摘要：本文以國(guó)務(wù)院《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》出臺(tái)為契機(jī),，探討了我國(guó)公共服務(wù)采購(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，闡述了我國(guó)公共服務(wù)采購(gòu)轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性任務(wù),，提出了優(yōu)化采購(gòu)體系并向依法治理轉(zhuǎn)型的發(fā)展路徑,。文章指出，逐步建構(gòu)公共服務(wù)采購(gòu)的法律法規(guī)體系,，是有效保護(hù)公共資源,、調(diào)整公共服務(wù)消費(fèi)、促進(jìn)服務(wù)生產(chǎn)和購(gòu)買(mǎi)效率提升的重要保障,。

       公共服務(wù)采購(gòu)即“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合約”（POSC，Purchase of Service Contracting）,，指政府將原來(lái)直接承擔(dān)的公共服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程,，讓渡給企業(yè)或社會(huì)組織經(jīng)營(yíng)，并根據(jù)生產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量支付相關(guān)費(fèi)用,。它與“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”,、“公共服務(wù)合同外包”等概念是不同語(yǔ)境下同一行為的書(shū)面表達(dá)。

       一,、行政驅(qū)動(dòng)下我國(guó)公共服務(wù)采購(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題

       我國(guó)的公共服務(wù)采購(gòu)自20世紀(jì)90年代開(kāi)始試點(diǎn),，2003年《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《采購(gòu)法》）出臺(tái)，當(dāng)年采購(gòu)金額達(dá)到103.8億元,，占政府采購(gòu)金額的6.26%,。至2014年年末，又經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展,，我國(guó)公共服務(wù)采購(gòu)規(guī)模有了數(shù)十倍增長(zhǎng),，達(dá)到了1934.3億元，占政府采購(gòu)金額的11.18%,，［1］但因?yàn)槠瘘c(diǎn)低,，行政化驅(qū)動(dòng)特征明顯，至今仍然呈現(xiàn)出規(guī)模小,、種類(lèi)簡(jiǎn)單,，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足、采購(gòu)邊界模糊,、法治體系欠缺等基本問(wèn)題,。

       （一）公共服務(wù)采購(gòu)規(guī)模小，資金來(lái)源碎片化

       在最近的2015年，我國(guó)政府采購(gòu)資金總額為21070.5億元,，占財(cái)政支出總額的12.00%,，其中，公共服務(wù)采購(gòu)金額為3343.9億元,，占政府購(gòu)買(mǎi)的15.87%,，僅占財(cái)政支出總額的1.90%，人均為246元,。而擁有7000萬(wàn)人口的英國(guó),，政府每年用于采購(gòu)公共服務(wù)的資金高達(dá)2360億英鎊，［2］人均達(dá)到3371英鎊,。就購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)而言,，北京市政府2011年投入1.124億元財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的公共服務(wù)；同年度我國(guó)香港特區(qū)非政府部門(mén)得到的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議單位的經(jīng)常開(kāi)支預(yù)算資助額為90.75億港元,，雇傭服務(wù)資助為9.864億港元,；［3］二者相比，北京遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于香港,。

       近年來(lái),，各地政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金來(lái)源多樣，有財(cái)政預(yù)算資金,、專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)資金,、預(yù)算外資金、福彩公益金和由政府支配的社會(huì)捐贈(zèng)資金等,。大多數(shù)地方政府沒(méi)有將購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)資金全盤(pán)納入公共財(cái)政體制,。如深圳市的社會(huì)工作服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，在市一級(jí)由福彩公益金支付,，在區(qū)一級(jí)由政府相關(guān)預(yù)算資金配套,。

       另外，在教育,、醫(yī)療,、養(yǎng)老等領(lǐng)域，一些基本公共服務(wù)還在采用使用者付費(fèi)機(jī)制,，迫切需要將其納入并嚴(yán)格執(zhí)行政府購(gòu)買(mǎi)基本公共服務(wù)清單,。

       （二）公共服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足

       由于治理結(jié)構(gòu)的特殊性，服務(wù)機(jī)構(gòu)和其他多數(shù)運(yùn)營(yíng)實(shí)體趨向依附于采購(gòu)者政府部門(mén)而存在,，影響了供給主體的獨(dú)立性,。在前期規(guī)模不等的公共服務(wù)采購(gòu)中，很多公共服務(wù)項(xiàng)目通過(guò)內(nèi)部協(xié)商或者儀式化的招標(biāo)轉(zhuǎn)給了政府所屬或者掌控的企事業(yè)單位或社會(huì)組織,、以及為應(yīng)對(duì)服務(wù)采購(gòu)而新成立的運(yùn)營(yíng)實(shí)體,，存在所謂的向“自己人”采購(gòu)的現(xiàn)象,。［4］其實(shí)質(zhì)是一種競(jìng)爭(zhēng)性限制，與公共服務(wù)采購(gòu)秉持的公平競(jìng)爭(zhēng)原則不盡相符,，最終將影響公共服務(wù)的生產(chǎn)質(zhì)量和提供效率,。

