原標(biāo)題：清代南疆的“辦事大臣”制度
       清朝平定天山南北的準(zhǔn)部,、回部叛亂后,，設(shè)置以伊犁將軍為首的軍府體制管理天山南北，即在伊犁將軍之下分設(shè)烏魯木齊都統(tǒng),、塔爾巴哈臺(tái)參贊大臣和喀什噶爾參贊大臣,，分轄新疆東部和天山南北地區(qū),。在北疆蒙古游牧各地的辟展、古城,、巴里坤,、吐魯番、庫爾喀喇烏蘇分設(shè)領(lǐng)隊(duì)大臣,，在維族聚居的南疆八城喀什噶爾,、葉爾羌、和闐,、庫車、烏什,、喀喇沙爾,、英吉沙爾、阿克蘇及哈密等地分設(shè)辦事大臣等,，分別統(tǒng)領(lǐng)駐軍,，統(tǒng)轄各地各城邊防、臺(tái)站,、卡倫,、貿(mào)易關(guān)稅等軍政事務(wù)，構(gòu)成清代新疆的軍府體制。在這一軍府體制中,，全疆各地的駐防大臣名義上雖由伊犁將軍節(jié)制,，但由于各種原因，清朝中央通過限定人選,、專折奏事等方式,，賦予這些駐防大臣相對獨(dú)立的實(shí)權(quán)，使之位高權(quán)重,。這種管理機(jī)制在清代一直是影響新疆政局的關(guān)鍵因素,。

       原銜兼任：辦事大臣的身份

       在新疆的軍府體制中，只有伊犁將軍和烏魯木齊都統(tǒng)屬于職,、銜一致的實(shí)職官員,，在武職官員中列從一品，其他各地的辦事大臣,、領(lǐng)隊(duì)大臣均屬于臨時(shí)派遣,、原銜兼任的官缺。這些官缺在《清會(huì)典》中有明確規(guī)定,，并有相應(yīng)的養(yǎng)廉銀,。但新疆的這些“大臣”，包括參贊大臣,、辦事大臣,、領(lǐng)隊(duì)大臣等都沒有明確品級，也沒有納入清代官員九品十八級之列,，而是由中央各部院官員,、內(nèi)地各省的布政使、按察使,，或八旗副都統(tǒng),、侍衛(wèi)等官員，以原銜兼任,，一般不低于三品,。至于什么樣的官員可以出任哪個(gè)城的辦事大臣，則沒有統(tǒng)一規(guī)定,，完全在中央的掌握之中,。同一城的辦事大臣可由各部侍郎、巡撫,、布政使,、按察使、八旗副都統(tǒng),、綠營總兵等出任,，甚至一,、二、三等侍衛(wèi)均可出任,；而同一職銜的官員,，可任參贊大臣，也可任辦事大臣,、領(lǐng)隊(duì)大臣,。而且，出任辦事大臣的滿洲官員常常因?yàn)樵趦?nèi)地任職時(shí),，因犯錯(cuò)誤遭到革職,、降級后，被重新任用,，賞帶副都統(tǒng)銜或以侍衛(wèi)身份,，前往新疆任職。如,，乾隆四十三年（1778）,，吏部尚書永貴因坐事被革職，以三品頂戴身份派往烏什辦事,。嘉慶二十年（1815）,，山東巡撫同興因虧空被革職謫戍盛京，次年被授三等侍衛(wèi),，出任古城領(lǐng)隊(duì)大臣,，后轉(zhuǎn)任阿克蘇辦事大臣。嘉慶時(shí)期的喀什參贊大臣斌靜,，原為黑龍江將軍,，嘉慶十八年（1813）坐事革職，二十二年出任葉爾羌辦事大臣,，次年任喀什噶爾參贊大臣,。

       讓有過錯(cuò)的八旗滿洲官員出任南疆辦事大臣是乾隆時(shí)期開始形成的制度，這種做法既可以表示對犯錯(cuò)誤官員略施薄懲之意,，又可以保證中央有充足的官員派往新疆,。同時(shí)，實(shí)際為犯錯(cuò)誤的八旗官員提供了一個(gè)廣闊的回旋余地,。被派往西北辦事者,，期滿后大多都會(huì)獲授副都統(tǒng)等八旗職銜，重獲被任用的機(jī)會(huì),。而且，自嘉慶末期開始,，以“侍衛(wèi)”之銜派任辦事大臣的官員數(shù)量增多,，表明皇帝更愿意把新疆事務(wù)的管理交給最親信的八旗將領(lǐng),，而不用通過任何中間機(jī)構(gòu)，或者以此表明皇帝在直接管理新疆事務(wù),。

