寬松政策,，是地方政府創(chuàng)新行為變成現(xiàn)實(shí)的直接條件,。另一方面,，一批具有改革創(chuàng)新精神的的干部走上各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位，他們?cè)絹?lái)越意識(shí)到原有體制的一些弊端,，以及基層群眾要求改革創(chuàng)新的利益呼聲,，這就成為改革創(chuàng)新的直接動(dòng)力。

　　為什么地方官員會(huì)作出制度創(chuàng)新的決策

　　再進(jìn)一步地提問(wèn),，為什么地方官員會(huì)作出制度創(chuàng)新的決策呢?我們還可以將原因細(xì)分為以下幾種：第一個(gè)可能是,，上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)授意、授權(quán)或者要求,、指示他們作出創(chuàng)新決策,，如果是這樣的話,，地方官員與其說(shuō)是制度創(chuàng)新的決策者，還不如說(shuō)是制度創(chuàng)新的實(shí)施者,，當(dāng)然對(duì)于基層群眾來(lái)說(shuō),，他們看到的是地方官員作出的創(chuàng)新決策，而不是更高一級(jí)的主要領(lǐng)導(dǎo)授意的結(jié)果,，不是更高層級(jí)甚至中央政府的授意,、授權(quán)。在單一制國(guó)家里,，地方的權(quán)力很大程度上是中央授予的,，一些地方政府如果想在制度創(chuàng)新問(wèn)題上有所行動(dòng)的話，必須得到上一級(jí)政府乃至更高一級(jí)政府的授權(quán)或者認(rèn)可,，方能進(jìn)行,。在多數(shù)情況下，地方政府的創(chuàng)新是上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)甚至是中央相關(guān)部門(mén)授意,、認(rèn)可的,。研究發(fā)現(xiàn)，這種授權(quán)和認(rèn)可,，是對(duì)地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的最大政治保護(hù),。第二個(gè)可能是，地方官員回應(yīng)基層群眾的利益要求,，在自己的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行的主動(dòng)決策,。這種情形反映出當(dāng)前政府改革背景下地方政權(quán)的回應(yīng)性和責(zé)任性的提高。第三個(gè)可能是,，地方官員出于政績(jī)觀和政治升遷的需要,。這樣來(lái)看，并不是在強(qiáng)調(diào)地方官員創(chuàng)新行動(dòng)的私利性,，而是說(shuō)官員行為的復(fù)雜性,、多樣性。除此之外,，我們還可以找出其他的創(chuàng)新原因,。

　　正是因?yàn)閯?chuàng)新的源動(dòng)力不同，因此,，對(duì)于地方政府的創(chuàng)新行為,，我們可以大致分為以下幾種：一是中央授權(quán)進(jìn)行的;二是地方自主性創(chuàng)新的;三是地方政府與基層合作進(jìn)行的。具體來(lái)說(shuō)有三種情形：

　　中央政府授權(quán)的制度創(chuàng)新行為,。在這種制度創(chuàng)新行為中,，中央政府是制度創(chuàng)新的發(fā)起人和新制度方案的制定者，是制度創(chuàng)新的第一行動(dòng)集團(tuán),，地方政府只是回應(yīng)中央政府的要求,，對(duì)地方政府進(jìn)行改革調(diào)整,。作為新制度的具體組織和實(shí)施者，地方政府的地位不具有主動(dòng)性,，不是其固有的職權(quán)范圍內(nèi)的制度創(chuàng)新行為,，而是在中央政府的許可或授權(quán)下所從事的制度創(chuàng)新行為，其實(shí)質(zhì)是中央政府供給主導(dǎo)型的制度創(chuàng)新行為,。中央政府為了規(guī)避制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn),，將權(quán)力下放，授權(quán)地方進(jìn)行制度創(chuàng)新,。這種創(chuàng)新形式的特點(diǎn)就是改革的風(fēng)險(xiǎn)小,、成本低，但其形式單一,、領(lǐng)域狹窄,，地方政府的制度創(chuàng)新能力受到約束，知識(shí)積累速度較慢,。既然是中央授權(quán)的,，中央就必須對(duì)地方政府的創(chuàng)新行為進(jìn)行監(jiān)督和糾正。也正因?yàn)槭侵醒胧跈?quán)的,，地方政府在制度創(chuàng)新過(guò)程中就獲得了“尚方寶劍”,，其制度創(chuàng)新的空間較大，擁有改革的先發(fā)優(yōu)勢(shì),。

