［摘 要］黨的十九大報(bào)告提出中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代深化文化體制改革,、堅(jiān)定文化自信的新理念,、新要求,。文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革是新時(shí)代深化文化體制改革的重點(diǎn)任務(wù)，也是新一輪事業(yè)單位改革的切入點(diǎn)和突破口,，當(dāng)前，這項(xiàng)工作已經(jīng)進(jìn)入向縱深推進(jìn)的實(shí)質(zhì)性階段,。文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革通過引入“外部治理”而推動(dòng)公共文化服務(wù)供給機(jī)構(gòu)和供給主體的重構(gòu),，形成聯(lián)合行動(dòng)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，目的是促進(jìn)公共利益的最大實(shí)現(xiàn),，實(shí)現(xiàn)“共同治理”,。此項(xiàng)改革正在探索和逐步完善過程之中，目前頒布的相關(guān)法律和文件僅針對(duì)這項(xiàng)改革提出原則性要求,。本文分析了當(dāng)前事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的政策難點(diǎn),，并對(duì)如何建立有效的制度執(zhí)行體系提出對(duì)策建議，在此基礎(chǔ)上探索適合中國(guó)國(guó)情的文化事業(yè)單位法人治理模式,。

       黨的十九大報(bào)告提出了深化事業(yè)單位改革的戰(zhàn)略任務(wù),，文化事業(yè)單位一直是文化產(chǎn)品和服務(wù)的主要生產(chǎn)者和提供者，是中國(guó)文化建設(shè)的主陣地,。當(dāng)前,，新的社會(huì)發(fā)展階段對(duì)文化事業(yè)單位的功能、職責(zé)、績(jī)效等都提出了新的要求,，其管理體制,、運(yùn)行機(jī)制、資源配置方式等已滯后于社會(huì)發(fā)展及民眾對(duì)文化的需求,。建立并完善法人治理結(jié)構(gòu)是新一輪事業(yè)單位改革的切入點(diǎn)和突破口,，這項(xiàng)改革已經(jīng)進(jìn)入向縱深推進(jìn)的實(shí)質(zhì)性階段。文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是指公共圖書館,、博物館,、文化館等公益性文化事業(yè)單位，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo),，通過所有權(quán)與管理權(quán)分離,，吸納社會(huì)力量參與，形成各利益相關(guān)方共同參與治理,，使決策層,、執(zhí)行層、監(jiān)督層之間形成權(quán)力分配與制衡的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,。推動(dòng)法人治理結(jié)構(gòu)制度改革的目的,，是打破以往內(nèi)卷化的運(yùn)行方式，促進(jìn)文化事業(yè)單位的社會(huì)化發(fā)展和規(guī)范化運(yùn)行,，提高行業(yè)專家,、社會(huì)力量、公民參與公共文化事務(wù)的機(jī)會(huì)和程度,，提升公益性文化事業(yè)單位的服務(wù)能力,。

       一、文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的緣起與意義

       法人治理結(jié)構(gòu)的概念最早源于公司治理,，其前提是公司所有權(quán)與控股權(quán)的分離,，核心是“委托—代理”形式，目的是通過一系列制度設(shè)計(jì)和組織規(guī)范形成利益的分配與制衡,。由于事業(yè)單位投資人的“虛化”,，使事業(yè)單位法人必須采用代理人協(xié)商制度，法人治理結(jié)構(gòu)中的理事會(huì)制度顯然是合適的,。［1］但企業(yè)法人和事業(yè)法人的不同之處在于是否以資本利益為紐帶,，是否以營(yíng)利為基本目標(biāo)。在公司治理中,，強(qiáng)調(diào)所有者權(quán)益的實(shí)現(xiàn),，股東參與利益分紅，獲取利潤(rùn)是其終極目的,。但事業(yè)法人由公共財(cái)政支持,，因此公共利益是其基本立足點(diǎn),，這就決定了文化事業(yè)單位不是依靠利益驅(qū)動(dòng)，而是責(zé)任驅(qū)動(dòng),，既要履行政府要求文化事業(yè)單位承擔(dān)的職責(zé),，又要致力于滿足公眾的基本文化需求。因此,，文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是建立在服務(wù)原則和公共利益基礎(chǔ)上的一種新型治理模式,。

       我國(guó)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)制度的規(guī)劃和探索經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的過程，大體可分為政策準(zhǔn)備期,、探索期,、發(fā)展期和升華期4個(gè)階段。

