［摘要］黨的十九大開啟了新時(shí)代國家發(fā)展新征程,，以人民為中心的發(fā)展取向構(gòu)成了推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)新的時(shí)代背景,，它決定了社會(huì)保障不僅關(guān)乎基本民生的保障,，更是滿足城鄉(xiāng)居民對(duì)美好生活的需要和維系全體人民走向共同富裕的重大制度安排,。我國社會(huì)保障改革已經(jīng)取得了巨大成就，但這一制度體系的不平衡不充分發(fā)展格局仍未改變,，亟待通過深化改革來破除地區(qū)利益,、群體利益固化的藩籬,，積極穩(wěn)妥地解決好制度分割,、公平不足,、權(quán)責(zé)不清、多層次缺失等問題,。

       一,、以人民為中心的發(fā)展思想對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)具有深刻影響

       黨的十九大是我國發(fā)展進(jìn)程中具有劃時(shí)代意義的一次重要會(huì)議,，它明確了“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代,，這是我國發(fā)展新的歷史方位?！保?］所做出的重大貢獻(xiàn)是確立了堅(jiān)持以人民為中心的習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和根據(jù)這一思想規(guī)劃的國家發(fā)展基本方略,，以及走向富強(qiáng)民主文明和諧美麗的現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略步驟與行動(dòng)綱領(lǐng)，為深化社會(huì)保障改革和全面建成中國特色社會(huì)保障體系構(gòu)筑了新的時(shí)代背景,。

       （一）黨的十九大報(bào)告確立了以人民為中心的發(fā)展思想,，使社會(huì)保障體系建設(shè)的追求目標(biāo)更加清晰

       堅(jiān)持以人民為中心是貫穿黨的十九大的一條主線，它既是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的靈魂,，也是新時(shí)代主導(dǎo)國家發(fā)展的核心價(jià)值導(dǎo)向,，并具體體現(xiàn)在堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略中。黨的十九大報(bào)告從不忘為人民謀幸福的初心與使命開宗明義,，到追求“大道之行,，天下為公”收篇,，其中突出強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展,、全體人民共同富?！薄坝肋h(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的”“用制度體系保證人民當(dāng)家作主”“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位,，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民,，朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)”等等。［2］這些深刻的論述表明,，堅(jiān)持以人民為中心,、滿足人民對(duì)美好生活的需要、走共同富裕的發(fā)展道路已經(jīng)成為新時(shí)代的最強(qiáng)音,，它意味著國家發(fā)展必須從人民的利益出發(fā),，以促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕為追求目標(biāo),。改革開放以來,，一直強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，它作為特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物有其必然性與合理性,，因?yàn)橐獜钠毡樨毟F的時(shí)代走向共同富裕必須依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和努力做大財(cái)富蛋糕,，但毋庸諱言，長(zhǎng)期堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心實(shí)質(zhì)上是將國家發(fā)展的手段或工具當(dāng)成了國家發(fā)展的目的或目標(biāo),，它雖然帶來了物質(zhì)財(cái)富的高速增長(zhǎng)與快速積累,，卻也導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡和區(qū)域、城鄉(xiāng),、群體之間差距擴(kuò)大,，有的增長(zhǎng)還以犧牲環(huán)境及人民切身利益為代價(jià)，衍生出了不良“后遺癥”,。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展思想指導(dǎo)下,，社會(huì)保障改革亦曾被定位在為國有企業(yè)改革的配套機(jī)制上，或者被界定為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系一部分,，扮演的只是服從并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工具性角色或手段,，社會(huì)保障制度主體性和目的性的迷失，構(gòu)成了我國社會(huì)保障制度長(zhǎng)期處于試驗(yàn)性改革狀態(tài)而難以進(jìn)入成熟,、定型發(fā)展階段的重要原因,。在以人民為中心的發(fā)展思想指引下，新時(shí)代的社會(huì)保障體系建設(shè)就不會(huì)再陷入服從或服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的被動(dòng)局面,。換言之,，社會(huì)保障制度建設(shè)必然要擺脫其工具性或手段性價(jià)值取向而成為國家發(fā)展的重要目標(biāo)，進(jìn)而成為堅(jiān)持以人民為中心的有力制度保障，并必定以不斷增進(jìn)人民福祉,、滿足人民美好生活需要為己任,。因此，黨的十九大確立的堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,，是對(duì)過去一直強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展思想的歷史性超越,，是一個(gè)巨大的歷史性進(jìn)步，它既為國家發(fā)展提供了清晰的目標(biāo)指向,，也為新時(shí)代社會(huì)保障體系建設(shè)提供了強(qiáng)大的思想指引,。

       （二）黨的十九大報(bào)告做出了我國社會(huì)基本矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重大政治判斷，使社會(huì)保障體系建設(shè)的發(fā)展方向更加明確

       堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,，核心是要順應(yīng)人民對(duì)美好生活的向往并與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整國家發(fā)展政策,。黨的十九大報(bào)告確定我國社會(huì)基本矛盾的變化，是改革開放以來國家取得巨大發(fā)展成就的進(jìn)步結(jié)果,，所揭示的是在總體實(shí)現(xiàn)小康并將在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上順應(yīng)人民美好生活需要的不斷升華,，它決定了新時(shí)代的改革與發(fā)展任務(wù)也需要根據(jù)社會(huì)基本矛盾的轉(zhuǎn)化而做出調(diào)整。眾所周知,，社會(huì)保障制度的基本目標(biāo)是保障與改善民生,，而民生是伴隨著國家發(fā)展進(jìn)步而不斷升級(jí)的，解決了低層次的民生訴求如溫飽問題等后,，必然產(chǎn)生更高層次的民生需求,。黨的十九大報(bào)告中提出的幼有所育、學(xué)有所教,、勞有所得,、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng),、住有所居,、弱有所扶等民生七有，構(gòu)成了人民群眾的基本民生訴求,，也構(gòu)成了社會(huì)保障體系建設(shè)的基本方向,；而黨的十九大報(bào)告中提出的城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、教育,、醫(yī)療,、居住,、養(yǎng)老等方面遭遇的民生五難,，則是政府必須妥善應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，也是社會(huì)保障體系建設(shè)的重要著力點(diǎn),。解決好“一老一幼”的基本公共服務(wù)不足與不公問題更是具有緊迫性,，即使是就業(yè)問題，就業(yè)質(zhì)量的提升在很大程度上也取決于社會(huì)保險(xiǎn)制度與職業(yè)福利的日益健全。只有解決了民生“五難”,，實(shí)現(xiàn)了民生“七有”,，才能真正使民生三感即人民獲得感、幸福感,、安全感,，更加充實(shí)、更有保障,、更可持續(xù),。不僅如此，還必須看到人民的美好生活需要是日益廣泛的,，既包括物質(zhì)文化方面的需求持續(xù)升級(jí),，也包括對(duì)社會(huì)公平、安全預(yù)期,、體面尊嚴(yán)以及民主政治,、司法正義等方面的需求日益高漲。因此,，新時(shí)代社會(huì)基本矛盾的轉(zhuǎn)化,，客觀上決定了社會(huì)保障體系建設(shè)的發(fā)展方向，這就是要在切實(shí)解除人民生活后顧之憂的基礎(chǔ)上,，順應(yīng)人民對(duì)美好生活的需要全面建成中國特色的社會(huì)保障體系,，同時(shí)努力促使整個(gè)制度走向公平并在人人參與、共同建設(shè)的條件下不斷提升保障水平,，以為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期,，最終成為不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展和實(shí)現(xiàn)全民共享國家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障。［3］

