一,、引 言

       黨的十九大報告提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局,，加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”。而通過戶籍制度改革,，打破城鄉(xiāng)居民身份限制，是促進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的關鍵,。2016年10月11日國務院印發(fā)了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》,，要求“十三五”期間，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點以上,，年均轉戶 1300 萬人以上,。到 2020 年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%,，各地區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距比 2013 年縮小兩個百分點以上,。這個目標的完成既要全國一盤棋統(tǒng)籌規(guī)劃實施，又要根據(jù)人口流動規(guī)律和區(qū)域差距,，有針對性地選擇一些城市,，采取特殊政策，實現(xiàn)重點突破,。

       一般來說,，地級及以上大城市是農(nóng)業(yè)轉移人口的主要吸納地，根據(jù)《2015年農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》,，2015年我國外出農(nóng)民工中流入地級及以上城市的有11190萬人,，占外出農(nóng)民工總量的66.3%。其中,，8.6%流入直轄市,，22.6%流入省會城市，35.1%流入地級市,?？缡×鲃愚r(nóng)民工80%流入地級及以上大中城市，省內流動農(nóng)民工54.6%流入地級及以上大中城市,。因此,，率先解決好這些大城市農(nóng)業(yè)轉移人口的落戶問題，不僅有利于全國目標的實現(xiàn),，而且對于其他城市也將起到重要的示范和帶動作用,。

       本研究以4個直轄市城市、5個計劃單列市,、27個省會城市,、14個常住流動人口規(guī)模在100萬以上的地級市為研究對象，通過對其相關人口數(shù)據(jù)的分析,，評估這些城市戶籍人口城鎮(zhèn)化率的現(xiàn)狀,、常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距以及未來發(fā)展趨勢。根據(jù)評估結果結合目前存在的主要問題,，提出有針對性的對策建議,，為“十三五”規(guī)劃目標的實現(xiàn)提供參考依據(jù),。

       二、概念界定與評價方法

       （一）概念界定

       戶籍人口城鎮(zhèn)化率是相對常住人口城鎮(zhèn)化率而提出的一個概念,，指擁有本地城鎮(zhèn)戶籍的人口占本地常住人口的比例,。［1］主要涉及兩個指標的界定：（1）本地戶籍城鎮(zhèn)人口。按照公安部的統(tǒng)一部署,，2016年我國取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分,，統(tǒng)一登記為居民戶口。戶口統(tǒng)一登記后如何辨別城鎮(zhèn)人口,，公安部給出三條標準：一是長期在城鎮(zhèn)居住的人口,；二是長期在城鎮(zhèn)就業(yè)的人口；三是在城鎮(zhèn)繳納社會保險的人口,。本地戶籍城鎮(zhèn)人口就是指擁有本地戶籍,，同時滿足以上三條標準的人口。（2）本地常住人口,。指實際經(jīng)常居住在某地區(qū)一定時間（半年以上,，含半年）的人口。包括四部分：戶口在本轄區(qū)人也在本轄區(qū)居住的人,、戶口在本轄區(qū)之外但在戶口登記地居住半年以上的人,、戶口待定（無戶口和口袋戶口）的人、戶口在本轄區(qū)但離開本轄區(qū)半年以下的人,。

       （二）評價方法與數(shù)據(jù)來源

       1.評價方法

       （1）戶籍人口城鎮(zhèn)化率：指本地城鎮(zhèn)戶籍人口與本地常住人口的比值,，用公式表示為：Uh=Puh/Pt×100%，其中：Uh表示戶籍人口城鎮(zhèn)化率,；Puh表示本地戶籍城鎮(zhèn)人口,；Pt表示本地常住總人口。［2］

       （2）常住人口城鎮(zhèn)化率：指本地城鎮(zhèn)常住人口與本地常住人口的比值,，用公式表示為：Ut=Put/Pt×100%,，其中：Ut表示常住人口城鎮(zhèn)化率；Put表示城鎮(zhèn)常住人口,；Pt 表示常住總人口。

       （3）戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距：指常住人口城鎮(zhèn)化率減去戶籍人口城鎮(zhèn)化率,，用公式表示為,，Ud= Ut- Uh。

       2.數(shù)據(jù)來源

       本研究所需要的數(shù)據(jù)包括：（1）被評估城市2011年和2016年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù),；（2）被評估城市國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃公布的有關數(shù)據(jù),；（3）部分城市“十三五”規(guī)劃中涉及到的相關數(shù)據(jù)；（4）2015年中國城市統(tǒng)計年鑒和人口與勞動就業(yè)統(tǒng)計年鑒涉及的部分數(shù)據(jù),；（5）“六普數(shù)據(jù)”和2015年全國1%人口抽樣調查數(shù)據(jù),；（6）2011年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測調查數(shù)據(jù)。