       政策準(zhǔn)備期,。1998年實(shí)施的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第三條規(guī)定“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件”,。2005年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》首次提出“法人治理結(jié)構(gòu)”的概念。這個(gè)階段,，僅針對(duì)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)問題提出了原則性的構(gòu)想,，還未落實(shí)為具體實(shí)踐。此外,，這些構(gòu)想主要是在事業(yè)單位改革的總體框架中提出,，還沒有結(jié)合文化體制改革的要求，根據(jù)文化事業(yè)單位的特殊性提出相應(yīng)的指導(dǎo)意見,。

       政策探索期。2007年開始,，山西,、上海、浙江,、廣東,、重慶等五省市開始進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)探索。2011年3月中共中央,、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》,，就推動(dòng)從事公益性服務(wù)的事業(yè)單位改革提出了改革管理體制，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見,。同年7月,，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了分類推進(jìn)事業(yè)單位改革9個(gè)配套文件（國(guó)辦發(fā)〔2011〕37號(hào)），其中包括《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》,。2012年中央編辦印發(fā)《事業(yè)單位章程示范文本》,，為建立以理事會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位制定章程提供了基本的規(guī)范和指導(dǎo)。其后,，文化部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等試點(diǎn)工作的通知》,，其中《公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作方案》提出了開展公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作的具體辦法,。這個(gè)階段，此項(xiàng)工作有了具體的落地措施,、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),，從中央到各省市文化管理部門根據(jù)實(shí)際情況提出了法人治理結(jié)構(gòu)的詳細(xì)要求并納入考核體系，各地的文化機(jī)構(gòu)也在推進(jìn)改革的過程中積累了諸多有益的經(jīng)驗(yàn),。

       政策發(fā)展期,。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“明確不同文化事業(yè)單位功能定位,，建立法人治理結(jié)構(gòu),，完善績(jī)效考核機(jī)制。推動(dòng)公共圖書館,、博物館,、文化館、科技館等組建理事會(huì),，吸納有關(guān)方面代表,、專業(yè)人士、各界群眾參與管理”,。2015年1月中共中央辦公廳,、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，提出“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu),，推動(dòng)公共圖書館,、博物館、文化館,、科技館等組建理事會(huì),，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士,、各界群眾參與管理,，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制”,。法人治理結(jié)構(gòu)制度改革通過黨的中央文件的形式在較高層級(jí)上得到了確認(rèn),，意味著該項(xiàng)改革已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段，并隨著文化體制改革的深化在實(shí)踐層面進(jìn)行積極的應(yīng)用和推廣,。

       政策升華期,。2017年3月1日正式實(shí)施的《公共文化服務(wù)保障法》第二十四條規(guī)定：“國(guó)家推動(dòng)公共圖書館、博物館,、文化館等公共文化設(shè)施管理單位根據(jù)其功能定位建立健全法人治理結(jié)構(gòu),，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和公眾參與管理,?！?017年11月剛剛頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》中也將“建立健全法人治理結(jié)構(gòu)”作為重要條文,。至此，在文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)作為一項(xiàng)基本文化制度固定下來,，并通過國(guó)家立法的形式得到保障,。

       法人治理結(jié)構(gòu)作為文化事業(yè)單位改革的重要舉措，體現(xiàn)了我國(guó)文化體制改革從以增量改革為主到推動(dòng)存量改革的轉(zhuǎn)型,。作為一項(xiàng)重要的制度安排和組織形式,，法人治理結(jié)構(gòu)改革涉及政府職能轉(zhuǎn)變、政事關(guān)系及政社關(guān)系的重新定位,、事業(yè)單位法人自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)及公共職能的提升,、公共治理場(chǎng)域的形成等一系列關(guān)鍵問題，體現(xiàn)了推進(jìn)國(guó)家文化治理的必然要求,。

