一,、中國古代監(jiān)察機構(gòu)的演變

       監(jiān)察機構(gòu)是國家機構(gòu)的重要組成部分，由于它發(fā)揮著維系國家綱紀(jì),、糾彈不法,，平衡國家機構(gòu)之間權(quán)力關(guān)系的作用，因此在中國古代各個歷史時期,，伴隨著國家治理的實際需要而不斷加強,，最終形成在中國本土法文化的土壤中誕生的中國古代監(jiān)察法制。

       秦統(tǒng)一以后,，建立了御史府,，或稱御史大夫府，以御史大夫為長官,，官位居丞相之后,，與丞相、太尉一起,，并稱“三公”,。御史大夫參議國之大政，主要職掌察舉包括丞相在內(nèi)的百官行為,，糾舉和彈劾違法犯罪,，維護(hù)朝綱，整飭吏治,，還兼有討捕奸猾,、治理大獄等司法權(quán)力。在地方三十六個郡設(shè)監(jiān)郡御史,，稱“監(jiān)”或“監(jiān)御史”,，隸屬于御史大夫，主要職責(zé)是代表皇帝監(jiān)察地方官吏,。但御史府不是獨立的監(jiān)察機關(guān),，它附設(shè)在九卿之一的少府衙內(nèi),，其性質(zhì)是為皇帝服務(wù)的宮內(nèi)機關(guān)。

       西漢建立以后,，御史府仍設(shè)在少府衙門,，御史大夫位尊權(quán)重,，朝議時,，御史大夫與丞相及司隸校尉，享受“三獨坐”的尊崇,。［1］漢武帝時把全國分為十三個州作為監(jiān)察區(qū),，每州設(shè)一名監(jiān)察官刺史負(fù)責(zé)監(jiān)察。刺史級別不高,，官秩不過六百石,，但巡察代表中央，可以監(jiān)察二千石地方長吏和豪強勢力,，反映出古代監(jiān)察官位卑而權(quán)重,。

       在總結(jié)前朝監(jiān)察歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，唐朝建立了穩(wěn)定的一臺三院制的監(jiān)察體制,。監(jiān)察機關(guān)的體制建構(gòu),，體現(xiàn)了獨立、制衡的分權(quán)理念,。御史臺下分設(shè)臺院,、殿院、察院,，統(tǒng)轄諸御史,，御史臺長官御史大夫“掌邦國刑憲典章之政令，以肅正朝列”,，“掌以刑法典章,，糾正百官之罪惡”。［2］臺院,，設(shè)侍御史,，主要職掌糾彈中央百官，參加大理寺審判和推鞠由皇帝制敕交付的案件,。由于職權(quán)極重,，所以在御史中受到特殊重視，或由皇帝直接指派,，或由宰相,、御史大夫商定由吏部選任。殿院,，設(shè)殿中侍御史,，職掌朝會時百官儀態(tài)行止,、言行隊列，以維護(hù)朝儀的秩序和尊嚴(yán),，并負(fù)責(zé)推按獄訟,，監(jiān)察和巡視京城內(nèi)外及駐屯京師的諸衛(wèi)和禁軍。察院,，設(shè)監(jiān)察御史,。武德初年，負(fù)責(zé)巡按地方,，糾視刑獄,，并監(jiān)察百官和在京的所有中央機關(guān)的工作和簿案。唐朝以“道”為監(jiān)察區(qū),，全國設(shè)十道,，后為十五道監(jiān)察區(qū)，因此對地方的監(jiān)察,，又稱“道察”,。道察或由察院臨時派出監(jiān)察御史，具有奉敕特使的性質(zhì),，或者定期巡視,。御史出巡，尤其是遣使巡察,，在皇帝的直接控制下,，“事無巨細(xì)得失，皆令訪察奏聞,，所以明四目,，達(dá)四職也?！保?］

       一臺三院制的監(jiān)察體制對后世具有極大的影響,。宋朝沿襲了唐朝監(jiān)察機構(gòu)的建制，但是擴(kuò)大了言諫機構(gòu)的職權(quán)行使對象,，將原來諫官諫諍的對象皇帝,，變成了文武百官，其職權(quán)擴(kuò)展到御史的職權(quán)范圍,，出現(xiàn)臺諫合一的趨勢,，為明清科道合一開了先河。

