原標(biāo)題：研究國家治理要關(guān)注的幾個(gè)問題

　　編者的話：

　　什么是“國家治理”?究竟如何理解當(dāng)代中國的“國家治理”?推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,，進(jìn)行有關(guān)理論建構(gòu)和實(shí)踐創(chuàng)新，都離不開這個(gè)思想和邏輯上的起點(diǎn),?！秶抑卫怼分芸?qǐng)國家行政學(xué)院中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心主任楊文明、清華大學(xué)國情研究院院長胡鞍鋼,、北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所所長王浦劬等10位知名專家,，聚焦“國家治理”問題，通過不同視角,，進(jìn)行全景式剖析,，力求為讀者展現(xiàn)關(guān)于“國家治理”概念的全面深入闡釋。本期,，我們推出這組策劃的上半部分。

　　黨的十八屆三中全會(huì)從治國理政的高度,，提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大命題,。在國家治理概念提出之前，治理的理論已經(jīng)在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域特別是政治學(xué)和公共管理學(xué)領(lǐng)域被廣泛運(yùn)用,。與治理理論以社會(huì)為中心和出發(fā)點(diǎn)來探討國家和政府職能不同,，國家治理將治理納入并提升到整個(gè)國家轉(zhuǎn)型、改革,、發(fā)展的視野高度,，強(qiáng)調(diào)國家在社會(huì)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要性，將政黨,、政府,、市場和社會(huì)等力量統(tǒng)籌到國家治理體系和治理能力框架內(nèi)，這是對(duì)治理理論的創(chuàng)新和提升,。理解和把握國家治理的政治性,、歷史性、階段性,、系統(tǒng)性及合法性,，對(duì)于研究和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

　　國家治理的政治性：立足國際,、國內(nèi)兩個(gè)政治大局

　　治理本身就是一個(gè)政治概念,，國家治理更是一種政治活動(dòng)和政治行為。因此，首先要從政治的高度,、用政治的眼光來看待國家治理,，立足國際、國內(nèi)兩個(gè)政治大局來開展國家治理,。

　　國家治理的階級(jí)屬性,。國家是經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級(jí)進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治的工具，階級(jí)性是國家的根本屬性,。國家治理相比統(tǒng)治而言,，盡管更加突出社會(huì)屬性的一面，但決不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)社會(huì)性而否定或淡化階級(jí)性,。只要國家還沒有消亡,，不管是統(tǒng)治還是治理的階級(jí)性就不可能消失。所謂“少一些統(tǒng)治,，多一些治理”,，近二三十年來，西方國家在治理方面有一些做法和經(jīng)驗(yàn)對(duì)緩和階級(jí)矛盾,、維護(hù)統(tǒng)治秩序是有利的,，但我們不能忘記其最終維護(hù)的是誰的統(tǒng)治，代表的是誰的利益,。西方的治理模式也許是適合和符合它們的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),、階級(jí)屬性的，但我們國家的性質(zhì),，決定了我們不能照搬照抄他們的治理模式,，更不能成為他人的試驗(yàn)場。

　　國家治理的疆域和國界,。作為治理理論的延伸,，全球治理是順應(yīng)全球化、多極化趨勢而提出的,，旨在對(duì)全球事務(wù)進(jìn)行共同管理的理論,，在理論和實(shí)踐上具有積極意義。但全球治理是以國家治理為基礎(chǔ)的,，在可預(yù)期的相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)都不可能代替國家治理而存在,。任何國家都要將維護(hù)本國的主權(quán)和領(lǐng)土完整、經(jīng)濟(jì)和政治安全,、基本秩序和穩(wěn)定,、歷史和文明傳承等問題放在治理的首位。特別要防止西方利用其在全球治理話語體系和規(guī)則制定中占得的先機(jī)和優(yōu)勢,，借助推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化,、維護(hù)全球安全,、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障人權(quán)等活動(dòng)對(duì)他國進(jìn)行滲透和演變,，確立和維護(hù)有利于它們的,、不公正合理的國際秩序，這是我們堅(jiān)決反對(duì)的,。

　　國家治理的制度模式選擇,。我們治理的是一個(gè)社會(huì)主義國家、是中國特色社會(huì)主義國家,，而不是別的主義,、別的社會(huì)制度下的國家，這是與其他國家治理相比方向性,、根本性的區(qū)別,。我們推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本前提是堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義，根本目的是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義,。如果我們的治理體系和治理能力現(xiàn)代化了,，但卻丟掉了中國特色社會(huì)主義，不管是走回頭路,，丟掉了中國特色;還是搞成了資本主義,，丟掉了社會(huì)主義，那都是失敗,。

