紀(jì)委監(jiān)督體制,、行政監(jiān)察體制,、司法監(jiān)督體制等都是我國(guó)監(jiān)督體制的重要組成部分。雖然分屬在政黨,、行政,、司法中的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督對(duì)象、職責(zé)權(quán)限、措施手段,、程序方法有很大不同,，但都共同行使監(jiān)督職能，彼此相互協(xié)作和作用,，共同構(gòu)成了監(jiān)督體系的有機(jī)整體,。適應(yīng)革命、建設(shè)和改革開(kāi)放形勢(shì)的需要,，我國(guó)的監(jiān)督體制改革就一直沒(méi)有中斷,。當(dāng)前的監(jiān)督體制建立在以前改革探索的歷史基礎(chǔ)之上。目前推行的國(guó)家監(jiān)察體制改革無(wú)法割斷與歷史的聯(lián)系,。因此,，全面深入了解這段改革歷史，是有效推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革必須掌握的“基礎(chǔ)功”,。

       一,、中國(guó)共產(chǎn)黨成立到改革開(kāi)放前的監(jiān)督體制改革

       中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，紀(jì)委在監(jiān)督體制中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,。中國(guó)共產(chǎn)黨自建黨開(kāi)始就一直重視紀(jì)律建設(shè),，有相應(yīng)的監(jiān)督體制保障紀(jì)律執(zhí)行。如第一個(gè)綱領(lǐng)就規(guī)定黨員受地方執(zhí)行委員會(huì)的嚴(yán)格監(jiān)督,，地方委員會(huì)的財(cái)務(wù),、活動(dòng)和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督,。［1］［2］黨的各級(jí)執(zhí)行委員會(huì)同時(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，是紀(jì)律的執(zhí)行機(jī)構(gòu),。1927年4月,，中共第五次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，規(guī)定在全國(guó)代表大會(huì)及省代表大會(huì)選舉中央及省監(jiān)察委員會(huì),。這個(gè)文件是黨內(nèi)監(jiān)督的開(kāi)山之作,，發(fā)揮著重要的“奠基作用”，為黨內(nèi)監(jiān)督體制建設(shè)和改革提供了思想理論指引和可借鑒的具體制度內(nèi)容,。第一,，設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的目的是“為鞏固黨的一致及權(quán)威”。當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)黨的委員會(huì)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),，“則移交至中央或省監(jiān)察委員會(huì)與中央或省委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議,，如聯(lián)席會(huì)議再不能解決時(shí)，則移交省及全國(guó)代表大會(huì)或移交于高級(jí)監(jiān)察委員會(huì)解決之”,。［3］第二,，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性。“中央委員及省委員不得兼任監(jiān)察委員”,，避免利益沖突,，不能自己監(jiān)督自己。第三,，提供監(jiān)督條件,，監(jiān)察委員會(huì)履職有保障措施?！爸醒爰笆”O(jiān)察委員會(huì),，得參加中央及省委員會(huì)議，但只有發(fā)言權(quán)無(wú)表決權(quán),。遇必要時(shí),，得參加相當(dāng)?shù)狞h部之各種會(huì)議?！?第四,，與黨委會(huì)是基本平行的關(guān)系，享有特殊權(quán)力和權(quán)威,?！爸醒爰笆∥瘑T會(huì)，不得取消中央及省監(jiān)察委員會(huì)之決議,；但中央及省監(jiān)察委員會(huì)之決議,，必須得中央及省委員會(huì)之同意，方能生效與執(zhí)行,?！保?］1928年7月，中國(guó)共產(chǎn)黨第六次全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi),，改監(jiān)察委員會(huì)為審查委員會(huì),，職權(quán)范圍縮小。之后,，審查委員會(huì)又改為黨務(wù)委員會(huì),，負(fù)責(zé)監(jiān)督職責(zé)。1938年,，六屆六中全會(huì)要求區(qū)黨委之下設(shè)立監(jiān)察委員會(huì),。1945年4月至6月召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第七次全國(guó)代表大會(huì)取消審查委員會(huì)，規(guī)定“黨的中央委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí),，得成立中央監(jiān)察委員會(huì)及各地方黨的監(jiān)察委員會(huì)”,，并具體規(guī)定了各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)產(chǎn)生的辦法、任務(wù)和職權(quán),。從五大開(kāi)始,，通過(guò)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的機(jī)制正式固定下來(lái),。

       新中國(guó)成立后，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)也在不斷調(diào)整變化,。1949年11月,，《中共中央關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》下發(fā)，各級(jí)紀(jì)委相繼成立,。這時(shí)的紀(jì)委是各級(jí)黨委的一個(gè)工作部門,，猶如黨的宣傳部和組織部一樣，在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作,，與上級(jí)紀(jì)委的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系,。1955年3月，中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》（以下簡(jiǎn)稱《決議》）,，中央和地方監(jiān)察委員會(huì)陸續(xù)恢復(fù)和重建,。《決議》規(guī)定黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與各級(jí)黨委的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系,，上下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,，以系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為主的體制加大了監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力。［6］但這一體制并不長(zhǎng)久,，1956年9月,，黨的八大黨章規(guī)定，“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在各級(jí)黨的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”,，黨委和監(jiān)委的關(guān)系由指導(dǎo)關(guān)系改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,。同時(shí)規(guī)定上級(jí)監(jiān)委有權(quán)檢查和指導(dǎo)下級(jí)監(jiān)委的工作?！半p重領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系得到明確,。1962年9月，黨的八屆十中全會(huì)做出《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》,，規(guī)定中央監(jiān)察委員會(huì)可以派出監(jiān)察組常駐國(guó)務(wù)院所屬各部門,，派駐開(kāi)始成為一種重要的監(jiān)督方式。1969年,，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)被撤銷,。

