摘要：現(xiàn)代行政體制經(jīng)歷了一個不斷變革、逐步完善的歷史進程。雖然世界各國的行政體制因所處環(huán)境的不同而呈現(xiàn)較大差異性,，但它們?nèi)跃哂泄残?、法治性、科層性和系統(tǒng)性等共同特征,。這些共同特征對我國行政體制改革具有重要啟示,，在政府建設和行政改革過程中應注重強化公共服務、堅持依法行政,、完善科層結構,、運用系統(tǒng)方法。

       現(xiàn)代行政體制與現(xiàn)代民族國家同生共長,。18世紀末以來,，現(xiàn)代行政體制在現(xiàn)代民族國家先后確立，并經(jīng)歷了一個不斷變革,、逐步完善的歷史進程,。雖然世界各國的行政體制因其所處的環(huán)境不同而呈現(xiàn)較大的差異性，但作為現(xiàn)代民族國家的共同現(xiàn)象,，它們?nèi)跃哂幸恍┕餐奶卣?，這就是公共性、法治性,、科層性和系統(tǒng)性,。這些共同特征對我國行政體制改革的啟示是：強化公共服務，堅持依法行政,，完善科層結構,，運用系統(tǒng)方法，以加快推進現(xiàn)代化政府建設,。

       一,、現(xiàn)代行政體制的產(chǎn)生

       現(xiàn)代行政體制的誕生過程，也是15世紀到18世紀現(xiàn)代民族國家在西歐逐步產(chǎn)生的過程,。在近400年的發(fā)展歷程中,，行政體制的變革主要包括四個方面內(nèi)容：一是將國家主權歸于君主；二是國家資源汲取能力增強,；三是國家開始管理經(jīng)濟和社會活動,；四是行政權擴張并走向中央集權化。［1］

       公元5世紀到15世紀末,，歐洲處于封建社會時期,，封建領主和封臣之間的關系是占據(jù)支配地位的權威關系，封建領主依據(jù)封臣的效忠給予回報,，統(tǒng)治權被眾多小的政治實體分割,，國王的權力受到很大限制,。16世紀左右，歐洲的國王們采取多種措施來強化王室權力,，削弱貴族權力,，將國家主權從分散的封建貴族那里逐步集中到自己手中，封建君主政體開始轉(zhuǎn)向?qū)Ｖ凭髡w,。隨著國王權力的擴張，王室管理和國家事務管理逐漸復雜化,，行政的理性化和專業(yè)化初見端倪,。在這一背景下，為了獲得足夠的財政資源支持擴張活動,，國王們紛紛設立了專門的征稅機關,。法國王室于1439年頒布法令禁止封建領主未獲國王允許征收稅款，到16世紀末,，法國國王就已派遣財政官員駐各地代表其征稅,。征稅機構的設立為封建國家王權擴張和行政機構專業(yè)化發(fā)展提供了重要保障和途徑。

       封建王權集中和王國擴張是在經(jīng)濟和軍事雙重競爭的環(huán)境中發(fā)生并發(fā)展的,。無論是各個王國之間的經(jīng)濟競爭還是軍事競爭,，又都直接促進了行政管理專業(yè)化的發(fā)展。16世紀至17世紀,，重商主義政策為各國專制君主普遍采用,。重商主義把財富視為國家權力的基礎，提出要憑借國家權力去建立一種新秩序,，以在對外貿(mào)易中取得順差,，積累國家財富，促進國家力量的增長,。由于重商主義強調(diào)國家對經(jīng)濟和社會生活的干預,，因此政府的職能日漸增加，公共服務范圍不斷擴大,。這就必然會對行政管理提出專業(yè)化和效率化的要求,。與此同時，歐洲各國正處于持續(xù)的軍事競爭中,，殘酷的軍事競爭和戰(zhàn)爭加快了政府的集權化,、官僚化以及國家機器的專業(yè)化進程。為了在對外軍事競爭中獲勝,，政府必須集中權力,，以擴張自身以及其所統(tǒng)治國家的力量；作為國家機器的政府行政機構也必須分工明確,，各司其職,，軍事,、財政和后勤等與軍事直接相關的行政部門必須組織嚴密，不斷提高行政管理的專業(yè)化程度和行政人員的職業(yè)化水平［2］,。內(nèi)部的重商主義運動和外部的軍事競爭兩股力量,，不僅將封建國家行政范圍擴大到經(jīng)濟和社會事務，而且大大提高了行政管理的專業(yè)化水平,，最終導致了“世襲行政轉(zhuǎn)向官僚行政”［3］,。

