原標(biāo)題：艾琳 王剛：大城市的政府職權(quán)配置與現(xiàn)代政府型構(gòu)——基于深圳“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”的論析

　　現(xiàn)代城市的發(fā)展正在面臨越來(lái)越多的挑戰(zhàn),，問(wèn)題的根源在于城市領(lǐng)導(dǎo)者的能力缺失,。“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”是深圳市委市政府按照“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求,，近年來(lái)實(shí)施的一項(xiàng)抓“最核心,、最要害”和“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的整合式政府改革與創(chuàng)新,。它著眼于城市政府領(lǐng)導(dǎo)力提升、將建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際化創(chuàng)新型城市作為目標(biāo),，著力破除制約深圳發(fā)展的體制藩籬和制度障礙。本文試圖通過(guò)揭示“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”的改革機(jī)理和治理邏輯,，從政府職權(quán)配置的角度探究現(xiàn)代政府的型構(gòu)模式,。

　　一、增強(qiáng)城市領(lǐng)導(dǎo)力的深圳創(chuàng)新

　　深圳自建立以來(lái),，始終以“百米沖刺”的姿態(tài)狂奔在工業(yè)化,、城市化,、現(xiàn)代化和國(guó)際化的道路上;到2016年年底，GDP總量達(dá)1.95萬(wàn)億元,，全口徑財(cái)政收入7901億元,，常住人口1190.84萬(wàn)人，商事主體270萬(wàn)戶,，成為名符其實(shí)的現(xiàn)代化特大城市,。與此同時(shí)，傳統(tǒng)與現(xiàn)代交織的“城市病”不斷顯現(xiàn),，原本行之有效的管理方法,、管理手段受到挑戰(zhàn)，如何再創(chuàng)優(yōu)勢(shì)成為城市主政者面對(duì)的重大問(wèn)題,。

　　(一)汲取教訓(xùn)：契機(jī)式的改革

　　2015年12月20日,，深圳光明新區(qū)一垃圾填埋場(chǎng)發(fā)生滑坡，造成77人死亡和失蹤的重大災(zāi)難,。在應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)的同時(shí),，深圳迅速組織力量，圍繞城市公共安全展開(kāi)了拉網(wǎng)式排查,。面對(duì)排查出的在城市安全,、城市規(guī)劃、建設(shè)和管理中的諸多缺失,，嚴(yán)肅審視政府管理,、行政運(yùn)作和事權(quán)配置的種種弊端;直面問(wèn)題、探尋根源的檢視,，引發(fā)了觸及根本的認(rèn)知激辯,，并形成破除故步自封、打消患得患失,、消除求穩(wěn)怕變等的思想再解放,。改革的時(shí)機(jī)選擇和環(huán)境營(yíng)造，對(duì)變革的可觸及范圍,、可達(dá)成深度具有重要影響,。深圳抓住了再次實(shí)施重大改革的契機(jī)，堅(jiān)定了“過(guò)去靠改革取得輝煌成就,，當(dāng)前,、未來(lái)的發(fā)展也唯有靠改革”的共識(shí)，確立了在革故鼎新中“打基礎(chǔ),、立長(zhǎng)遠(yuǎn),、補(bǔ)短板”的決心。

　　(二)老區(qū)先行：復(fù)制式的改革

　　作為深圳最早的建成區(qū)，市政基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)老舊,、城市空間拓展存在局限,，受制度和體制制約，區(qū)政府“有勁使不上”一直是羅湖的“痛點(diǎn)”,。羅湖區(qū)的強(qiáng)烈發(fā)展意愿,，2015年得到了市委市政府的積極回應(yīng)，賦權(quán)該區(qū)在城市更新上先行先試,，相應(yīng)下放了土地整備,、臨時(shí)用地、土地招拍掛等44項(xiàng)事權(quán),。與城市更新有關(guān)的7個(gè)市直部門的22項(xiàng)審批事項(xiàng)一并下放,，計(jì)劃和規(guī)劃同步申報(bào)，審批層級(jí)由4級(jí)變?yōu)?級(jí),，審批環(huán)節(jié)由25個(gè)減為12個(gè),。在市規(guī)劃國(guó)土委的支持下，羅湖區(qū)開(kāi)發(fā)了城市更新“一張圖”信息系統(tǒng),，將涉及城市更新事權(quán)的單位全部納入,，實(shí)現(xiàn)“平行變平臺(tái)，外部協(xié)調(diào)變內(nèi)部溝通”,。改革使城市更新審批期限縮短一年半,，2016年全區(qū)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)46%，其中城市更新投資增長(zhǎng)106%,，GDP增速9%,，均創(chuàng)該區(qū)多年新高。

