紀(jì)委監(jiān)督體制、行政監(jiān)察體制,、司法監(jiān)督體制等都是我國監(jiān)督體制的重要組成部分,。雖然分屬在政黨、行政,、司法中的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督對象,、職責(zé)權(quán)限、措施手段,、程序方法有很大不同,，但都共同行使監(jiān)督職能，彼此相互協(xié)作和作用,，共同構(gòu)成了監(jiān)督體系的有機(jī)整體,。適應(yīng)革命、建設(shè)和改革開放形勢的需要,，我國的監(jiān)督體制改革就一直沒有中斷,。當(dāng)前的監(jiān)督體制建立在以前改革探索的歷史基礎(chǔ)之上。目前推行的國家監(jiān)察體制改革無法割斷與歷史的聯(lián)系,。因此,，全面深入了解這段改革歷史，是有效推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革必須掌握的“基礎(chǔ)功”,。

       一,、中國共產(chǎn)黨成立到改革開放前的監(jiān)督體制改革

       中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，紀(jì)委在監(jiān)督體制中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,。中國共產(chǎn)黨自建黨開始就一直重視紀(jì)律建設(shè),，有相應(yīng)的監(jiān)督體制保障紀(jì)律執(zhí)行。如第一個綱領(lǐng)就規(guī)定黨員受地方執(zhí)行委員會的嚴(yán)格監(jiān)督,，地方委員會的財務(wù),、活動和政策,，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督。［1］［2］黨的各級執(zhí)行委員會同時履行監(jiān)督職責(zé),，是紀(jì)律的執(zhí)行機(jī)構(gòu),。1927年4月，中共第五次全國代表大會通過《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》,，規(guī)定在全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監(jiān)察委員會,。這個文件是黨內(nèi)監(jiān)督的開山之作，發(fā)揮著重要的“奠基作用”,，為黨內(nèi)監(jiān)督體制建設(shè)和改革提供了思想理論指引和可借鑒的具體制度內(nèi)容,。第一，設(shè)立監(jiān)察委員會的目的是“為鞏固黨的一致及權(quán)威”,。當(dāng)監(jiān)察委員會與同級黨的委員會發(fā)生爭議時,，“則移交至中央或省監(jiān)察委員會與中央或省委員會聯(lián)席會議，如聯(lián)席會議再不能解決時,，則移交省及全國代表大會或移交于高級監(jiān)察委員會解決之”,。［3］第二，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會的相對獨(dú)立性,?！爸醒胛瘑T及省委員不得兼任監(jiān)察委員”，避免利益沖突,，不能自己監(jiān)督自己,。第三，提供監(jiān)督條件,，監(jiān)察委員會履職有保障措施,。“中央及省監(jiān)察委員會,，得參加中央及省委員會議,，但只有發(fā)言權(quán)無表決權(quán)。遇必要時,，得參加相當(dāng)?shù)狞h部之各種會議,。” 第四,，與黨委會是基本平行的關(guān)系，享有特殊權(quán)力和權(quán)威,?！爸醒爰笆∥瘑T會，不得取消中央及省監(jiān)察委員會之決議,；但中央及省監(jiān)察委員會之決議,，必須得中央及省委員會之同意,，方能生效與執(zhí)行?！保?］1928年7月,，中國共產(chǎn)黨第六次全國代表大會召開，改監(jiān)察委員會為審查委員會,，職權(quán)范圍縮小,。之后，審查委員會又改為黨務(wù)委員會,，負(fù)責(zé)監(jiān)督職責(zé),。1938年，六屆六中全會要求區(qū)黨委之下設(shè)立監(jiān)察委員會,。1945年4月至6月召開的中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會取消審查委員會,，規(guī)定“黨的中央委員會認(rèn)為必要時，得成立中央監(jiān)察委員會及各地方黨的監(jiān)察委員會”,，并具體規(guī)定了各級監(jiān)察委員會產(chǎn)生的辦法,、任務(wù)和職權(quán)。從五大開始,，通過專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的機(jī)制正式固定下來,。