       例如，地方政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的一個(gè)普遍做法是,，采購(gòu)部門(mén)將某種類(lèi)的公共服務(wù)的生產(chǎn)協(xié)議總包給某樞紐型社會(huì)組織（一般是參公管理的群團(tuán)組織,，是政府的“自己人”），再由該組織分包給其他相關(guān)社會(huì)組織,?？上攵@樣的內(nèi)部人控制的采購(gòu)無(wú)論是合作主體還是采購(gòu)過(guò)程都是非競(jìng)爭(zhēng)性的,。王名等人對(duì)我國(guó)社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)的類(lèi)型進(jìn)行了研究,，指出獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式是一種理想類(lèi)型，其實(shí)現(xiàn)的首要條件是獨(dú)立的買(mǎi)賣(mài)主體和公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式,。［5］當(dāng)然,，在初期試點(diǎn)期，如1995年上海市浦東新區(qū)羅山市民會(huì)館公共服務(wù)采購(gòu),，由政府和“自己人”社團(tuán)協(xié)議安排非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)是可以的,，當(dāng)時(shí)在全國(guó)具有開(kāi)創(chuàng)性意義。

       （三）服務(wù)監(jiān)督和效果評(píng)價(jià)不易開(kāi)展

       因?yàn)閷?zhuān)業(yè)人才和中介服務(wù)短缺,，帶來(lái)服務(wù)監(jiān)督和效果評(píng)價(jià)不宜開(kāi)展,，是我國(guó)目前公共服務(wù)采購(gòu)普遍面臨的問(wèn)題,。例如,，對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)、程序性復(fù)雜的公共服務(wù)采購(gòu),，政府采購(gòu)方經(jīng)常沒(méi)有足夠的合同管理的能力,，只能以行政方式實(shí)施監(jiān)督，導(dǎo)致過(guò)程控制和矯正機(jī)制形同虛設(shè),，有的甚至形成內(nèi)幕交易,，滋生腐敗現(xiàn)象。如一些扶貧服務(wù)購(gòu)買(mǎi)缺乏過(guò)程能力培養(yǎng),，采購(gòu)的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義,。

       采購(gòu)效果評(píng)價(jià)更是一件不易之事。一般而言,，公共服務(wù)采購(gòu)不能用單純的購(gòu)買(mǎi)規(guī)模,，以及節(jié)省資金指標(biāo)來(lái)衡量，很大程度上要通過(guò)對(duì)服務(wù)內(nèi)涵的質(zhì)性評(píng)估和對(duì)服務(wù)對(duì)象的滿意度來(lái)衡量,。但很多服務(wù)周期較長(zhǎng),，加上服務(wù)需求繁雜多變,，難以找到合適的指標(biāo)衡量公共服務(wù)的質(zhì)量。

       （四）采購(gòu)邊界模糊,，短期內(nèi)難以精準(zhǔn)把握

       從理論上看,，政府采購(gòu)的公共服務(wù)應(yīng)該是純公益性公共產(chǎn)品。但在實(shí)際執(zhí)行中,，哪些服務(wù)可以納入政府采購(gòu)目錄序列之中,，各國(guó)沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，政府主要根據(jù)公眾基本需要選擇公共服務(wù)采購(gòu)的領(lǐng)域和種類(lèi),。

       2017年3月,，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2017〕9號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》）,，首次推出了國(guó)家基本公共服務(wù)清單制,，提出了各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)提供的8大領(lǐng)域共81個(gè)基本公共服務(wù)項(xiàng)目，并且擬定了每個(gè)項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象,、服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn),、支出責(zé)任、牽頭負(fù)責(zé)單位等,。但這只是一個(gè)指導(dǎo)性文件,，很多基本公共服務(wù)項(xiàng)目的具體內(nèi)容和服務(wù)邊界并不清晰，難免各地因?yàn)榈胤絺鹘y(tǒng)和發(fā)展差異也會(huì)有不同的理解和實(shí)踐,。

       （五）合作機(jī)制有待形成

       無(wú)論從微觀還是從宏觀層面看,，公共服務(wù)要達(dá)到高效率、回應(yīng)性,、公平性等目標(biāo),，必須建立政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的可持續(xù)合作機(jī)制,，包括：民法意義上平等的買(mǎi)賣(mài)主體,、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、通暢對(duì)稱(chēng)的信息機(jī)制,、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的交易成本,，以及敏感有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制等。