　　(三)總結(jié)提升：拓展式的改革

　　行政職權(quán)是政府運(yùn)作的核心,，決定著行政機(jī)關(guān)的存在形態(tài),、運(yùn)行方式。有了羅湖區(qū)的成功實(shí)踐,，深圳簡(jiǎn)政放權(quán)的步伐更加堅(jiān)實(shí),，提出了全面下放重點(diǎn)領(lǐng)域事權(quán)、提高城市供給能力的“能放則放”的改革要求,，改革領(lǐng)域進(jìn)一步拓展：下放道路建設(shè),、交通運(yùn)輸?shù)?7項(xiàng)事權(quán)，工程質(zhì)量監(jiān)管,、消防審批等10項(xiàng)事權(quán),，水務(wù)工程、污水污泥處理等4項(xiàng)事權(quán),，公園,、綠化等9項(xiàng)事權(quán),，人力資源中介機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)審批管理等與民生密切相關(guān)的事權(quán),。陸續(xù)下放的144項(xiàng)事權(quán)中，審批類的76.3%,，執(zhí)行類的10.8%,，監(jiān)管類的12.9%;完全下放的61.7%，權(quán)限擴(kuò)大的38.3%;業(yè)務(wù)量較多的48.1%,，一般的18%,，較少的23.3%，其他的10.7%,。下放高“含金量”事權(quán),，增強(qiáng)了區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市建設(shè)管理和公共服務(wù)供給的能力,，進(jìn)一步消解了投資項(xiàng)目審批鏈條長(zhǎng),、效率低、推進(jìn)難的問(wèn)題,。

　　(四)配套推進(jìn)：協(xié)同式的改革

　　財(cái)權(quán),、人事權(quán)的相應(yīng)調(diào)整，才能構(gòu)建起完備的改革體系,。按照財(cái)隨事轉(zhuǎn),、因事定費(fèi)的原則，結(jié)合財(cái)稅和土地出讓收入,，深圳實(shí)施了市區(qū)投資體制改革和財(cái)政體制改革,，確定除全市性、跨界跨區(qū)項(xiàng)目外,，其他政府投資全部下放;將部分“市投市建”項(xiàng)目調(diào)整為“區(qū)投區(qū)建”,，取消“市投區(qū)建”，市,、區(qū)政府投資比例由6∶4調(diào)整為5∶5,。將規(guī)劃國(guó)土、交通運(yùn)輸,、市場(chǎng)監(jiān)管駐區(qū)機(jī)構(gòu)調(diào)整為雙重管理,，不宜實(shí)行屬地管理的采取市管隊(duì)伍區(qū)管領(lǐng)導(dǎo)、市管業(yè)務(wù)區(qū)管使用的方式,，消化“條塊”沖突,。通過(guò)挖潛調(diào)劑，市級(jí)2374名編制“人隨事走”充實(shí)下放到各區(qū),。強(qiáng)化基層行政執(zhí)法,，與市民關(guān)系密切,、執(zhí)法頻率高的領(lǐng)域?qū)嵭薪值缊?zhí)法。發(fā)揮行政服務(wù)大廳的平臺(tái)整合功能,，全市實(shí)行“一號(hào)申請(qǐng),、一窗受理、一網(wǎng)通辦”,，民生服務(wù)事項(xiàng)下沉到社區(qū),。“下放真,，落地實(shí),，配套全，辦得好”,，是改革的總體要求,。