       首先,，法人治理結(jié)構(gòu)有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。法人治理結(jié)構(gòu)的重心是“治理”,，從“管理”到“治理”,，意味著國(guó)家治理方式從以往依靠政府權(quán)威的一元管理向社會(huì)各階層、各機(jī)構(gòu)（包括公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)）共同合作的多元治理的轉(zhuǎn)變,。［2］文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)通過體制內(nèi)與體制外的協(xié)同合作體現(xiàn)了“共同治理”原則,。“‘共同治理’可視為現(xiàn)代公共文化管理的普遍模式,，正是這種模式,，保證了公共文化管理或服務(wù)‘公共性的實(shí)現(xiàn)’?！保?］“共同治理”源于利益相關(guān)者理論,，強(qiáng)調(diào)政府相關(guān)部門、文化事業(yè)單位和各種社會(huì)力量的相互依存,、制衡,、對(duì)話,，形成聯(lián)合行動(dòng)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò),，以參與決策為基礎(chǔ)，通過交換信息,、促進(jìn)合作,、形成共同目標(biāo)行動(dòng)準(zhǔn)則，目的是促進(jìn)公共利益的最大實(shí)現(xiàn),，政府的作用是確立指導(dǎo)思想,、決定目標(biāo)方向、實(shí)行效率監(jiān)督,。

       其次,，法人治理結(jié)構(gòu)的引入有利于推動(dòng)公共文化服務(wù)供給機(jī)構(gòu)和供給主體的重構(gòu),。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的事業(yè)單位一直是作為國(guó)家文化決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的,，由于公共性,、公益性目標(biāo)無法形成定量的考核評(píng)價(jià)體系，文化事業(yè)單位公共財(cái)政支出效率低下,，缺乏自我拓展和自我革新的動(dòng)力機(jī)制,，無法深化內(nèi)部機(jī)制改革。而法人治理結(jié)構(gòu)的建立,，實(shí)質(zhì)上引入了外部治理,，是一種創(chuàng)新文化事業(yè)單位改革方式的路徑。從運(yùn)行機(jī)制上看,，傳統(tǒng)的事業(yè)單位是一種“內(nèi)斂式”模式,，接受上級(jí)政府部門委托，履行公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的職能,，形成封閉式的業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn),，組織僵化。這種內(nèi)卷化運(yùn)行的狀態(tài)易形成“內(nèi)部人控制”,，弱化文化事業(yè)單位的公共取向,。由于采用科層制垂直管理模式，與社會(huì)需求時(shí)常脫節(jié),，時(shí)常出現(xiàn)信息不對(duì)稱的情況,，單向供給的模式導(dǎo)致同類文化事業(yè)單位提供的服務(wù)同質(zhì)化嚴(yán)重，并且很容易陷入對(duì)本單位利益的追逐而導(dǎo)致公益性目標(biāo)的偏離甚至扭曲,，因此,，引入權(quán)力的分配與制衡機(jī)制顯得尤為迫切。而法人治理結(jié)構(gòu)則主要為“外拓式”取向,，是一種開放性的社會(huì)資源吸附體系,。一方面，由于社會(huì)成員的參與,，形成了社會(huì)需求的吸收反饋機(jī)制,；另一方面，理事會(huì)也為機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)幦≠Y源,，向外拓展,，尋找機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)了文化事業(yè)單位與社會(huì)之間的外部對(duì)接,，促成了資源在體制內(nèi)與體制外的交互流動(dòng),。

       最后，法人治理結(jié)構(gòu)是推動(dòng)政事分開,、文化事業(yè)單位去行政化的重要途徑,。2015年中共中央辦公廳,、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，要求“進(jìn)一步落實(shí)公益性文化事業(yè)單位法人自主權(quán),，強(qiáng)化公共服務(wù)功能,，增強(qiáng)發(fā)展活力，發(fā)揮公共文化服務(wù)骨干作用”,。事業(yè)單位具有“準(zhǔn)政府”的特性,，政事關(guān)系實(shí)現(xiàn)脫離之后，事業(yè)單位作為獨(dú)立的主體發(fā)揮其社會(huì)作用,。法人治理結(jié)構(gòu)的前提是實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的法人自主權(quán),，包括自主管理權(quán)、自主經(jīng)營(yíng)權(quán),、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán),、用人自主權(quán)等，因此既需要政府下放權(quán)力,，減少對(duì)文化事業(yè)單位微觀運(yùn)行中所涉及的具體事務(wù)的干預(yù),，使文化事業(yè)單位能真正落實(shí)獨(dú)立法人地位，自主管理運(yùn)營(yíng)事務(wù),，也需要加強(qiáng)政府主管部門對(duì)文化事業(yè)單位的宏觀管理能力,，通過對(duì)效果考核、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立,，確保公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),。

       二、當(dāng)前我國(guó)文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的政策難點(diǎn)