       盡管隨著專制君主政體的出現(xiàn)，歐洲主要國家行政機構的專業(yè)化,、行政人員的職業(yè)化和行政管理的中央集權水平有了很大的提高,，但現(xiàn)代行政體制確立的標志，則是現(xiàn)代民族國家在西歐的產(chǎn)生,。1789年法國大革命之后,，現(xiàn)代民族國家最先在法國誕生。法國大革命帶來的最重要變化是國家概念的非人格化,，即國家不再是國王的世襲財產(chǎn)和私有工具,，民族國家的政府成為管理公共事務的機器，其基本任務是提供公共服務,。

       18世紀末至19世紀初,，隨著現(xiàn)代民族國家在法國的出現(xiàn)，現(xiàn)代行政體制也初具雛形,。在拿破侖統(tǒng)治時期的法國,，行政管理強調(diào)秩序、等級,、專業(yè)化和責任,。拿破侖將許多軍事特征納入行政管理，運用軍事化手段管理行政,，建立了高度集權和等級森嚴的行政體制,。拿破侖采納了許多學者提出的改革措施，尤為出色的是改革了官員遴選制度,，堅持以能力為標準選拔政府的高級官員,，大大提高了行政效率。當時,，法國中央政府主要由5個部門組成,，即財政部、外務部,、國防部,、司法部和內(nèi)務部，每一個部又劃分為若干司和局,，有的部還在巴黎之外設立了辦事處,。同時,，他還對地方行政層級進行了調(diào)整，實行了三級地方行政區(qū)體系,，加強了中央對地方的控制,。［4］馬克斯?韋伯通過比較分析法國的行政制度與歐洲封建時期的世襲行政模式，提出了科層制的現(xiàn)代行政組織模式,?？茖又埔喾Q官僚制，是建立在分工精細,、外部環(huán)境相對穩(wěn)定的工業(yè)社會基礎上的,，具有合理分工、層級節(jié)制,、照章辦事,、權責明確,、非人格化,、量才擇優(yōu)等特征。隨著現(xiàn)代民族國家的不斷發(fā)展,，科層制模式逐漸被各國政府認可,，并廣泛采行。

       二,、現(xiàn)代政府體制的特征

       縱觀各國行政體制的構成及其發(fā)展變化,，我們不難從其明顯的差異性中尋求到共同性。現(xiàn)代行政體制所具有的共同特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

       1.公共性,。公共性是現(xiàn)代行政體制的本質(zhì)特征和核心價值所在,，它是現(xiàn)代行政體制建構的出發(fā)點和遵循的基本原則。如前所述,，現(xiàn)代行政體制是伴隨著現(xiàn)代民族國家的產(chǎn)生而確立的,，而現(xiàn)代民族國家的基本特征之一，就是從封建君主的王室工具向公共事務管理機構的轉(zhuǎn)變,。因而,，現(xiàn)代行政體制也不再以國王的宮廷管理為目的，而是以實現(xiàn)民族國家的公共利益為最終目標,。有學者指出,，法國大革命帶來的最重要的變化也許是國家概念的非人格化：國家不再是國王的世襲財產(chǎn)，而是民族的共同遺產(chǎn),；行政機構不再是王室管理的私有工具,，而是民族國家管理公共事務的機器；行政人員不再是王室的奴仆,，而是民族國家政府的服務員,；行政事務也不再是王室管理,，而是公共服務。［5］具體而言,，現(xiàn)代行政體制的公共性體現(xiàn)在,，一是現(xiàn)代行政體制是為維護公共秩序和滿足社會總體利益的需要而建構的，公共行政“擔負的是為全體公民謀幸福這樣一種使命”,，［6］對公共利益的追求和維護是其公共性的實質(zhì)所在,。二是現(xiàn)代行政體制涉及國家對社會公共事務進行組織和管理的規(guī)范，其建立的核心和首要任務在于維護社會公正,，公共行政的使命就是要在保證社會公正的基礎上,，尋求公平與效率之間的合理平衡。三是現(xiàn)代行政體制的合法性既建立在公民對民族國家的認同感基礎上,，又被置于來自權力（立法）機關的外部控制之下,，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行,，公共行政的運行必須遵循民主政治的規(guī)范,。

