原標(biāo)題：東西方歷史經(jīng)驗中的治理思想

　　編者的話：

　　什么是“國家治理”?究竟如何理解當(dāng)代中國的“國家治理”?推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)行有關(guān)理論建構(gòu)和實踐創(chuàng)新,，都離不開這個思想和邏輯上的起點,。《國家治理》周刊邀請國家行政學(xué)院中國特色社會主義理論體系研究中心主任楊文明,、清華大學(xué)國情研究院院長胡鞍鋼,、北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所所長王浦劬等10位知名專家，聚焦“國家治理”問題,，通過不同視角,，進(jìn)行全景式剖析，力求為讀者展現(xiàn)關(guān)于“國家治理”概念的全面深入闡釋,。本期,，我們推出這組策劃的上半部分。

　　十八屆三中全會提出了深化改革,、構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系,、打造國家治理能力的戰(zhàn)略目標(biāo)，引發(fā)了學(xué)界對“治理”概念的各種詮釋,。除了從不同的角度提出對治理的理解,，也出現(xiàn)了不少對治理概念的東西方比較。

　　中西方治理思想演變

　　事實上,，“現(xiàn)代” 和“治理”的概念早已有之,。 現(xiàn)代是西方社會發(fā)展過程中相對“中世紀(jì)”提出的一個劃時代概念,。 指的是“新時代”、“新時尚”,。強(qiáng)調(diào)的是社會上的價值理念從拜神,、拜教到重人文的變化，從崇尚宗教信仰到崇尚科學(xué)理性的變化,，從傳統(tǒng)封建帝王政治到以契約法理為基礎(chǔ)的法制社會的變化,，以及隨之而來的技術(shù)能力、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),、社會組織,、文化環(huán)境、地理空間,、生活方式等現(xiàn)象的變化,。西方率先工業(yè)化的國家在文藝復(fù)興后開始了現(xiàn)代化的進(jìn)程和相關(guān)的社會變革。而作為高度發(fā)達(dá)的封建大國,，中國是在鴉片戰(zhàn)爭以后,，被迫自我反省和學(xué)習(xí)西方，尋求用西方現(xiàn)代化的方式,，重振中華文明,。開始提的是中學(xué)為體、西學(xué)為皮的現(xiàn)代化;后來相繼有了戊戌變法,、辛亥革命,、新民主主義革命， 進(jìn)而有了工業(yè),、農(nóng)業(yè),、國防、科技的現(xiàn)代化等提法,。到全面建立現(xiàn)代治理體系的戰(zhàn)略決策被提出,，中國在走向現(xiàn)代的道路上，摸索和努力了174年,。比起從文藝復(fù)興開始七八百年時間的西方幾個大國,，中國現(xiàn)代化努力的時間不算長，經(jīng)驗不算豐富,，水平不算高,。擺在中國人民面前的問題不是“什么是現(xiàn)代化”的問題，而是如何在現(xiàn)有的條件下發(fā)展成一個高水平的現(xiàn)代國家的問題?，F(xiàn)代化有一定的價值、科技,、政治理念,、經(jīng)濟(jì)理念,、組織形式的指標(biāo)。最好,、最新,、最高效、最符合廣大中國人民要求的新時代就是中國的現(xiàn)代,。這個現(xiàn)代,，在中國自己的歷史中找不到，從西方的過去和現(xiàn)代倒可以找到參照,。中國要做的,，就是做到與現(xiàn)有的參照系一樣好(已有模板和測量標(biāo)準(zhǔn))，甚至更好(超越模板中大家已經(jīng)認(rèn)為不錯的標(biāo)準(zhǔn)),。