　　國家治理的歷史性：有歷史的眼光,、歷史的縱深

　　不管哪個(gè)國家的治理，都不僅僅是現(xiàn)實(shí)性的問題,，還應(yīng)考慮到歷史淵源和歷史延續(xù)性。這就要求有歷史的眼光,、歷史的縱深,，用歷史唯物主義的觀點(diǎn)來指導(dǎo)國家治理的理論與實(shí)踐。

　　國家治理必須符合歷史發(fā)展的規(guī)律,。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系,，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，國家治理體系和治理能力作為生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的重要反映,，歸根到底是由生產(chǎn)力決定的,，也必然受到一定的生產(chǎn)力水平的制約。為什么那些貧窮落后的國家治理水平高不到哪去?根本原因是生產(chǎn)力水平太低,，所以它的思想意識(shí),、治理體系和治理能力也都上不去。這是個(gè)規(guī)律性的東西,，是不可逾越的,。國家治理承認(rèn)歷史發(fā)展的規(guī)律性，就必須堅(jiān)持大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，為國家治理現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ),。沒有高度的物質(zhì)文明做基礎(chǔ),，先進(jìn)的意識(shí)形態(tài)、思想境界,、治理體系和治理能力都無法持久實(shí)現(xiàn),。

　　中國的國家治理思想源遠(yuǎn)流長、博大精深,。我國幾千年前即有治理國家,、治理政務(wù)等有關(guān)治國理政的思想和論述，比如老子“治大國如烹小鮮”的治理思想,，包括以正治國,、無為而治等等，就很好地反映了國家治理應(yīng)當(dāng)秉持的理念和精神,，閃爍著哲學(xué)智慧的光輝,，對(duì)于當(dāng)今國家治理都有著重要的啟示。我國幾千年漫長的封建統(tǒng)治中,，也不乏卓越的治理實(shí)踐,。因此，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)吸收我國歷史文化中的治國理政精髓,，從深厚的歷史底蘊(yùn)和豐富的思想文化中汲取營養(yǎng),，而不要迷信西方的治理神話，更不要把國家治理局限在西方的治理理論,、模式和話語體系里面,，認(rèn)為符合它們的才是所謂治理。

　　中國特色的國家治理是中國近現(xiàn)代歷史決定的,。一個(gè)國家選擇什么樣的治理體系和治理模式,，與這個(gè)國家的歷史傳承有很大關(guān)系。我們不能選擇自己國家的歷史,，但必須承認(rèn)和尊重自己的歷史;我們不能選擇國家的歷史,，但可以選擇國家治理的方式。有些人宣揚(yáng)歷史虛無主義,，否定我們黨領(lǐng)導(dǎo)革命的歷史功績,，否定中國選擇走社會(huì)主義道路的歷史必然性，是唯心主義的歷史觀,，危害極大,。我們之所以走上社會(huì)主義道路，之所以從傳統(tǒng)社會(huì)主義走向中國特色社會(huì)主義,，之所以要堅(jiān)持和維護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),，都不是偶然的,，而是由我們自身的歷史決定的，是經(jīng)過正反兩方面實(shí)踐的檢驗(yàn),，經(jīng)過反復(fù)比較嘗試,，付出無數(shù)代價(jià)換來的，既是歷史的選擇,，也是中國人民的選擇,，決不能放棄。

　　國家治理的階段性：既不能超前,，也不應(yīng)滯后

　　任何國家的治理,，既是處在歷史長河中，又有一個(gè)既定的階段,，都應(yīng)當(dāng)與既定階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相符合,、相適應(yīng)。就像人生一樣,，是有階段性的,，既不能用成人的標(biāo)準(zhǔn)要求孩子，也不能停留在孩子的階段看待成人,。推進(jìn)國家治理,，既不能超前，也不應(yīng)滯后,，特別是要防止超前,。

　　國家治理不能急于求成。任何一個(gè)國家包括西方資本主義國家實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化都要經(jīng)歷一個(gè)長期的過程,，治理社會(huì)主義國家這樣的新生事物更是如此,。無論是蘇聯(lián)還是中國，在超前的意識(shí)形態(tài),、上層建筑與落后的生產(chǎn)力,、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)存在巨大差距的情況下，在落后的生產(chǎn)力水平與人民物質(zhì)生活需求之間存在很大矛盾的情況下,，國家和社會(huì)治理很難進(jìn)行，很難穩(wěn)定,。特別是在全球化,、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，西方的示范效應(yīng)也給我們推進(jìn)國家治理增加了很大壓力,。蘇聯(lián)和中國對(duì)建設(shè)和治理社會(huì)主義國家的歷史階段性問題都曾認(rèn)識(shí)得不深,，都犯了急于求成的毛病。國家治理的適當(dāng)先行能夠在一定程度上帶動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展,，但如果過于超前,，就會(huì)失去對(duì)生產(chǎn)力的帶動(dòng)意義,，甚至還會(huì)起破壞作用。