       行政監(jiān)督體制改革主要體現(xiàn)在國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的變革方面,。1949年9月29日,，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第十九條規(guī)定：“在縣市以上的各級(jí)人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān),，以監(jiān)察各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé),，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員?！?10月,，中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)成立,，地方各級(jí)人民政府監(jiān)察委員會(huì)相繼成立。人民監(jiān)察委員會(huì)是人民政府的一個(gè)部門,，《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》第十八條規(guī)定,，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)察政府機(jī)關(guān)和政府公務(wù)人員是否履行其職責(zé)。1954年9月,，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京召開(kāi),，會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定：“中央人民政府政務(wù)院改為國(guó)務(wù)院，原中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)改為國(guó)務(wù)院監(jiān)察部”,，地方行政監(jiān)察機(jī)關(guān)也相繼改名,，如北京市人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)改名為北京市監(jiān)察局。1959年,，中共中央決定,，取消政府的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其職能由黨的監(jiān)察委員會(huì)行使,，地方各級(jí)政府的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)也隨之被撤銷,，其職能歸于黨的監(jiān)察委員會(huì)。

       司法監(jiān)督體制也經(jīng)歷了幾乎同樣的命運(yùn),。1949年9月29日,，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議表決通過(guò)的《中央人民政府組織法》第五條規(guī)定：“組織最高人民法院及最高人民檢察署，以為國(guó)家的最高審判機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)”,。1954年,，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)全體會(huì)議通過(guò)了《人民檢察院組織法》，“人民檢察署”的稱謂變?yōu)椤叭嗣駲z察院”,。1966年5月,，“文化大革命”開(kāi)始，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入十年浩劫時(shí)期,。非常規(guī)的運(yùn)動(dòng)方式代替了常態(tài)監(jiān)督體制,，造成了社會(huì)的嚴(yán)重混亂，監(jiān)督體制改革探索遭受了重大挫折,。實(shí)踐表明,，缺乏穩(wěn)定的政治環(huán)境和正確思想的指導(dǎo)，監(jiān)督體制改革很難推行,，更談不上取得實(shí)效。

       二,、改革開(kāi)放后到十八大前的監(jiān)督體制改革

       1978年十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后,，吸取“文革”教訓(xùn)，各種監(jiān)督體制開(kāi)始恢復(fù),。最早恢復(fù)的是黨內(nèi)監(jiān)督體制,，這體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督在監(jiān)督體系中的關(guān)鍵地位,。十一屆三中全會(huì)選舉產(chǎn)生了以陳云為第一書(shū)記的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)后，各級(jí)紀(jì)委相繼恢復(fù),，規(guī)模逐步擴(kuò)大,，從中央到地方人員配備完整。為強(qiáng)化監(jiān)督,，紀(jì)委內(nèi)部的改革也在不斷進(jìn)行,，如職責(zé)任務(wù)調(diào)整、提升職能室主任級(jí)別,、調(diào)整紀(jì)委書(shū)記在黨委的分工排序,、完善紀(jì)委與黨委的關(guān)系等。

       司法監(jiān)督恢復(fù)的時(shí)間也比較早,，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)法制的重視,。1979年7月，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《人民檢察院組織法》,，明確規(guī)定人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),，檢察機(jī)關(guān)很快恢復(fù)工作,?！缎淌略V訟法》還給予檢察院自行立案?jìng)刹榈臋?quán)力，對(duì)于貪腐等經(jīng)濟(jì)案件都可以直接動(dòng)用偵查權(quán),。但在80年代初期,，檢察院主要是按照黨委和紀(jì)委的要求，配合打擊包括腐敗在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)犯罪案件,。司法監(jiān)督機(jī)制的改革力度較大。如1988年3月8日,，深圳市人民檢察院成立全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第一個(gè)經(jīng)濟(jì)犯罪案舉報(bào)中心（后更名為舉報(bào)中心）后，最高人民檢察院在全國(guó)進(jìn)行試點(diǎn)和推廣,，不到一年的時(shí)間內(nèi),，全國(guó)各級(jí)檢察院建立起3600多個(gè)舉報(bào)中心,。1995年11月10日,，最高人民檢察院反貪污賄賂總局正式成立,，截至1995年年底,，全國(guó)地方各級(jí)檢察院幾乎都設(shè)立了反貪局,。2005年5月,，最高人民檢察院發(fā)出通知,，要求地方各級(jí)人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察機(jī)構(gòu)統(tǒng)一名稱，成立反瀆職侵權(quán)局,。檢察機(jī)關(guān)人員也呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì),。1994年，檢察機(jī)關(guān)人員總數(shù)為194456人,，2001年增加到226839人,。2002年因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革削減了部分人員，但之后又不斷增長(zhǎng),，到2009年達(dá)到231705人,。