       2.法治性。馬克斯?韋伯將權威分為傳統(tǒng)型權威,、魅力型權威和法理型權威,。［7］傳統(tǒng)型權威是古老的權威形式，其合法性來自習俗,、慣例,、經(jīng)驗、祖訓等從祖上流傳下來的,，被人們所認可的,，并被歷史長河不斷神化所形成的一整套傳統(tǒng)的政治習俗和習慣。由傳統(tǒng)型權威支配的社會組織,，統(tǒng)治者依照傳統(tǒng)形成的組織規(guī)則來治理臣民,，蕓蕓眾生對長官的服從來自于傳統(tǒng)賦予長官的固有尊嚴。魅力型權威（卡理斯瑪型權威）的合法性建立在非凡人格,、英雄氣概等基礎之上,，也就是說源自人們對領袖個人魅力的崇拜。魅力型權威的本質(zhì)是“敬仰”,，核心是個人崇拜,，所以要維持這類組織的生存發(fā)展，領袖人物就必須不斷地以某種新的方式表現(xiàn)出他的魅力,。法理型權威的合法性是建立在以理性方式建立起來的規(guī)章制度和行為規(guī)則基礎之上的,，其本質(zhì)是“理性”。法理型權威以規(guī)則作為統(tǒng)治的出發(fā)點和最終的歸宿點,，以保障權力不被濫用,，各方的利益不受隨意侵犯?，F(xiàn)代行政體制的建立過程就是走向法理型權威的過程。現(xiàn)代行政體制合法性的來源和行政權力支配關系的建立,，不再是基于精英個人的超凡魅力或傳統(tǒng)的神圣性,，而是建立在一套法律規(guī)則體系之上，依法行政是現(xiàn)代行政體制的靈魂?，F(xiàn)代行政體制的法治性可從靜態(tài)和動態(tài)兩個層面分析,，從靜態(tài)層面看，現(xiàn)代行政體制所包含的規(guī)則絕大多數(shù)是憲法和法律的規(guī)定,，行政體制的任何變更都必須遵循一定的法律程序和規(guī)范,，行政組織“存在的每一種因素——它們的結構、職員,、預算和目的——都是法律權威的產(chǎn)品”,，“公共管理者所采取的每一項行動最終‘必須追溯到權威的法律授權”。［8］從動態(tài)層面看,，現(xiàn)代行政體制的運行必須嚴格遵守相關的法律規(guī)范,，符合法治的理念，體現(xiàn)法治的精神,，“凡是合乎法規(guī)的職責履行,，都可望得到服從”,。［9］此外,，現(xiàn)代行政體制運行過程中產(chǎn)生的糾紛要依照法律規(guī)定，通過司法途徑加以解決,。