       （三）黨的十九大報(bào)告規(guī)劃了走向富強(qiáng)民主文明和諧美麗的現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略步驟與行動(dòng)綱領(lǐng),，使社會(huì)保障體系建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程有了具體的指引,。以人民為中心的發(fā)展思想體現(xiàn)在國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中，就是在確認(rèn)2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上,，規(guī)劃了從2020年到21世紀(jì)中葉分兩步走的戰(zhàn)略,。其中，第一階段的目標(biāo)是基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,，其關(guān)鍵性指標(biāo)是人民平等參與,、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，人民生活更為寬裕,，中等收入群體比例明顯提高,，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn),，全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐,，這實(shí)際上是將過去確定的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)提前到了2035年,；第二階段的目標(biāo)是建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，其核心指標(biāo)是全體人民共同富?；緦?shí)現(xiàn),，并將享有更加幸福安康的生活。這兩個(gè)階段的目標(biāo)任務(wù)都離不開社會(huì)保障制度的強(qiáng)力支撐,。因?yàn)槌醮畏峙渲饕罁?jù)生產(chǎn)要素分配,，個(gè)人所得的差距必定因個(gè)人稟賦、資本,、機(jī)會(huì),、環(huán)境等不同而偏大，如果沒有健全的社會(huì)保障體系并充分發(fā)揮其再分配功能,，不可能顯著縮小居民生活差距,；而在全球化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)激烈導(dǎo)致生活風(fēng)險(xiǎn)增加的背景下，沒有完善的社會(huì)保障體系,，也很難有安全感,，能否過上幸福安康的生活亦會(huì)具有不確定性，更無法實(shí)現(xiàn)共同富裕,。因此,，全面建成中國特色社會(huì)保障體系構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化進(jìn)程和新的兩步走戰(zhàn)略的必要且重要條件。有了兩步走的總體部署,，我國社會(huì)保障體系建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程就有了基本依據(jù),，它不能滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐而拖國家發(fā)展進(jìn)程的后腿，而是應(yīng)當(dāng)成為人民美好生活與國家快速現(xiàn)代化的重要支撐力量,。

       綜上,，黨的十九大的勝利召開及其開啟的新征程，為全面建成中國特色社會(huì)保障體系構(gòu)筑了新的時(shí)代背景與宏觀路徑,，對(duì)于促使我國社會(huì)保障制度從長(zhǎng)期試驗(yàn)性改革狀態(tài)走向成熟,、定型具有十分重大的意義。

       二,、完整理解黨的十九大報(bào)告對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)至關(guān)重要

       黨的十九大報(bào)告是一個(gè)完整的思想體系與行動(dòng)綱領(lǐng),，只有全面、正確理解才能有效地指導(dǎo)我國的社會(huì)保障體系建設(shè),。當(dāng)前,，我國社會(huì)保障領(lǐng)域客觀上存在著認(rèn)識(shí)誤區(qū)與觀點(diǎn)分歧，如有人不是真正考慮這一制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與人民的世代福祉,，而是將社會(huì)保障轉(zhuǎn)化成短期政績(jī)工程或者簡(jiǎn)化成為百姓做點(diǎn)好事,，導(dǎo)致個(gè)別保障項(xiàng)目或者特定群體的福利不斷膨脹；有人崇尚自由主義與利己主義,，迷信市場(chǎng)與私有化,，堅(jiān)持反福利主張，甚至主張基本保障制度也要市場(chǎng)化,、私人化,；這兩種扭曲社會(huì)保障制度客觀規(guī)律和不尊重發(fā)展變化中的中國國情的主張，均有一定的市場(chǎng),，并在一定程度上影響到社會(huì)保障政策選擇與實(shí)施,。有鑒于此，必須全面,、正確地理解黨的十九大報(bào)告及其對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)的相關(guān)論述,，防止斷章取義甚至歪曲解讀來誤導(dǎo)我們的行動(dòng)，這對(duì)于深化我國社會(huì)保障改革和推進(jìn)整個(gè)社會(huì)保障體系建設(shè)至關(guān)重要,。

       從完整理解黨的十九大報(bào)告出發(fā),，其對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)的論述應(yīng)當(dāng)包括如下三個(gè)層次：

       （一）居于基礎(chǔ)地位的是以人民為中心的發(fā)展思想、共同富裕的發(fā)展道路和增進(jìn)民生福祉的發(fā)展目的,，這是我國社會(huì)保障體系建設(shè)的出發(fā)點(diǎn),，也是不可更改的歸宿。從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心到以人民為中心,，從鼓勵(lì)部分人先富起來到追求共同富裕,，從發(fā)展是硬道理（實(shí)際上在很大程度上被演變成了GDP增長(zhǎng)是硬道理）升華到將增進(jìn)民生福祉作為發(fā)展的根本目的，黨的十九大報(bào)告十分清晰且深刻地闡述了新時(shí)代的發(fā)展思想,、發(fā)展道路與發(fā)展目的,。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，決定了社會(huì)保障必須對(duì)人民不斷增長(zhǎng)的福利訴求適時(shí)做出回應(yīng)并采取相應(yīng)的行動(dòng),；堅(jiān)持共同富裕的發(fā)展道路,，決定了必須健全社會(huì)保障體系并充分發(fā)揮其收入再分配功能；堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生,，將增進(jìn)民生福祉明確為國家發(fā)展的根本目的,，決定了社會(huì)保障制度必須與時(shí)俱進(jìn)地持續(xù)發(fā)展、全面發(fā)展,，因?yàn)樵鲞M(jìn)民生福祉的方式雖然可以有多種,，但國內(nèi)外的發(fā)展實(shí)踐表明，社會(huì)保障是不斷增進(jìn)人民福祉的基本制度安排,，具有無可替代的地位,。因此，黨的十九大報(bào)告有關(guān)以人民為中心,、共同富裕,、增進(jìn)民生福祉的論述，確立了中國特色社會(huì)保障體系建設(shè)的根本目標(biāo)與歷史方位,，社會(huì)保障制度的重要性必然伴隨人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要而不斷提高,，社會(huì)保障體系必定根據(jù)這種需要的日益廣泛而不斷走向完善,，社會(huì)保障水平也必定伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展而不斷提高。在中國特色社會(huì)保障體系的頂層設(shè)計(jì)中,，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)黨的十九大報(bào)告中居于基礎(chǔ)地位的以人民為中心的發(fā)展思想,、共同富裕的發(fā)展道路和增進(jìn)民生福祉的發(fā)展目的，如果偏離了這一發(fā)展思想,、發(fā)展道路,、發(fā)展目的，我國的社會(huì)保障體系建設(shè)就會(huì)陷入迷霧之中,，即使可以在局部領(lǐng)域與環(huán)節(jié)或者某一階段取得一些成就,，亦不可能行穩(wěn)至遠(yuǎn)。