       中國(guó)的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是對(duì)西方非營(yíng)利性文化機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制的一種借鑒,，在其宗旨目標(biāo),、基本理念、組織架構(gòu),、運(yùn)行模式上有諸多相同之處,。在目標(biāo)上，都是立足公共利益,，滿足民眾公共文化需求,，實(shí)現(xiàn)民眾文化權(quán)利；在理念上,，都是通過引入外部治理,，實(shí)現(xiàn)文化機(jī)構(gòu)開放式,、社會(huì)化運(yùn)營(yíng),；在組織架構(gòu)上，都以理事會(huì)制度為主體,，形成決策,、執(zhí)行,、監(jiān)督三權(quán)分立；在運(yùn)行上,，都依照章程履責(zé)和管理,。但不可否認(rèn)的是，二者在文化傳統(tǒng),、觀念意識(shí),、制度體系、社會(huì)組織發(fā)育程度等方面,，都存在較大差異,，這種差異性本身也造成了中國(guó)文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的政策難點(diǎn)。例如,，一般而言,，西方非營(yíng)利性文化機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源較為多元化，這些機(jī)構(gòu)理事會(huì)的成員,，或者是投資方代表,，或者是長(zhǎng)期關(guān)注此機(jī)構(gòu)發(fā)展的社會(huì)賢達(dá)人士，有著較強(qiáng)的參與意愿,，依靠個(gè)人力量和資源引入社會(huì)贊助,、拓寬發(fā)展平臺(tái)、提供發(fā)展建議,、擔(dān)任義工等方式,，推動(dòng)機(jī)構(gòu)發(fā)展。但中國(guó)的理事會(huì)制度剛剛起步,，公益性文化機(jī)構(gòu)的理事會(huì)制度的一個(gè)基本前提,，即是利益相關(guān)方的共同治理。中國(guó)的文化事業(yè)單位本身并非由社會(huì)力量投資興辦,，而是依賴公共財(cái)政,，［4］雖然在名義上為全民所有，從廣義上看,，財(cái)政投入的基本目標(biāo)是保障公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn),，因此理論上所有公民都屬于利益相關(guān)方，但由于長(zhǎng)期以來文化事業(yè)單位一直是作為一個(gè)相對(duì)自我內(nèi)循環(huán)的系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn),，與社會(huì)群體和個(gè)人之間未產(chǎn)生直接關(guān)系,，因此民眾缺乏對(duì)文化事業(yè)的關(guān)注度，也未形成強(qiáng)烈的文化權(quán)利意識(shí),。同時(shí),，“理事”參與無薪無酬，亦無明確的榮譽(yù)賦予保障，還承擔(dān)著決策失誤的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn),，難以保證其積極性,。因此，需要逐漸強(qiáng)化公民意識(shí),，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與文化治理的熱情,，同時(shí)還需要形成激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于貢獻(xiàn)較大,、社會(huì)認(rèn)可度高的理事授予榮譽(yù),、給予獎(jiǎng)勵(lì)。此外,，我國(guó)的文化事業(yè)單位不同于非政府組織和非營(yíng)利性組織,，具體體現(xiàn)在，主要為政府投資,，文化事業(yè)單位與政府之間有行政隸屬關(guān)系,，政府對(duì)事業(yè)單位行使管理權(quán)，要求其以公共利益為前提履行公共職責(zé),?；诖耍瑹o法對(duì)西方的文化機(jī)構(gòu)理事會(huì)制度做簡(jiǎn)單的橫向移植,，需要根據(jù)國(guó)情進(jìn)行審慎探索,，對(duì)文化事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)做頂層設(shè)計(jì)。

       就當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀而言,，中國(guó)推行文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)存在以下政策難點(diǎn)：