       3.科層性,。在現(xiàn)代民族國家，行政管理的范圍日益擴展到經(jīng)濟,、社會生活的方方面面,，社會分工精細化和管理復雜化使得行政管理的高度專業(yè)化無可避免。現(xiàn)代行政組織結構具有韋伯“理想型”官僚制的絕大多數(shù)特征,，一是一套不受個人情感因素影響的全面規(guī)則,；二是在專業(yè)化和勞動分工基礎上進行任務的分配；三是一個奉行等級制的結構,；四是公務人員只在他們的職位上服從于權力并對其負責,；五是競選職位者通過公開競爭和限定任期進行選拔；六是以固定薪水作為支付官員的報酬,。［10］官僚制模型以“效率,、理性、集權,、規(guī)則,、控制”等為核心命題,，在技術上具有優(yōu)越性，在嚴格的官僚制管理下,，“精密性,、速度、明確性,、對公文檔案的了解,、連續(xù)性、自由裁量權,、統(tǒng)一性,、嚴格的隸屬關系、減少摩擦和人力物力開支”會達到最佳狀態(tài),。［11］事實上,，科層結構已成為各國行政組織的主導性組織形式，具有較高知識和專業(yè)水平的常任文官在各國的行政管理中發(fā)揮了越來越重要的作用,，已成為維護國家政局穩(wěn)定和政府政策連續(xù)的中堅力量,。

       4.系統(tǒng)性。系統(tǒng)是指由相互依賴,、相互作用的若干部分組成的具有某種特定功能的有機整體,。依照系統(tǒng)論的觀點，系統(tǒng)具有整體性,、關聯(lián)性,、層次性、統(tǒng)一性和開放性特性,，不僅系統(tǒng)內(nèi)部各構成部分之間相互聯(lián)系,、相互依存，而且還與更高一層次系統(tǒng)中的其他子系統(tǒng)以及所處環(huán)境發(fā)生關系,、相互作用,，從而實現(xiàn)系統(tǒng)的演化和優(yōu)化。現(xiàn)代行政體制是具有一定結構的行政組織體系以及規(guī)則體系,。作為行政專業(yè)化的結果,，行政組織體系不是由單一或少數(shù)的行政組織構成，而是由分工明確,、數(shù)目繁多的行政組織構成的大型協(xié)作系統(tǒng),；行政規(guī)則體系是由憲法和相關法律、法規(guī),、規(guī)章等構成的有機聯(lián)系的規(guī)范系統(tǒng),。這個行政組織和規(guī)則系統(tǒng)不是雜亂無章的，而是有序協(xié)調(diào)的，具有明確的層級結構和效力關系,；不是靜止的,，而是動態(tài)的，處于不斷的變革之中,；不是封閉的,，而是開放的，必須與外部環(huán)境進行信息,、物質(zhì),、能量的交換，并對外部環(huán)境的變化做出反應,。

       三,、啟示

       我國正在推進行政管理體制和機構改革，著力建設與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的現(xiàn)代化政府?，F(xiàn)代行政體制所具有的特征對于我國現(xiàn)代化政府建設和行政改革具有諸多啟示,。

       1.強化公共服務。提供公共產(chǎn)品,，維護社會公正,，滿足公共利益，是現(xiàn)代公共行政的核心價值和基本理念,。提供公共服務的實質(zhì)就是要維護最廣大人民的根本利益,，這是行政管理工作的出發(fā)點和歸宿，是政府矢志不渝的目標,。強化公共服務,，滿足公共利益，就是政府要牢固樹立“人民本位,、社會本位,、權利本位”的思想,，一切以人民的利益為最高標準,，始終把人民的需要放在首位，把“老百姓高不高興,，滿不滿意”作為行政運行,、機構改革和工作評價的最高標準，全心全意為人民服務,，實現(xiàn)社會公共利益的最大化,。