       （二）居于指導(dǎo)地位的是對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)的總體要求和基本定位,，這是我國社會(huì)保障體系建設(shè)的基本遵循?，F(xiàn)代社會(huì)保障的產(chǎn)生與發(fā)展，既是基于人生總是充滿著各種生活風(fēng)險(xiǎn)并且需要相應(yīng)的保障,，也是基于促進(jìn)社會(huì)公正與共享國家發(fā)展成果的需要,。比如，有了發(fā)達(dá)的托幼事業(yè),，兒童的健康成長(zhǎng)便有了依靠,；有了健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)與發(fā)達(dá)的養(yǎng)老服務(wù)，不用擔(dān)心年老后缺乏經(jīng)濟(jì)與服務(wù)保障,；有了完善的醫(yī)療保險(xiǎn),，不必?fù)?dān)心疾病醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)；有了失業(yè)保險(xiǎn),，即使失業(yè)了也能夠有渡過難關(guān)的制度保障,，等等。所有這些,，都是需要通過健全的社會(huì)保障制度才能實(shí)現(xiàn)的,。［4］黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)”，明確提出“按照兜底線,、織密網(wǎng),、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民,、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,、權(quán)責(zé)清晰、保障適度,、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系,。”［5］即是明確要求盡快健全社會(huì)保障體系,，所要達(dá)到的目標(biāo)正是真正解除城鄉(xiāng)居民的生活后顧之憂并為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期,。一方面,，我國社會(huì)保障體系尚在建設(shè)之中，在一定程度上還滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,，和人民群眾的期望還存在著差距,，從而需要加快這一體系的建設(shè)步伐，盡快兜住底線,、織牢織密安全網(wǎng)并建立長(zhǎng)久機(jī)制,。另一方面,，全面建成社會(huì)保障體系的要求是要促使社會(huì)保障制度盡快走向成熟,、定型，六個(gè)關(guān)鍵詞均有很強(qiáng)針對(duì)性,，可以視為對(duì)中國特色社會(huì)保障體系建設(shè)的基本定位,。其中，“覆蓋全民”體現(xiàn)的是社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)具備的普惠性要求,，其實(shí)質(zhì)是要求所有社會(huì)保障項(xiàng)目都能夠覆蓋到有需要的人身上,。“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”體現(xiàn)的是社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)追求公平的內(nèi)在要求,，只有打破城鄉(xiāng)分割的格局,，才能讓全體人民在統(tǒng)一的制度安排下獲得平等的社會(huì)保障權(quán)益?！皺?quán)責(zé)清晰”的核心是堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)有機(jī)結(jié)合,，社會(huì)保障作為互助共濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，需要政府（包括各級(jí)政府）既要盡力而為又要量力而行,，個(gè)人應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持人人盡責(zé),、人人享有，同時(shí)企業(yè)與社會(huì)各方均需要依法自覺地承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任,。我國社會(huì)保障體系以社會(huì)保險(xiǎn)為主體性制度安排,，就是強(qiáng)調(diào)參保人享受各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇前要承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)，即使是低收入困難群體也要盡可能通過勞動(dòng)創(chuàng)造收入,、改善生活,。“保障適度”是指社會(huì)保障水平要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),，水平不能太低也不能太高,，低了不能滿足人民群眾的起碼需要，也不能解決與之相關(guān)的社會(huì)問題,；高了則易滋生“等靠要”福利依賴,，造成負(fù)面的社會(huì)效應(yīng)?！翱沙掷m(xù)”是指社會(huì)保障制度能夠長(zhǎng)久地正常運(yùn)行和發(fā)展下去,，它不僅要能夠滿足當(dāng)代人的需求,，還要努力維護(hù)代際公平與國家長(zhǎng)治久安以及人民的世代福祉?！岸鄬哟巍睆?qiáng)調(diào)的是不能只有政府主導(dǎo)的法定保障項(xiàng)目,，還需要充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)與社會(huì)力量以及發(fā)揮家庭保障的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，最大限度地動(dòng)員各種資源,，促使社會(huì)保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)不斷壯大,，這是確保這一制度更加全面地滿足人民對(duì)美好生活需要并且永續(xù)發(fā)展的重要條件。［6］如大力發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)可以補(bǔ)充基本養(yǎng)老保險(xiǎn),、醫(yī)療保險(xiǎn)的不足,，發(fā)展慈善事業(yè)可以彌補(bǔ)社會(huì)救助與社會(huì)福利服務(wù)的不足，等等,。由此可見,，黨的十九大報(bào)告對(duì)我國社會(huì)保障體系建設(shè)的總體要求是明確的，其定位是十分清晰的,，深化社會(huì)保障改革不能偏離這些要求與定位,。

       （三）居于執(zhí)行層次的是有關(guān)深化社會(huì)保障改革與政策體系建設(shè)的具體論述。雖然黨的十九大報(bào)告是新時(shí)代長(zhǎng)期指導(dǎo)國家發(fā)展進(jìn)程的宏大思想體系,，不是建設(shè)我國社會(huì)保障體系的具體方案,，但報(bào)告中有關(guān)社會(huì)保障改革與體系建設(shè)的具體論述仍然為深化改革提供了具體依據(jù)。黨的十九大報(bào)告不僅明確要求盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌,、完善統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)制度與最低生活保障制度及社會(huì)救助體系,，促進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)與住房保障的全面發(fā)展，而且明確要求全面建立中國特色的醫(yī)療保障制度與優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系,，強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建養(yǎng)老,、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境,，加快老齡事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐,。這些論述抓住了當(dāng)前社會(huì)保障領(lǐng)域中的關(guān)鍵性問題，是社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代后的緊迫任務(wù),，同時(shí)又融入了中國傳統(tǒng)的家庭保障,、社會(huì)互助等精髓，從而是居于執(zhí)行層次的社會(huì)保障體系建設(shè)方案,。當(dāng)然,，我國的社會(huì)保障體系是一個(gè)包括了社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn),、社會(huì)福利,、優(yōu)撫安置四大法定保障系統(tǒng)和慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)等補(bǔ)充保障機(jī)制在內(nèi)的龐大制度體系，黨的十九大報(bào)告不可能面面俱到,、周到細(xì)致地展開論述,，但已有的具體論述確實(shí)為推進(jìn)社會(huì)保障改革的深化提供了依據(jù)，應(yīng)當(dāng)在制度安排與相關(guān)政策體系中得到具體體現(xiàn),。必須指出的是,，像養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌不僅明確寫入了《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，而且也多次出現(xiàn)在黨的全會(huì)報(bào)告和國家“十二五”“十三五”規(guī)劃中,，但迄今仍然停留在紙面上,，表明了利益失衡格局及地方利益固化對(duì)全局的影響極大，學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神不能再像過去一樣,，而是必須要付諸行動(dòng),，這樣才能促使中國特色社會(huì)保障體系走向成熟、定型,。