       三、評價結果及分析

       （一）城市戶籍人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

       被評估的50個城市是中國工業(yè)化程度高,、城鎮(zhèn)化步伐推進快,，流動人口聚集度高的城市。從2015年這50個城市常住人口總量來看,，共4.0139億人,，具有本地城鎮(zhèn)戶籍的人口有1.8709億，按照戶籍人口城鎮(zhèn)化率計算公式,，這50個城市戶籍人口城鎮(zhèn)率為46.61%,。2015年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，比全國平均水平高出6.71個百分點,。按照“十三五”時期全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%的要求,，從數(shù)據(jù)上看已經(jīng)提前實現(xiàn)了預期目標。

       戶籍人口的城鎮(zhèn)化,，特別是農(nóng)村遷出人口的城鎮(zhèn)化,，往往是個人社會經(jīng)濟地位提升的結果。［3］從評估結果來看,，戶籍人口城鎮(zhèn)化率排名前十位的城市分別是珠海市,、西安市、太原市,、大連市,、青島市、蘭州市,、銀川市,、沈陽市、成都市和杭州市,。（見表1）排名前十位的城市中,，西部地區(qū)有5個，東北地區(qū)有2個,，東部沿海地區(qū)有3個,。排名前十的城市具有以下特點：一是本地城鎮(zhèn)化推進速度比較快，隨著本地城市規(guī)模的不斷擴張,，本地大量農(nóng)業(yè)人口整體轉為非農(nóng)業(yè)人口,，例如排名第二的南京市在2013年就完成了撤縣設區(qū)，通過區(qū)劃調整把僅有的兩個縣納入城區(qū)范圍,。二是流動人口的規(guī)模相對較小,，除了成都市和珠海市外，其他城市流動人口占常住人口的比例都相對較低,，如西部地區(qū)的西安市,、太原市,、蘭州市、銀川市和東北地區(qū)的沈陽市,。三是戶籍制度改革比較早,，城鄉(xiāng)一體化進程推進快。比如排名第一的珠海市是我國最早推行戶籍制度改革的地區(qū)之一,，本地農(nóng)業(yè)戶籍人口已全部轉為非農(nóng)業(yè)戶口,；成都市是我國首批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，城鄉(xiāng)一體化進程推進的速度比較快,。

       表1 50個城市戶籍人口城鎮(zhèn)化率排名%（略）

       排名后十位的城市分別是東莞市,、溫州市、榆林市,、中山市,、臺州市、寧波市,、深圳市,、長沙市、嘉興市和金華市,。（見表1）在排名后十位的城市中,，除了中部地區(qū)的長沙市和西部地區(qū)的榆林市外，基本上都是長三角和珠三角地區(qū)的沿海城市,。排名后十位的城市具有兩個特點：一是外來人口規(guī)模大,、占比高。比如東莞市,、深圳市,、寧波市、中山市,、嘉興市,、金華市外來人口占常住人口的比重均超過了50%，深圳市外來人口規(guī)模超過了800萬,，寧波市和東莞市超過了400萬,。二是部分城市城鎮(zhèn)化推進速度慢，本地農(nóng)村人口占比較高,。比如溫州市,、臺州市、榆林市和長沙市本地的農(nóng)業(yè)人口比例比較高,，再加上大量外來人口流入，面臨本地農(nóng)業(yè)人口和外來流動人口的雙重壓力,。

       從區(qū)域間的比較來看,，戶籍人口城鎮(zhèn)化率最高的區(qū)域是東北地區(qū)的四個城市,，平均值為51.53%；其次是西部地區(qū)和中部地區(qū)的城市,，平均值分別為48.65%和46.83%,；東部地區(qū)的城市得分最低，平均值為43.20%,。因此,，提高我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率的整體比例，東部地區(qū)是關鍵,。（見表2）

       表2 不同區(qū)域城市戶籍人口城鎮(zhèn)化率比較%（表2）

       （二）常住人口城鎮(zhèn)率與戶籍人口城鎮(zhèn)率差距

       2015年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為56.1%,，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，兩者之間的差距是16.2個百分點,。從被評估的50個城市來看,，常住城鎮(zhèn)人口為2.9914億人，常住人口總量為4.0139億人,，根據(jù)公式計算得出常住人口城鎮(zhèn)化率為74.53%,，比全國平均水平高出18.43個百分點。常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距為27.92個百分點,，比全國平均水平高出11.72個百分點,，表明其戶籍人口城鎮(zhèn)化率雖高于全國平均水平，但并沒有完成與其人口規(guī)模相對應的目標任務,。