       一個(gè)有效的合作機(jī)制來(lái)源于買(mǎi)賣(mài)雙方遵循公正原則所進(jìn)行的平等協(xié)商,。我國(guó)公共服務(wù)采購(gòu)在此方面存在的一個(gè)結(jié)構(gòu)性因素是,，購(gòu)買(mǎi)者政府往往權(quán)威過(guò)大，成為規(guī)則的唯一制定者和評(píng)判者,，社會(huì)組織和企業(yè)處于相對(duì)不平等地位,，可能帶來(lái)有法不依、潛規(guī)則盛行而導(dǎo)致買(mǎi)賣(mài)雙方互不信任,。薩瓦斯所言的公私部門(mén)合作伙伴關(guān)系不能很好建立,。［6］各地在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)恪盡職守,，努力克服障礙，促進(jìn)合作機(jī)制全面有效形成,。

       （六）法規(guī)缺位,，政策體系尚未形成

       盡管《采購(gòu)法》已生效十余年，但對(duì)公共服務(wù)采購(gòu)的實(shí)質(zhì)性作用有限,，原因有二,，其一，《采購(gòu)法》中所言的“服務(wù)”僅限于政務(wù)支持性服務(wù),，也即政府的“自身服務(wù)”,，而不是“公共服務(wù)”。其二,，服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的客體中沒(méi)有明確列入社會(huì)組織和私營(yíng)部門(mén),，實(shí)際上意味著法律層次上沒(méi)有明確賦予二者參與公共服務(wù)生產(chǎn)的合法性。

       盡管2015年3月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》）有所進(jìn)步,，但僅有四處提及公共服務(wù),。其中第二條將“向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)”納入了《采購(gòu)法》第二條所稱(chēng)“服務(wù)”范圍；第十五條,、十七條,、四十五條分別規(guī)定公共服務(wù)采購(gòu)需要回應(yīng)社會(huì)公眾的意見(jiàn)、特殊要求公共服務(wù)項(xiàng)目可以從特定供應(yīng)商處采購(gòu),、公共服務(wù)項(xiàng)目驗(yàn)收應(yīng)當(dāng)征詢意見(jiàn)并向社會(huì)公告,。也就是說(shuō)實(shí)施細(xì)則并沒(méi)有對(duì)公共服務(wù)采購(gòu)的范圍、種類(lèi),、標(biāo)準(zhǔn),、邊界等關(guān)鍵知識(shí)給出具體規(guī)定，而這些要素是公共服務(wù)采購(gòu)實(shí)務(wù)和政策不可回避的基本議題,。

       二,、公共服務(wù)采購(gòu)轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性任務(wù)

       為促進(jìn)公共服務(wù)采購(gòu)效率,，國(guó)家發(fā)改委,、財(cái)政部以及其他相關(guān)職能部門(mén)出臺(tái)了一系列文件和措施，旨在引導(dǎo)公共服務(wù)采購(gòu)逐步走上依法治理的軌道,。在當(dāng)前的轉(zhuǎn)型階段,，我國(guó)的公共服務(wù)采購(gòu)需要著重執(zhí)行一系列結(jié)構(gòu)性任務(wù)。

       （一）探索基本公共服務(wù)采購(gòu)邊界

       盡管我國(guó)已經(jīng)是全球第二大經(jīng)濟(jì)體,，但人均國(guó)民收入依然處于發(fā)展中國(guó)家陣營(yíng),。這就決定了我國(guó)公共服務(wù)體系建設(shè)總體上應(yīng)當(dāng)遵循廣覆蓋、適當(dāng)水平的原則,，保證基本公共服務(wù)提供的質(zhì)量,，并以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo),。

       關(guān)于國(guó)務(wù)院《基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出的8大領(lǐng)域共81個(gè)基本公共服務(wù)清單，各地應(yīng)該不折不扣,、全力落實(shí),，但同時(shí)也需要遵循因地制宜原則，探索每項(xiàng)服務(wù)的具體邊界,。比如第11項(xiàng)目“就業(yè)援助”,，服務(wù)對(duì)象是“零就業(yè)家庭和符合條件的就業(yè)困難人員”，服務(wù)內(nèi)容是“提供政策咨詢,、職業(yè)指導(dǎo),、崗位信息等服務(wù)，使城鎮(zhèn)有就業(yè)能力的零就業(yè)家庭至少一人就業(yè)”,，但提供什么樣的“政策咨詢”或者什么樣的“職業(yè)指導(dǎo)”等并沒(méi)有具體規(guī)定和明確標(biāo)準(zhǔn),。