       綜上,，對(duì)黨的十九大報(bào)告關(guān)于我國社會(huì)保障體系建設(shè)的理解必須做到完整,、準(zhǔn)確,，而將上述三個(gè)層次的論述視為一個(gè)整體顯然必要且重要。其中,，處于基礎(chǔ)地位的以人民為中心的發(fā)展思想,、共同富裕的發(fā)展道路和增進(jìn)民生福祉的發(fā)展目的，決定了我國社會(huì)保障體系建設(shè)的建制目標(biāo),；處于指導(dǎo)地位的對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)的總體要求和基本定位,，決定了我國社會(huì)保障體系建設(shè)的發(fā)展方向；處于執(zhí)行層次的有關(guān)深化社會(huì)保障改革與政策體系建設(shè)的具體論述,，則決定了當(dāng)前需要盡快采取行動(dòng)的關(guān)鍵性措施,。只要全面、正確地理解了黨的十九大報(bào)告并在行動(dòng)中切實(shí)貫徹落實(shí),，我國的社會(huì)保障改革與發(fā)展就不會(huì)迷失方向,，就可以行穩(wěn)至遠(yuǎn)、終至大成,，進(jìn)而為人類社會(huì)貢獻(xiàn)出新的社會(huì)保障制度文明,。［7］

       三、當(dāng)前社會(huì)保障領(lǐng)域不平衡不充分發(fā)展的表現(xiàn)

       與黨的十九大報(bào)告明確的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化相一致,，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)居民對(duì)美好生活的向往相對(duì)集中地表現(xiàn)在對(duì)發(fā)展社會(huì)保障的訴求上,，而社會(huì)保障領(lǐng)域的不平衡不充分發(fā)展是一個(gè)客觀事實(shí)，因?yàn)樽?0世紀(jì)80年代啟動(dòng)的社會(huì)保障改革是一場(chǎng)全面而深刻的制度變革,，它改變了原有的社會(huì)保障格局以及與之相關(guān)的利益分配關(guān)系,，不可避免地要受到國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治,、文化等因素與全球化進(jìn)程的影響,。為了避免激烈變革導(dǎo)致社會(huì)危機(jī)，同時(shí)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù),，我國的社會(huì)保障改革采取了與經(jīng)濟(jì)改革相似的漸進(jìn)方式,，在不同階段經(jīng)歷了從被動(dòng)變革到主動(dòng)變革、從自下而上到自上而下,、從試點(diǎn)先行與逐漸推進(jìn)到中央政府頂層設(shè)計(jì)與全面推進(jìn),、從作為治理工具服務(wù)并服從于經(jīng)濟(jì)改革到獨(dú)成體系地維系和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變過程。進(jìn)入21世紀(jì)后,，整個(gè)社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)了從國家-單位保障制向國家-社會(huì)保障制的轉(zhuǎn)型,，［8］即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國家負(fù)責(zé)、單位包辦,、全面保障,、板塊結(jié)構(gòu)、封閉運(yùn)行式的社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)換成了政府主導(dǎo),、企業(yè)與個(gè)人責(zé)任分擔(dān),、覆蓋全民、社會(huì)化,、多層次化的新型社會(huì)保障體系,，這一制度也從城市人的專利轉(zhuǎn)變成惠及全民的制度安排。如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在2012年就實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋,，所有老年人都能夠按月領(lǐng)取數(shù)額不等的養(yǎng)老金,；醫(yī)保制度的參保率穩(wěn)定在97%左右，覆蓋人口達(dá)13億多人,；以低保制度為核心的綜合型社會(huì)救助制度實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保,，等等。不僅如此,，社會(huì)保障改革還為經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展創(chuàng)造了相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境,，并通過相關(guān)制度安排掃除了阻礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)的障礙，繼而通過新的融資方式直接推動(dòng)著中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),。因此,，中國社會(huì)保障改革的成就是巨大的，它不僅使我國人民的福利水平與民生質(zhì)量得到了大幅度提升,，也對(duì)世界社會(huì)保障發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn),。如果不算中國，全世界社保覆蓋面只有50%,，算上中國則達(dá)到了61%,。［9］2016年國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)將“社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)”授予中華人民共和國政府,，即是國際社會(huì)對(duì)中國社會(huì)保障發(fā)展成就的高度認(rèn)可。［10］

       然而,，這一制度體系的不平衡不充分發(fā)展格局仍未改變,，制度分割、權(quán)責(zé)不清,、多層次缺失以及供給短板等問題依然直接制約著整個(gè)社會(huì)保障制度的健康發(fā)展,，地區(qū)利益、群體利益格局甚至呈現(xiàn)出了一定程度的固化現(xiàn)象,。因此,，黨的十九大報(bào)告闡述的人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在社會(huì)保障領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其明顯。

       （一）制度分割,，導(dǎo)致了地區(qū)利益與群體利益的失衡,，進(jìn)而使公平性受到損害。例如,，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然處于地區(qū)分割的狀態(tài),，保留著地方承包制的痕跡，其結(jié)果是不同地區(qū)的籌資負(fù)擔(dān)畸輕畸重,，基金余缺并存且不斷擴(kuò)大,，既損害了參保人的權(quán)益公平，也損害了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的公平,；原來面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的非繳費(fèi)型退休金制雖然在2014年年底改革成與企業(yè)職工相似的繳費(fèi)型統(tǒng)賬結(jié)合式社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,，但與后者各自獨(dú)立運(yùn)行,，職業(yè)年金有保障,，兩者之間待遇差距過大的格局并未縮小。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面,，仍然是職工,、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民分割,，一些地方雖然整合了城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)制度,，但籌資與待遇差距仍然存在。社會(huì)救助制度雖然由2014年國務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》打破了城鄉(xiāng)分割的界限,，但實(shí)際操作中仍然存在著城鄉(xiāng)分割的慣性,。在災(zāi)害救助方面，仍然是按災(zāi)害種類施策,，不同災(zāi)種的救助范圍與標(biāo)準(zhǔn)不一,。在老年福利、兒童福利及相關(guān)服務(wù)方面,，同樣存在著制度或政策分割的現(xiàn)象,，不同戶籍、不同階層的人群享受著不同的保障待遇，等等,。這種基于地域,、戶籍、職業(yè)身份等要素確立的不同制度安排,，必定帶來利益失衡,、公平不足的結(jié)果。不僅如此,，制度分割還使處于流動(dòng)狀態(tài)的人口特別是農(nóng)民工無所適從,，或者重復(fù)參保，或者被漏在應(yīng)有的保障之外,。如一部分農(nóng)民工在輸出地被算成農(nóng)民參加了新型合作醫(yī)療,，在工作地被算成了城鎮(zhèn)職工或居民又參加當(dāng)?shù)氐穆毠せ蚓用襻t(yī)療保險(xiǎn)，一部分人則可能兩地均被遺漏,；作為我國產(chǎn)業(yè)工人的主力軍,，農(nóng)民工中還有1億多并未參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；在參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的5億多人中,，大多數(shù)人選擇的是只具象征意義的每年繳費(fèi)100元低檔標(biāo)準(zhǔn),，年老后完全不可能獲得有效保障老年生活經(jīng)濟(jì)來源的養(yǎng)老金?？梢?，社會(huì)保障領(lǐng)域的制度分割現(xiàn)象普遍，構(gòu)成了制度發(fā)展不平衡不公平的根源,，進(jìn)而衍生出一系列的不良社會(huì)效應(yīng),。