       按照城市常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距進行排名,，差距小的城市排在前面，排名前十的城市分別為拉薩市,、西安市,、青島市、南寧市,、長春市,、濟南市、南京市,、重慶市,、成都市和西寧市。排名后十位的城市分別為東莞市,、深圳市,、中山市、溫州市,、廈門市,、佛山市、寧波市,、長沙市,、?？谑信c上海市。差距最高三個城市分別是東莞市為76.62個百分點,、深圳市為68.8個百分點,、中山市為62.49個百分點。其余的7個城市也都在35到50個百分點之間,，遠遠超過國家的平均水平,。這些城市都應該采取特殊措施，努力提高本地戶籍人口城鎮(zhèn)化率,，爭取在“十三五”期間縮小差距,。（見表3）

       表3 常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距排名（表3）

       從四大區(qū)域城市之間的比較看來，東北地區(qū)差距最小,，4個城市平均只有18.77個百分點,，稍微高于全國的平均水平；西部地區(qū)的13個城市次之,，也只有19.21個百分點,。東部地區(qū)和中部地區(qū)差距較高，東部地區(qū)平均達到32.67個百分點,，城市內部差距也比較大,，標準差為16.76；中部地區(qū)6個城市平均也達到了27.99個百分點,，比全國平均水平高出11.79個百分點,。（見表4）

       表4 不同區(qū)域城市常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距比較（表4）

       （三）戶籍人口城鎮(zhèn)化率的進展及趨勢

       “十三五”時期我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率的目標是每年增加1個百分點以上，如果以這50個城市“十二五”期間戶籍人口城鎮(zhèn)化率的速度作為參照,，可以對其“十三五”期間的發(fā)展趨勢進行分析,。根據(jù)數(shù)據(jù)測算，2010年這50個城市戶籍人口城鎮(zhèn)化率的整體水平為43.50%,，2015年的數(shù)據(jù)是46.61%,，“十二五”時期提高了3.11個百分點，平均每年增長0.622個百分點,。如果按照“十二五”期間的速度,，完成“十三五”時期每年增加1個百分點的目標有很大難度?？紤]到這些城市流動人口規(guī)模比較大,，“十三五”期間必須超過1%的目標，才能在全國目標實現(xiàn)的過程中不拖后腿,，其任務完成的難度更大,。

       “十二五”時期戶籍人口城鎮(zhèn)化率增長幅度最高的是南寧市，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高了20.93個百分點，平均每年增長4.19個百分點,。增長幅度超過10個百分點的有9個城市,，分別為南寧市、西安市,、金華市、泉州市,、福州市,、杭州市、昆明市,、石家莊市和成都市,。平均每年超過1個百分點的有臺州市、西寧市,、重慶市,、常州市、南昌市,、深圳市,、大連市和鄭州市。其余33個城市年增長率均低于1個百分點,，有13個城市出現(xiàn)了負增長,，濟南市5年內下降了8.95個百分點，廣州市,、?？谑小⒂芰质?、烏魯木齊市,、武漢市、太原市,、哈爾濱市戶籍人口城鎮(zhèn)化率下降也超過了1個百分點,。（見表5）

       表5 “十二五”時期被評估城市戶籍人口城鎮(zhèn)化率的變化（表5）

       從區(qū)域來分析，“十二五”時期戶籍人口城鎮(zhèn)化增長最快的是西部地區(qū)的13個城市,，平均增長了5.89個百分點,；其次是東部地區(qū)的27個城市，平均增長了3.47個百分點,；增長速度較慢的東北地區(qū)的城市和中部地區(qū)的城市,，5年間分別增長了1.12和1.68個百分點。（見表6）

       表6 “十二五”時期被評估城市戶籍人口城鎮(zhèn)化率變化的區(qū)域差異（表6）

       四,、政策建議

       （一）根據(jù)不同類別,、區(qū)域的城市采取差別化的戶籍政策

       從國家歷次戶籍制度改革的導向來看，雖然戶籍制度總體上是放開的,，但國家對不同類型的城市采取了不同的政策控制措施,?；驹瓌t是城市規(guī)模越大的城市對戶籍控制的越嚴格，特別是北京,、上海,、深圳三個城區(qū)人口超過1000萬的超大城市，雖然采取了積分落戶的政策,，但出于人口調控的需要,，每年實際能夠拿出的入戶指標非常有限。實際上這三個城市存在很大差別,，深圳市是以外來人口為主的城市,，2015年常住人口的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到了100%，但戶籍人口的城鎮(zhèn)化率只有31.2%,，兩者之間的差距達到68.8個百分點,。對于這種類型的城市，就應該區(qū)別對待,，不能用超大城市的戶籍政策標準來控制人口,。根據(jù)本次評估結果，應該把戶籍人口城鎮(zhèn)化率排名較低,、進展速度慢且戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距較大的城市,，列入“十三五”時期戶籍制度改革的重點目標，分析存在的實際困難和問題,，采取有針對性的政策措施,，使更多外來人口能夠在本地落戶。