　　治理的核心意義是“統(tǒng)治與控制”,，從中文字面意思看，就是 “統(tǒng)治和理順”各種關(guān)系,。比較有意思的是在過去三十多年的改革中,，西方改革的理論家們給“治理”一詞賦予了新的含義——即推動社會各界的不同力量共同關(guān)心和參與本屬于統(tǒng)治者(國家領(lǐng)導(dǎo)或組織領(lǐng)導(dǎo))職責(zé)范圍的工作。不只是“領(lǐng)導(dǎo)”管,，而是大家管,，人人管。最先給“治理”這個概念新寓意的是世界銀行的專家們,，他們目睹了不少發(fā)展中國家政府官員的腐敗,、對國際援助資金的侵吞、瀆職和工作不力的現(xiàn)象,，但作為民間組織,，世行無法直接干預(yù)各國內(nèi)政，于是世行的專家們提出社會力量,、民間組織共同參與國家管理,，監(jiān)督和協(xié)助政府做好工作，并將這種新的多方參與的管理形式稱作“治理”,。世行的專家們還對現(xiàn)代民主治理好壞提出一套測量指標(biāo),，包括公眾認(rèn)可與支持度(常被不準(zhǔn)確地譯為“合法性”)、法治水平,、透明度,、問責(zé)力、回應(yīng)力,、有效性,、參與度、穩(wěn)定性,、廉潔性,、公平公正性,、戰(zhàn)略目標(biāo)等。

　　世界銀行關(guān)于“治理”的提法,，經(jīng)過若干年的宣傳推廣后,，適逢西方保守主義領(lǐng)導(dǎo)(撒切爾、里根,、布什等)的全球化政府改革大大削弱了財政,、人員、工作能力的政務(wù)環(huán)境,，許多政府在多年減稅減員的情況下捉襟見肘,，不能很好完成希望完成的任務(wù)。另外,，經(jīng)濟(jì)和信息社會的發(fā)展,，使公眾對公共服務(wù)的要求提高了。在這樣的背景下,，多方參與,、多元組織參與國家和公共事務(wù)管理——治理，就成為了一個被提倡,、接受的概念,。

　　然而，雖然人們認(rèn)可治理的概念,，但世界銀行專家提出的測量指標(biāo),，并沒有得到普遍的認(rèn)可，很多學(xué)者都提出了自己對治理的理解和核心的測量指標(biāo),。原因在于,，治理的理念，廣博而久遠(yuǎn),。在東方,，中國古代的政治家和政治哲學(xué)家們早就提出了自己的“治理”理念。西周王朝特別重視治理中禮治的重要性,，他們認(rèn)為禮儀有助于維持社會體制和社會秩序,。孔子生于亂世,，極力推崇的就是克己復(fù)禮,。孟子在治理理念上更進(jìn)一步，堅持民本主義,，認(rèn)為人民利益應(yīng)當(dāng)是治理的最高目標(biāo),。老子建議“治大國若烹小鮮”，讓社會力量互動互補(bǔ)，達(dá)到治理的目的,。他的思想,，是中國文化中最接近治理的思想，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超前于西方的自由主義,。秦帝國迷信暴力征服，漢帝國則把軍事力量與文明教化結(jié)合起來,，唐帝國告誡自己“君,，舟也。人,，水也,。水能載舟，亦能覆舟,?！焙茉缥虺隽似胶庹{(diào)和的治道。而《資治通鑒》記錄的長達(dá)1362年漫長政治史,，涉及政治,、軍事、經(jīng)濟(jì),、文化等諸多方面,。由此可見，對于歷代封建王朝來講,，維護(hù)統(tǒng)治才是治理的首要目標(biāo),。

　　不同歷史時期的治理要義

　　在西方政治哲學(xué)的傳統(tǒng)中，治理的話題也長盛不衰,。按照不同的哲學(xué)思想,，可以大致分為：1)前現(xiàn)代權(quán)威型治理，例如封建領(lǐng)主制和奴隸制;2)前現(xiàn)代民主治理理想,，其目的是維護(hù)公共利益,，教育公民，實現(xiàn)更高的道德目標(biāo);3)現(xiàn)代早期的馬基雅維利型治理,，關(guān)注君臣關(guān)系,，主張不論是鐵血手段還是綏靖手段，目標(biāo)是維護(hù)統(tǒng)治秩序;4)現(xiàn)代啟蒙治理哲學(xué)(自由利益群體治理),，強(qiáng)調(diào)所有個體和社會力量之間長期互動和相互影響,，保障個人利益和財產(chǎn)權(quán)利。不過,，這種治理哲學(xué)遭到盧梭和馬克思的猛烈抨擊,，他們認(rèn)為這只不過是為富人統(tǒng)治窮人裝飾門面。5)現(xiàn)代官僚型治理，遵循法律和道德激勵的方式來設(shè)計制度,、推崇信任,，一些啟蒙思想家和理性社會精英持此觀點。6)民主善治——民主社會主義的治理,。