       （二）權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致了主體各方責(zé)任邊界模糊,，進(jìn)而造成責(zé)任失衡,、結(jié)構(gòu)失衡和受益主體權(quán)益失衡。主體各方合理分擔(dān)責(zé)任是現(xiàn)代社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展的根本,，一個(gè)成熟,、優(yōu)良的社會(huì)保障體系必定是主體各方責(zé)任邊界清晰并能夠有機(jī)協(xié)同的體系，但從我國現(xiàn)行制度實(shí)踐出發(fā),，可以發(fā)現(xiàn),，作為社會(huì)保障責(zé)任主體的政府（含中央政府與地方各級(jí)政府）、企業(yè),、社會(huì),、市場(chǎng)、個(gè)人及家庭的責(zé)任邊界是不清晰的,，甚至還出現(xiàn)了相互錯(cuò)位,、效果對(duì)沖的現(xiàn)象,。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，雖然由用人單位與參保者個(gè)人分擔(dān)繳費(fèi),，但單位繳費(fèi)相當(dāng)于個(gè)人繳費(fèi)的2倍以上,，且個(gè)人繳費(fèi)全部記入私人所有的個(gè)人賬戶，這意味著參保人之間是完全沒有互助共濟(jì)的,，而政府承擔(dān)的也不是相對(duì)穩(wěn)定的比例而是難以預(yù)計(jì)的兜底責(zé)任,；同時(shí)，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于地區(qū)分割狀態(tài),，不同地區(qū)的繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)率均因人口年齡結(jié)構(gòu)不同而不同,，繳費(fèi)責(zé)任的調(diào)整處于地方控制之下，使得作為國家利益的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)淪為地方利益,，其權(quán)責(zé)關(guān)系變得混亂無序,。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，不同的醫(yī)保制度有著不同的籌資標(biāo)準(zhǔn),，職工與居民有別,，政府對(duì)參保人的補(bǔ)貼在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間有別，有的地方政府補(bǔ)貼與個(gè)人繳費(fèi)之比高達(dá)9：1,，各地各行其是的結(jié)果即是繳費(fèi)責(zé)任日益失衡,。在社會(huì)救助方面，低保制度以中央財(cái)政為主要支撐,，地方政府承擔(dān)何種責(zé)任及多大責(zé)任并無規(guī)制,；災(zāi)害救助更是缺乏公正的規(guī)制，形成了有災(zāi)找政府,、下級(jí)找上級(jí),、全國找中央的政府救災(zāi)格局，虛報(bào)自然災(zāi)害的災(zāi)情已經(jīng)成了一種普遍現(xiàn)象,。在兒童福利方面,，托幼事業(yè)是全民關(guān)注的核心內(nèi)容，但政府在這方面的投入極其有限,。據(jù)財(cái)政部提供的資料，在2016年度的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出中,，學(xué)前教育支出僅占4.2%,，私立幼兒園占比高達(dá)80%以上，托兒所在全國幾乎是空白,。在養(yǎng)老服務(wù)方面,，公共投入主要依靠有限的福利彩票公益金，且主要用于公辦養(yǎng)老院或敬老院,，總量供給不足與結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的格局是一種普遍現(xiàn)象,。因此,，社會(huì)保障制度作為需要調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng),、社會(huì)與個(gè)人及家庭之力量,，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全民共享國家發(fā)展成果的基本制度保障，因?yàn)槿狈?duì)主體各方權(quán)責(zé)的清晰規(guī)制,，帶來的即是責(zé)任失衡,、結(jié)構(gòu)失衡與受益主體權(quán)益失衡，這種局面如果不能得到逐步改變,，最終必定損害整個(gè)制度的健康持續(xù)發(fā)展,。

       （三）多層次缺失，政府主導(dǎo)的法定基本保障獨(dú)大,，市場(chǎng)與社會(huì)提供的補(bǔ)充保障并未得到應(yīng)有的發(fā)展,，不僅導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)無法壯大，而且造成政府負(fù)擔(dān)加重,，一部分人的需求無法得到滿足,。建立多層次的社會(huì)保障體系是當(dāng)今世界最具共識(shí)意義的議題，也是許多國家改革或完善社會(huì)保障體系的基本做法,，因?yàn)槎鄬哟紊鐣?huì)保障體系的實(shí)質(zhì)意義是對(duì)社會(huì)保障責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的重塑,，是適應(yīng)人口老齡化并能夠使責(zé)任分擔(dān)更加合理、制度發(fā)展更可持續(xù)的取向,。我國自20世紀(jì)90年代就明確提出了社會(huì)保障多層次化的政策取向與發(fā)展目標(biāo),，但20多年過去了，仍然是政府主導(dǎo)的法定社會(huì)保障處于獨(dú)大的局面,，公益性的社會(huì)慈善機(jī)制,、政策性的保險(xiǎn)機(jī)制與職業(yè)福利機(jī)制，以及市場(chǎng)化的個(gè)人保險(xiǎn)機(jī)制均未得到應(yīng)有的發(fā)展,。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例,，2016年全國領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老金的人數(shù)達(dá)2.6億人，而同時(shí)能夠領(lǐng)取企業(yè)年金的人數(shù)只有105.5萬人,；在養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資中,，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支規(guī)模占整個(gè)養(yǎng)老基金的80%以上。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面,，被社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋的人數(shù)穩(wěn)定在97%左右,，而參加補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)者（包括職工大額醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助、公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助和其他補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)）為2.9億人,，其中真正自主參保者僅有205萬人,；［11］真正商業(yè)意義的健康保險(xiǎn)幾乎可以忽略不計(jì)，這使得高收入階層即使有更高的需求并有支付能力也不可能購買到令人滿意的保障及服務(wù),。在全球有關(guān)災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)計(jì)中,，來自保險(xiǎn)公司的賠款要占整個(gè)災(zāi)害損失的36%以上,，發(fā)達(dá)國家甚至高達(dá)80%以上，而我國因商業(yè)保險(xiǎn)作用微小,，救災(zāi)陷入政府包辦的困境,。如1998年中國發(fā)生特大洪災(zāi)，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2551億元,，而保險(xiǎn)公司的賠款為33.5億元,，僅占洪災(zāi)損失的1.3%；2008年年初,，中國南方冰雪災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失為1516.5億元,，保險(xiǎn)公司的補(bǔ)償不足20億元，僅占冰雪災(zāi)害損失的1.3%,；同年“5·12”汶川特大地震發(fā)生后,，所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)8523.09億元，而保險(xiǎn)公司的補(bǔ)償不到2%,；這種局面迄今仍未有所改變,。［12］再以慈善事業(yè)為例，根據(jù)民政部發(fā)布的《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,，2016年全國共接收社會(huì)捐贈(zèng)款827億元,，占GDP之比僅為0.1%強(qiáng)。由此可見,，我國多層次社會(huì)保障體系建設(shè)是嚴(yán)重失衡的,，第二、三層次實(shí)際上才剛起步,，雖然國家財(cái)富與社會(huì)財(cái)富在快速積累,，市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的作用卻極其有限，整個(gè)社會(huì)保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)因缺乏對(duì)市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的利用而處于無法有效壯大的境地,，這既不利于優(yōu)化責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,，也無法保障人民福祉不斷增長(zhǎng)。