       從區(qū)域來看,，東北地區(qū)和西部地區(qū)是我國人口的主要流出地,，隨著本地中心城市規(guī)模的不斷擴大，一些城市人口總量和規(guī)模不足對本地發(fā)展帶來的影響逐漸顯現(xiàn),，這些城市的流動人口以本省范圍內的流動為主,，流動人口的適應性較強，對于這類城市不僅不應該設置戶籍障礙,，而且應該通過激勵政策鼓勵外來人口到本地落戶,。東部地區(qū)是我國人口的主要流入地，2015年東部地區(qū)流動人口總量占全國總量的74.7%,，東部地區(qū)的流動人口以跨省流動為主,，流動人口融入當?shù)氐碾y度比較大。東部地區(qū)的城市要區(qū)別對待,。城市容納能力比較強,、經(jīng)濟發(fā)達和公共服務設施基礎較好的城市，可以通過降低戶籍門檻，鼓勵外來人口在本地落戶,。流動人口聚集程度高,、城市容納能力有限的城市，不能過度追求戶籍人口城鎮(zhèn)化率的大幅度提高,，而應通過居住證制度為流動人口提供基本公共服務,。

       （二）把重點從解決城鄉(xiāng)“二元”分割放在區(qū)域內外有別上

       隨著國家戶籍制度改革的推進，截至2016年除了西藏自治區(qū)以外,，全國30個省,、自治區(qū)和直轄市均出臺了戶籍制度改革方案，取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別,，實行統(tǒng)一的戶籍登記制度。各地在對待本地農(nóng)業(yè)戶口居民上,，無論在社會福利還是在基本公共服務上與城市居民的差距逐漸縮小,。也就是說，我們一直強調的以戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)“二元”體制在區(qū)域內部正逐漸弱化,，特別是在東部沿海開放城市和地區(qū)表現(xiàn)的更為明顯,。

       但是由戶籍制度造成的區(qū)域分割，即本地人和外地人的差距并沒有得到有效解決,，外地人無論是具有城鎮(zhèn)戶籍還是農(nóng)村戶籍在流入地城市獲得本地戶籍的難度均比本地人大得多,。從整個國家層面來講，增加財政支出可以提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率［4］,，但由于我國實行財政分權制度,，地方政府是公共事務的主要承擔者，出于地方利益的考慮,，他們會在落戶以及公共服務的提供上優(yōu)先考慮本地居民,。在這種情況下，越是公共服務和社會福利水平高的地區(qū)和城市,，對戶籍準入的條件越高,。［5］

       從我國流動人口的構成來看，主要從中西部地區(qū)流入東部地區(qū),，從小城市流入大城市,，跨區(qū)域流動特別是跨省流動比例很高。提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率根本目的是讓流動人口更好地融入城市,，因此未來我國要打破區(qū)域壁壘,，盡快解決由本地戶籍和外地戶籍造成的內外有別問題。

       （三）要尊重流動人口的意愿和選擇,，建立“用腳投票”的遷移機制

       作為流動人口個體來講,，無論是從農(nóng)村流入城市，還是從小城市流入大城市抑或是從西部地區(qū)的城市流入東部地區(qū)的城市，都是權衡利弊,、理性選擇的結果,。根據(jù)歷年流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，近年來我國人口流動出現(xiàn)了相對穩(wěn)定的趨勢,。由原來的暫時性流動變成長期性流動,，2015年流動人口平均在外流動時間是4.4年，流入的城市相對固定,；由原來的個體流動變成了家庭流動,，已婚新生代流動人口中，近90%是夫妻雙方一起流動,，與配偶,、子女共同流動約占60%。［6］也就是說,，以新生代農(nóng)民工為主體的流動人口,，選擇在哪類城市工作和生活不是盲目的，而是長期考慮和理性選擇的結果,。