       行政監(jiān)督體制恢復(fù)之后，機(jī)構(gòu)比改革開(kāi)放前增多,，其中一個(gè)重要的改革是審計(jì)機(jī)關(guān)的成立。1983年9月15日,，根據(jù)1982年12月4 日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》第91條的規(guī)定,，審計(jì)署正式成立，之后各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)陸續(xù)掛牌,。監(jiān)察機(jī)關(guān)的恢復(fù)相對(duì)較晚,。1986年12月2日，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部的決定》,，恢復(fù)并確立國(guó)家行政監(jiān)察體制,。因?yàn)閮蓚€(gè)機(jī)構(gòu)職能重復(fù)嚴(yán)重，1993年1月,，根據(jù)中共中央,、國(guó)務(wù)院的決定，中央紀(jì)委,、監(jiān)察部開(kāi)始合署辦公,，實(shí)行“一套工作機(jī)構(gòu)、履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)督兩項(xiàng)職能”的體制,。之后,，地方各級(jí)紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)構(gòu)都實(shí)行這一體制。2005年10月,，十屆全國(guó)人大常委會(huì)審議并批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》,。為履行《公約》，深入推進(jìn)預(yù)防腐敗工作,，2007年9月13日,，黨中央、國(guó)務(wù)院決定成立國(guó)家預(yù)防腐敗局,，之后各地也相應(yīng)成立了地方預(yù)防腐敗局,。

       改革開(kāi)放后監(jiān)督體制改革力度較大,，直接表現(xiàn)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)增加，人員編制大量增多,。但改革也存在一些問(wèn)題,，如反腐敗機(jī)構(gòu)職能重復(fù)交叉，監(jiān)督力量分散,，出現(xiàn)“九龍治水而水不治”的現(xiàn)象,。腐敗和不正之風(fēng)并沒(méi)有因?yàn)闄C(jī)構(gòu)和人員編制增加而減少，相反在20世紀(jì)90年代之后腐敗形勢(shì)變得嚴(yán)峻復(fù)雜,。事實(shí)表明,，機(jī)構(gòu)人員的增多并不一定就能換來(lái)廉潔。僅靠機(jī)構(gòu)和人員增加的擴(kuò)張式改革,，沒(méi)有運(yùn)作機(jī)制的轉(zhuǎn)變和制度有效性的釋放,，難以達(dá)到反腐敗的目標(biāo)。

       三,、十八大以來(lái)監(jiān)督體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)

       十八大后的監(jiān)督體制改革,，可以說(shuō)在機(jī)構(gòu)和編制上基本沒(méi)有多大的動(dòng)作，但在運(yùn)作機(jī)制上改革力度很大,，效果十分明顯,，其中影響最大的是紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革，具有以下鮮明特點(diǎn)：

       （一）職能調(diào)整定位清晰,。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)做“加法減”收縮“戰(zhàn)線”,，調(diào)整紀(jì)檢監(jiān)察職能?！白黾臃ā本褪窃趦?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),、行政編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總量“三不增”的情況下,，增強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)力量,。中央紀(jì)委監(jiān)察部增設(shè)4個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室、1個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室,，組建宣傳部和組織部,，通過(guò)內(nèi)部調(diào)劑直接增加從事紀(jì)律審查業(yè)務(wù)的人員100多名，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門數(shù)量和人員力量分別占機(jī)構(gòu)和編制總數(shù)近70%,。［7］全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）紀(jì)委緊跟中央紀(jì)委步伐,，通過(guò)盤活存量,，優(yōu)化和整合機(jī)構(gòu)，新增61個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，增幅達(dá)36%,。機(jī)構(gòu)調(diào)整后,，省級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)中紀(jì)檢監(jiān)察室多數(shù)為7至8個(gè)。全國(guó)省級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)中執(zhí)紀(jì)監(jiān)督人員占總編制比例平均達(dá)到57.6%,。“做減法”就是全力清理參與的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),。中央紀(jì)委參與的125個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)至14個(gè),，省區(qū)市一級(jí)共參與4619個(gè)減至460個(gè)，精簡(jiǎn)比例達(dá)90%以上,。中央紀(jì)委和地方紀(jì)委要求紀(jì)委書(shū)記,、派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)不再分管其他工作，對(duì)兼職行為進(jìn)行清理,，防止角色混亂,、職能泛化、監(jiān)督缺位,。有伸有縮,、增減結(jié)合的調(diào)整有效解決了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、職能發(fā)散,、主業(yè)荒疏等問(wèn)題,。

       （二）優(yōu)化雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。黨章規(guī)定下級(jí)紀(jì)委同時(shí)受同級(jí)黨委和上一級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo),。實(shí)踐中,，常常出現(xiàn)下級(jí)紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)履職面臨壓力和干擾，不敢完全放開(kāi)手腳,，較真執(zhí)紀(jì)易被孤立,，地方紀(jì)委監(jiān)督獨(dú)立性和權(quán)威性不夠，嚴(yán)重影響相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的形成,，導(dǎo)致一些地方和部門出現(xiàn)“一把手”監(jiān)督難甚至腐敗的問(wèn)題,。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題，中央與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革,，提出了“兩個(gè)為主”,，即查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告,；各級(jí)紀(jì)委書(shū)記,、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主。中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng),、副組長(zhǎng)和省區(qū)市,、中管企業(yè)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記提名考察辦法制定實(shí)施。人事和辦案兩項(xiàng)重要權(quán)力上強(qiáng)化了系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為主,。大幅增加的信訪舉報(bào),、立案結(jié)案、受黨紀(jì)政紀(jì)處分人數(shù)表明,，查辦腐敗案件的干擾和擔(dān)憂減少,，各級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)威和工作積極性明顯提升。