　　中國的國家治理必須從社會(huì)主義初級(jí)階段的具體實(shí)際出發(fā),。經(jīng)過30多年改革發(fā)展,，盡管我國取得了舉世矚目的成就，但很多問題仍然沒有得到根本性解決,。因此,，我們一定要保持頭腦冷靜，在宏觀上,、戰(zhàn)略上牢牢把握社會(huì)主義初級(jí)階段這一歷史定位不動(dòng)搖,。同時(shí)，認(rèn)真分析與30年前不同的,、符合當(dāng)前實(shí)際的具體階段性特征,，據(jù)以制定正確的發(fā)展策略和政策。還要糾正輿論宣傳中的一些錯(cuò)誤偏向,，引導(dǎo)人們克服浮躁情緒,、調(diào)整期望訴求，使之與現(xiàn)階段國情特點(diǎn),，與國家和政府滿足社會(huì)需求的能力相適應(yīng),。

　　現(xiàn)階段中國的國家治理必須加大向地方放權(quán)，因地制宜,。我國區(qū)域發(fā)展不平衡問題比較嚴(yán)重,，發(fā)展差別明顯，就像一輛列車一樣,，車頭已全面實(shí)現(xiàn)小康,，車尾還停留在很不發(fā)達(dá)的階段。中央應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步放權(quán)給地方,，給予地方更大的自主權(quán),，使其從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)來制定具體政策和進(jìn)行改革探索。東部發(fā)達(dá)地區(qū)特別是大城市,，市場和社會(huì)力量參與治理和自治的條件更為成熟,，應(yīng)該在探索治理現(xiàn)代化方面走在前面，提供經(jīng)驗(yàn);而其他地區(qū)則應(yīng)加快培育市場和社會(huì)力量,，同時(shí)借助后發(fā)優(yōu)勢,，學(xué)習(xí)和運(yùn)用與自身發(fā)展階段相比適度超前的治理經(jīng)驗(yàn)，縮短發(fā)展和趕超過程,。

　　國家治理的系統(tǒng)性：更注重統(tǒng)籌推進(jìn),、協(xié)調(diào)發(fā)展

　　與過去傳統(tǒng)的、簡單的管理模式不同,，國家治理更強(qiáng)調(diào)治理領(lǐng)域,、治理主體,、治理方式、治理過程的全面性,、綜合性,、協(xié)同性及系統(tǒng)性，更注重統(tǒng)籌推進(jìn),、協(xié)調(diào)發(fā)展,，需要用系統(tǒng)論的方法來推進(jìn)。

　　國家治理是一項(xiàng)整體的,、系統(tǒng)的工程,。國家治理體系包括經(jīng)濟(jì)、政治,、社會(huì),、文化、生態(tài)環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域的治理方略,。治理主體不僅包括傳統(tǒng)的政府及部門,，還包括企業(yè)、市場,、社會(huì)和民眾等多元主體,，強(qiáng)調(diào)政府、私營單位和非營利組織等公私部門的合作,，增強(qiáng)社會(huì)參與度和社會(huì)活力,。治理方式不再僅僅依靠強(qiáng)制性的行政手段和公權(quán)力起作用，而越來越多地依靠法律,、市場等機(jī)制和手段綜合配套,，更加注重程序化、制度化,、規(guī)范化,，更加文明和更具科技含量。治理過程不僅是自上而下的發(fā)號(hào)施令,，還可能是自下而上發(fā)起的自治,，以及上下左右網(wǎng)絡(luò)式的互動(dòng)、聯(lián)動(dòng)過程,，更加包容,、民主、開放和透明,。

　　國家治理內(nèi)在地包含治理體系和治理能力。二者是相輔相成的,，單靠哪一個(gè)治理國家都不行,。其中,，治理體系是基礎(chǔ)，治理體系搭建好了,，治理能力才能提高;治理能力是保證,，治理能力提高了，治理體系才能充分發(fā)揮作用,。要高度重視治理體系和治理能力的配套,，一方面要以制度建設(shè)為著力點(diǎn)，加強(qiáng)體制機(jī)制和制度創(chuàng)新,，破除制度障礙,，完善制度體系，為國家治理提供全局性,、長期性和穩(wěn)定性的制度保障;另一方面要增強(qiáng)按制度辦事的意識(shí),，提高運(yùn)用制度治理國家的能力，這樣才能使能力與制度相配套,，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能,，把社會(huì)主義制度的優(yōu)越性更充分地發(fā)揮出來。