       我們利用2011年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測調查數(shù)據(jù),，根據(jù)“您是否愿意轉為城鎮(zhèn)戶口？”作為落戶意愿的衡量標準,，計算出50個被評估城市流動人口愿意落戶流入地城市的比例,。結果表明，城市規(guī)模越大,，流動人口的落戶意愿越強,。落戶意愿最強的是上海市，有68.20%的流動人口表示愿意在上海落戶,，北京,、天津、廣州,、深圳,、大連等城市均排在前列。因此,，從流動人口的主觀愿望來看,，他們更愿意向東部沿海特大城市、大城市集中,，這些城市的共同特征是經(jīng)濟發(fā)達,，就業(yè)機會多，公共服務設施完善,，吸納流動人口的能力強,。因此,，國家在制定人口調控政策時，要考慮和尊重流動人口的意愿和選擇,，在政策上向流動人口落戶意愿高的地方傾斜,，通過消除戶籍壁壘，建立“用腳投票”的人口流動與遷移機制,。

       （四）要維護農(nóng)業(yè)轉移人口的基本權益,，從農(nóng)村內部著手，解除農(nóng)民進城的后顧之憂

       農(nóng)業(yè)轉移人口是流動人口的主體,，從國外發(fā)達國家城市化的歷程來看,，要想讓農(nóng)民安心地留在城市，必須先要從農(nóng)村入手,，解決他們流入城市的后顧之憂,。英國工業(yè)化過程中，通過強制型的“圈地運動”使農(nóng)民與土地永久脫離了聯(lián)系,，通過實施一系列勞動就業(yè)和福利制度讓進城農(nóng)民安心在城市安家,。20世紀50年代日本政府通過實施土地調整政策和鼓勵小農(nóng)戶“脫農(nóng)”政策，為農(nóng)民永久性進城創(chuàng)造條件,，例如日本1952年頒布了《土地法》允許土地轉讓，鼓勵土地集中經(jīng)營和農(nóng)業(yè)委托經(jīng)營,。

       綜合各種調查結果,，目前農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城市的意愿不高，主要顧慮是怕戶口轉移后農(nóng)村權益得不到保護,。主要包括：一是土地的“三權”問題,，即農(nóng)村土地的集體所有權、農(nóng)戶承包權和土地經(jīng)營權,。這些權利都是跟戶籍制度直接掛鉤,，一旦脫離農(nóng)村戶口也就意味著自己不屬于集體成員。在現(xiàn)有的土地制度下,，國家提出了土地“確權”,、“三權分置”等辦法。但要打消農(nóng)民的顧慮,，必須通過立法的形式,，保證農(nóng)民離開農(nóng)村后自己的權益不受到侵害。二是農(nóng)民的住房和宅基地問題,。由于宅基地所有權屬于集體,，大部分農(nóng)民是無償分配獲得，農(nóng)民的住房和宅基地能不能像城市住房一樣具有抵押,、擔保,、轉讓的權利,，也是促使農(nóng)民脫離農(nóng)村永久進城的關鍵。

       農(nóng)民進城后擔心的另一個問題是能不能在城市立足,。如果不能,，將來能不能再返回農(nóng)村。現(xiàn)實的情況是,，目前大多數(shù)地方農(nóng)民進城落戶相對比較容易,，而把城市戶口遷到農(nóng)村地區(qū)比較難。目前很多具備在城市落戶條件的農(nóng)業(yè)轉移人口持觀望態(tài)度,，希望國家在政策上能夠有所突破,。今后戶籍制度改革的方向應該是實行統(tǒng)一的戶籍登記制度后，對于已經(jīng)進城落戶的農(nóng)民,，允許其在一定時期,、一定條件下，把戶口遷回農(nóng)村,，給予其一定的反悔時間,，徹底解除其顧慮，為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的順利實施創(chuàng)造條件,。

       ［參考文獻］

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       ［2］李愛民.中國半城鎮(zhèn)化研究［J］.人口研究,，2013（4）：82.

       ［3］侯亞杰.戶口遷移與戶籍人口城鎮(zhèn)化［J］.人口研究，2017（4）：85.

       ［4］朱正天.中國戶籍人口城鎮(zhèn)化空間分異和機制研究［J］.沈陽大學學報（社會科學版）,，2017（3）：281.

       ［5］劉金偉.我國城市戶籍開放程度及其影響因素分析——基于全國63個樣本城市的評估［J］.國家行政學院學報,，2015（5）：94-95.

       ［6］國家衛(wèi)生計生委流動人口司.中國流動人口發(fā)展報告［R］.北京：中國人口出版社，2016：21-57.

       （劉金偉,，國家衛(wèi)生計生委流動人口服務中心研究員,。）

       （來源：《國家行政學院學報》2018年第4期）