       （三）法紀(jì)修改富有新氣息,?！缎谭ㄐ拚覆莅妇拧吠晟菩匈V犯罪財(cái)產(chǎn)刑規(guī)定，判有期徒刑的同時(shí)“并處罰金或沒(méi)收財(cái)產(chǎn)”,；嚴(yán)格對(duì)行賄罪從寬處罰的條件,，完善預(yù)防性措施的規(guī)定。修改后的《刑事訴訟法》規(guī)定,，人民檢察院對(duì)于重大的貪污,、賄賂犯罪案件，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù),，可以采取技術(shù)偵查措施,；行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用,?！都o(jì)律處分條例》以政治紀(jì)律和政治規(guī)矩為首劃出了不可觸碰的行為底線，新增了群眾紀(jì)律,、生活紀(jì)律等內(nèi)容,。《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》規(guī)范和強(qiáng)化黨的問(wèn)責(zé)工作,。修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》監(jiān)督主體,、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對(duì)象,、監(jiān)督方式等重要問(wèn)題做出新規(guī)定,。新的紀(jì)律規(guī)定都強(qiáng)調(diào)“紀(jì)法分開(kāi)”，凡是國(guó)家法律已有的內(nèi)容,，黨規(guī)黨紀(jì)就不再重復(fù)規(guī)定,。因此新規(guī)刪除了大量與法律重復(fù)的內(nèi)容。在紀(jì)律審查過(guò)程中,，發(fā)現(xiàn)了違法行為,，不用“吃干榨盡”，只要將其中一個(gè)違法事實(shí)查清就應(yīng)移送司法機(jī)構(gòu),，而不能越俎代庖,，將所有違法事實(shí)調(diào)查清楚之后再移送司法機(jī)關(guān)。

       （四）責(zé)任追究有新突破。責(zé)任追究是黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制中最難啃的“骨頭”,，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用,。十八大以來(lái)，黨風(fēng)廉政建設(shè)的一項(xiàng)重大貢獻(xiàn)就是在理論和實(shí)踐上破了責(zé)任追究這道難題,。首先,，提出“兩個(gè)責(zé)任”，黨委負(fù)主體責(zé)任,、紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任,，要求守土有責(zé)，種好自己的“責(zé)任田”,。在十八屆中央紀(jì)委第三次全會(huì)上,，習(xí)近平總書(shū)記把黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任概括為五個(gè)方面,，基本列出了主體責(zé)任“清單”,，要求各級(jí)黨委主動(dòng)擔(dān)負(fù)選人用人、正風(fēng)肅紀(jì),、教育監(jiān)督,、案件查辦、以上率下的責(zé)任,，以重點(diǎn)責(zé)任的落實(shí)帶動(dòng)全面責(zé)任的落實(shí),。王岐山同志要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，緊緊圍繞監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé),，深化“三轉(zhuǎn)”,，把不該管的工作交還主責(zé)部門，做到不越位,、不缺位,、不錯(cuò)位。其次,，開(kāi)啟責(zé)任追究“壓力機(jī)”,，真打“板子”處理人。2015年上半年共有370多個(gè)單位的黨委（黨組）,、紀(jì)委（紀(jì)檢組）和4700多名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被問(wèn)責(zé),。失職瀆職行為問(wèn)責(zé)力度同時(shí)加大，2014年2.1萬(wàn)人被追究責(zé)任,。［8］搞腐敗要被追究,，反不了腐敗要擔(dān)責(zé)，中央向各級(jí)黨組織釋放強(qiáng)烈的反腐信號(hào),。

       （五）監(jiān)督執(zhí)紀(jì)用新舉措,。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方式明顯變化是十八大以來(lái)正風(fēng)反腐取得成效的重要原因。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗，把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)作為主責(zé)主業(yè),，按照黨章賦予的職權(quán),，采取靈活多樣的措施擔(dān)當(dāng)履職，紀(jì)委的權(quán)威和信任度迅速提升,，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)環(huán)境氛圍迅速改變,。首先，不管是“老虎”還是“蒼蠅”,，在國(guó)內(nèi)還是在國(guó)外,，是紀(jì)檢干部還是非紀(jì)檢干部，都一視同仁,、概莫能外,。其次，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)緊盯元旦,、春節(jié),、“五一”、端午,、中秋,、國(guó)慶等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，從煙花爆竹,、月餅等具體事抓起,，牽頭建立明察暗訪等常態(tài)化機(jī)制，網(wǎng)站密集“公開(kāi)曝曬”違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神行為,。再次,，中央和中央紀(jì)委堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,，敢于直面和正視問(wèn)題,，敢于擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)。審計(jì)和巡視是反腐倡廉建設(shè)的兩把“利劍”,，聚焦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,，頻率和力度明顯加大，發(fā)現(xiàn)并移交大量問(wèn)題線索,。

       十八大以來(lái)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革收到明顯成效,，腐敗惡化的態(tài)勢(shì)得到遏制，節(jié)儉辦事逐步成為習(xí)慣,，公職人員底線意識(shí)明顯增強(qiáng),，一些習(xí)以為常的錯(cuò)誤和積習(xí)難改的問(wèn)題得到解決，公私界河逐步分明,。

       四,、對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的思考與對(duì)策

       2016年11月,，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省,、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）,。12月25日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議決定,，在北京市,、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作,。從公開(kāi)報(bào)道的資料來(lái)看,，三地的改革主要聚焦機(jī)構(gòu)建設(shè)，整合行政監(jiān)察,、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂,、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，成立監(jiān)察委員會(huì),，作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公,。雖然《方案》要求三地從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試,、探索實(shí)踐,，為在全國(guó)推開(kāi)積累經(jīng)驗(yàn),，但地方的改革受到很多的限制,。