　　(五)職權(quán)重構(gòu)：整合式的改革

　　城市是高度一體化的生命體，調(diào)整權(quán)力配置,、實(shí)施職能整合是“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”的核心方式,。城市的整體性決定了如果任由各區(qū)切塊管理，會(huì)對(duì)城市管理工作帶來(lái)負(fù)面影響,。以縱向放權(quán)使城市管理重心整體下移,，并在事權(quán)下放過(guò)程中橫向整合，實(shí)施行政職權(quán)的系統(tǒng)性簡(jiǎn)化優(yōu)化;以外部效能為導(dǎo)向,，改進(jìn)職能履行方式,，使行政職權(quán)縱向錯(cuò)位配置、事權(quán)事務(wù)相對(duì)均衡,。做到市,、區(qū)、街道各級(jí)的公共事務(wù)與審批事項(xiàng)對(duì)應(yīng),、行政審批與許可事權(quán)統(tǒng)一,、管理事權(quán)與行政職能一致、行政職權(quán)與行政責(zé)任對(duì)稱,，疏解區(qū)和街道法定職權(quán)“過(guò)小”與工作職責(zé)“過(guò)大”的矛盾,，促使職責(zé)同構(gòu)、多頭管理,、“小馬拉大車”以及條塊割裂等權(quán)力運(yùn)行梗阻的消解,。“政府改革與政府創(chuàng)新是政府體系由舊的模式向新的模式轉(zhuǎn)變或自我完善過(guò)程中兩個(gè)不同層面的內(nèi)容,。政府創(chuàng)新內(nèi)涵于政府改革,，服從并服務(wù)于整個(gè)政府改革?！盵1]通過(guò)整合式政府改革與創(chuàng)新,，市的任務(wù)是“瘦身健體”,，對(duì)區(qū)的要求是“強(qiáng)身健體”，街道的目標(biāo)則是“壯身健體”,，三個(gè)層級(jí)的施政能力都在整合中得到相應(yīng)提升,。

　　(六)持續(xù)完善：驗(yàn)證式的改革

　　定位為“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”，就是要有效整合其他相關(guān)改革,。如何兼顧城市管理整體性要求與調(diào)動(dòng)基層積極性,，如何兼顧便捷辦事與承接能力，提升事權(quán)下放的精準(zhǔn)度,，需要持續(xù)地校驗(yàn)。深圳十個(gè)區(qū)的現(xiàn)代化程度并不同步,，雖然“改革方案”下放的事權(quán)是一致的,，但各區(qū)的理解和期許存在差別：承接能力強(qiáng)的區(qū)要求進(jìn)一步加大事權(quán)下放力度，基礎(chǔ)較弱的區(qū)“有心無(wú)力”,、希望由市直部門代行或設(shè)緩沖期;在事權(quán)執(zhí)行尺度上,，有的區(qū)較嚴(yán)、有的區(qū)放寬,，有的項(xiàng)目把握偏緊,、有的則實(shí)施過(guò)松，做法上的不同會(huì)給管理和服務(wù)對(duì)象帶來(lái)困擾,。另一方面,，市直部門對(duì)改革要求、下放事項(xiàng)的態(tài)度和做法也有出入,。市直部門對(duì)區(qū)暫時(shí)無(wú)法承接到位的事項(xiàng)應(yīng)再“送一程”;對(duì)下放效果不明顯,，或分散辦理會(huì)造成行政資源較大浪費(fèi)的事權(quán)可重新調(diào)整;有的還需要修訂有關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)范性文件,，理順職權(quán)調(diào)整的法理關(guān)系,，事權(quán)下放即使做不到“于法有據(jù)”，也能夠“不與法沖突”,。

　　二,、“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”實(shí)踐的改革啟示

　　政府改革是政府適應(yīng)社會(huì)的變化而對(duì)政府體系的結(jié)構(gòu)、功能以及行為進(jìn)行調(diào)整和變革的過(guò)程,。[2]主政者確定“轉(zhuǎn)變職能,、重心下移、權(quán)責(zé)統(tǒng)一,、提高效能”作為“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”的改革原則,，是基于深圳城市發(fā)展?fàn)顩r和目標(biāo)定位的主動(dòng)選擇。