       首先,，不同政策系統(tǒng)之間的契合與銜接問題。法人治理結(jié)構(gòu)作為一種新的機(jī)制,，與政府主導(dǎo)的文化管理模式之間的關(guān)系如處理不當(dāng),，就會(huì)出現(xiàn)雙重管理主體的問題，變成傳統(tǒng)事業(yè)體制和管理機(jī)制與現(xiàn)行法人治理結(jié)構(gòu)的“兩張皮”,。例如,，文化事業(yè)單位原來的運(yùn)行機(jī)制與法人治理之間如何實(shí)現(xiàn)過渡？黨管干部的原則與理事會(huì)任命本單位行政負(fù)責(zé)人之間應(yīng)該如何協(xié)調(diào),？如何在引入社會(huì)力量,、激發(fā)社會(huì)參與公共文化機(jī)構(gòu)治理的同時(shí)，不影響該機(jī)構(gòu)員工的積極性,？理事會(huì)成員的遴選標(biāo)準(zhǔn)如何制訂,，如何兼顧理事會(huì)成員構(gòu)成的多元性與專業(yè)性？等等,。這些問題如果沒有得到解決,，就會(huì)變成“為設(shè)而設(shè)”,，只采用形式上的組織架構(gòu)，而實(shí)質(zhì)上并未發(fā)揮決策作用,，則最終理事會(huì)將會(huì)變成一個(gè)冗余機(jī)構(gòu)，疊床架屋,，人為增加機(jī)構(gòu)運(yùn)行的障礙,。

       其次，法人治理結(jié)構(gòu)的職能定位亟須明確,，重點(diǎn)是對(duì)理事會(huì)的基本性質(zhì),、主要職能、成員構(gòu)成,、權(quán)利義務(wù),、議事規(guī)則等進(jìn)行界定。根據(jù)各地各部門目前的探索,，文化事業(yè)單位形成了不同的理事會(huì)類型,。例如，從職能上劃分,，有決策型理事會(huì)和咨詢型理事會(huì),；從理事會(huì)人員結(jié)構(gòu)上劃分，可分為內(nèi)部人控制的理事會(huì)和以外部人為主的理事會(huì),；按照理事會(huì)行使監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)的比重程度,，可分為監(jiān)督型理事會(huì)和決策型理事會(huì)。［5］這就涉及對(duì)文化事業(yè)單位理事會(huì)基本性質(zhì)進(jìn)行界定,。例如,，理事會(huì)是議事機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu),，還是決策機(jī)構(gòu),？各地做法不一。2012年,，中央編辦印發(fā)了《事業(yè)單位章程示范文本》,，為事業(yè)單位建立理事會(huì)制度提供了基本規(guī)范框架，根據(jù)該文本,，理事會(huì)是決策機(jī)構(gòu),。同時(shí)，該示范文本還對(duì)理事的權(quán)利與義務(wù),、理事會(huì)與管理層的關(guān)系做了明確的界定,，即：本單位管理層由行政負(fù)責(zé)人及其他主要管理人員組成，是理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),。2017年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)民法總則》第八十九條規(guī)定：“事業(yè)單位法人設(shè)理事會(huì)的,，除法律另有規(guī)定外,，理事會(huì)為其決策機(jī)構(gòu)?！边@些要求在一些文化事業(yè)單位先行先試的實(shí)踐中已經(jīng)得到一定程度的貫徹,。如《深圳圖書館理事會(huì)章程》規(guī)定，理事會(huì)是深圳圖書館的議事和決策機(jī)構(gòu),，負(fù)責(zé)確定深圳圖書館的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃,，行使深圳圖書館重大事項(xiàng)議事權(quán)和決策權(quán)。［6］“議事”與“決策”的雙重定位,，使理事會(huì)的職能出現(xiàn)了一定程度的模糊性,，有可能在某些事項(xiàng)上有決策權(quán)，而在有些問題上只有議事權(quán),，因此只能享有“不完全決策權(quán)”,。［7］有學(xué)者認(rèn)為，在“政事分開,、管辦分離”改革完成后,，事業(yè)單位理事會(huì)的職能已不再僅限于一個(gè)咨詢協(xié)商或監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而應(yīng)是事業(yè)單位的最高權(quán)力機(jī)構(gòu),，也應(yīng)是傾聽社會(huì)不同利益呼聲,、維護(hù)本單位公益性目標(biāo)的結(jié)構(gòu)。［8］實(shí)際上,，如果僅僅定位為咨詢機(jī)構(gòu),，則很容易使其角色職能虛置化。除此之外,，目前國(guó)家在理事會(huì)的一些重要事項(xiàng),，如主要領(lǐng)導(dǎo)提名、財(cái)務(wù)預(yù)算決算等方面,，并未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)限規(guī)定,，需要通過權(quán)威政策文件予以明確。