       這種原銜兼任的制度,，一定程度上弱化了參贊大臣和辦事大臣之間的統(tǒng)轄關(guān)系。南疆雖設(shè)總理回疆事務(wù)的喀什噶爾參贊大臣,，名義上可以節(jié)制南疆八城的辦事大臣,，但由于參贊大臣也是臨時(shí)差遣，因此其實(shí)際地位與辦事大臣往往不相上下,。如乾隆三十年的參贊大臣納世通,，原銜為工部右侍郎、鑲黃旗漢軍副都統(tǒng),，分別為文,、武正二品。同時(shí),，葉爾羌辦事大臣的額爾景額,，原任副都統(tǒng)，與納世通同為正二品,。阿克蘇辦事大臣卞塔海,，原任盛京禮部侍郎，也為正二品,。甚至經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)辦事大臣地位高于參贊大臣的情況,。如乾隆四十一年（1776），乾隆帝貴妃之侄高樸以兵部侍郎之職出任葉爾羌辦事大臣,，而當(dāng)時(shí)任喀什噶爾參贊大臣的是名不見經(jīng)傳的雅德,，由刑部侍郎派任。顯然,，雅德對高樸很難形成什么制約,。

       在原銜兼任制度下，伊犁將軍,、參贊大臣和辦事大臣之間不是上下級關(guān)系,，無法掌握對這些大臣的考核與管理。只有遇到民變,、叛亂等緊急事務(wù),，全疆需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)時(shí)，伊犁將軍和參贊大臣的“節(jié)制”權(quán)才能體現(xiàn)出來,。至于平時(shí)日常軍政事務(wù)的管理,，則屬于有名無實(shí)，“節(jié)而難制”,。

       位高權(quán)重：辦事大臣的權(quán)力分析

       首先,，新疆各城辦事大臣,、領(lǐng)隊(duì)大臣的選調(diào)，基本上是滿洲官缺,，蒙古,、漢人很少有機(jī)會(huì)出任，且一直由軍機(jī)處直轄,，由皇帝欽定,，毋須伊犁將軍推薦，其任期內(nèi)的政績也不由將軍考核,。

       所謂西北兩路,，是指自清代康熙時(shí)期用兵準(zhǔn)噶爾部逐漸形成的戰(zhàn)略布防格局，由陜西,、甘肅,，經(jīng)哈密、巴里坤進(jìn)入天山南北,，稱為西路,。由張家口向北經(jīng)內(nèi)外蒙古，經(jīng)科布多越阿爾泰山進(jìn)入北疆的塔爾巴哈臺(tái),，至伊犁地區(qū),，稱為北路。自康熙以來,，清準(zhǔn)之間在西北兩路曾展開長期而激烈的拉鋸戰(zhàn),，清軍在西路的哈密、巴里坤一帶和北路的烏里雅蘇臺(tái),、科布多一帶重點(diǎn)布防,。雍正時(shí)期，創(chuàng)設(shè)軍機(jī)處,，最初專門協(xié)助皇帝籌措西北戰(zhàn)事,。但自此以后至清代結(jié)束，西北兩路軍務(wù)完全掌控于軍機(jī)處和皇帝手中,，權(quán)力未曾下移,。辦事大臣一般任期三年，凡需要補(bǔ)放的,，或由皇帝直接下旨任命,，或由軍機(jī)處于每年十月，將各處期滿的大臣開列名單,，是否換防,、如何換防，報(bào)給皇帝直接定奪,。

       其次,，辦事大臣多由侍郎,、布政使、按察使,、副都統(tǒng)、總兵等“省部級”官員出任,，多在二三品之間,，這意味著清朝是按照省級官員的規(guī)格來配置天山南北的辦事大臣的。新疆以外的青海,、蒙古,、西藏等地，一般一地僅設(shè)一兩個(gè)辦事大臣,，其管轄范圍相當(dāng)于一省,。新疆的辦事大臣管理范圍僅限一城一地，遠(yuǎn)不及庫倫,、西寧辦事大臣,，但很多實(shí)例證明，新疆的辦事大臣和青海的西寧辦事大臣,、喀爾喀蒙古的庫倫辦事大臣之間可以互調(diào),。如，嘉慶時(shí)期的庫車辦事大臣來靈,，原任正黃旗漢軍副都統(tǒng),，后由庫車辦事大臣轉(zhuǎn)任西寧辦事大臣，嘉慶二十一年（1816）,，又回庫車辦事大臣任上,。再如，嘉慶時(shí)期的臺(tái)斐音,，曾任和闐辦事大臣,，嘉慶十四年，他由和闐辦事大臣,，帶二等侍衛(wèi)之銜,，調(diào)任庫倫辦事大臣。也就是說,，清朝在新疆的參贊大臣,、辦事大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣多達(dá)16個(gè),，每個(gè)省級大員在這里僅管轄一城一地,，如此密集布防，可見清朝對新疆的重視,。