　　“治理”是一個關(guān)于統(tǒng)治的學(xué)問,，因時代訴求不同而被賦予不同的內(nèi)涵。前現(xiàn)代權(quán)威型治理以滿足統(tǒng)治者的私欲為要旨,，罔顧普通百姓的死活,。前現(xiàn)代民主治理理想雖然富有吸引力，但比較理想化,，它們的民主只包括中產(chǎn)階級的公民,，不包括奴隸，也沒有相應(yīng)的技術(shù)和有力的治理方法來實現(xiàn)這樣的理想,，不切實際,。馬基雅維利式治理是早期現(xiàn)代的一種治理思想，介于傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間,。在這一體系下,，雖然君主不是君權(quán)神授，但作為社會監(jiān)護(hù)人,，普通百姓也容易淪為仰君主鼻息過活的眾生,。啟蒙思想家設(shè)想的民主治理體系的實踐者為美國等國家，這一體制有賴于被治者的積極參與,，而被治者是否擁有平等參與權(quán)卻常常是個問題,。并且，參與者的素質(zhì)也決定治理方式是否可行?，F(xiàn)代官僚型治理,，是現(xiàn)代治理體系的普遍形式。按照一定的法理原則,，建立起一套韋伯意義上的官僚科層結(jié)構(gòu),，通過統(tǒng)一意志、科層結(jié)構(gòu),、機(jī)構(gòu)分工,、制度化管理、數(shù)據(jù)和文牘,、對資源的掌控,、全職的官僚從業(yè)人員等等方式協(xié)調(diào)社會，將國家中的精英意志轉(zhuǎn)化為國家治理的現(xiàn)實,。 但大型的官僚體制,，也有自己的天敵,，在缺乏有效監(jiān)督的情況下，官僚會異化,，不是成為執(zhí)行國家意志的工具,，而是對社會和國家巧取豪奪的攝利者或攝利集團(tuán)。現(xiàn)代民主治理是自由主義高度發(fā)達(dá)后的一個可能的方向,，馬克思,、達(dá)爾等優(yōu)秀的思想家早就對此有所討論。 但實現(xiàn)民主治理的條件是有高度民主意識和自覺素養(yǎng)的公民,，這也是柏拉圖提出國家的目標(biāo)是要教育公民,，以及孫中山提出憲政之前訓(xùn)政的必要性的重要原因。每種治理類型都有自身的問題和缺陷,，但是，他們也有一個最基本的共同目標(biāo)：有效地解決沖突,，保持穩(wěn)定,。一旦社會沖突能比較容易地得到化解，善治的目的也就達(dá)到了,。低水平的治理會破壞政治系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn),，逐漸降低其存活能力，而高水平的治理能夠提高社會運行效率,，妥善處理社會矛盾,、滿足社會的多樣需求，從而實現(xiàn)國富民強(qiáng),、人民幸福,。

　　所以說，取最新的有關(guān)治理的定義,，它是關(guān)于動員各方力量和資源,，共同管好組織群體行為的學(xué)問和實踐。公司治理注重公司層面的管理,，城市治理注重城市的管理,，而國家治理，關(guān)注的當(dāng)然是國家的管理,。我所理解的國家治理是關(guān)于國家管理的實踐和學(xué)問,，重點關(guān)注全領(lǐng)域內(nèi)的治國理念、價值選擇,、社會目標(biāo),、制度方法和社會主體等問題，在國家治理的過程中,，國家不是消極的力量,，而是積極地組織，大度地包容，并且規(guī)范,、規(guī)勸,、吸引、激勵各種力量參與國家事務(wù)的管理,、國家制度的維護(hù),，以此來推動國家發(fā)展。

　　(作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長,、教授,、博導(dǎo) 藍(lán)志勇)