　　地方政府自主的制度創(chuàng)新行為,。在地方政府自主的制度創(chuàng)新行為中，地方政府是制度創(chuàng)新的發(fā)起人和新方案的制定者,、組織者和實(shí)施者,，是在其自己固有的職權(quán)范圍內(nèi)主動(dòng)進(jìn)行的制度創(chuàng)新行為，地方政府充當(dāng)了制度創(chuàng)新的第一行動(dòng)集團(tuán),，其主體地位得以充分彰顯,，創(chuàng)新能力得以有效提升。但是在我國(guó)目前的政治架構(gòu)下,，地方政府自主的制度創(chuàng)新往往面臨著是否被中央政府“事后追認(rèn)”的政治風(fēng)險(xiǎn),。

　　地方政府與微觀主體合作博弈的制度創(chuàng)新行為。由于微觀主體(團(tuán)體和個(gè)人)和地方政府之間存在很多的利益共同點(diǎn),，地方政府就可能對(duì)微觀主體的制度創(chuàng)新活動(dòng)予以鼓勵(lì)和扶持,，從而實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新,。這一制度創(chuàng)新行為被稱為“地方政府與微觀主體合作博弈的制度創(chuàng)新行為”,。在這種制度創(chuàng)新行為中，地方政府充當(dāng)了微觀主體(第一行動(dòng)集團(tuán))的保護(hù)者,，即第二行動(dòng)集團(tuán),，利用自身的組織優(yōu)勢(shì),，助微觀主體一臂之力，使其實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新,，從而實(shí)現(xiàn)本區(qū)域公共福利的最大化,。地方政府以新的觀念為指導(dǎo)，通過(guò)制定新的行為規(guī)范,，調(diào)整主體間的權(quán)利關(guān)系,，為實(shí)現(xiàn)新的價(jià)值目標(biāo)和理想目標(biāo)而自主地進(jìn)行創(chuàng)造性的活動(dòng)。一般來(lái)說(shuō),，創(chuàng)新的層級(jí)越低,，創(chuàng)新的內(nèi)容也就越具體。在地方和基層這樣的層面,，個(gè)體特別是當(dāng)?shù)氐摹耙话咽帧钡哪軇?dòng)作用則表現(xiàn)得更為明顯,。