       第三,，各辦事大臣可單獨(dú)奏事,，不必經(jīng)過伊犁將軍和參贊大臣。

       新疆各城辦事大臣不但品級高,，而且都具有專折奏事權(quán),，有事直接報(bào)告皇帝，無需通過伊犁將軍或參贊大臣,。乾隆三十年（1765）爆發(fā)烏什之亂時(shí),，乾隆帝命葉爾羌辦事大臣額爾景額調(diào)查南疆各處大臣的不法行徑，額爾景額參劾前任和闐辦事大臣和誠婪索伯克之事,，使和誠伏法,。乾隆四十三年（1788），永貴出任烏什辦事大臣后,，參劾葉爾羌辦事大臣高樸販賣玉石之事,，使高樸被懲處。至于日常軍政事務(wù)的處理,，軍隊(duì)訓(xùn)練,，臺(tái)站、卡倫巡查,，邊貿(mào)管理等,，則更可以便宜行事，直接對中央負(fù)責(zé),。這種獨(dú)立奏事權(quán)加重了他們的權(quán)威,，削弱了伊犁將軍、參贊大臣對他們的“節(jié)制”關(guān)系,。

       綜上所述,，清朝對新疆的管理實(shí)際上非常倚重于辦事大臣，這些辦事大臣以省級官員的身份,，統(tǒng)轄一城一地,，直接受皇帝指令，位高權(quán)重,，且權(quán)力相對獨(dú)立,，各自為政。清朝中央之所以如此配置新疆辦事大臣的權(quán)力,，原因有二：一是清朝鑒于維族伯克貴族實(shí)力強(qiáng)大,，故只有以高級別的官員坐鎮(zhèn)各城，強(qiáng)化其權(quán)威,，才能實(shí)現(xiàn)對當(dāng)?shù)氐挠行Ч芾?、控制，否則“恐不足資彈壓”（《清高宗實(shí)錄》卷五百七十一，乾隆二十三年九月辛丑）,。二是這種體制的形成是由當(dāng)時(shí)的交通,、通訊及軍隊(duì)的后勤補(bǔ)給困難、駐防兵力不足等條件限制造成的,，尤其南疆地區(qū)各城與伊犁將軍距離遙遠(yuǎn),，道途艱難，由伊犁至喀什,、烏什等地,，需翻越天山，要將近一個(gè)月的行程,。即使南疆各城之間也因距離遙遠(yuǎn)，呼應(yīng)不便,。各辦事大臣及其駐軍只能分城駐扎,、分區(qū)防守，掌握相對獨(dú)立的權(quán)力,。惟其如此,，遇到緊急事務(wù)時(shí)，才可便宜行事,，及時(shí)化解危機(jī),，而不能一味等待將軍和參贊大臣的指令，這就形成他們之間“各自為政,，節(jié)而難制”的關(guān)系,。

       辦事大臣體制的最大優(yōu)點(diǎn)在于各城各地最大限度地集中了有限的力量，便于管理回部的伯克貴族,，穩(wěn)定邊疆,。特別是在分裂勢力的叛亂、外敵入侵等緊急情況時(shí),，各城辦事大臣能夠積極采取措施,，及時(shí)應(yīng)對，避免消極扯皮,、互相推諉的現(xiàn)象,。在乾隆到清末新疆地區(qū)的歷次叛亂中，形成一種規(guī)律性的模式,，每遇叛匪起事,，大臣率軍退入城中據(jù)守待援，當(dāng)來自北疆和陜甘的援軍到達(dá)并開始反擊時(shí),，可里應(yīng)外合,，擊退叛匪。這一點(diǎn)證明了辦事大臣制度的積極意義。

       監(jiān)察缺失：邊疆辦事大臣為何難以約束,？

       魏源在《圣武記》載：“各城大臣不相統(tǒng)屬,，又距伊犁將軍窎遠(yuǎn)，恃無稽察,，威福自出,。”（魏源：《圣武記》卷4,，《道光重定回疆記》）辦事大臣位高權(quán)重,，權(quán)力過大，很難受到監(jiān)督,，在很大程度上脫離了清朝的監(jiān)察體系,，以至于弊端叢生，反過來又影響到邊疆地區(qū)的穩(wěn)定,。

       清代的監(jiān)察系統(tǒng)主要以都察院的監(jiān)察御史和給事中的監(jiān)控為主,，除此之外，奏折制度也被視為對官員一種重要監(jiān)督方式,。然而這兩種方式,，對新疆等邊疆地區(qū)的駐防大臣很難發(fā)揮作用。