       最后,，法人治理結(jié)構(gòu)中的理事會(huì)與上級(jí)政府部門之間的關(guān)系,。這里的上級(jí)政府，既包括上級(jí)宣傳文化主管部門,，也包括組織人事部門,、財(cái)政部門、人力資源和社會(huì)保障部門等,。目前,，很多地方政府將是否設(shè)立法人治理結(jié)構(gòu)作為對(duì)文化事業(yè)單位進(jìn)行業(yè)績(jī)考察的重要內(nèi)容，這項(xiàng)改革主要源于上層的政策推動(dòng),，文化事業(yè)單位自身改革的訴求和動(dòng)力并不足,。應(yīng)該看到,，在過去的投入機(jī)制、人事管理等制度體系未有改變的情況下,，文化事業(yè)單位行使獨(dú)立法人權(quán)力是不可能的,。因此，怎樣通過理事會(huì)制度實(shí)現(xiàn)政府與理事會(huì),、事業(yè)體制與法人治理制度的良性互補(bǔ)和互動(dòng),，成為核心問題。

       三,、全面推進(jìn)文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的對(duì)策措施

       法人治理結(jié)構(gòu)的完善是一項(xiàng)關(guān)系到公共文化服務(wù)各方面力量的系統(tǒng)性構(gòu)造,，其中涉及權(quán)力和資源的重新分配,、政事關(guān)系的調(diào)整,、社會(huì)參與度等一系列問題，僅僅依靠文化事業(yè)單位自身內(nèi)部機(jī)制調(diào)整難以取得實(shí)質(zhì)性拓展,，因此需要內(nèi)部治理和外部治理相結(jié)合,，形成一系列的政策配套，才能形成高效的文化事業(yè)單位法人治理模式,。當(dāng)前,，文化事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)正在探索和逐步完善過程之中，目前頒布的相關(guān)法律和文件僅針對(duì)這項(xiàng)改革提出原則性要求,，如何建立有效的制度執(zhí)行體系成為改革中的難點(diǎn),。今后應(yīng)著力從以下幾個(gè)方面推動(dòng)此項(xiàng)改革的深化：

       首先，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),，推進(jìn)新舊管理體制之間的銜接,。法人治理結(jié)構(gòu)改革推進(jìn)困難的最大癥結(jié)在于政事關(guān)系未理順，政府職能轉(zhuǎn)變不到位,，因此,，需要明確政府的角色定位。新公共管理理論認(rèn)為,，政府是掌舵的,，而不是劃槳的。其后的新公共服務(wù)理論認(rèn)為,，政府是服務(wù)的,，而不是掌舵的。對(duì)于中國(guó)的情況而言,，政府兼具掌舵與服務(wù)的功能,，在推進(jìn)國(guó)家文化治理的過程中，政府與文化事業(yè)單位之間由過去的垂直領(lǐng)導(dǎo),、直接參與決策向通過經(jīng)費(fèi)撥付,、方向掌控,、考核監(jiān)督等方式進(jìn)行外部管理轉(zhuǎn)變。與在此基礎(chǔ)上,，實(shí)現(xiàn)“三化”,，即去行政化、社會(huì)化,、分權(quán)化,。去行政化，即賦予事業(yè)單位自主權(quán),，推動(dòng)治理主體從政府向理事會(huì)的轉(zhuǎn)移,、行政權(quán)力從政府向事業(yè)單位的下放；社會(huì)化,，即引入社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制,，形成多層次、多中心的治理模式,；分權(quán)化,，即形成決策、執(zhí)行,、監(jiān)督相互分離與制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu),。英美等國(guó)政府對(duì)于文化機(jī)構(gòu)都采取了間接管理的方式。例如,，美國(guó)政府并不直接介入非營(yíng)利性文化機(jī)構(gòu)的事務(wù),，主要通過國(guó)家藝術(shù)基金會(huì)、國(guó)家人文基金會(huì)和國(guó)家博物館圖書館學(xué)會(huì)對(duì)文化機(jī)構(gòu)實(shí)施管理和贊助,。英國(guó)政府于2000年根據(jù)《公共圖書館和博物館法案》成立了“博物館,、圖書館和檔案館委員會(huì)”，主要從事頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃,。同時(shí),，通過地方圖書館理事會(huì)來間接管理圖書館事務(wù)，其職責(zé)是“促進(jìn)英國(guó)地方政府提供的公共圖書館服務(wù)日臻完善,，同時(shí)保證（地方）圖書館理事會(huì)監(jiān)督當(dāng)?shù)貓D書館職能的履行”,。［9］這種組織架構(gòu)既可以保證文化機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立地運(yùn)行，充分發(fā)揮理事會(huì)的功能,，又能減少政府對(duì)文化機(jī)構(gòu)的直接干預(yù),，集中精力從事宏觀政策制定。建議我國(guó)在推進(jìn)政事分開的過程中,，將具體管理權(quán)限向行業(yè)協(xié)會(huì)讓渡,，行業(yè)協(xié)會(huì)下設(shè)理事會(huì)管理部門，對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)中的重大事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范和決策,，并對(duì)政府負(fù)責(zé),，有利于保證決策的專業(yè)性和客觀公正性,，實(shí)現(xiàn)有效治理。此外,，根據(jù)我國(guó)國(guó)情,，在實(shí)際操作中，可以通過實(shí)行舉辦部門,、政府部門代表委派制,，服務(wù)對(duì)象和其他有關(guān)方面代表實(shí)行推選制，文化事業(yè)單位負(fù)責(zé)人作為當(dāng)然理事［10］的方式來解決,。這樣,，政府對(duì)文化事業(yè)單位的宏觀管理通過委派理事、政策引導(dǎo),、行為監(jiān)督等方式來實(shí)現(xiàn),，推動(dòng)政事關(guān)系由行政隸屬關(guān)系向契約關(guān)系轉(zhuǎn)變。