　　如何激勵(lì)和保護(hù)基層創(chuàng)新實(shí)踐

　　地方政府作為制度創(chuàng)新的主體，具有以下幾個(gè)優(yōu)勢(shì)：(1)有利于降低制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn),。由于地方政府進(jìn)行的制度創(chuàng)新只是在某個(gè)地區(qū)局部進(jìn)行,，即使創(chuàng)新失敗其影響也只是局部，所以地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新可以降低制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn),。(2)可以有效降低制度創(chuàng)新成本,。由于地方政府制度創(chuàng)新是在局部地區(qū)進(jìn)行，規(guī)劃設(shè)計(jì),、組織實(shí)施費(fèi)用,、消除舊制度以及變革阻力費(fèi)用等都比較小，還會(huì)降低制度變革帶來(lái)的損失和變革的機(jī)會(huì)成本,。(3)有利于提高權(quán)力中心制度安排的質(zhì)量和績(jī)效,。由于地方政府制度創(chuàng)新對(duì)當(dāng)?shù)氐闹贫刃枨蟊容^了解，再加上在創(chuàng)新過(guò)程中得到基層群眾的參與和支持,，創(chuàng)新出來(lái)的結(jié)果更符合地方利益,。制度創(chuàng)新由于得到基層群眾的支持，因此在制度實(shí)施過(guò)程中,，受到的阻力較小,。(4)地方政府的雙重身份決定了其在制度創(chuàng)新中的優(yōu)勢(shì)。地方政府作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的一部分,，具有推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和利益最大化的動(dòng)機(jī)和權(quán)力;相對(duì)于微觀主體而言,，具有更強(qiáng)的組織集體行為和制度創(chuàng)新能力。其弊端在于導(dǎo)致制度創(chuàng)新水平的區(qū)域差異,，影響制度創(chuàng)新的整體性推進(jìn);有可能阻礙中央推行的制度創(chuàng)新進(jìn)程,。 (5)可以最大限度地保護(hù)個(gè)人和其他團(tuán)體自發(fā)的創(chuàng)新行動(dòng)。改革開(kāi)放以來(lái)各領(lǐng)域創(chuàng)新實(shí)踐表明,，一項(xiàng)創(chuàng)新往往要經(jīng)過(guò)這樣的路徑,，即 “個(gè)人以及由個(gè)人自愿組成的團(tuán)體的自發(fā)安排→地方政府的默認(rèn)或局部肯定→中央政府的局部肯定和全面肯定”,。如果沒(méi)有地方政府對(duì)自發(fā)產(chǎn)生的制度創(chuàng)新的默認(rèn)或保護(hù)，那么,，許多新的制度安排將會(huì)剛一露頭就被取締,，因?yàn)檫@些制度創(chuàng)新與傳統(tǒng)的思想觀念是格格不入的。 (6)地方政府創(chuàng)新具有靈活性,、可控性的特點(diǎn),。這是因?yàn)榈胤秸咏鶎樱恿私饣鶎拥那闆r,，知道基層群眾需要什么樣的制度安排,。當(dāng)基層群眾的利益訴求發(fā)生變化時(shí)，地方政府能夠及時(shí)地掌握這些信息,。出臺(tái)的制度安排不適應(yīng)基層群眾的利益要求時(shí),，地方政府也能夠及時(shí)地對(duì)這些制度安排作出調(diào)整、修改,、完善等等,。這種靈活性的特點(diǎn)能夠降低地方政府制度創(chuàng)新的成本和風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)中央政府發(fā)現(xiàn)地方政府的制度創(chuàng)新不符合現(xiàn)行法律或者違反了中央的有關(guān)規(guī)定和要求時(shí),，中央可以及時(shí)對(duì)其進(jìn)行制止,，或者責(zé)成地方對(duì)其進(jìn)行修正;而另一方面，地方政府也能夠根據(jù)情況的變化,，憑借足夠的政治資源對(duì)其加以控制,。

　　對(duì)于基層的創(chuàng)新實(shí)踐，較高層面的黨政組織應(yīng)歡迎和鼓勵(lì),。應(yīng)該給那些地方和基層的制度創(chuàng)新者一個(gè)更寬松的制度空間和發(fā)展環(huán)境,，使這些創(chuàng)新者有動(dòng)力、有保障去實(shí)現(xiàn)自己的創(chuàng)新規(guī)劃和計(jì)劃,。具體來(lái)說(shuō),，一方面，要通過(guò)多元化的評(píng)價(jià)系統(tǒng)對(duì)制度創(chuàng)新者進(jìn)行正向的激勵(lì),。比如,，通過(guò)類(lèi)似評(píng)優(yōu)的辦法評(píng)比，使制度創(chuàng)新者有創(chuàng)新的沖動(dòng);通過(guò)公眾性媒體或者類(lèi)似內(nèi)參的渠道,，評(píng)介這些創(chuàng)新性措施;引入中立性的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)制度性創(chuàng)新作出公正的,、獨(dú)立的、客觀的評(píng)價(jià);鼓勵(lì)基層群眾對(duì)創(chuàng)新性做法進(jìn)行民主測(cè)評(píng),，以投票的方法對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià),。總之，要通過(guò)多元化的評(píng)價(jià)體系,，對(duì)基層的制度創(chuàng)新進(jìn)行系統(tǒng)性,、多角度,、多方位的評(píng)價(jià),。另一方面，對(duì)一些有爭(zhēng)議的創(chuàng)新舉措,，只要不違反政治原則,、不違反改革開(kāi)放以來(lái)黨的路線方針政策，就應(yīng)該對(duì)其持以一種寬容和開(kāi)放的態(tài)度,，不要輕易“叫?！焙汀安葎x車(chē)”。

　　(作者為中共中央黨校政法教研部政治學(xué)理論教研室主任,、教授 ,、博導(dǎo))