       第一，是權(quán)限問(wèn)題,。因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的立法權(quán)限,，地方?jīng)]有權(quán)力制定出臺(tái)一些與廉政建設(shè)有關(guān)的法規(guī)制度，如干部人事制度,、社會(huì)保障政策等,。下位法不能違反上位法，地方只能執(zhí)行中央的規(guī)定,，不能突破上位法律規(guī)定,。幾年前，一些地方探索財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度改革,，最后無(wú)疾而終,。廣東省佛山市等地很早就探索將檢察院反貪、反瀆,、預(yù)防,、公安經(jīng)偵、審計(jì)機(jī)構(gòu)合并在一起的改革,，但阻力重重,，受到的法律限制和羈絆太多,。全國(guó)人大的決定雖然給地方授權(quán)，但授權(quán)的范圍比較狹窄,，主要是成立監(jiān)察委員會(huì),，將檢察機(jī)關(guān)的部分機(jī)構(gòu)和人員轉(zhuǎn)隸到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)于這個(gè)新機(jī)構(gòu)的職能,、職權(quán),、措施進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)影響這個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的相關(guān)制度和機(jī)制改革并沒(méi)有明確授權(quán),，因而試點(diǎn)地方可能展不開(kāi)拳腳,。

       第二，全國(guó)性的問(wèn)題地方難以解決,。在全國(guó)長(zhǎng)期存在的帶有普遍性的問(wèn)題,，僅僅一個(gè)地方或幾個(gè)地方，往往難以取得成效,，必須得全國(guó)一盤棋統(tǒng)一抓才能取得效果,。如公款大吃大喝的歪風(fēng)，早在改革開(kāi)放初期很多地方就開(kāi)始整治,，但三十多年幾十個(gè)文件管不住一張嘴,。十八大以來(lái)，加大頂層設(shè)計(jì),，中央出臺(tái)系列制度,，推動(dòng)預(yù)算財(cái)務(wù)等制度改革，全面綜合從嚴(yán)整治,，強(qiáng)有力曝光和懲處,，這股歪風(fēng)才基本被剎住。又比如誠(chéng)信體系建設(shè),，地方根本無(wú)法解決,，僅僅銀行、房產(chǎn)等信息,，地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)查詢都比較困難,。解決信息 “孤島”現(xiàn)象，打破信息共享壁壘,，打破反腐敗信息查詢難,、需要時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題，只能依靠中央統(tǒng)一推進(jìn)有關(guān)改革,。

       第三,，機(jī)構(gòu)改革的“陷阱”。現(xiàn)在一說(shuō)到體制改革,，往往就變成了機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員增減變動(dòng)的改革,。以前我國(guó)的很多監(jiān)督體制改革之所以成效不明顯,，一個(gè)重要因素就是過(guò)于關(guān)注機(jī)構(gòu)和人員改革。改革某種程度上得先考慮人的安排,，因人設(shè)崗現(xiàn)象存在,，導(dǎo)致改革成了“夾生飯”。在新的機(jī)構(gòu),，工作和人員磨合往往需要較長(zhǎng)的時(shí)間,，往往錯(cuò)過(guò)了干事改革的時(shí)機(jī)。這次三地試點(diǎn)改革就已遇到人員和思想融合,、機(jī)制和工作融合等問(wèn)題,，再次說(shuō)明機(jī)構(gòu)改革存在一定的局限性。十八大以來(lái)的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革之所以成效顯著,，主要在于沒(méi)有將改革重心放在機(jī)構(gòu)改革上,，而是突出機(jī)制運(yùn)作的變革，將現(xiàn)有人員和機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上,，調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu),，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式和轉(zhuǎn)作風(fēng),，把現(xiàn)有的制度和措施用足,，“舊枝長(zhǎng)新芽”，釋放新效果,。

       將檢察院反貪污賄賂,、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防部門機(jī)構(gòu),、職能,、人員整體劃轉(zhuǎn)到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān),，這是一項(xiàng)任務(wù)繁重的工作,，不僅僅是因?yàn)樯婕皺C(jī)構(gòu)整合人員安排與融合的問(wèn)題，而是因?yàn)檫@項(xiàng)改革不是一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的變動(dòng),，而是涉及多個(gè)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系,，涉及國(guó)家權(quán)力的重新配置，牽一發(fā)而動(dòng)全身,，需要修改相關(guān)法律和制度,。為做好此項(xiàng)工作，人大,、檢察院,、紀(jì)委、監(jiān)察,、黨委,、人事組織等多個(gè)部門和機(jī)構(gòu)都要參與其中,，全國(guó)上下都得跟著行動(dòng)，協(xié)調(diào)工作任務(wù)相當(dāng)繁重,。因此,，要做好此項(xiàng)改革，應(yīng)該借鑒我國(guó)歷次反腐敗機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn),，全面充分論證和設(shè)計(jì),，系統(tǒng)化抓實(shí)推進(jìn)有關(guān)工作。