       提高監(jiān)察機關(guān)的地位是元朝的“重臺之旨”：中書是元朝最高行政機關(guān),，樞密是元朝最高軍事機關(guān),，御史臺與這兩大中樞機構(gòu)鼎足而三，一直為后世所遵循,。元朝最具代表性的監(jiān)察機構(gòu)的改革是行御史臺的創(chuàng)制,。行御史臺的設(shè)置是為了在民族矛盾較為尖銳的形勢下加強對地方的監(jiān)控,。行御史臺的建立，解決了中央和地方監(jiān)察機構(gòu)的溝通問題,，為明清實行地方總督巡撫制提供了歷史原型,。此外，提刑按察司與肅政廉訪司也是地方常設(shè)監(jiān)察機構(gòu),。

       明朝的監(jiān)察機構(gòu)同樣與最高行政機關(guān),、最高軍事機關(guān)鼎足而立。為了鞏固皇權(quán),，明朝于洪武年間對監(jiān)察機構(gòu)進(jìn)行重大改制,，廢除了御史臺三院制,，變?yōu)槎疾煸阂辉褐?，以都御史為長官，使監(jiān)察權(quán)力更加集中,。都察院的專職監(jiān)察員是監(jiān)察御史,，全國十三道監(jiān)察區(qū)每道設(shè)置監(jiān)察御史，在組織系統(tǒng)上監(jiān)察御史雖然隸屬于都察院,，但卻可以“代天子巡狩”,，“大事奏裁，小事立斷”,，不經(jīng)都察院,，只對皇帝負(fù)責(zé)，因而權(quán)力大到可以監(jiān)察六部,、六科,、翰林院乃至都察院。

       清襲明制,，都察院仍為全國最高監(jiān)察機關(guān),，六科成為都察院的下屬，從制度上改變了過去科道分設(shè)的體制,，從組織上實現(xiàn)了科道合一,。但與此同時也意味著言諫機關(guān)傳統(tǒng)的封駁職能消失殆盡，這是清朝專制主義極端發(fā)展所造成的結(jié)果,。值得指出的是,，清朝的封疆大吏總督和巡撫亦構(gòu)成地方監(jiān)察機構(gòu)，這些封疆大吏不僅總攬一省或數(shù)省的軍事行政司法大權(quán),，同時兼有監(jiān)察地方之權(quán),，如總督兼都察院右都御史銜，巡撫兼都察院右副都御史銜,。從中央到地方形成層次分明,、系統(tǒng)嚴(yán)整的監(jiān)察體制,。

       二、中國古代監(jiān)察制度改革的經(jīng)驗教訓(xùn)

       中國古代監(jiān)察機構(gòu)經(jīng)歷了漫長的發(fā)展變化過程,，從隸屬于行政機構(gòu),，到與行政相分離，形成獨立的,、專門的監(jiān)察機構(gòu),；監(jiān)察官從近臣系統(tǒng)演變?yōu)橛废到y(tǒng)、言諫系統(tǒng),；監(jiān)察機構(gòu)從名目繁多,、職權(quán)不清到臺院制和六部分察制；監(jiān)察范圍從漢代的二千石地方豪吏到整個官吏群體,，監(jiān)察觸角深入行政,、財經(jīng)、司法,、軍事,、文教、人事,、儀制等各方面,，其組織、功能和作用,，處處適應(yīng)著封建專制主義政治制度的需要,，折射出古代監(jiān)察法制的特征，也給今天留下了深刻的,、值得思索和借鑒的歷史經(jīng)驗教訓(xùn),。