       首先,，辦事大臣不受督察院的監(jiān)督,。在清代，都察院是最高監(jiān)察機(jī)構(gòu),，掌司風(fēng)紀(jì),，監(jiān)察百官的政績與品德。都察院下設(shè)御史和給事中,，分掌各省,、各部院的監(jiān)察事務(wù)。然而,，對包括新疆辦事大臣在內(nèi),，邊疆地區(qū)的官員的監(jiān)察，并沒有納入到都察院的管轄范圍,，都察院基本上無權(quán)監(jiān)督邊疆地區(qū)的駐防官員,，清代的邊疆地區(qū)處于監(jiān)察缺失狀態(tài)。如此體制之下,，這些辦事大臣三年一任的工作不必接受上級的考成,，其經(jīng)濟(jì)收入支出也不受其他機(jī)構(gòu)的查核，再加上可專折奏事,，一城維族各級伯克的封爵進(jìn)退完全系于辦事大臣之口,，百姓的進(jìn)貢納稅也幾乎完全掌握于辦事大臣之手，使得辦事大臣在當(dāng)?shù)赝Ｗ詫＃翢o顧忌,。

       其次,，對于奏折制度，清朝自雍正時(shí)期,，便有意以奏折制度讓地方大員互相監(jiān)察,，以期替代御史巡視地方的制度。然而,，乾隆時(shí)期的奏折制度已經(jīng)逐漸喪失康雍時(shí)期那種密折的特性,，漸趨常規(guī)化，官員之間互相監(jiān)督的作用已經(jīng)大打折扣,。除非遇到叛亂一類的事情,，官員之間誰也不愿意通過奏折彈劾同僚經(jīng)濟(jì)、生活問題,。南疆各城大臣之間更是如此,。

       乾隆三十年（1765）爆發(fā)的烏什之亂，其原因之一是由當(dāng)時(shí)的烏什辦事大臣素誠暴虐荒淫激起,。素誠自乾隆二十七年調(diào)任烏什辦事大臣，任職三年,，殘暴無常,，當(dāng)?shù)匕傩丈钍芷浜Α５珜λ倪@些行為,，無論是當(dāng)時(shí)的伊犁將軍明瑞,，還是喀什噶爾參贊大臣納世通，都沒有過一紙舉報(bào),。直到烏什起義后,，明瑞才按照皇帝的要求查核、奏報(bào)素誠等人以往的行為,。在烏什民變后,，乾隆為南疆辦事大臣的不法行為所震驚，還令葉爾羌參贊大臣額爾景額奏報(bào)前任和闐辦事大臣,、總兵和誠重利盤剝維人之事,，后經(jīng)查證得實(shí)，終將和誠正法示眾,。

       嘉慶晚期的喀什參贊大臣斌靜,，先后任葉爾羌大臣和喀什參贊大臣達(dá)四年之久，對他的荒唐行為,，后來道光帝聽說后,，也都為之發(fā)指。但即使如此，幾年間并無一人參劾奏報(bào),。直到張格爾叛亂爆發(fā),，道光帝懷疑由斌靜激起，才派伊犁將軍慶祥前往南疆調(diào)查斌靜的行為,。

       所以,，在清代，無論都察院的監(jiān)察制度還是奏折制度,，都無法對邊疆駐防官員實(shí)行有效監(jiān)督,，這種監(jiān)察的缺失，經(jīng)常成為一種縱容,，使新疆一帶的辦事大臣貪腐暴虐,，往往成為激化民族矛盾的導(dǎo)火索，嚴(yán)重者,，則為分裂勢力所乘,，引發(fā)邊疆叛亂。

       道光八年（1828）,，張格爾叛亂被平定后,，喀什噶爾參贊大臣那彥成在處理善后事務(wù)時(shí)，認(rèn)識到各城辦事大臣平時(shí)威福自專,、不受監(jiān)督的弊病,，奏請對回疆各處辦事大臣進(jìn)行定期考核，每年年終,，由伊犁將軍,、喀什噶爾參贊大臣將各處駐扎大臣“出具切實(shí)考語，密行陳奏,，如有人地不宜及才不勝任者,，隨時(shí)奏明更換”（《清宣宗實(shí)錄》卷132，道光八年正月乙丑）,。

       總之,，鑒于當(dāng)時(shí)的歷史、地理?xiàng)l件,，清代新疆的辦事大臣制度曾形成位高權(quán)重,、獨(dú)立行事的特點(diǎn)，這使得辦事大臣在邊疆穩(wěn)定方面發(fā)揮過重大作用,。但不受監(jiān)督的權(quán)力也曾屢屢激化矛盾,。直到晚清，隨著交通,、通訊,、軍事補(bǔ)給等條件的大規(guī)模改善,，分區(qū)駐防、各自為政的辦事大臣制度最終為行省制所取代,，原來有辦事大臣駐防的各城,，變?yōu)橛尚陆矒嶂陛牭膹d、縣,，使新疆的行政管理進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代,。

       （作者系中國人民大學(xué)清史研究所副教授）