原標(biāo)題：工程領(lǐng)域腐敗該怎樣治理

　　閱讀提示：

　　總結(jié)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理體制與機(jī)制，能夠發(fā)現(xiàn)兩個(gè)要點(diǎn)：一是政府項(xiàng)目政府管;二是政府項(xiàng)目集中管,。

　　政府工程集中管理,，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在工程領(lǐng)域的必然要求和必由之路，同時(shí)也符合政府倡導(dǎo)的簡政放權(quán),，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用,。

　　改革開放以來，政府工程長期分散管理,，其中權(quán)權(quán)交易,、權(quán)錢交易、權(quán)色交易觸目驚心,，導(dǎo)致“超投資,、超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模,、高腐敗,、豆腐渣”等問題突出,。為解決這一頑癥,，深圳市借鑒了德國、日本,、香港等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)公共工程管理的有效經(jīng)驗(yàn),，于2002年7月成立建筑工務(wù)局，后正式組建建筑工務(wù)署,，負(fù)責(zé)除水務(wù),、公路以外所有市政府投資項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)適用房,，以及其他政策性住房的建設(shè)和管理工作,，在全國率先推進(jìn)政府工程集中管理體制改革。此項(xiàng)改革實(shí)施迄今已十幾年,，在這期間沒有發(fā)現(xiàn)一起腐敗案件,，沒有倒下一名干部，取得了反腐倡廉和工程質(zhì)量“雙豐收”,。當(dāng)前,，廣東省擬在全省范圍內(nèi)推廣此做法。同濟(jì)大學(xué)與深圳市建筑工務(wù)署設(shè)立專項(xiàng)課題進(jìn)行研究，并舉行多次專家研討會,，專家們一致認(rèn)為此模式意義重大,，強(qiáng)烈呼吁將其推廣至全國。

　　以集中專業(yè)化管理杜絕腐敗

　　——德國,、日本,、香港等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)

　　深圳市建筑工務(wù)署署長、黨組書記楊勝軍說：“發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府工程管理的共同特征是集中專業(yè)化管理,，科學(xué)化,、民主化、規(guī)范化決策,，全過程監(jiān)督,。一句話，就是‘用專業(yè)的人做專業(yè)的事’,，不會出現(xiàn)國內(nèi)‘醫(yī)生蓋醫(yī)院,，老師蓋學(xué)校’那樣的情況,?！?/p>

　　香港道路研究所所長王予紅博士說：“香港工程管理的主要做法是，在發(fā)展局下設(shè)建筑署,，專門負(fù)責(zé)公共房建工程招標(biāo),、設(shè)計(jì)、施工監(jiān)管等建設(shè)管理以及維修等工作,?！?/p>

　　日本京都大學(xué)工學(xué)研究科教授古阪秀三說：“在日本，最高建設(shè)主管機(jī)構(gòu)為國土交通省,，負(fù)責(zé)執(zhí)行政府工程的建設(shè),，進(jìn)行從開始調(diào)查、計(jì)劃,、完工和交付到設(shè)施維護(hù)等全過程的集中管理,。除了環(huán)境工程由環(huán)境省分管外，其余如政府辦公樓,、機(jī)場,、鐵路、公路,、港口,、國家公園、大型水利設(shè)施和住宅等,，全部由國土交通省集中管理,，其下設(shè)的都市地域整備局、河川局、道路局,、住宅局和鐵路局等業(yè)務(wù)部門,，分別負(fù)責(zé)各領(lǐng)域公共工程項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、資金審查和項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管,?！?/p>

　　同濟(jì)大學(xué)工程管理研究所所長陳建國說：“德國的政府投資工程按照聯(lián)邦、州,、市鎮(zhèn)三級,，實(shí)行‘建用分開’原則。項(xiàng)目一經(jīng)議會通過,，即由建設(shè)部(局)擔(dān)當(dāng)業(yè)主,，統(tǒng)一籌建，其他政府部門只有功能,、技術(shù)等方面的建議權(quán),，無權(quán)介入工程投資和建設(shè)管理，建設(shè)完成后移交使用單位,。這樣有利于規(guī)范業(yè)主行為,，從而規(guī)范工程市場?！?/p>