       提供基本公共服務(wù)是政府的責(zé)任，根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“十三五”規(guī)劃綱要》）,，“十三五”期間,，要加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)基本公共服務(wù)的力度。適合采取市場(chǎng)化方式提供,、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的基本公共服務(wù)原則上都應(yīng)該通過(guò)購(gòu)買(mǎi)方式實(shí)現(xiàn),。民政部、國(guó)家發(fā)展改革委公布的《民政事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》中也明確提出要健全政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度體系,，逐步擴(kuò)大政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍和規(guī)模,，在購(gòu)買(mǎi)民生保障、社會(huì)治理,、行業(yè)管理等公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí),，同等條件下優(yōu)先向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)。

       探索基本公共服務(wù)邊界是地方政府的責(zé)任,。各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)劃和清單積極探索,，取得社會(huì)組織及其他社會(huì)力量的支持和合作，通過(guò)調(diào)查,、實(shí)踐和評(píng)估,，逐步明確適合地區(qū)群體需要的各類(lèi)基本公共服務(wù)的采購(gòu)邊界。

       （二）規(guī)范公共服務(wù)采購(gòu)過(guò)程的控制

       過(guò)程控制是項(xiàng)目管理,、財(cái)務(wù)管理以及各類(lèi)管理有效性的主要保障機(jī)制之一,。為提高政府購(gòu)買(mǎi)效率，強(qiáng)化公共服務(wù)采購(gòu)的過(guò)程控制是應(yīng)需之舉,。

       根據(jù)有關(guān)文件精神,，政府建立健全公共服務(wù)采購(gòu)的機(jī)制，具體包括：一是信息披露機(jī)制,，包括及時(shí),、充分向社會(huì)公布擬采購(gòu)的公共服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容,、對(duì)承接主體的要求和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息，以及包括項(xiàng)目申請(qǐng),、預(yù)算編報(bào),、組織采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管,、績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)范化流程和具體實(shí)施辦法,。如《慈善法》做出規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)向慈善組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的信息,。二是采購(gòu)流程機(jī)制,，按照《采購(gòu)法》及其《實(shí)施條例》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo),、邀請(qǐng)招標(biāo),、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源,、詢價(jià)等方式確定承接主體并簽訂具體合同,，對(duì)服務(wù)全過(guò)程跟蹤監(jiān)管。三是對(duì)服務(wù)成果檢查驗(yàn)收機(jī)制,，并落實(shí)獎(jiǎng)懲措施,。

       根據(jù)國(guó)際上政府采購(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，過(guò)程控制的細(xì)節(jié)精髓在合同管理,。財(cái)政部印發(fā)的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào),，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）也強(qiáng)調(diào)，購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)當(dāng)“加強(qiáng)購(gòu)買(mǎi)合同管理,，督促承接主體嚴(yán)格履行合同”,，嚴(yán)格按照“合同執(zhí)行進(jìn)度支付款項(xiàng)”（第二十條），而“合同應(yīng)當(dāng)明確購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)容,、期限,、數(shù)量、質(zhì)量,、價(jià)格等要求”（第十九條）,。但是，在合同管理方面我國(guó)各級(jí)政府既缺少技術(shù),，又缺乏人才,，學(xué)習(xí)和進(jìn)步的壓力不容小覷,。

       （三）統(tǒng)一資金預(yù)算和財(cái)政補(bǔ)貼

       針對(duì)采購(gòu)資金來(lái)源碎片化的狀況,，財(cái)政部《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問(wèn)題的通知 》（財(cái)預(yù)〔2014〕13號(hào)）要求政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需資金列入財(cái)政預(yù)算。國(guó)務(wù)院《基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“提升財(cái)政保障能力”,、“加大財(cái)政投入力度”,。但對(duì)不同地區(qū)政府而言,，由于財(cái)政狀況貧富不一，實(shí)際列入財(cái)政預(yù)算并用于公共服務(wù)采購(gòu)的資金五花八門(mén),。所以,，無(wú)論是中央政府，還是地方政府,，公共服務(wù)采購(gòu)的預(yù)算體系有待建立完善,。這需要政府立足基本公共服務(wù)需求，利用成本效益分析,，盡快建立購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)體系,，才能不斷健全預(yù)算編制體系。

       除了財(cái)政收入資金,，政府或者相關(guān)公共部門(mén)留用的彩票公益金,、專(zhuān)項(xiàng)公益性資金等社會(huì)資金也應(yīng)實(shí)行預(yù)算式管理，如將民政部門(mén)留用的彩票公益金納入預(yù)算,，用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織提供的社會(huì)福利和社會(huì)工作領(lǐng)域的公共服務(wù),。2014年，民政部門(mén)籌集福彩公益金585.7億元,，支出彩票公益金231.3億元,，用于撫恤、退役安置,、社會(huì)福利,、社會(huì)救助、自然災(zāi)害等社會(huì)服務(wù),。財(cái)政預(yù)算和政府補(bǔ)貼機(jī)制應(yīng)當(dāng)有利于提高承接者的生產(chǎn)能力和消費(fèi)者的支付能力,因此,，需要針對(duì)不同公共服務(wù)項(xiàng)目特點(diǎn)實(shí)施不同的政府采購(gòu)具體預(yù)算和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