　　(一)保持領(lǐng)先必須主動(dòng)改革

　　深圳僅用30年就走完了世界現(xiàn)代化城市數(shù)百年的發(fā)展歷程,，作為“快速發(fā)展城市的典范”躋身全球先進(jìn)城市行列,。在多年的磨合中,，深圳的市、區(qū),、街道和社區(qū)之間在管理邊界,、職權(quán)層級(jí)、行為模式,、業(yè)務(wù)銜接等方面,，形成了相對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)作秩序和工作聯(lián)系;但城市管理權(quán)仍然過(guò)度集中，產(chǎn)生了權(quán)力與事務(wù)脫節(jié),，導(dǎo)致政府職能懸置,、轄制力不強(qiáng)和執(zhí)行力弱化等弊端。伴隨建成區(qū)規(guī)模的不斷擴(kuò)張,、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的日趨復(fù)雜,、城市功能的演進(jìn)升級(jí)，環(huán)境危機(jī),、交通擁堵及公共安全隱患等業(yè)已成為這座城市的巨大困擾,。解決問(wèn)題需要有正視困難、自找麻煩的勇氣,，打破既有的權(quán)力配置,、利益格局勢(shì)在必行，只有在“得罪”現(xiàn)狀中才能破解桎梏,，構(gòu)建更符合發(fā)展趨勢(shì)的管理體制,、組織形態(tài)和運(yùn)作機(jī)制，唯有此才能保持領(lǐng)先,?！皬?qiáng)區(qū)放權(quán)”是弊端發(fā)現(xiàn)和目標(biāo)導(dǎo)向的主動(dòng)改革，是問(wèn)題倒逼的應(yīng)對(duì)式改革,，與“遵照?qǐng)?zhí)行”上級(jí)文件的落實(shí)式改革有很大區(qū)別,，將問(wèn)題的解決作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、構(gòu)建運(yùn)作模式的必要過(guò)程,，要實(shí)現(xiàn)的是更有力的管理,、更有效的治理、更優(yōu)良的發(fā)展,。

　　(二)改革的切入點(diǎn)至關(guān)重要

　　凡重大改革既要有敲門磚,，也要有切入點(diǎn)，切入點(diǎn)就是“痛點(diǎn)”,，找到了就抓住了解決相關(guān)問(wèn)題的“腰眼”,。汲取“12·20”事故教訓(xùn)，深圳必須解決自身三大短板：一是全市已建成建筑中有30多萬(wàn)棟尚待完善手續(xù),，其中有些可能存在重大安全隱患;二是可用建設(shè)用地指標(biāo)僅剩8平方公里,，必須通過(guò)城市更新,、土地整備等，彌補(bǔ)發(fā)展空間的不足;三是“小政府”格局下基層力量薄弱,，隨著城市的膨脹管理鏈條越拉越長(zhǎng),，加劇了工作脫節(jié)、管理缺位,。要消弭這些城市軟肋,，局部單打獨(dú)斗不行，必須系統(tǒng)性銜接,，需要結(jié)合“放管服”和供給側(cè)改革,，實(shí)施政府職能整體優(yōu)化和體系構(gòu)建的全域性改革，破除制約城市發(fā)展的體制機(jī)制障礙,?！皬?qiáng)區(qū)放權(quán)”抓住城市空間這個(gè)矛盾最為突出的緊約束，從城市建設(shè),、投資體制、社會(huì)管理,、行政執(zhí)法,、駐區(qū)機(jī)構(gòu)權(quán)屬、區(qū)與街道職責(zé)和機(jī)構(gòu)編制等方面同時(shí)入手,，著眼于“兩級(jí)政府”,、“三級(jí)管理”和“四級(jí)服務(wù)”的體系建設(shè)，打造更好地履行公共管理,、公共服務(wù),、社會(huì)治理和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生福利改善的有效政府,。