　　同濟(jì)大學(xué)工程管理研究所名譽(yù)所長丁士昭指出：“總結(jié)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理體制與機(jī)制,，能夠發(fā)現(xiàn)兩個(gè)要點(diǎn)：一是政府項(xiàng)目政府管;二是政府項(xiàng)目集中管。也就是說,，必須堅(jiān)持政府是公益性政府投資項(xiàng)目的實(shí)施主體,，同時(shí)保證項(xiàng)目建設(shè)與使用單位相分離。這樣,，承擔(dān)集中管理項(xiàng)目的政府部門只有一個(gè),，紀(jì)檢監(jiān)察部門只需派出一個(gè)專門的監(jiān)管小組,，就能實(shí)現(xiàn)對政府投資項(xiàng)目全方位監(jiān)管,，因此自然要比監(jiān)管多個(gè)部門、各自承建管理項(xiàng)目要容易得多,，腐敗因此也會大幅減少,。”

　　加強(qiáng)制度建設(shè),，完善體制機(jī)制

　　——成立建筑工務(wù)署,，對政府工程進(jìn)行集中管理

　　分散管理以“投資、管理,、建設(shè),、使用”四環(huán)節(jié)為一體，弊端也有4個(gè)方面：工期馬拉松、投資無底洞,、質(zhì)量豆腐渣,、腐敗高頻發(fā)。深圳從建市至2002年,，在被查處的領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件中,，2/3都與工程有關(guān)。

　　截至2013年,，深圳市建筑工務(wù)署負(fù)責(zé)的項(xiàng)目總數(shù)達(dá)259項(xiàng),，計(jì)劃總投資700多億元。累計(jì)完成投資646.2億元,，會展中心,、大運(yùn)中心、大學(xué)城,、西部通道側(cè)接線,、南方科技大學(xué)、濱海醫(yī)院,、福田口岸,、福龍路、機(jī)場填海,、深康村經(jīng)濟(jì)適用房等一批重大民生項(xiàng)目如期完工,，期間沒有倒下一名干部，沒有發(fā)現(xiàn)一起腐敗案件,，沒有一個(gè)重大項(xiàng)目,、應(yīng)急工程拖工期，沒有一個(gè)項(xiàng)目超過概算,。該署工作人員一致認(rèn)為,，這主要?dú)w因于對強(qiáng)化制度建設(shè)、保證陽光化運(yùn)作的重視,，對內(nèi)堅(jiān)持決策,、執(zhí)行、監(jiān)督分離,，對外堅(jiān)持所有信息公開,、透明。具體有三大機(jī)制：

　　一是扁平化管理,，項(xiàng)目快速推進(jìn)機(jī)制,。項(xiàng)目主任直接對分管署領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，減少管理層級,，提高效率;圍繞項(xiàng)目推進(jìn),，決策機(jī)構(gòu)提供決策支持,，專業(yè)處室提供技術(shù)支持，綜合處室提供后勤保障,。

　　二是民主決策,，全方位內(nèi)控機(jī)制。決策與執(zhí)行分離,，招標(biāo)委員會,、技術(shù)委員會對項(xiàng)目管理中的重要事項(xiàng)進(jìn)行集體決策，是決策機(jī)構(gòu);項(xiàng)目組按決策的事項(xiàng)抓落實(shí),，是執(zhí)行機(jī)構(gòu),。內(nèi)部相互監(jiān)督制約，前期,、招標(biāo),、建設(shè)、結(jié)算,、竣工驗(yàn)收分別由不同業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé),，業(yè)務(wù)處室和各專業(yè)人員互相監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了政府工程“建設(shè)高度集中,，權(quán)力高度分散”,，管建設(shè)的不管驗(yàn)收，管驗(yàn)收的不管建設(shè),，繼而起到相互監(jiān)督,、相互掣肘的作用。