       （四）重視中央和地方政府的分工與協(xié)作

       國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,，為合理分?jǐn)偝杀?，不同層?jí)政府行程協(xié)作協(xié)議，就提供特定基本公共服務(wù)承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任是普遍做法,。在我國(guó)《采購(gòu)法》及其《實(shí)施條例》等現(xiàn)有的法律體系中,，沒(méi)有條款明確規(guī)定中央政府和地方各級(jí)政府在公共服務(wù)采購(gòu)中的責(zé)任與分工。

       《基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》首次強(qiáng)調(diào)國(guó)務(wù)院各部門(mén)和省,、縣級(jí)政府要“明確責(zé)任分工”,，“合理劃分中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任”。該規(guī)劃對(duì)國(guó)家基本公共服務(wù)清單中的每個(gè)服務(wù)項(xiàng)目都規(guī)定了具體的支出責(zé)任分工,，按照項(xiàng)目的責(zé)任屬性分別適用“中央財(cái)政承擔(dān)”,、“中央和地方財(cái)政按（確定）比例分擔(dān)”、“由地方財(cái)政承擔(dān)”或“地方人民政府負(fù)責(zé)”，而“適度加強(qiáng)中央政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的職責(zé)和能力”的宗旨體現(xiàn)在針對(duì)不同項(xiàng)目或者困難地區(qū)規(guī)定“中央財(cái)政”或者“國(guó)家”分別給予“獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助”,、“適當(dāng)補(bǔ)助”,、“資金補(bǔ)助”，并特別強(qiáng)調(diào)“中央財(cái)政對(duì)西部困難地區(qū)給予補(bǔ)助”,。

       在我國(guó)各項(xiàng)服務(wù)或事業(yè)的財(cái)政支出中,，中央與地方的分擔(dān)體系是廣泛存在的。如2014年,，全國(guó)社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出4404.1億元,，中央財(cái)政共向各地轉(zhuǎn)移支付2150.0億元，占社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)比重為47.8%,。不過(guò),，中央財(cái)政對(duì)各地的轉(zhuǎn)移支付的比例不盡相同，取決于地方財(cái)政承擔(dān)基本公共服務(wù)支出的能力,。這是一個(gè)務(wù)實(shí)的政策安排,，在公共服務(wù)采購(gòu)的財(cái)政預(yù)算體系中，責(zé)任分擔(dān)比例的指導(dǎo)原則也應(yīng)該如此,。

       但是,，支出責(zé)任的分擔(dān)比例并不能完全代表中央和地方政府的分工與協(xié)作。構(gòu)建一個(gè)完善的公共服務(wù)采購(gòu)體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,，明確了支出責(zé)任分擔(dān)只是一個(gè)良好的開(kāi)始,，能不能達(dá)致規(guī)劃目的，各地的執(zhí)行能力和執(zhí)行愿望需要有堅(jiān)實(shí)的保障,。2016年6月,，國(guó)務(wù)院成立“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組”（國(guó)辦發(fā)〔2016〕48號(hào)），強(qiáng)化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的日常領(lǐng)導(dǎo)工作,。相信該制度設(shè)置將對(duì)增強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的協(xié)調(diào)和治理發(fā)揮重要作用,。

       三、優(yōu)化采購(gòu)體系,，向依法治理轉(zhuǎn)型

       以需求為主導(dǎo)的市場(chǎng)化采購(gòu)體制是普遍選擇,。從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，公共服務(wù)采購(gòu)必須遵守協(xié)力,、競(jìng)爭(zhēng)與效率,、市場(chǎng)、責(zé)信,、法律保留與正當(dāng)程序等5大基本原則,。［7］結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)踐，筆者認(rèn)為,，應(yīng)當(dāng)從程序,、競(jìng)爭(zhēng),、協(xié)作、問(wèn)責(zé)與主體性幾個(gè)方面,，進(jìn)一步完善我國(guó)的政府采購(gòu)體系,。