　　(三)在委托授權(quán)中放而不散

　　放而不散,、放而不亂是對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)的基本要求。比如一家企業(yè)以同一項(xiàng)目到幾個(gè)區(qū)同時(shí)申請(qǐng)用地,，誰(shuí)來(lái)協(xié)調(diào)?區(qū)的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)了,，如何防止標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、本位主義,，避免利益沖突和成效抵消?分權(quán)與集權(quán)是權(quán)力的配置方式,，放權(quán)與授權(quán)是權(quán)力的調(diào)整方式，相互依存并互為利弊,。應(yīng)遵循比例原則的適當(dāng)性,、必要性和均衡性要求，使放權(quán)與授權(quán),、集權(quán)與分權(quán)的邊際效益均衡,，做到放不失序,。以授權(quán)管理方式放權(quán)，意味著對(duì)放給區(qū)的事權(quán)運(yùn)行規(guī)則,、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適度統(tǒng)一,，還要有力的統(tǒng)籌、有效的糾偏,，輔之必要的監(jiān)管和指導(dǎo),，避免城市內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)消耗。行政秩序是市場(chǎng)秩序的保證,，是社會(huì)秩序的基礎(chǔ),，是政治秩序的前提，從公共政策到公共管理的城市統(tǒng)一性,，要求健全授權(quán)管理的制度規(guī)范,，理清放權(quán)事項(xiàng)與授權(quán)管理的范疇、邊界和關(guān)系,，使二者服從和服務(wù)于城市的整體需要,。放權(quán)不是放任、放責(zé),，“強(qiáng)區(qū)”不是“弱市”,、更不是職權(quán)“割據(jù)”。涉及全市空間規(guī)劃,、重要行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策,、重大公共設(shè)施建設(shè)等事權(quán)事務(wù)，全市要政令統(tǒng)一,。

　　(四)在分權(quán)中重塑治理體系

　　條塊治理是現(xiàn)代政府治理架構(gòu)的重要特征,。城市政府縱向職權(quán)的劃分，主要受事權(quán)事務(wù)的影響范圍,、重大性,、煩瑣度，以及與行政相對(duì)人的關(guān)系等影響,。[3]放權(quán)的實(shí)質(zhì)是激勵(lì),，不宜集中控制或集中管理成本更高的職權(quán)更適合以分權(quán)模式履行。鑒于權(quán)力的單向度特征,，“沉得下”才能“管得住”,、“處置快”，為此要確保下放的權(quán)力能管事,、能定事,、能做事，避免只拿鑰匙不當(dāng)家。

1.突出市謀劃發(fā)展的職責(zé),。通過(guò)對(duì)政府職權(quán)格局的調(diào)整和事權(quán)事務(wù)的優(yōu)化,，促使市直部門更好地履行政策、規(guī)劃,、指導(dǎo),、監(jiān)督、核查等職能,，從不必直接從事的煩瑣事務(wù)中解脫出來(lái),，增強(qiáng)政策制定、宏觀決策,、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和調(diào)配資源的能力,，聚焦于提升城市高度、奠定區(qū)域格局,、發(fā)掘發(fā)展后勁等對(duì)城市未來(lái)至關(guān)重要的方面,，把工作重心用于保障城市整體發(fā)展的跨區(qū)規(guī)劃、重大設(shè)施,、重要項(xiàng)目上來(lái),，保證規(guī)劃、建設(shè),、管理和產(chǎn)業(yè)布局,、公共服務(wù)在市域范疇內(nèi)的均衡統(tǒng)一。

　　2.擴(kuò)大區(qū)整合實(shí)施的職能,。“強(qiáng)區(qū)”的落腳點(diǎn),，在于提升區(qū)助推經(jīng)濟(jì),、建設(shè)城市、管理社會(huì)和服務(wù)公眾的能力,，發(fā)揮區(qū)在城市綜合管理,、促進(jìn)發(fā)展和完善服務(wù)方面的主體作用，提高城市運(yùn)轉(zhuǎn)效能,。區(qū)的行政職能完備,、機(jī)構(gòu)相對(duì)健全、管理較為規(guī)范,，改革提高了區(qū)的自主權(quán),，除強(qiáng)化轄區(qū)的日常建設(shè)、管理外,，還要更好地提供文化教育,、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障,、勞動(dòng)保障,、社會(huì)福利,、公共安全等公共服務(wù)產(chǎn)品，改善市容等基礎(chǔ)環(huán)境,。