　　“公平”,、“擇優(yōu)”和“競價(jià)”是公共工程招投標(biāo)的三大宗旨,。按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，在紀(jì)檢部門大力推動(dòng)下,，深圳市于2011年10月起試行評標(biāo)和定標(biāo)分離,，評標(biāo)委員會推薦中標(biāo)候選人，一般為5個(gè)及以上,，由招標(biāo)人組建定標(biāo)委員會確定中標(biāo)人,。評標(biāo)委員會好比醫(yī)院里的化驗(yàn)科，只負(fù)責(zé)病理檢驗(yàn)和化驗(yàn),，指出投標(biāo)文件存在的缺陷和問題;招標(biāo)人則好比醫(yī)院里的醫(yī)生,，負(fù)責(zé)評估病情并確定治療方案，根據(jù)投標(biāo)人的投標(biāo)文件情況,，并結(jié)合投標(biāo)人在建筑市場上的履約和信譽(yù)情況，最終確定中標(biāo)人,。

　　評定分離有“先評后抽法”,、“有推薦定標(biāo)”和“定性評審法”三種方式,。“先評后抽法”,，是由招標(biāo)人在評標(biāo)委員會推薦的三名無排序中標(biāo)候選人中,，抽簽確定中標(biāo)人;“有推薦定標(biāo)”，是由招標(biāo)人組建的定標(biāo)委員會,，在評標(biāo)委員會推薦的3至5名無排序的中標(biāo)候選人中確定一名中標(biāo)人;“定性評審法”,，是評標(biāo)委員會只對投標(biāo)人的投標(biāo)文件進(jìn)行定性評審，指出投標(biāo)文件中存在的缺陷,、問題,，以及簽訂合同前應(yīng)注意和澄清的事項(xiàng)，由招標(biāo)人組建的定標(biāo)委員會確定一名中標(biāo)人,。從目前實(shí)踐情況看,，“定性評審法”能夠最大限度地降低評標(biāo)專家主觀因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)，保證招標(biāo)人選擇到信譽(yù)好,、履約能力強(qiáng),、價(jià)格合理的承包商，是一種較好的選擇方式,。

　　專家表示,，在招投標(biāo)方面，江蘇省交通系統(tǒng)實(shí)行的網(wǎng)上公開招投標(biāo),、電腦顯示標(biāo)書任何更改記錄的做法值得借鑒,。

　　三是全過程外部監(jiān)督機(jī)制，特別是嵌入式監(jiān)督,。即紀(jì)檢組對工程項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì),、合同管理、現(xiàn)場管理,、工程款支付和招投標(biāo)進(jìn)行嵌入式監(jiān)督;市規(guī)劃局,、財(cái)政局、審計(jì)署,、建設(shè)局和發(fā)改局對建筑工務(wù)署進(jìn)行環(huán)繞式外部監(jiān)督;建筑工務(wù)署負(fù)責(zé)的政府工程接受由深圳市人大代表,、政協(xié)委員、建筑領(lǐng)域?qū)＜液褪忻翊?個(gè)組別共75人組成的政府工程社會監(jiān)督委員會監(jiān)督,。

　　該機(jī)制具備兩大優(yōu)勢,，即集中管理的專業(yè)優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢。具體來講：一是工程質(zhì)量和安全得到有效保障;二是工期目標(biāo)得到嚴(yán)格落實(shí);三是集約規(guī)模效應(yīng)得到充分發(fā)揮;四是超投資現(xiàn)象基本消除;五是竣工結(jié)算工作明顯提速;六是打造了一支專業(yè)化,、高素質(zhì)的管理團(tuán)隊(duì),，初步形成了反腐倡廉運(yùn)行體制和工作機(jī)制。