       （一）恪守公開(kāi),、公正,、透明原則，建立并完善正當(dāng)程序

       正當(dāng)程序原則指采購(gòu)過(guò)程符合程序的合理性和正當(dāng)性,。我國(guó)一般強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)和行為的公開(kāi),、公正和透明。公開(kāi)是指昭告全社會(huì),，形成政府,、事業(yè)單位、企業(yè),、社會(huì)組織的廣泛行動(dòng)和參與,；公正是指購(gòu)買(mǎi)主體與承接主體之間平等的法律地位，以及在此基礎(chǔ)上按照市場(chǎng)原則,、經(jīng)過(guò)充分討論所形成的規(guī)范,、流程、標(biāo)準(zhǔn),、評(píng)估,、懲處等制度符合正當(dāng)性，捍衛(wèi)了公眾利益,；透明是指公共服務(wù)采購(gòu)的法律,、政策、程序和采購(gòu)過(guò)程及服務(wù)效果公之于眾,，處于有效監(jiān)督之下,。

       關(guān)于公開(kāi)、透明,，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的交代比較明確,，如《管理辦法》要求，“購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公告購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容,、規(guī)模,、對(duì)承接主體的資質(zhì)要求和應(yīng)提交的相關(guān)材料等相關(guān)信息”，《采購(gòu)法》第十一條規(guī)定“政府采購(gòu)的信息應(yīng)當(dāng)在政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)指定的媒體上及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布”,?！恫少?gòu)法》及其《實(shí)施條例》所言采購(gòu)?fù)该髟瓌t包含三個(gè)方面內(nèi)容：一是內(nèi)容透明，公開(kāi)政府購(gòu)買(mǎi)的法律,、法規(guī),、行政規(guī)章和政策，公開(kāi)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目及內(nèi)容目錄。二是標(biāo)準(zhǔn)透明,，公開(kāi)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn),、承接主體資格要求等。三是程序透明,，公開(kāi)服務(wù)提供者的資格預(yù)審信息,，公開(kāi)評(píng)標(biāo)機(jī)制，公開(kāi)競(jìng)標(biāo)過(guò)程信息,、中標(biāo)結(jié)果,、質(zhì)疑程序等。

       對(duì)任何國(guó)家而言,，公共服務(wù)采購(gòu)最難以完全達(dá)致的原則是公正,，即政府采購(gòu)如何全面、公平,、合理捍衛(wèi)公眾利益,。這不僅僅是完善法律法規(guī)體系的問(wèn)題，更重要在于執(zhí)法實(shí)踐,。而保障執(zhí)法實(shí)踐成功的關(guān)鍵在于程序正當(dāng),，所有措施和步驟公開(kāi)、透明,，經(jīng)得起檢驗(yàn),，包括公眾議論和專(zhuān)業(yè)評(píng)估。顯然,，正當(dāng)程序是國(guó)家治理能力和行政執(zhí)法能力的重要組成部分,，也是我國(guó)公共服務(wù)采購(gòu)走向法制化治理的基本路徑。

       （二）遵從競(jìng)爭(zhēng)與效率的市場(chǎng)原則,，確保公共服務(wù)采購(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量

       競(jìng)爭(zhēng)與效率原則是按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行激勵(lì),，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的最佳配置和效率，也就是說(shuō)通過(guò)采購(gòu)機(jī)制優(yōu)化公共服務(wù)目標(biāo),，須尊重市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和效率原則,。在購(gòu)買(mǎi)形式多變、購(gòu)買(mǎi)來(lái)源多樣的環(huán)境中,，保證服務(wù)提供的數(shù)量和質(zhì)量是一項(xiàng)艱巨任務(wù),。公共服務(wù)采購(gòu)的數(shù)量與服務(wù)定位與采購(gòu)清單高度相關(guān)。根據(jù)國(guó)務(wù)院公布的基本公共服務(wù)清單,，可以界定在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平下應(yīng)當(dāng)為公眾提供基本公共服務(wù)的類(lèi)別,、范圍和水平，最終可以計(jì)算出規(guī)劃方案中需要采購(gòu)的基本規(guī)模和最低數(shù)量,。

       關(guān)于采購(gòu)服務(wù)的質(zhì)量要求,，現(xiàn)有法律法規(guī)有諸多規(guī)定,。《采購(gòu)法》有6處提及采購(gòu)的質(zhì)量,，第十七條指出,，采購(gòu)應(yīng)當(dāng)達(dá)到“質(zhì)量?jī)?yōu)良和服務(wù)良好”的要求。第三十八條,、三十九條,、四十條都強(qiáng)調(diào)采購(gòu)人根據(jù)“質(zhì)量和服務(wù)相等”原則確定供應(yīng)商。第四十一條,、六十六條則要求對(duì)服務(wù)采購(gòu)進(jìn)行“質(zhì)量”驗(yàn)收和監(jiān)督,。