　　3.強(qiáng)化街道行政執(zhí)行的職權(quán),。提高權(quán)力末梢的執(zhí)行能力，必須職權(quán),、事權(quán)適配,。區(qū)在承接整合事權(quán)后，將適宜的事權(quán)事務(wù)交由街道行使,，發(fā)揮街道在城市管理,、社會(huì)建設(shè)和公共服務(wù)的基礎(chǔ)作用，改善基層治理狀況,。街道“有事,、有權(quán)、有人,、有責(zé)”,，對(duì)身邊的事既能看得見(jiàn)，又能管得著,、辦得到,，能更妥善地處置各類危機(jī)，更有效地為社區(qū)發(fā)展提供保障;將街道承擔(dān)的專業(yè)性較強(qiáng)的行政執(zhí)法和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、招商引資,、教育醫(yī)療等職責(zé)上收區(qū)實(shí)施，明確對(duì)街道的考核由區(qū)委區(qū)政府統(tǒng)一組織,。

　　(五)通過(guò)轉(zhuǎn)換機(jī)制提升效能

　　縱向放權(quán)是改革的起點(diǎn),，區(qū)在承接事權(quán)后要實(shí)施職能整合、流程再造,，重構(gòu)政府運(yùn)作體制,、運(yùn)作機(jī)制和運(yùn)作方式，完成職權(quán)的再融合,、事權(quán)的再優(yōu)化,、事務(wù)的再配置;行政效能得到明顯提升，是改革預(yù)期目標(biāo)的核心,，這既關(guān)系“接得住”的能力建設(shè),，也體現(xiàn)“承接好”的改革要求。市區(qū)兩級(jí)要對(duì)受理要素,、許可條件,、規(guī)制功能相同或相近的審批事項(xiàng)加以歸并，建立審批、監(jiān)管與服務(wù)既相對(duì)獨(dú)立又彼此銜接的管理體制;“組織價(jià)值在流程,、流程之外無(wú)組織”,，在全流程再造中剔除非必要管理環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)運(yùn)作,、消解機(jī)構(gòu)冗余,，促使更為合理的管理體制、運(yùn)作機(jī)制盡快就位,?！皬?qiáng)區(qū)放權(quán)”不是管理層級(jí)之間的權(quán)力“分果果”，絕不只是區(qū)行政權(quán)力的擴(kuò)張,、機(jī)構(gòu)編制的膨脹,，不是對(duì)原有體制、機(jī)制的簡(jiǎn)單復(fù)制,。屬地責(zé)任,、集成職權(quán)、創(chuàng)新體制,、改善管理是“強(qiáng)區(qū)”的關(guān)鍵,，要體現(xiàn)為管理體制的理順、運(yùn)作機(jī)制的優(yōu)化,、政府職能的轉(zhuǎn)變,，體現(xiàn)為治理能力的明顯提高、治理效益的顯著改善,，以及行政相對(duì)人滿意度的持續(xù)提升,。

　　城市治理必須同時(shí)解決城市中的政府治理問(wèn)題與政府治理中的城市問(wèn)題，只有這樣,，才能實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展與政府轉(zhuǎn)型的雙重目標(biāo),。[4]深圳的“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”的核心是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化城市政府治理的體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新,，提升政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的駕馭能力、對(duì)城市運(yùn)行的管理能力,、對(duì)社會(huì)事務(wù)的治理能力,，有別于省直管縣體制下的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”。[5]

　　三,、在職權(quán)重置中型構(gòu)現(xiàn)代政府

　　面對(duì)城市內(nèi)部越來(lái)越多的突出問(wèn)題,，政府如何完全現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型就成為城市治理的核心問(wèn)題。建設(shè)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求,、與所處城市適配,，并能發(fā)揮引領(lǐng)作用的政府管理和治理能力，才能抓住轉(zhuǎn)型時(shí)期的巨大機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)新的跨越,。要完成先進(jìn)城市的現(xiàn)代政府的型構(gòu),，需要通過(guò)“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”這樣具有極強(qiáng)帶動(dòng)性和牽引力功能，發(fā)揮系統(tǒng)性作用的政府改革來(lái)實(shí)現(xiàn),。