       （四）養(yǎng)老,、育幼,、助殘等方面的基本公共服務(wù)發(fā)展不足，既影響了老年人,、殘疾人的生活質(zhì)量和未成年人的健康成長(zhǎng),，也構(gòu)成了家庭成員的沉重負(fù)擔(dān)。我國自2000年跨入“老齡化社會(huì)”后一直在加速度行進(jìn),，全國65歲及以上老年人占總?cè)丝诒葟?982年的4.9%，上升到2001年7.1%,，2016年達(dá)10.8%,，達(dá)1.5億多人,。［13］而全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施僅有14萬個(gè)，各類養(yǎng)老床位合計(jì)730.2萬張,，其中社區(qū)留宿和日間照料床位僅有322.9萬張,。［14］在育幼方面，根據(jù)教育部發(fā)布的規(guī)劃,，決定2017—2020年實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃,，到2020年全國學(xué)前三年毛入園率將達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%左右,。［15］目前這一指標(biāo)約為70%,，而80%以上的幼兒園為私人舉辦且收費(fèi)的幼兒園；能夠保育3歲以下兒童的托兒所幾近空白,。在殘疾人保障與服務(wù)方面,，更主要依靠家庭照顧。因此,，面向老年人,、兒童、殘疾人,、婦女等群體的社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后,，構(gòu)成了整個(gè)社會(huì)保障體系發(fā)展不充分的短板。

       總體而言,，我國社會(huì)保障體系框架雖然已經(jīng)基本成形,，但結(jié)構(gòu)失衡、發(fā)展不足仍然是主要矛盾,。這一制度初步解決了普惠性問題,，但還未解決好公平性問題；它在實(shí)踐中突出了政府責(zé)任,，但政府責(zé)任邊界以及中央與地方政府的責(zé)任分擔(dān)還不明確,，社會(huì)保障責(zé)任、財(cái)政體制,、稅收體制并未實(shí)現(xiàn)有效匹配,，其他主體的責(zé)任分擔(dān)更是非常有限；社會(huì)保障水平雖然在不斷提高,，但缺乏統(tǒng)籌考慮與正常增長(zhǎng)的機(jī)制,，養(yǎng)老金、醫(yī)保,、低保,、救災(zāi)、各項(xiàng)福利服務(wù)等基本上處于各行其是狀態(tài),，亦缺乏與物價(jià),、工資等以及不同社保項(xiàng)目之間的掛鉤,，這使社會(huì)保障待遇的提高缺乏可預(yù)期性。不僅如此,，現(xiàn)行社會(huì)保障制度還存在著內(nèi)在缺陷或不足,，并且缺乏與時(shí)俱進(jìn)的自我調(diào)節(jié)功能。如1994年建立統(tǒng)賬結(jié)合型職工醫(yī)保制度中的個(gè)人賬戶,，一直處于低效運(yùn)行狀態(tài)并減損制度功效,，但迄今未見廢止或替代；1995年確立的個(gè)人繳費(fèi)滿15年即可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的政策,，是對(duì)老一代產(chǎn)業(yè)工人過去長(zhǎng)期奉獻(xiàn)的補(bǔ)償性規(guī)制,，20多年過去了亦未見調(diào)整；2010年制定的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中規(guī)定退休人員可免繳醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi),，是基于對(duì)老一代退休人員過去所做貢獻(xiàn)和當(dāng)時(shí)養(yǎng)老金水平偏低的照顧性規(guī)制,，但被視為永久性政策，同樣缺乏相應(yīng)的調(diào)適機(jī)制,，等等,。所有這些，均反映了現(xiàn)行制度缺乏自我修正功能,，不良后果日益顯性化,，并給國家治理帶來了巨大難題。這從近年來國家擬延遲退休年齡,、讓退休人員繳納醫(yī)保費(fèi)等政策議題遭到巨大的反對(duì)聲浪可窺一斑,。［16］

       綜上，我國社會(huì)保障體系還處于形塑之中,，特別需要在國家層級(jí)重視統(tǒng)籌考慮與頂層設(shè)計(jì),，并自上而下地推動(dòng)改革走向深化。

       四,、在黨的十九大報(bào)告指引下全面建成中國特色社會(huì)保障體系

       黨的十九大揭開了國家發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代的新篇章,，也全面拉開了社會(huì)保障體系建設(shè)走向成熟、定型發(fā)展階段的大幕,。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)加大深化改革力度,，加快體系建設(shè)步伐，促使中國特色社會(huì)保障體系早日全面建成,。［17］

       （一）堅(jiān)持以共享為基石,，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，實(shí)行多元主體共建共治

       一方面,，共享發(fā)展作為黨的十八屆五中全會(huì)確立的新理念,，已經(jīng)在國家“十三五”規(guī)劃中得到了體現(xiàn)，黨的十九大再度強(qiáng)化了這一理念并突出強(qiáng)調(diào)人人盡責(zé)、人人享有,，走共同富裕的發(fā)展道路,，這是我國的社會(huì)主義性質(zhì)所決定的,，而社會(huì)保障是最應(yīng)當(dāng)對(duì)此做出直接回應(yīng)的制度安排,。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)保障是以集體力量來化解個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持互助共濟(jì)和集體主義是其與生俱來的本色,。因此,，在深化社會(huì)保障改革中，必須堅(jiān)持以共享為基石,，切實(shí)維護(hù)互助共濟(jì)之根本,。當(dāng)前，特別需要警惕個(gè)人主義,、利己主義及拜市場(chǎng)教對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行解構(gòu),，防止社會(huì)保障政策被商業(yè)力量或利益集團(tuán)所綁架。

       另一方面,，社會(huì)保障屬于公共品,，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)。在中國特色社會(huì)保障體系走向成熟,、定型的時(shí)候,，特別需要盡快從以往的地方創(chuàng)新為主提升到國家層面統(tǒng)籌考慮，由此必須強(qiáng)化中央政府的決策責(zé)任,，確保中央政府對(duì)基本保障制度有牢靠的掌控權(quán),，地方政府可以博弈責(zé)任分擔(dān)方式與比重，但不應(yīng)享有自行創(chuàng)制或按“承包制”思維來獨(dú)立運(yùn)行制度的權(quán)力,。在地區(qū)發(fā)展不平衡的條件下,，可以允許一定時(shí)期內(nèi)存在差距，但任何時(shí)候都不能動(dòng)搖統(tǒng)一制度的目標(biāo)和扭曲通向目標(biāo)的路徑,，在深化改革中不僅不能屈從地區(qū)差距,、放任地區(qū)分割，而且應(yīng)當(dāng)盡可能地通過社會(huì)保障制度的統(tǒng)一來促使公共資源得到更為公正的配置,，讓社會(huì)保障真正成為縮小地區(qū)差距,、實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間公正與協(xié)同發(fā)展的重要手段。［18］中央政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起做好頂層設(shè)計(jì),、推動(dòng)社保立法,、合理配置資源、維護(hù)制度統(tǒng)一的重大責(zé)任,。同時(shí),，明確劃分中央與地方政府的社會(huì)保障責(zé)任并實(shí)現(xiàn)財(cái)力的合理匹配。還應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體與個(gè)人及家庭的積極性,，不僅要讓其承擔(dān)繳費(fèi)等相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù),，而且要讓代表不同群體利益的工會(huì)、雇主組織,、殘聯(lián)等參與制度設(shè)計(jì),、監(jiān)督制度運(yùn)行。只有這樣,，才能確保各方主體有效地參與共建共治,，這是維護(hù)制度理性發(fā)展的重要條件。