       第一,，合理確定改革目標(biāo)重點(diǎn),。改革目的可以具有多重性，但應(yīng)有層次性,，要善于抓住主要矛盾,，解決主要問(wèn)題?！斗桨浮诽岢?，“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu),。實(shí)施組織和制度創(chuàng)新,，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍,，豐富監(jiān)察手段,，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一,、權(quán)威高效的監(jiān)察體系,，履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng),，構(gòu)建不敢腐,、不能腐、不想腐的有效機(jī)制,?！蔽募刑岢龅氖且粋€(gè)目標(biāo)集群，可以分解為多個(gè)具體的目標(biāo),。最為直接和具體的目標(biāo)就是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu),。三地試點(diǎn)推進(jìn)比較快，落實(shí)比較到位的就是成立監(jiān)察委員會(huì),，從而較容易實(shí)現(xiàn)了整合反腐敗資源力量,，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段的目標(biāo),。但對(duì)于“深入推進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng),，構(gòu)建不敢腐,、不能腐、不想腐的有效機(jī)制”這個(gè)實(shí)效性目標(biāo),，各級(jí)黨委和紀(jì)委往往強(qiáng)調(diào)不多,，一方面可能是因?yàn)槿狈唧w量化的指標(biāo)或衡量的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面可能是短時(shí)間內(nèi)難以做到,。其實(shí),，改革目標(biāo)中，最為重要的實(shí)效性目標(biāo),，因?yàn)楫a(chǎn)生遏制腐敗的效果才是國(guó)家監(jiān)察體制改革的最終目的,。當(dāng)然，短期內(nèi)地方試點(diǎn)受到很多局限,，難以看到具體實(shí)效,，但未來(lái)全國(guó)推行這項(xiàng)改革之后，應(yīng)將實(shí)效性作為國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)和努力方向,。要對(duì)實(shí)效性目標(biāo)設(shè)置考核指標(biāo)或者評(píng)價(jià)體系,，由全國(guó)人大或者委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)此項(xiàng)改革實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估并予以公布。

       第二,，增加預(yù)防腐敗的職責(zé),。監(jiān)察委員會(huì)除了監(jiān)督、調(diào)查,、處置三項(xiàng)職責(zé)之外,，尚應(yīng)有預(yù)防職責(zé)，但目前《方案》沒(méi)有寫入,。監(jiān)督,、調(diào)查、處置大部分都是事后性工作,，沒(méi)有有效預(yù)防措施,，這些職能履行的成本會(huì)很高。增加預(yù)防職能,，采取預(yù)防措施進(jìn)行評(píng)估,、教育、宣傳,、與社會(huì)建立聯(lián)系等，會(huì)有效防范和降低腐敗風(fēng)險(xiǎn),。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)是紀(jì)委的主責(zé)主業(yè),，但檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪部門已經(jīng)轉(zhuǎn)隸過(guò)來(lái)，預(yù)防腐敗局也有預(yù)防職能,，就應(yīng)該發(fā)揮這些機(jī)構(gòu)和人員的作用,，而不能讓其成為陪襯,。因?yàn)槟壳案瘮⌒蝿?shì)尚嚴(yán)峻復(fù)雜，紀(jì)委仍須將主要力量用于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé),。在預(yù)防機(jī)構(gòu)全部歸并到國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)之后,，如果預(yù)防職能不增強(qiáng)，就會(huì)有弱化的風(fēng)險(xiǎn),。監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與問(wèn)題打交道,，不僅要善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，更要善于分析總結(jié)和解決問(wèn)題,，尤其是從源頭防范問(wèn)題發(fā)生,，要有針對(duì)性地敦促和監(jiān)督相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門推動(dòng)改革及時(shí)糾錯(cuò)補(bǔ)漏，提出明確具體的監(jiān)察建議,，防止腐敗再發(fā),。宣傳和教育是預(yù)防腐敗的重要措施，十八大以來(lái),，網(wǎng)絡(luò)曝光等宣傳力度的增強(qiáng)放大了打“虎”拍“蠅”,、正風(fēng)肅紀(jì)的效果和震懾力，這項(xiàng)工作力度得繼續(xù)保持,。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)還要與律師協(xié)會(huì),、商會(huì)、大公司企業(yè),、學(xué)會(huì)等組織保持聯(lián)系溝通,，共同采取防范腐敗的措施和開(kāi)展宣傳活動(dòng)，促進(jìn)行業(yè)自律和監(jiān)管,，營(yíng)造廉潔的社會(huì)環(huán)境,。

       第三，重視并用足監(jiān)督措施,。從機(jī)構(gòu)改革角度而言,，將檢察院的一部分合并到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，雖然人員會(huì)增多,，但就措施手段而言是調(diào)存量的改革,，而不是增量改革，因?yàn)閺脑圏c(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委員會(huì)履行的職責(zé)和可以采取的措施來(lái)看,，都并沒(méi)有額外增加,。監(jiān)督、調(diào)查,、處置職責(zé)早已都有,，談話、訊問(wèn)、詢問(wèn),、查詢,、凍結(jié)、調(diào)取,、查封,、扣押、搜查,、勘驗(yàn)檢查,、鑒定、留置等十二項(xiàng)措施也早已都有,。合并之后,，可以使用這些措施的主體和人員變多而已。如果不創(chuàng)新工作方法,，對(duì)這些措施的使用力度,、方式、程序等進(jìn)行改革,，不讓這些措施的威力發(fā)揮出來(lái),，改革就會(huì)只有形式而缺少內(nèi)容。因此,，要學(xué)習(xí)借鑒十八大以來(lái)創(chuàng)新運(yùn)用函詢約談,、問(wèn)責(zé)追責(zé)、網(wǎng)絡(luò)曝光,、巡視審計(jì),、紀(jì)律審查、兩個(gè)責(zé)任等措施的方法,，加強(qiáng)信息輿情跟蹤,、搜集分析和研判，利用好個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告,、誠(chéng)信體系等數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái),，讓法律授予監(jiān)察委員會(huì)的每項(xiàng)措施都能見(jiàn)到實(shí)效，迅速樹(shù)立監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)威,。