       1.監(jiān)察機構(gòu)的獨立性，關(guān)乎監(jiān)察系統(tǒng)的權(quán)威性,，直接影響監(jiān)察體系的整體效能,。古代帝王正是從治國理政的實踐中，認(rèn)識到監(jiān)察對于維護(hù)封建社會的穩(wěn)定,、預(yù)防和懲治權(quán)貴官僚的恣肆貪婪,、削弱和牽制對中央政權(quán)不利的地方勢力、保障統(tǒng)一多民族國家的鞏固和發(fā)展的重大作用,，因此高度重視監(jiān)察,，把御史臺（后為都察院）的地位，提升到與國家最高權(quán)力機關(guān),、最高軍事機關(guān)并列的位置,。極端君主制的發(fā)展，促使監(jiān)察機構(gòu)得到最大限度的發(fā)展，逐漸從一個品格不高,，甚至沒有獨立衙門的監(jiān)察機關(guān),，躍升為獨立的、極具權(quán)威性的監(jiān)察機構(gòu),，職權(quán)不斷擴(kuò)大,，以至于無所不監(jiān)，無所不察,，保證了監(jiān)察的整體,、有序和監(jiān)察效能的發(fā)揮。監(jiān)察機構(gòu)對權(quán)力的制衡作用,，有利于約束官吏的不法行為,，督促各級官吏恪盡職守，澄清吏治,，提高政務(wù)效率,。所以在清末“仿行憲政”進(jìn)行官制改革時，明確肯定了以監(jiān)察院制衡內(nèi)閣,，最終保留了都察院的建制,，只是裁撤了都察院的員額。

       2.為了確保監(jiān)察的有效實施,，實行從中央到地方的皇帝垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。監(jiān)察官不受地方政府和其他行政官員的制約,，只對皇帝負(fù)責(zé),，保持相對的獨立性。監(jiān)察官被稱作皇帝的“耳目之司”,，御史出巡是“代天子巡狩”,，具有一職多能的監(jiān)察權(quán)限，大事奏裁,，小事立斷,。這種垂直關(guān)系，在一定程度上實現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)與被監(jiān)察權(quán)的適當(dāng)分離,，避免權(quán)力過分集中在宰相或地方長吏手里而失去控制,。因為，如果監(jiān)察權(quán)和被監(jiān)察權(quán)由宰相或地方長吏掌控,，或者監(jiān)察權(quán)與被監(jiān)察權(quán)雖然形式上分開,，但實際上卻存在著密切的利益關(guān)系或隸屬關(guān)系，就會出現(xiàn)對同級的監(jiān)察力度小,，而對下級的監(jiān)察力度大等問題,，使監(jiān)察權(quán)虛化和弱化。

       3.監(jiān)察官作為維系國家綱紀(jì)的察官之官,，其個體素質(zhì)的好壞,，直接影響到監(jiān)察效能的發(fā)揮,，所以歷代十分重視對監(jiān)察官的選任。隋唐以后,，在監(jiān)察法和皇帝發(fā)布的有關(guān)詔令中,，嚴(yán)格規(guī)定了監(jiān)察官的任職條件，要求監(jiān)察官必須具有清正剛直,、疾惡如仇的品格和具有較好的文化素養(yǎng),，“非科舉正途出身，不得任用”,，必須具有地方實際工作經(jīng)驗,，“不歷州縣不擬臺省”。［4］為官有瑕疵者不得為監(jiān)察官,，京官三品以上及督撫子弟也不得考選監(jiān)察官,，而且監(jiān)察官由皇帝親自選任，以保證監(jiān)察隊伍的整體素質(zhì),，防止因監(jiān)察官用法壞法,，而降低監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威性和監(jiān)察法的嚴(yán)肅性，從權(quán)利制約的起點,，把住了監(jiān)察主體選任,。

       4. 監(jiān)察制度的發(fā)展是與監(jiān)察法的發(fā)展同步的。古代監(jiān)察有法,，從漢朝的《六條問事》,、三國兩晉南北朝的《察吏六條》《六條詔書》《詔制九條》，到唐朝的《監(jiān)察六條》,、宋朝的《監(jiān)司互監(jiān)法》《職制令》《職制敕》,、元朝的《憲臺格例》和《行臺條畫》，再到明朝的《憲綱總例》《糾劾官邪規(guī)定》《出巡事宜》《巡撫六察》和清朝的《欽定臺規(guī)》,，監(jiān)察活動日益法律化,、規(guī)范化。監(jiān)察機構(gòu)內(nèi)部回道考察,、奏報制度等,，使得監(jiān)察活動于法有據(jù)，有法可依,，監(jiān)察官的權(quán)力被限制在法定范圍以內(nèi),，不得任意妄為。監(jiān)察主體,、客體,、內(nèi)容、程序法定化，有助于監(jiān)察機構(gòu)正確行使職權(quán),，糾而有據(jù),，劾而有理，使監(jiān)察活動穩(wěn)定而有序地進(jìn)行,，同時對監(jiān)察官也起到了約束作用,。