       但是,，法律法規(guī)的“質(zhì)量”要求只是一個(gè)籠統(tǒng)的概念,，正如《實(shí)施條例》所解釋的“質(zhì)量和服務(wù)相等，是指供應(yīng)商提供的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購(gòu)文件規(guī)定的實(shí)質(zhì)性要求”,。真正的數(shù)量和質(zhì)量要求和評(píng)價(jià)取決于公眾服務(wù)需求水平及其滿足狀況,，這需要引入公眾和第三方評(píng)估。為使法律法規(guī)所規(guī)定的“質(zhì)量”要求細(xì)化,，可以考慮加入以服務(wù)提供者的執(zhí)行力,，服務(wù)的覆蓋面、可及性,、可持續(xù)性,，以及服務(wù)達(dá)到的效果等指標(biāo)作為質(zhì)控參考標(biāo)準(zhǔn)。

       毋庸置疑,，公共服務(wù)采購(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量保證不是來(lái)源于單純的計(jì)劃指令,，而是來(lái)源于有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

       （三）強(qiáng)化政府監(jiān)管和行業(yè)規(guī)制,，形成全社會(huì)協(xié)力機(jī)制

       協(xié)力原則是指購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體通過(guò)協(xié)商建立伙伴關(guān)系,、共擔(dān)責(zé)任。自從公共服務(wù)采購(gòu)試點(diǎn)推進(jìn)以來(lái),，我國(guó)一直主要依賴行政驅(qū)動(dòng),，即通過(guò)一系列政府規(guī)章、意見(jiàn),、通知等文件推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)的進(jìn)程,。在社會(huì)需求差別化、貧富差距擴(kuò)大,、行政博弈層次復(fù)雜化的環(huán)境下推行公共服務(wù)采購(gòu),，可以想象作為推動(dòng)人中央政府所面臨的巨大挑戰(zhàn)。監(jiān)管體系不僅需要調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的主動(dòng)性,，更要形成市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的合作和制約,。

       建立多方參與的公共服務(wù)采購(gòu)和監(jiān)管平臺(tái),，確保政府購(gòu)買(mǎi)遵循公開(kāi)、公正和透明原則執(zhí)行,，是公共服務(wù)采購(gòu)體系中不可或缺的設(shè)計(jì),。財(cái)政部印發(fā)的《管理辦法》提出，購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)當(dāng)在公平競(jìng)爭(zhēng)的原則下鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù),。推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)構(gòu)脫鉤,，獨(dú)立承擔(dān)公共服務(wù)是一個(gè)老話題。但長(zhǎng)期以來(lái),，我國(guó)行業(yè)性組織習(xí)慣于行政化運(yùn)作制度,，這種轉(zhuǎn)型不是短期能夠完成的。而且,，癥結(jié)其實(shí)并不在于行業(yè)性組織本身特點(diǎn),，而在于政府能否加快轉(zhuǎn)型，向行業(yè)組織返還行業(yè)管理與行業(yè)服務(wù)的功能,。否則,，在公共服務(wù)生產(chǎn)和提供過(guò)程中，有效的行業(yè)規(guī)制很難建立起來(lái),，全社會(huì)的協(xié)力機(jī)制也就缺少一個(gè)關(guān)鍵支柱,。

       （四）建立誠(chéng)信與問(wèn)責(zé)機(jī)制，向依法治理轉(zhuǎn)型

       誠(chéng)信是公共服務(wù)采購(gòu)關(guān)系中雙方共同的操守,，問(wèn)責(zé)則是必要措施和回應(yīng),。二者共同構(gòu)成公共服務(wù)采購(gòu)依法治理的前提。

       《實(shí)施條例》2015年1月1日施行之后,，“公共服務(wù)”在法律上進(jìn)入了政府采購(gòu)范疇,。同時(shí)，《實(shí)施條例》進(jìn)一步對(duì)購(gòu)買(mǎi)事件認(rèn)定,、程序,、經(jīng)費(fèi)保障、解決爭(zhēng)議的途徑等做出相關(guān)規(guī)定,，公共服務(wù)采購(gòu)開(kāi)始進(jìn)入了依法治理的新常態(tài),。

       然而，因?yàn)樵ǖ南拗?，《?shí)施條例》在其他方面并無(wú)實(shí)質(zhì)突破,，如對(duì)公共服務(wù)承接人、采購(gòu)邊界,、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量評(píng)定等重要內(nèi)容并無(wú)明確闡述,。在具體實(shí)務(wù)規(guī)范方面，財(cái)政部出臺(tái)并于2015年開(kāi)始施行的《管理辦法》具有更大的可操作性,，如界定了供應(yīng)商即承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體,，包括“依法成立的社會(huì)組織,，公益二類(lèi)事業(yè)單位，依法成立的企業(yè),、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量”（第六條）,。另外《慈善法》在信息公開(kāi)和促進(jìn)措施兩方面對(duì)相關(guān)公共服務(wù)采購(gòu)做出了具體規(guī)定，使公共服務(wù)采購(gòu)法制化更進(jìn)一步,。