       第四,，繼續(xù)完善機(jī)構(gòu)的內(nèi)部改革。監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立之后,，與紀(jì)委合署辦公,，檢察院反貪局、反瀆局,、職務(wù)預(yù)防犯罪機(jī)構(gòu)以及監(jiān)察部（廳,、局）,、預(yù)防腐敗局就要撤銷,。新機(jī)構(gòu)和新人員磨合過(guò)程中難免出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題,，必須及時(shí)調(diào)整不合理的內(nèi)部職能和分工，加強(qiáng)內(nèi)部管理,，提高工作效率,。在人員編制不可能增加的情況下，合理優(yōu)化配置監(jiān)督執(zhí)紀(jì)力量,，要著力解決好兩個(gè)問(wèn)題：一是協(xié)調(diào)處理好派出機(jī)構(gòu)本級(jí)與派駐機(jī)構(gòu)的力量配置問(wèn)題,，實(shí)行人員統(tǒng)一管理，合理統(tǒng)籌安排使用,；二是整合末梢執(zhí)紀(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的力量,，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、縣級(jí)機(jī)關(guān)紀(jì)檢組,、企事業(yè)單位紀(jì)委（紀(jì)檢組）,，采用聯(lián)合執(zhí)紀(jì)、交叉檢查,、巡視巡查等方法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋,，而不必完全采用“機(jī)構(gòu)設(shè)門”“人員駐門”方式，使得監(jiān)督力量過(guò)于分散,。按照監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督難易程度合理配置監(jiān)督力量,，公職人員數(shù)量多的地區(qū)，監(jiān)督力量多,，每年根據(jù)具體情況調(diào)整監(jiān)督執(zhí)紀(jì)人員,。加大監(jiān)督執(zhí)紀(jì)干部交流、輪崗和業(yè)務(wù)培訓(xùn),，提高監(jiān)督執(zhí)紀(jì)水平,，統(tǒng)一執(zhí)紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)。推行國(guó)家監(jiān)察人員職業(yè)化,，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)管理,，提高專業(yè)化能力。

       第五,，找到自我監(jiān)督的平衡點(diǎn),。國(guó)家監(jiān)察體制的改革是權(quán)力配置體系的重大調(diào)整。無(wú)論是黨內(nèi)監(jiān)督,、行政監(jiān)督,、司法監(jiān)督還是現(xiàn)在正在推行的國(guó)家監(jiān)督，都是政權(quán)體系的自我監(jiān)督,，是黨和國(guó)家監(jiān)督權(quán)行使方式的變革,。自我監(jiān)督具有自己的優(yōu)勢(shì)，但也有明顯的不足，就是監(jiān)督容易受到干擾,，難以監(jiān)督到位,。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立之后要與紀(jì)委合署辦公，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督相互融合,。黨內(nèi)監(jiān)督一個(gè)老大難的問(wèn)題就是黨委和紀(jì)委的關(guān)系問(wèn)題,，如前所述，黨內(nèi)歷史上曾經(jīng)圍繞領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)關(guān)系而反反復(fù)復(fù),。強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)為主,，監(jiān)督力度加大，但難以達(dá)到黨內(nèi)高度集中統(tǒng)一的目的,。強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo),，則會(huì)出現(xiàn)對(duì)地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過(guò)大，監(jiān)督不到位的問(wèn)題,。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)成立之后,，這個(gè)黨委和紀(jì)委的關(guān)系問(wèn)題仍然會(huì)繞不開(kāi)。紀(jì)檢監(jiān)察人員增多,，手段措施更多,，權(quán)力更大，找準(zhǔn)自我監(jiān)督的平衡點(diǎn)就更為重要,。要發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用,，保證其獨(dú)立履行職責(zé)，單獨(dú)預(yù)算安排財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障其獨(dú)立地位,。同時(shí)要對(duì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行合理制約和限制,，如建立人民監(jiān)督權(quán)力的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)每年要向各級(jí)人大報(bào)告工作,，接受其監(jiān)督,，對(duì)其報(bào)告進(jìn)行表決。在人大設(shè)立專門的反腐敗委員會(huì),，將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的干部監(jiān)督管理室劃轉(zhuǎn)到人大的反腐敗委員會(huì),，并賦予該委員會(huì)確定監(jiān)察委員會(huì)財(cái)政預(yù)算、研究起草監(jiān)察相關(guān)法律制度等職責(zé),，避免自己監(jiān)督,，防止“燈下黑”。建立新聞發(fā)言人制度,，與媒體保持密切溝通與合作關(guān)系,，主動(dòng)接受媒體監(jiān)督。加大國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)查辦的違紀(jì)違法行為結(jié)果公開(kāi),，將不涉及國(guó)家秘密的違紀(jì)違法行為處理決定書(shū)公開(kāi),。要防止監(jiān)督權(quán)不當(dāng)使用帶來(lái)的改革創(chuàng)新動(dòng)力不足的問(wèn)題,。改革創(chuàng)新動(dòng)力不足的危險(xiǎn)可能不亞于腐敗的危險(xiǎn)。要貫徹落實(shí)《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》,，抓緊建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,。