       5.古代監(jiān)察機構(gòu)是由御史和言諫兩大系統(tǒng)組成，力圖實現(xiàn)監(jiān)督的全覆蓋,、無死角,。御史的主要職能是維持國家綱紀(jì)與吏治，打擊貪腐,，糾彈非違,，控制官吏，限制與制裁其法定權(quán)利以外的權(quán)利追求,，從而充分發(fā)揮官僚機構(gòu)的作用,，平衡統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的利益分配，實現(xiàn)對社會的調(diào)整,。言諫是以臣對君的諫諍,、諫議為表現(xiàn)形式，以匡正君主施政中的缺失,，約束君主的恣意妄為,。從時間上看，言諫機構(gòu)的形成略晚于御史機構(gòu),，它是在以皇帝為首的封建專制主義制度建立以后為改善專制制度的缺失才逐漸形成,，至唐代極盛。言諫機構(gòu)興于漢,，發(fā)展于唐、衰減于宋,，終結(jié)于明,，從其消亡的歷史過程，可以看到專制制度越強化,，言諫制度越衰減,，宋朝“臺諫合一”、明朝“科道合一”,，不單是監(jiān)察百官的臺官和諫諍皇帝的諫官在執(zhí)掌上的混同,，而是削弱了言諫對皇權(quán)的制約功能，可見言諫制度的發(fā)展軌跡和專制制度的強化呈反向發(fā)展,。

       6. 盡管中國古代的監(jiān)察法制有很多建樹,，但它是從屬于專制主義的政治制度的，它的發(fā)展?fàn)顩r受制于專制主義的政治制度。中國古代的專制政治決定了監(jiān)察法不過是皇帝手中的治吏工具,。由于專制主義政治制度的核心是君權(quán),，所以監(jiān)察機構(gòu)的建設(shè)和監(jiān)察職能的發(fā)揮，以及監(jiān)察法的實施,，取決于封建君主,，對被劾之人是否懲治，由皇帝決定,；都察院審核的重大京控案件亦必須即時上奏,，聽?wèi){皇帝裁決；科道在稽查時發(fā)現(xiàn)違失行為,，也須奏報請旨,，無權(quán)處斷。所以在皇權(quán)的高壓下,，監(jiān)察官或保持緘默,，或揣摩圣意，取悅媚上,，喪失了監(jiān)察的主動性和自覺性,，更難以取得監(jiān)察效果。

       從政治學(xué)的角度,，權(quán)力制衡與權(quán)力的存在是聯(lián)系在一起的,，有了權(quán)力就必須有權(quán)力的制衡，否則權(quán)力就會變質(zhì),、異化,，從這個意義上說，監(jiān)察機構(gòu)起著制衡器的作用,。當(dāng)下我國正在進(jìn)行監(jiān)察體制的改革,，古代監(jiān)察機構(gòu)的獨立性和監(jiān)察官之間的互不隸屬等歷史經(jīng)驗對我們今天監(jiān)察制度的設(shè)計有一定的借鑒意義。但是歷史的教訓(xùn)也是值得記取的,。中國古代監(jiān)察機制的運行軌跡是單向的,，只有自上而下的監(jiān)察，而沒有自下而上的監(jiān)督,，這是君權(quán)專制制度所造成的,。歷史證明，只有監(jiān)察自上而下和自下而上的有機統(tǒng)一,，才能夠體現(xiàn)人民主權(quán)的原則,；只有公民監(jiān)督和專門機構(gòu)監(jiān)察相結(jié)合，增強監(jiān)察的透明度,，使公民對權(quán)力的運作知情,，才能有效地參與監(jiān)督,，真正實現(xiàn)民主政治，建成法治國家,。

       （作者：李青,，北京，中國政法大學(xué)法律史學(xué)研究中心教授）

       ［參考文獻(xiàn)］

       ［1］ 《后漢書·宣秉傳》記載：“建武元年,，拜御史中丞,。光武特詔御史中丞與司隸校尉、尚書令會同并專席而坐,，故京師號曰‘三獨坐’”,。

       ［2］ 《唐六典》卷十三《御史臺》［M］.

       ［3］ 《舊唐書》卷128《顏真卿傳》［M］.

       ［4］ 《新唐書》卷四五《選舉下》［M］.