       改革開放以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展,，政府財力的增加,，我國在公共產(chǎn)品和公共服務的供給方面有了明顯的改善，但政府的社會管理和公共服務職能仍然還比較薄弱，公共產(chǎn)品的供給能力不足,，供給質(zhì)量較差,，還不能很好地滿足公眾的基本生活需求。因此,，必須進一步推進改革,，強化公共服務。一是要增強政府的公共服務職能,。政府要加強與企業(yè)和社會組織的合作,，向公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務，實現(xiàn)從管制型政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變,。二是要健全民主決策機制和公眾參與制度,。要健全參與渠道，搭建參與平臺,，廣泛聽取社會組織和公眾的意見,，深入了解社會和公眾的訴求和偏好，使公共服務供給能真正滿足民眾的需求,，增強政府的社會回應性,，做到尊重民意、關注民生,、保障民權,。三是要確保基本公共服務資金的可持續(xù)性,。要加大對基本公共服務的財政投入力度,，保證基本公共服務的有效供給；與此同時,，采取積極措施,，鼓勵和吸納社會、市場資金參與公共服務的供給,，以減輕公共財政的壓力,，提升公共服務供給水平和質(zhì)量。

       2.堅持依法行政,。依法行政是依法治國方略的重要組成部分,，是現(xiàn)代行政體制的基礎，也是市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設對政府管理的必然要求,。沒有法治,，就沒有現(xiàn)代行政體制。依法行政的基本含義是限制政府權力,，保障公民權利,，確保政府的任何活動都在憲法和法律的框架內(nèi)進行,。簡言之，就是“法無授權不可為”,，即政府的行政權力依法授予,，權力的行使受法律的限制和約束。政府必須合法合理地行使行政權力,，著力將行政權力關進制度的籠子里,，嚴防行政權力的濫用，切實保障公民的合法權益,。

       近年來,，通過推進行政審批制度等方面的改革，我國的依法行政取得了顯著成效,，但依法行政是一項長期的任務,，不可能“畢其功于一役”。堅持依法行政,，一是要規(guī)范行政權力,。要明確行政授權，建立健全各類組織法,，構建相互配套的完備的行政組織法體系,，做到行使權力有法可依。二是要規(guī)范行政行為,。一方面要進一步加強公務員隊伍建設,，強化對公務員的培訓教育，提高他們的政治素質(zhì)和執(zhí)法能力,，改進他們的工作作風,；另一方面要細化和完善行政執(zhí)法裁量權基準制度，推進行政復議制度改革,，提升行政復議能力,。三是要規(guī)范行政程序。程序的“基本功能就是限制,，甚至取消當事人選擇實現(xiàn)目的的手段的自由,，將實現(xiàn)目的的手段規(guī)范化和標準化”。［12］要嚴格規(guī)定行政過程各個環(huán)節(jié)實施的方式,、方法和步驟,，建立健全行政信息公開制度、專家咨詢制度,、行政聽證制度、重大決策程序制度,、決策評估和反饋制度,、行政問責制度、行政救濟制度等，用程序的公正,、嚴密限制權力的隨意,、任性，及時糾正權力運行過程中可能出現(xiàn)的錯誤和偏差,，防止權力像脫韁的野馬任意狂奔亂跑,，確保政府職權和公務員行為在法治的軌道上行進。

       3.完善科層結構,?？茖又剖钦M織的基本結構。要按照精簡,、統(tǒng)一,、效能的原則，完善科層結構,，建設分工合理,、人員精干、機構優(yōu)化,、規(guī)模適當?shù)恼M織,，促進政府以社會效益為導向，用最小的人力,、物力,、財力等消耗，為社會提供更多的公共產(chǎn)品和更優(yōu)的公共服務,。