       第六，敦促并力推外圍配套改革,。國(guó)家監(jiān)察體制的建立和完善不能孤立地單兵突進(jìn),，因?yàn)楦瘮‘a(chǎn)生的原因是多因素綜合作用的結(jié)果,。治理腐敗應(yīng)從系統(tǒng)論出發(fā),，既要注重反腐敗機(jī)構(gòu)自身的改革，同時(shí)要推進(jìn)相關(guān)的外圍改革,。國(guó)家監(jiān)察體制改革作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)部分,，必然與其他改革相互輝映。沒(méi)有相關(guān)配套制度的協(xié)同作用,，國(guó)家監(jiān)察體制發(fā)揮的作用有限或難以發(fā)揮作用,。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速發(fā)展,，但也產(chǎn)生了很多社會(huì)問(wèn)題,，給反腐敗增加了很多困難，如貧富差距過(guò)大導(dǎo)致干部心理失衡,，優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品供給不足和分配不均給吃拿卡要帶來(lái)大量機(jī)會(huì),。干部制度雖然進(jìn)行了改革，如取消就業(yè)分配制度,，引入雙向選擇,、競(jìng)爭(zhēng)上崗等，國(guó)企和事業(yè)單位人員也簽署聘用合同,，但“鐵飯碗”并沒(méi)有打破,，“能進(jìn)不能出、能上不能下,、能高不能低”現(xiàn)象依然存在,，很多單位存在“三分之一”干部，給動(dòng)真格監(jiān)督執(zhí)紀(jì)帶來(lái)顧慮和壓力,?！秳趧?dòng)法》在公共機(jī)構(gòu)并不完全適用，公務(wù)員,、事業(yè)單位人員社會(huì)保障不同于企業(yè),，真正推行聘任制、嚴(yán)管干部隊(duì)伍增加了很多障礙,。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家反腐敗經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,，大部分國(guó)家的反腐敗機(jī)構(gòu)較少,，人員不多,，如德國(guó)反腐敗主要靠檢察院，黑森州負(fù)責(zé)反腐敗的檢察官僅10名,，該州公職人員10萬(wàn)人左右。但普通公民很夠直接接觸到的腐敗并不多,，主要原因在社會(huì)綜合治理比較好,，沒(méi)有必要去行賄求人。另外就是社會(huì)管理體制比較完善,，發(fā)現(xiàn)和調(diào)查腐敗的成本很低,。如通過(guò)社會(huì)誠(chéng)信體系，就容易掌握一個(gè)官員的資產(chǎn),、收入,、信用信息、消費(fèi)記錄等,，腐敗風(fēng)險(xiǎn)很大,。因此要全面深化改革，如改革財(cái)政預(yù)算管理體制,、人事管理制度,、社會(huì)保障體系、社會(huì)誠(chéng)信體系等,，降低腐敗機(jī)會(huì)和愿望,，提高腐敗成本和風(fēng)險(xiǎn)。抓緊修改《憲法》和《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》《公務(wù)員法》等法律制度,，為改革提供法律支撐和保障,。

       第七，把私營(yíng)機(jī)構(gòu)納入監(jiān)督范圍,。目前試點(diǎn)《方案》要求“實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”,，有的學(xué)者將監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象解釋為國(guó)家工作人員。［9］不論將對(duì)象限定為公職人員還是國(guó)家工作人員,，監(jiān)察對(duì)象都有很大局限性,。從發(fā)達(dá)國(guó)家反腐敗經(jīng)驗(yàn)可以看出，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一個(gè)階段之后,，經(jīng)過(guò)有效的治理,，公共機(jī)構(gòu)的腐敗會(huì)大幅減少，私營(yíng)機(jī)構(gòu)行賄及其內(nèi)部的腐敗問(wèn)題將成為關(guān)注的重點(diǎn),。因此發(fā)達(dá)國(guó)家的反腐敗機(jī)構(gòu)都將私營(yíng)機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管范圍,。十八大后，經(jīng)過(guò)有效治理,，腐敗蔓延的勢(shì)頭已經(jīng)得到控制,，公共機(jī)構(gòu)的增量腐敗大幅減少,，存量腐敗也在快速消化和解決。私營(yíng)機(jī)構(gòu)腐敗由公安機(jī)關(guān)查處,，由于沒(méi)有足夠多的警力對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的腐敗進(jìn)行打擊和預(yù)防,，這個(gè)領(lǐng)域的腐敗雖然比較嚴(yán)重，但長(zhǎng)期不受“關(guān)注”,。行賄與受賄緊密相連,，私營(yíng)機(jī)構(gòu)行賄及其內(nèi)部的腐敗嚴(yán)重影響整個(gè)社會(huì)的廉潔建設(shè)。檢察院和預(yù)防腐敗局都行使預(yù)防腐敗職責(zé),，已經(jīng)將私營(yíng)機(jī)構(gòu)的預(yù)防包含其中,。國(guó)家監(jiān)察體制改革應(yīng)該繼續(xù)將私營(yíng)機(jī)構(gòu)腐敗預(yù)防納入職責(zé)范圍，同時(shí)將公安機(jī)關(guān)打擊私營(yíng)機(jī)構(gòu)腐敗的機(jī)構(gòu)和人員并入監(jiān)察委員會(huì),，由其統(tǒng)一行使私營(yíng)機(jī)構(gòu)腐敗調(diào)查的職責(zé),。

       （作者：蔣來(lái)用，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所廉政建設(shè)與社會(huì)評(píng)價(jià)研究室主任,，中國(guó)廉政研究中心副秘書(shū)長(zhǎng)）

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