       其次,，強(qiáng)化外部治理,，形成政策保障機(jī)制,。當(dāng)外部條件沒有太大變化的情況下,，僅依靠文化事業(yè)單位內(nèi)部改革，是不可能真正產(chǎn)生成效的,。從外部保障來看,，政府需要出臺(tái)配套政策，如推進(jìn)人事制度,、收入分配制度,、社會(huì)保障、經(jīng)費(fèi)保障制度等等的改革,，保證理事會(huì)在財(cái)務(wù),、干部人事等問題上切實(shí)發(fā)揮決策作用。此外,，需要通過專門法律來明確法人治理的功能定位,、權(quán)責(zé)范圍和運(yùn)行規(guī)范。國(guó)外文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行較為順暢的國(guó)家都有一個(gè)共同的經(jīng)驗(yàn),，即立法先行,。例如，1963 年,，英國(guó)國(guó)會(huì)通過了《大英博物館法》,，明確大英博物館理事會(huì)是大英博物館的法人團(tuán)體，授予理事會(huì)管理大英博物館的權(quán)力,。我國(guó)目前僅在一些法律中有相關(guān)法律條文對(duì)理事會(huì)制度做了原則性規(guī)定,，對(duì)于某些核心問題缺乏細(xì)致而明晰的條款規(guī)定,，并不足以為法人治理制度的實(shí)施提供強(qiáng)有力的支撐。很多省份和地區(qū)在公共文化服務(wù)立法方面先行先試,，其中的一些條款在經(jīng)過實(shí)踐驗(yàn)證之后,，可以為國(guó)家層面在法人治理結(jié)構(gòu)方面的相關(guān)立法提供重要借鑒。

       再次,，完善內(nèi)部治理,，形成理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層相互配合,、彼此制衡,，運(yùn)作規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制。法人治理結(jié)構(gòu)本身即是規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的重要手段,。作為一個(gè)相對(duì)中立,、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置，理事會(huì)對(duì)于文化事業(yè)單位的科學(xué)決策及良性運(yùn)行起到重要的保障作用,。要建章立制,，為理事會(huì)的運(yùn)行提供基本規(guī)則和依據(jù)，通過完善理事會(huì)章程建設(shè),，明確理事會(huì)的組織架構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則,，劃定決策層、管理層,、監(jiān)管層各自的職責(zé)權(quán)限,，形成三者相互制衡的管理機(jī)制。一般而言,，理事會(huì)是事業(yè)單位的決策與監(jiān)督機(jī)構(gòu),，對(duì)本單位的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算,、重大業(yè)務(wù),、章程擬訂和修訂、任命或提名管理層負(fù)責(zé)人等重大事項(xiàng)進(jìn)行決策,，并對(duì)管理層的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督,。管理層是理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，按照理事會(huì)的決策,，獨(dú)立自主地行使日常業(yè)務(wù)管理權(quán),、財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理權(quán)和工作人員管理權(quán)，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)并向其匯報(bào)工作,。監(jiān)事或者監(jiān)事會(huì)作為專門的監(jiān)督人或機(jī)構(gòu),，負(fù)責(zé)對(duì)理事、管理層人員的履職情況進(jìn)行監(jiān)督。［11］總體而言,，理事會(huì)享有決策權(quán),，管理層擁有執(zhí)行權(quán)，監(jiān)事會(huì)則行使監(jiān)督權(quán),。理事會(huì)章程應(yīng)對(duì)事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)中的基本制度進(jìn)行明確規(guī)定,，如年度報(bào)告制度、信息披露制度,、決策失誤問責(zé)制度,、績(jī)效評(píng)估制度、重大事項(xiàng)決策制定,、財(cái)務(wù)審計(jì)制度等,。同時(shí)，建立公開透明的內(nèi)部人事機(jī)制,、決策機(jī)制,、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，以形成科學(xué)的內(nèi)部監(jiān)管和考核體系,。除此之外,，理事會(huì)應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公眾進(jìn)行信息公布，形成政府,、行業(yè)協(xié)會(huì),、公眾、大眾媒體共同參與的多元化的社會(huì)監(jiān)督體系,。