       （二）做好社會(huì)保障體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)［19］

       基于現(xiàn)行社會(huì)保障體系還未成熟,，各項(xiàng)社會(huì)保障制度缺乏統(tǒng)籌并且?guī)缀蹙嬖谥鴥?nèi)在缺陷或不足,，必須全面優(yōu)化才能理性地走向定型。而傳統(tǒng)的體制性障礙,、漸進(jìn)改革的歷史局限性,、利益失衡格局的形成以及牽一發(fā)而動(dòng)全身的復(fù)雜社會(huì)生態(tài)，決定了深化社保改革必須牢固樹立統(tǒng)籌,、協(xié)同觀,，全面建成中國特色社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)首先做好科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。

       1.在宏觀層面,，應(yīng)有超部門機(jī)構(gòu)專責(zé)統(tǒng)籌,，將社會(huì)保障體系建設(shè)總體設(shè)計(jì)納入中央全面深化改革和國家治理體系現(xiàn)代化的總體設(shè)計(jì)中，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)保障體系及其功能的科學(xué)定位,。具體包括：基于國家發(fā)展目標(biāo)與進(jìn)程對(duì)社會(huì)保障體系進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃,，明確這一制度的建制初衷、發(fā)展目標(biāo)與功能定位,，同時(shí)厘清制度發(fā)展的路徑,。宏觀層面的設(shè)計(jì)還需要解決好社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn),、社會(huì)福利三大基本制度體系的統(tǒng)籌安排與分工協(xié)調(diào)問題,，解決好法定基本保障層次與市場(chǎng)化、社會(huì)化及家庭保障等其他層次之間的統(tǒng)籌安排與合理定位,。

       2.在中觀層面,，應(yīng)當(dāng)解決不同社會(huì)保障類別或主要項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)、功能定位與資源配置方式,，以及與相關(guān)制度安排的關(guān)系,，避免主次不分或顧此失彼。例如,，醫(yī)療保障體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化及其與醫(yī)療,、醫(yī)藥之間的協(xié)同推進(jìn),，老年保障體系中經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障之間的協(xié)同推進(jìn)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，社會(huì)救助與扶貧開發(fā)之間的協(xié)同推進(jìn)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化,，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企（職）業(yè)年金及商業(yè)養(yǎng)老金之間的協(xié)同推進(jìn)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化,，均需要有統(tǒng)籌規(guī)劃的優(yōu)化方案。

       3.在微觀層面,，應(yīng)當(dāng)細(xì)化具體保障項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì),，重點(diǎn)是優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，合理分配責(zé)任,，保證制度公正,、有效且可持續(xù)。以醫(yī)療保險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)為例,，在切實(shí)推進(jìn)“三醫(yī)”聯(lián)動(dòng)的條件下，不僅需要整合現(xiàn)行制度,，還需要同步優(yōu)化籌資機(jī)制與合理分擔(dān)責(zé)任,，并對(duì)分級(jí)診療、支付方式,、信息系統(tǒng)與智能監(jiān)管等做出具體而明確的制度安排,，同時(shí)清晰劃定社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)與商業(yè)健康保險(xiǎn)的邊界，最終向覆蓋全民的健康保險(xiǎn)制度邁進(jìn),。

       （三）加快構(gòu)建具有中國特色的完整社會(huì)保障體系 ［20］

       從過去強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障制度到黨的十九大報(bào)告明確提出全面建成一個(gè)社會(huì)保障體系,，表明社會(huì)保障除了法定的制度安排還需要有其他層次的保障才能全面滿足人民對(duì)美好生活的需要。

       一方面,，盡快實(shí)現(xiàn)法定基本保障制度定型,，同時(shí)據(jù)需增加或調(diào)整相關(guān)制度安排，并真正做到全覆蓋,，這是構(gòu)建完整社會(huì)保障體系必須首先筑牢的基石,。一是將漏在社會(huì)保險(xiǎn)制度外的未參保人群全部納入進(jìn)來，這是必須啃下的“硬骨頭”,。如在醫(yī)保制度實(shí)踐中落實(shí)全民參保計(jì)劃,，確保所有人都能夠在工作或生活的常住地參保并享受醫(yī)保待遇；在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐中盡快摸清適齡人口的就業(yè)狀況和職業(yè)特性,，確保全部參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn),，當(dāng)務(wù)之急是要將1億多產(chǎn)業(yè)工人（主體是農(nóng)民工）納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)因各種原因?qū)е碌穆┍,；蛎摫,，F(xiàn)象采取切實(shí)有效的補(bǔ)救性措施，確保適齡人口人人參保,，年老后人人享有能夠保障自己基本生活的養(yǎng)老金,。二是確保面向特定群體的保障制度能夠真正覆蓋到該群體全體成員身上,。其中，工傷,、失業(yè)保險(xiǎn)等應(yīng)當(dāng)覆蓋所有職業(yè)勞動(dòng)者,，社會(huì)救助應(yīng)將貧困線下以及有急難救助需求的城鄉(xiāng)居民悉數(shù)納入并施以援助，面向老年人,、兒童,、殘疾人的社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)體系能夠覆蓋到有需要的所有老年人、兒童,、殘疾人身上,，保障性住房能夠滿足那些既買不起房也租不起房的人的需要，等等,。同時(shí),，還有必要適時(shí)順應(yīng)人民福利訴求和社會(huì)公正要求，增加或調(diào)整法定保障項(xiàng)目,，如根據(jù)人口老齡化需要建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度,，根據(jù)人口政策調(diào)整增加生育津貼或兒童津貼制度，等等,。完整的社會(huì)保障體系必須且只能建立在完整的法定基本保障制度之上,。