　　國家治理更應(yīng)注重頂層設(shè)計(jì),。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不同于過去分領(lǐng)域,、分重點(diǎn)各自為政的局部改革，需要秉持高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略眼光和總體的改革發(fā)展戰(zhàn)略,，進(jìn)行通盤考慮和統(tǒng)籌規(guī)劃,，需要對(duì)改革的目標(biāo)、階段,、條件,、困難和前景等保持清醒的認(rèn)識(shí)和設(shè)計(jì)。對(duì)此,，既要一如既往地鼓勵(lì)地方特別是基層發(fā)揮首創(chuàng)精神,，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際廣泛開展治理探索和創(chuàng)新，然后再總結(jié)推廣,，推動(dòng)國家層面的制度變遷;又應(yīng)注重頂層設(shè)計(jì),，按照系統(tǒng)性要求統(tǒng)籌謀劃改革與發(fā)展，正確認(rèn)識(shí)和妥善處理各種關(guān)系,，認(rèn)真考慮和合理兼顧各方面的利益要求,，使各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面相互協(xié)調(diào)和促進(jìn),，最大程度地凝聚推動(dòng)改革和治理的正能量,。

　　國家治理的合法性：旨在獲得政治正當(dāng)和社會(huì)認(rèn)同

　　任何國家治理都要解決有效性和合法性兩個(gè)基本問題。有效性旨在解決治理失效和治理失靈,，合法性旨在獲得政治正當(dāng)和社會(huì)認(rèn)同,。有效性可以積累合法性,，但不能完全構(gòu)成合法性，關(guān)鍵還需要治理的法制化,、程序化和民主化,。

　　國家治理的法制化。衡量國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志就是制度化,，特別是將相關(guān)制度上升為法律,，嚴(yán)格按照法律來治理國家，實(shí)現(xiàn)治理的法制化,，這是國家治理合法性的直接來源,。法律是社會(huì)主體的共同意志和我們黨的正確主張的集中體現(xiàn)。要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,，推進(jìn)科學(xué)立法,、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法,，堅(jiān)持依法治國,、依法執(zhí)政、依法行政,、依法辦事,，建設(shè)法治國家、法治政府,、法治社會(huì),。包括黨在內(nèi)的國家治理一切主體都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，都不得有超越憲法和法律的特權(quán),。

　　國家治理的程序化,。程序正義是確保治理合法性的一個(gè)重要原則。現(xiàn)代國家完善的法治與公正的程序是不可分割的,，任何良好的法律包括制度都要通過一套正當(dāng)?shù)某绦虿拍艿玫搅己玫倪\(yùn)作,，才能體現(xiàn)出其應(yīng)有的價(jià)值。在國家治理種種具體的治理活動(dòng)中,，首先要建章立制,，將治理行為制度化、規(guī)范化,、程序化,，特別要注重程序的合理、公正和公開,，用有效的程序確保制度的落實(shí),。有了制度和程序后，一定要嚴(yán)格按照制度和程序辦事，加大對(duì)不按程序辦事行為的監(jiān)督和糾正,。從結(jié)果來看,，按程序辦事可能不是最便捷和最高效的，但它卻能保證結(jié)果的相對(duì)公正和治理效果的相對(duì)優(yōu)化,。

　　國家治理的民主化。國家治理合法性還有一個(gè)重要來源就是民主,。在社會(huì)主義國家,，人民是國家的主人，也是治理國家需要依靠的力量,，人民的擁護(hù)和支持是我們國家治理合法性的最終來源,。要相信人民，發(fā)動(dòng)人民參與治理,，提高人民自我治理的意識(shí)和能力;保障和落實(shí)人民的各項(xiàng)民主權(quán)利,，確保國家治理的決策和行為順應(yīng)民意，符合人民的整體和長遠(yuǎn)利益,，并處于人民的監(jiān)督和制約之下;保護(hù)和激勵(lì)廣大人民參與治理的積極性,、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，讓人民真正成為治理的主體,，真正做到當(dāng)家作主;建立健全讓人民評(píng)價(jià)治理結(jié)果和效果的制度機(jī)制,，實(shí)現(xiàn)治理效果由人民評(píng)判、治理結(jié)果讓人民滿意,。

　　(作者為國家行政學(xué)院紀(jì)委書記,、機(jī)關(guān)黨委書記、中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心主任 楊文明)