       最后,，立足實(shí)際,，因地制宜,，探索適合中國(guó)國(guó)情的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”,，這對(duì)文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革中黨的角色定位提供了基本遵循,。國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的配套文件中明確，必須“堅(jiān)持正確的政治方向和黨管干部的原則”,。中央在推進(jìn)事業(yè)單位改革中加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)工作有關(guān)文件中也明確,，建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，要健全“雙向進(jìn)入,，交叉任職”的配備方式,，主要目的是為了保證公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)意識(shí)形態(tài)職能的堅(jiān)守。例如,，南京圖書館在試點(diǎn)法人治理結(jié)構(gòu)的探索過程中,，實(shí)行“四位一體”的管理體制，“四位”是指理事會(huì)決策,、管理層執(zhí)行,、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督,、黨委會(huì)保障。南京圖書館在理事會(huì)成員構(gòu)成方面的探索性做法是：將黨委成員引入法人治理結(jié)構(gòu),，這樣,，理事會(huì)、管理層和黨委會(huì)就在同一個(gè)治理框架之中,，以便在理事會(huì)的具體決策過程中體現(xiàn)黨組織的意志和領(lǐng)導(dǎo),。與此同時(shí)，為了避免出現(xiàn)“外行指導(dǎo)內(nèi)行”的情況,，一方面應(yīng)增加專業(yè)人士在理事會(huì)成員中的比重,，另一方面還可以通過設(shè)立決策專業(yè)委員會(huì)，［12］在技術(shù),、財(cái)務(wù),、審計(jì)、人力資源,、專業(yè)發(fā)展等方面提供咨詢意見,，保障理事會(huì)決策的專業(yè)性、獨(dú)立性,。

       ［參考文獻(xiàn)］

       ［1］［8］王千華,，王軍.公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的改革——中國(guó)的任務(wù)和英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2010：39.

       ［2］李媛媛.國(guó)家治理現(xiàn)代化與非營(yíng)利文化組織的興起［J］.浙江社會(huì)科學(xué),，2014（11）.

       ［3］毛少瑩.發(fā)達(dá)國(guó)家的公共文化管理與服務(wù)［J］.特區(qū)實(shí)踐與理論,，2007（2）.

       ［4］傅才武.現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系：發(fā)展檢視與政策建議［J］.湖湘論壇，2016（1）.

       ［5］李梅.公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建初探［J］.圖書與情報(bào),，2014（1）.

       ［6］周建華.公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)證研究——基于深圳圖書館,、廣州圖書館實(shí)踐的思考［J］.新世紀(jì)圖書館，2014（6）.

       ［7］［10］李國(guó)新.公共圖書館法人治理：結(jié)構(gòu)·現(xiàn)狀·問題·前瞻［J］.圖書與情報(bào),，2014（2）.

       ［9］肖永英.英國(guó)公共圖書館的管理,、服務(wù)與發(fā)展趨勢(shì)［J］.圖書與情報(bào)，2009（8）.

       ［11］劉霞.建立法人治理結(jié)構(gòu)與事業(yè)單位改革［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報(bào),，2014（4）,；胡海榮.文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)存在的問題及對(duì)策［J］.圖書館研究與工作，2016（2）.

       ［12］肖容梅.深圳圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)探索及思考［J］.中國(guó)圖書館學(xué)報(bào),，2014（5）.

       （李媛媛,，中共中央黨校文史教研部副教授）