　　(一)建構(gòu)職能適配的均衡政府

　　政府作為城市管理者不是單一模式的存在,，諸如有限政府、責(zé)任政府,、法治政府,、效能政府和服務(wù)型政府都是現(xiàn)代政府的內(nèi)在屬性，這些要素既彼此支撐又相互牽制,，共同體現(xiàn)于“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革,，偏執(zhí)任一方面都將導(dǎo)致行政職能的紊亂。換言之,，“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”要實(shí)現(xiàn)的是理性整合,、有效自控的均衡政府，是具有市域關(guān)注,、職能融合和系統(tǒng)效能的整合型政府,，并以此保障政府的職權(quán)要素合理、組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)約和運(yùn)行機(jī)制優(yōu)良,。均衡政府打破了本位主義的職責(zé)體系,，使政府的橫向分工服從整體目標(biāo)，并與縱向職權(quán)的層級(jí)配置有機(jī)銜接,，構(gòu)建職能與體制,、規(guī)模與效能、決策與執(zhí)行,、監(jiān)管與服務(wù)匹配的“更為管用的政府”,。

　　(二)打造全流程化的協(xié)同政府

　　改革的初衷，在于提升深圳的競(jìng)爭(zhēng)力,、輻射力和影響力,，加速建設(shè)與先進(jìn)城市相適宜的權(quán)力格局和運(yùn)行機(jī)理?！皬?qiáng)區(qū)放權(quán)”構(gòu)建的縱橫交織的行政運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制,，要通過(guò)全流程化打通政府切塊設(shè)置和分級(jí)管理形成的楚河漢界、壁壘高墻,，集合政府職能,、行政職權(quán)和事權(quán)事務(wù)，從管理與服務(wù)的雙重維度橫向協(xié)作,、縱向貫通,，運(yùn)用信息化技術(shù)實(shí)現(xiàn)工作聯(lián)動(dòng),、無(wú)縫聯(lián)結(jié)，建設(shè)一體化的協(xié)同,。協(xié)同政府是現(xiàn)代政府的特質(zhì),，也是城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。協(xié)同政府致力于消除政府決策,、管理,、運(yùn)作和服務(wù)中的“碎片化”，所體現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性協(xié)調(diào)機(jī)制,、制度性協(xié)作機(jī)制與程序性協(xié)助機(jī)制,，是與現(xiàn)代城市社會(huì)形態(tài)相適應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制。[6]

　　(三)再塑多元參與的合作政府

　　城市管理是在城市空間里協(xié)調(diào)和整合所有公共和私人行為的活動(dòng),。追求資源效益最大化的市場(chǎng)機(jī)制,、體現(xiàn)以人為本的社會(huì)機(jī)制、以公共服務(wù)為職責(zé)的行政機(jī)制,，是現(xiàn)代城市運(yùn)作的三大核心機(jī)制,，“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”致力于三者的有機(jī)銜接、適度整合,，促使多元主體參與的公共治理的形成,。換言之，事權(quán)下放,、職權(quán)下沉,，將推進(jìn)政府由管控走向治理、由管制走向服務(wù),，善治,、善政本身就是政府作用的更好發(fā)揮;有利于政府作為城市共同一員以合作者身份，引導(dǎo)(主導(dǎo))不同社會(huì)主體,、社團(tuán)組織,、私人機(jī)構(gòu)以及市民個(gè)人共同參與到城市公共活動(dòng)或公共治理當(dāng)中發(fā)揮作用。合作政府是先進(jìn)城市的當(dāng)然選擇,，它使權(quán)力更多地代表社會(huì)意愿,，增強(qiáng)市民對(duì)政府的信任。