       另一方面，大力發(fā)展通過市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制建立的各種補(bǔ)充保障,，全面建成多層次的社會(huì)保障體系,。構(gòu)建多層次的社會(huì)保障體系是各國社會(huì)保障改革的共同取向，實(shí)質(zhì)上是要通過多層次的構(gòu)架來進(jìn)一步合理劃分不同主體的責(zé)任,，更加合理地配置社會(huì)保障資源,。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由用人單位或雇主,、勞動(dòng)者與政府三方分擔(dān)責(zé)任,，職業(yè)或企業(yè)年金通常由雇主與勞動(dòng)者雙方分擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，而商業(yè)性的人壽保險(xiǎn)或養(yǎng)老金則純粹是參保者個(gè)人自負(fù)繳費(fèi)責(zé)任,，三個(gè)層次三種責(zé)任承擔(dān)方式,。在老齡社會(huì)背景下，單一層次的養(yǎng)老金難以持續(xù)發(fā)展,，發(fā)展第二,、三層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)就具有了必要性和重要性。以醫(yī)療保險(xiǎn)為例,，要全面解決疾病醫(yī)療的后顧之憂,，要想獲得更為便捷、高效的醫(yī)療服務(wù),，僅有基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度是不夠的,，還需要發(fā)展商業(yè)健康保險(xiǎn)加以補(bǔ)充,。它不會(huì)損害第一層次參保人的權(quán)益，卻可以滿足有需要,、有條件者的更高要求,。以社會(huì)救助與社會(huì)福利服務(wù)為例，政府可以兜底但不可能滿足不同層次群體的全部需求,，而慈善事業(yè)恰恰是最好的補(bǔ)充,，因?yàn)榇壬平M織所募集的資源能夠彌補(bǔ)政府社會(huì)救助資源的不足，慈善組織的服務(wù)更可以滿足有需要者的個(gè)性化需求,，等等,。可見,，我國需要的是整個(gè)社會(huì)保障制度的多層次化,，完整的中國特色社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)是一個(gè)由政府、市場(chǎng),、社會(huì)分別主導(dǎo)卻又有機(jī)協(xié)同的多層次體系,。只有這樣，才能更好地讓政府,、企業(yè)、社會(huì)及個(gè)人與家庭合理分擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任,，才能源源不斷地壯大社會(huì)保障物質(zhì)基礎(chǔ),，這是實(shí)現(xiàn)國民福利持續(xù)增長(zhǎng)的前提條件。此外,，還必須注意到值得維系的家庭保障與鄰里,、親友互助的傳統(tǒng)在持續(xù)弱化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾經(jīng)起過重大作用的單位保障制幾乎被摒棄,，值得肯定的自力更生與生產(chǎn)自救傳統(tǒng)亦在走向式微,，這已經(jīng)影響到了社會(huì)保障體系的未來發(fā)展。［21］因此,，加快發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)與慈善事業(yè),，用相關(guān)政策來維系家庭保障與民間互助傳統(tǒng)，同時(shí)促進(jìn)機(jī)構(gòu)福利正常發(fā)展,，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民提升防范風(fēng)險(xiǎn)與自我保障的能力,，應(yīng)當(dāng)成為全面建成中國特色社會(huì)保障體系的重要方向。

       在構(gòu)建完整的社會(huì)保障體系時(shí),，還特別需要盡快補(bǔ)上短板,，包括：大力發(fā)展立足社區(qū)、支撐居家養(yǎng)老的養(yǎng)老服務(wù),；加大兒童福利投入力度,，將解決托幼難的問題擺在社會(huì)保障體系建設(shè)的優(yōu)先位置,，將兒童優(yōu)先戰(zhàn)略落到實(shí)處；加快殘疾人福利事業(yè)發(fā)展步伐,，等等,。

       綜上，我國需要筑牢法定保障層次的基石,，堅(jiān)持正式制度與非正式制度有機(jī)結(jié)合,，普惠性制度與特惠性制度雙層構(gòu)架，政府與市場(chǎng),、社會(huì),、家庭與個(gè)人等多支力量相融合，真正構(gòu)建起有序組合并且具有一定彈性的多層次化社會(huì)保障體系,。［22］

       （四）加快優(yōu)化關(guān)鍵性制度安排,，重塑富有效率的運(yùn)行機(jī)制

       基于現(xiàn)行制度的缺陷與不足，必須通過深化改革加以優(yōu)化,，當(dāng)務(wù)之急是骨干項(xiàng)目需要盡快得到優(yōu)化,。主要包括：一是盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正走向全國統(tǒng)一,；在2018年建立中央調(diào)劑金作為過渡的基礎(chǔ)上,，明確最終實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)收統(tǒng)支的時(shí)間表與路線圖，同時(shí)調(diào)整籌資責(zé)任分擔(dān)比例,、繳費(fèi)年限及替代率,；二是在整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)居民醫(yī)保與職工醫(yī)保的整合,，爭(zhēng)取早日用一個(gè)制度覆蓋全民,，同時(shí)取消個(gè)人賬戶，均衡籌資責(zé)任負(fù)擔(dān),，真正建成成熟的全民醫(yī)保制度,，并藉此切實(shí)解除人民的疾病醫(yī)療后顧之憂，促進(jìn)全民健康,；三是盡快完善低保制度,，包括實(shí)行一定的收入豁免來激勵(lì)低保對(duì)象努力通過勞動(dòng)獲得收入增加、生活改善,，建立規(guī)范的家計(jì)調(diào)查制度以確保符合條件的對(duì)象應(yīng)保盡保,，同時(shí)促進(jìn)低保與扶貧有序銜接，真正兜住低收入困難群體的民生底線,，還需要盡快啟動(dòng)《社會(huì)救助法》的立法程序,，讓包括低保制度在內(nèi)的所有救助項(xiàng)目運(yùn)行在法制軌道上；四是加快優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系,。關(guān)鍵是要立足社區(qū),，加大公共投入,，同時(shí)將現(xiàn)代型的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)與傳統(tǒng)型孝老、敬老的家庭保障有機(jī)結(jié)合,，真正放開對(duì)民間甚至外資的投資管制,，以便充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源與社會(huì)資源，不斷壯大支撐養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),；五是落實(shí)兒童優(yōu)先戰(zhàn)略,，采取公私并舉、官民結(jié)合,、合理布局的方略,，大力發(fā)展托幼事業(yè)，以此減輕居民家庭育兒負(fù)擔(dān),，增進(jìn)居民福利,，實(shí)現(xiàn)人口均衡增長(zhǎng)的目標(biāo)。

       同時(shí),，為維護(hù)整個(gè)社會(huì)保障制度的健康持續(xù)發(fā)展,，重塑富有效率的社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制勢(shì)在必行。一是按照黨的十九大報(bào)告的要求,，盡快建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái),，全面實(shí)施全民參保計(jì)劃，也為提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次,、有效促進(jìn)制度整合進(jìn)而提升制度公平性提供技術(shù)支撐,。二是充分利用社會(huì)力量，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng),、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，提升制度運(yùn)行的預(yù)測(cè),、預(yù)警與監(jiān)控能力,。三是增強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)制的靈活性。如適應(yīng)新業(yè)態(tài)與流動(dòng)性,，在繳費(fèi)方面允許按年或季繳費(fèi),，實(shí)行本地繳費(fèi)與異地繳費(fèi)、柜臺(tái)繳費(fèi)與網(wǎng)絡(luò)（如手機(jī)）繳費(fèi)并行,，在社會(huì)保險(xiǎn)待遇方面實(shí)行本地享有與異地享有并行,、連續(xù)計(jì)算與分段計(jì)算并用。四是建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制,。包括社會(huì)保障政策評(píng)估機(jī)制,、制度運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、項(xiàng)目實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制等,，并接受社會(huì)監(jiān)督,。［23］

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       （作者：鄭功成,，中國人民大學(xué)教授,，中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)）