       改革開放以來,，經(jīng)過七次機構改革，我國的行政體制不斷完善,，但行政管理現(xiàn)代化任務尚未完成,。目前行政改革的任務不是要超越科層制，而更多的是要引進科層制的合理因素對行政體制進行改造,。完善科層結構,，一是要分工合理。要明晰各部門乃至各崗位的職責權限,，做到職責權相一致,，責任落到實處；明確行政組織內(nèi)部的等級劃分,，建立上級對下級的指示和監(jiān)督機制,，做到命令統(tǒng)一，保證組織目標有效實現(xiàn),；簡化行政程序,，優(yōu)化行政流程,，充分利用信息技術手段，降低協(xié)調(diào)交易成本,，提高行政效率,。二是要提高公務員素質(zhì)。要堅持公務員考錄制,，遵循公開考試,、嚴格考察、公平競爭,、擇優(yōu)錄用的原則，把好“入口”關,，以網(wǎng)羅優(yōu)秀人才,，為國家和公共利益服務；加大公務員培訓力度,，改進培訓質(zhì)量,，堅持理論聯(lián)系實際，既傳授基礎理論和最新研究成果,，又研究和探討現(xiàn)實問題和熱點問題,，以更新受訓者的知識,，開闊他們的視野，增長他們的才干,，改進他們的工作方法，提高工作效率,，適應行政管理不斷變化的需要；引入競爭機制,，嚴格考核和獎懲，量才用人,，以激發(fā)公務人員的社會責任感和公共服務意識，充分調(diào)動他們的工作主動性和積極性,，真正做到勤政、善治,。三是要堅持精兵簡政,，“瘦身強體”,，建立“小而強”政府。一方面,，要進一步精簡和優(yōu)化政府機構,，遵循職能整體分割的原則，將相同性質(zhì)的事務歸為一類,，交由一個行政部門承擔,，使政府機構設置更加綜合和統(tǒng)一；另一方面,，要合理限定公職人員編制,，堅持用立法手段調(diào)節(jié)和控制人員編制的總體規(guī)模，并將人員編制與經(jīng)費預算相結合,，使人員受制于預算,，通過預算控制編制，對人員編制實行剛性約束,。

       4.運用系統(tǒng)方法,。行政體制是社會大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，不能不受其所處環(huán)境的影響和制約,，其形成與發(fā)展是一國政治,、經(jīng)濟、文化和生態(tài)綜合作用的結果,。因此，要運用系統(tǒng)方法,，既把行政系統(tǒng)本身作為一個整體，實現(xiàn)內(nèi)部各子系統(tǒng)的良性互動,，又把行政系統(tǒng)作為一個子系統(tǒng)，與社會大系統(tǒng)形成良性互動,，以期達到1+1＞2的效應。

       運用系統(tǒng)方法,，總的要求是行政體制改革要與經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應。目前,，我國政府在處理行政系統(tǒng)的內(nèi)部和外部關系方面還存在諸多問題,，如政府與市場,、社會的邊界尚未厘清,，政府間關系尚未理順等，亟待解決,。為此，一是要合理界定和配置政府職能,。政府職能涉及的是政府與外部的關系，即政府與市場,、政府與企業(yè)、政府與社會的邊界問題,。轉(zhuǎn)變政府職能的實質(zhì)就是要隨著國家經(jīng)濟和社會的發(fā)展適時地調(diào)整政府應當履行的職能的范圍,，正確處理政府與市場,、企業(yè),、社會的關系,，解決好管什么和如何管的問題,，真正做到不缺位，不越位,，不錯位。轉(zhuǎn)變政府職能的重點在于大力削減政府的權力,，將政府干預市場、社會的權力限定在一定的范圍內(nèi),，防止其將觸角無限制地伸向社會的各個角落。二是要理順中央與地方,、地方與地方的關系,。要在堅持中央集中統(tǒng)一領導的大前提下,，將集權與分權有機結合，進一步向地方政府放權,，明確各級政府職責權限的劃分，使各級政府都有相對獨立的核心任務領域和管轄范圍,；在此基礎上,，要在中央和地方之間,、地方與地方之間建立一套適合國情的、和諧有效的多元決策和分權機制,，形成相互尊重,、相互依賴、相互協(xié)調(diào)的對話,、分擔,、合作關系，既維護國家統(tǒng)一和中央權威,，強化中央的調(diào)控能力,，又充分調(diào)動地方政府的積極性，激發(fā)地方活力,。

       （作者：潘小娟,，中國政法大學政治與公共管理學院教授，博士研究生導師）

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       來源：《國家行政學院學報》2017年第3期