       在初步形成的法治新秩序中,，《采購(gòu)法》及其《實(shí)施條例》認(rèn)可了公共服務(wù)采購(gòu)的合法性。在具體實(shí)務(wù)操作過(guò)程中,，行動(dòng)主體可以依據(jù)《管理辦法》,、以及2014年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問(wèn)題的通知》（13號(hào)）、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（18號(hào)）,、《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》（19號(hào)）和《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（20號(hào)）等文件作為公共服務(wù)采購(gòu)和供給的具體指導(dǎo),。一個(gè)依法治理的新秩序正在形成，盡管還有很長(zhǎng)的路要走,。

       （五）培育多元供給主體,，構(gòu)建中國(guó)特色的采購(gòu)模式

       “培育多元供給主體”是國(guó)務(wù)院《基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出的重要保障措施之一,。在我國(guó),，長(zhǎng)期投資型國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略帶來(lái)了國(guó)有部門(mén)的強(qiáng)大和社會(huì)部門(mén)的滯后。龐大事業(yè)單位體系作為行政部門(mén)的附屬,，成為科學(xué),、教育、衛(wèi)生,、體育,、環(huán)境等領(lǐng)域基本公共服務(wù)的主要承擔(dān)者，也塑造了政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)的典型,。所以,，為提高競(jìng)爭(zhēng)效率，培育包括社會(huì)組織在內(nèi)的多元供給主體和公共服務(wù)市場(chǎng),、壯大相關(guān)企業(yè)和社會(huì)部門(mén)的服務(wù)生產(chǎn)能力是必需的戰(zhàn)略選擇,。

       構(gòu)建中國(guó)特色的公共服務(wù)采購(gòu)模式是由中國(guó)特有的生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)決定的，其中,，處在改制過(guò)程中的事業(yè)單位在短期內(nèi)依然發(fā)揮著重要供給主體作用,。可以借鑒PPP模式的合作精神建構(gòu)公共服務(wù)采購(gòu)體制,。其實(shí),，公共服務(wù)采購(gòu)的內(nèi)在合作機(jī)制與PPP模式是一致的，即政府機(jī)構(gòu)與非政府部門(mén),，就提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)簽訂合作協(xié)議,。其中,，政府部門(mén)角色主要是做好總體規(guī)劃、建立服務(wù)采購(gòu)瞄準(zhǔn)機(jī)制,、定價(jià)協(xié)調(diào),、監(jiān)督合同的履行、評(píng)估產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及實(shí)際效果,；非政府部門(mén)角色主要是負(fù)責(zé)服務(wù)產(chǎn)品的設(shè)計(jì),、生產(chǎn)和提供，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任,。公共服務(wù)采購(gòu)的合作和成本控制要件和PPP模式亦有相同之處,，即：政府部門(mén)遵循“不爭(zhēng)利”原則，生產(chǎn)部門(mén)遵循“不暴利”和非營(yíng)利的原則,，消費(fèi)人群遵循“不奢求”原則,。

       公共服務(wù)采購(gòu)是國(guó)家治理、政府轉(zhuǎn)型,、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等各項(xiàng)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)所關(guān)注的不可或缺的重要內(nèi)容,。我國(guó)公共服務(wù)采購(gòu)體系和模式已經(jīng)初露端倪，并且具有后發(fā)優(yōu)勢(shì),，可以吸收西方的經(jīng)驗(yàn)直接助力購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐,，如可以跨越“基準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)”理念主導(dǎo)的初級(jí)階段，直接進(jìn)入“使用價(jià)值最大化”理念指引的成熟購(gòu)買(mǎi)模式,，繞開(kāi)各方為獲取基準(zhǔn)收益而犧牲服務(wù)質(zhì)量等彎路,，［8］從而在短期內(nèi)有效促進(jìn)公共服務(wù)迅速推展。但長(zhǎng)久看來(lái),，在系列政府文件基礎(chǔ)上,，經(jīng)過(guò)必要的實(shí)踐和試錯(cuò)，逐步建構(gòu)公共服務(wù)采購(gòu)的法律法規(guī)體系,，實(shí)現(xiàn)依法治理,，是有效保護(hù)公共資源、調(diào)整公共服務(wù)消費(fèi),、促進(jìn)服務(wù)生產(chǎn)和購(gòu)買(mǎi)效率提升的重要保障,。

       （作者：葛道順，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)助理,，研究員,，博士研究生導(dǎo)師，發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究室主任,，《社會(huì)發(fā)展研究》副主編兼編輯部主任）

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       來(lái)源：《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期