　　啟示與借鑒

　　——政府工程管理應(yīng)由專業(yè)機(jī)構(gòu)集中實(shí)施,，在全國范圍內(nèi)大力推廣

　　自深圳市建筑工務(wù)署成立以來,，每年審批的金額在60億到100億元人民幣之間,，平均每年審批70億—80億元人民幣。課題組專家一致認(rèn)為,，如果將此有效機(jī)制推廣至全國,，將為國家節(jié)省大量資金、大幅減少因決策失誤而造成的損失,、有效杜絕腐敗事件,。

　　世界銀行發(fā)表的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“七五”至“九五”期間,，中國的投資決策失誤率約在30%左右,，由決策失誤造成的資金浪費(fèi)約4000億到5000億元人民幣。按照全社會投資成功率70%計(jì),，中國每年因決策失誤而造成的損失在1200億元人民幣左右,。此前，審計(jì)署曾對10家央企原領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行了審計(jì),，其中有兩個(gè)對比數(shù)字耐人尋味：經(jīng)濟(jì)犯罪涉及金額16億元,，因決策失誤和管理不善造成的損失高達(dá)145億元。

　　這意味著,，在工程領(lǐng)域,，制度建設(shè)是關(guān)鍵。課題組專家認(rèn)為,，要建立完備,、科學(xué)、合理的制度體系,，形成用制度規(guī)范政府工程管理行為,、按制度辦事、靠制度管人的機(jī)制,，通過制度監(jiān)督,、制衡、縮減,、規(guī)范,、激勵(lì)公權(quán)的正當(dāng)行使，變分兵把守為集中監(jiān)督,，變同體監(jiān)督為異體監(jiān)督,，事前監(jiān)督和事后監(jiān)督并重，實(shí)施決策責(zé)任終身制,、責(zé)任追究不因行為主體的職務(wù)變動(dòng),、崗位調(diào)整而分離，有效避免“有人決策,，無人負(fù)責(zé)”現(xiàn)象的發(fā)生,，消除腐敗機(jī)會,，遏止腐敗動(dòng)機(jī),，使決策科學(xué)化,、民主化、現(xiàn)代化,。

　　課題組專家表示,，中央、(廣東)省,、(深圳)市領(lǐng)導(dǎo)對深圳市的政府工程集中管理模式給予了充分肯定,。2008年11月，時(shí)任中央政治局常委,、中紀(jì)委書記賀國強(qiáng)在深圳調(diào)研時(shí),，充分肯定了該市政府工程集中管理體制和建筑工務(wù)署的廉政建設(shè);原廣東省省長黃華華批示“深圳市成立建筑工務(wù)署，實(shí)行政府投資項(xiàng)目統(tǒng)一建設(shè)和管理做法很好,，值得在全省推廣”,。目前，廣東省已建立18個(gè)類似管理機(jī)構(gòu),，包括珠海,、東莞等市。全國多省市對深圳市政府工程實(shí)行的專業(yè)化集中管理模式表示出極大興趣,，派人前來考察學(xué)習(xí),，并借鑒深圳的經(jīng)驗(yàn)，在省內(nèi)部分地市成立專門機(jī)構(gòu)對政府工程實(shí)行集中管理,，如江蘇省張家港市設(shè)立建筑工務(wù)處,，安徽省合肥市成立重點(diǎn)工程建設(shè)管理局等等。

　　課題組專家認(rèn)為,，事實(shí)上,，政府工程集中管理，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在工程領(lǐng)域的必然要求和必由之路,，同時(shí)也符合政府倡導(dǎo)的簡政放權(quán),，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府更好發(fā)揮作用,，政府管該管的事,，不該管的事由市場去做。課題組專家表示,，高度凝練的一句話,，就是“科學(xué)化要求專業(yè)化，專業(yè)化才能實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?，規(guī)?；拍苤贫然贫然梢源龠M(jìn)分權(quán)化,。政府工程管理是專業(yè)問題,，應(yīng)該由專業(yè)機(jī)構(gòu)集中實(shí)施，在全國范圍內(nèi)大力推廣”,。

　　(作者為人民日報(bào)社高級編輯,、同濟(jì)大學(xué)兼職教授、中國人民大學(xué)碩導(dǎo))