　　(四)建設(shè)高效彈性的強(qiáng)力政府

　　城市管理水平,，決定著城市的品質(zhì),。“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革致力于解決行政權(quán)力與公共事務(wù)的不匹配問(wèn)題,，通過(guò)職權(quán)、事權(quán)的重新配置,，力求實(shí)現(xiàn)各行政層級(jí)的職能有效,、行為有力,、結(jié)果有用，以公共管理和服務(wù)的高效能回應(yīng)市場(chǎng),、社會(huì)的訴求,。政府組織結(jié)構(gòu)、管理模式和任務(wù)編組的彈性機(jī)制,，有利于提升政府的協(xié)調(diào)能力,、應(yīng)變能力和適應(yīng)能力，降低大城市運(yùn)作中的僵化,、低效和冷漠,。[7]除了簡(jiǎn)政放權(quán)外，“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”還把改革的著眼點(diǎn)放在制度性,、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的重構(gòu)上,，放在了體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)設(shè)上,，最大限度地放大變革成效,。城市需要、市民歡迎的公共管理者,，必須以積極作為維護(hù)秩序,、保障自由、促進(jìn)公平,、改善服務(wù),，需要通過(guò)橫向分權(quán)、縱向授權(quán)以及給工作人員賦權(quán)建立起有權(quán)威,、可依賴的強(qiáng)力政府,。

　　(五)提供價(jià)值服務(wù)的智能政府

　　城市治理歸根到底是價(jià)值和利益的實(shí)現(xiàn)。智能政府不僅是政府運(yùn)作,、決策的智能化,，還是政府監(jiān)管、服務(wù)的智能化,，是打造智慧城市的基礎(chǔ)和前提,。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是“放管服”改革的重要內(nèi)容,，也是“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革所要推進(jìn)的“技術(shù)+制度”的體制機(jī)制變革,。政府形態(tài)受制于城市形態(tài)并為城市定位服務(wù)，智能政府以公共服務(wù)為導(dǎo)向,，以行政審批,、政務(wù)服務(wù)的數(shù)據(jù)化推動(dòng)政府運(yùn)作機(jī)制的重建，照顧到行政相對(duì)人的差異化訴求并提供個(gè)性化服務(wù),，使市民享受到由此帶來(lái)的便利;基于“數(shù)字管理”的資源共享,、業(yè)務(wù)協(xié)同,、科學(xué)決策，可提升政府管理城市的領(lǐng)導(dǎo)力,，提升支撐超大型城市運(yùn)作更低成本,、更高效益和共享欣欣向榮的服務(wù)能力。

　　毫無(wú)疑問(wèn),，政府建構(gòu)能力是城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力,，這一點(diǎn)對(duì)政府主導(dǎo)模式城市尤其如此。城市政府的先進(jìn)性集中體現(xiàn)為政府與城市的相宜性,。能放就放,、宜統(tǒng)則統(tǒng)、授權(quán)有度的“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”,，通過(guò)事權(quán)下移,、人員下沉、就便管理,、就近服務(wù)等,，著眼于構(gòu)建與深圳這座城市定位、目標(biāo)相匹配的政府職能體系,、組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,，在整體性和協(xié)同性的前提下又以適度彈性促進(jìn)效能提升、智能服務(wù),，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府在先進(jìn)城市治理上的深刻變革,，挖掘潛力、提升城市競(jìng)爭(zhēng)力,，這又何嘗不是處在現(xiàn)代化進(jìn)程中的大城市對(duì)其管理者的深切呼喚,。(艾琳，吉林大學(xué)法學(xué)院講師;王剛,，深圳市人民政府副秘書(shū)長(zhǎng))

　　[參考文獻(xiàn)]

　　[1]李瑩,，孔祥利.政府改革與政府創(chuàng)新——從另一種角度看中國(guó)行政改革的邏輯進(jìn)程[J].中國(guó)行政管理，2009(1).

　　[2]張成福.變革時(shí)代的中國(guó)政府改革與創(chuàng)新[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),，2008(5).

　　[3]陶振.都市管理綜合執(zhí)法的體制變遷與治理邏輯——以上海為例[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào),，2017(1).

　　[4]姚尚建.論城市政府的轉(zhuǎn)型——基于城市蔓延的中國(guó)視角[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2012(4).

　　[5]龐明禮,，徐干.“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”體制改革的文本分析[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),，2015(4).

　　[6]解亞紅.“協(xié)同政府”：新公共管理改革的新階段[J].中國(guó)行政管理，2004(5).

　　[7]魏淑艷,，路穩(wěn)玲,，李富余.中國(guó)政府治理現(xiàn)代化：能力政府、法治與問(wèn)責(zé)制的均衡發(fā)展[J].理論探討,，2016(1).

　　來(lái)源：《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期