       新中國成立后，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)也在不斷調(diào)整變化,。1949年11月,，《中共中央關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》下發(fā)，各級紀(jì)委相繼成立,。這時的紀(jì)委是各級黨委的一個工作部門,，猶如黨的宣傳部和組織部一樣，在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作,，與上級紀(jì)委的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系,。1955年3月，中國共產(chǎn)黨全國代表大會通過《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》（以下簡稱《決議》）,，中央和地方監(jiān)察委員會陸續(xù)恢復(fù)和重建,。《決議》規(guī)定黨的各級監(jiān)察委員會與各級黨委的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系,，上下級監(jiān)察委員會之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,，以系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為主的體制加大了監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力。［6］但這一體制并不長久,，1956年9月,，黨的八大黨章規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會在各級黨的委員會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”，黨委和監(jiān)委的關(guān)系由指導(dǎo)關(guān)系改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,。同時規(guī)定上級監(jiān)委有權(quán)檢查和指導(dǎo)下級監(jiān)委的工作,。“雙重領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系得到明確,。1962年9月,，黨的八屆十中全會做出《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，規(guī)定中央監(jiān)察委員會可以派出監(jiān)察組常駐國務(wù)院所屬各部門,，派駐開始成為一種重要的監(jiān)督方式,。1969年，各級監(jiān)察委員會被撤銷,。

       行政監(jiān)督體制改革主要體現(xiàn)在國家行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的變革方面,。1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第十九條規(guī)定：“在縣市以上的各級人民政府內(nèi),，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān),，以監(jiān)察各級國家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員,?！?10月，中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會成立,，地方各級人民政府監(jiān)察委員會相繼成立,。人民監(jiān)察委員會是人民政府的一個部門，《中華人民共和國中央人民政府組織法》第十八條規(guī)定,，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)監(jiān)察政府機(jī)關(guān)和政府公務(wù)人員是否履行其職責(zé),。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開,，會議通過的《中華人民共和國國務(wù)院組織法》規(guī)定：“中央人民政府政務(wù)院改為國務(wù)院,，原中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會改為國務(wù)院監(jiān)察部”，地方行政監(jiān)察機(jī)關(guān)也相繼改名,，如北京市人民政府人民監(jiān)察委員會改名為北京市監(jiān)察局,。1959年，中共中央決定,，取消政府的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu),，其職能由黨的監(jiān)察委員會行使，地方各級政府的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)也隨之被撤銷,，其職能歸于黨的監(jiān)察委員會,。

       司法監(jiān)督體制也經(jīng)歷了幾乎同樣的命運(yùn)。1949年9月29日,，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議表決通過的《中央人民政府組織法》第五條規(guī)定：“組織最高人民法院及最高人民檢察署,，以為國家的最高審判機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)”,。1954年，第一屆全國人民代表大會全體會議通過了《人民檢察院組織法》,，“人民檢察署”的稱謂變?yōu)椤叭嗣駲z察院”。1966年5月,，“文化大革命”開始,，中國社會進(jìn)入十年浩劫時期。非常規(guī)的運(yùn)動方式代替了常態(tài)監(jiān)督體制,，造成了社會的嚴(yán)重混亂,，監(jiān)督體制改革探索遭受了重大挫折。實(shí)踐表明,，缺乏穩(wěn)定的政治環(huán)境和正確思想的指導(dǎo),，監(jiān)督體制改革很難推行，更談不上取得實(shí)效,。

       二,、改革開放后到十八大前的監(jiān)督體制改革

       1978年十一屆三中全會召開后，吸取“文革”教訓(xùn),，各種監(jiān)督體制開始恢復(fù),。最早恢復(fù)的是黨內(nèi)監(jiān)督體制，這體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督在監(jiān)督體系中的關(guān)鍵地位,。十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了以陳云為第一書記的中央紀(jì)律檢查委員會后,，各級紀(jì)委相繼恢復(fù)，規(guī)模逐步擴(kuò)大,，從中央到地方人員配備完整,。為強(qiáng)化監(jiān)督，紀(jì)委內(nèi)部的改革也在不斷進(jìn)行,，如職責(zé)任務(wù)調(diào)整,、提升職能室主任級別、調(diào)整紀(jì)委書記在黨委的分工排序,、完善紀(jì)委與黨委的關(guān)系等,。

       司法監(jiān)督恢復(fù)的時間也比較早，體現(xiàn)了黨和國家對法制的重視,。1979年7月,，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了《人民檢察院組織法》，明確規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),，檢察機(jī)關(guān)很快恢復(fù)工作,。《刑事訴訟法》還給予檢察院自行立案偵查的權(quán)力,，對于貪腐等經(jīng)濟(jì)案件都可以直接動用偵查權(quán),。但在80年代初期,，檢察院主要是按照黨委和紀(jì)委的要求，配合打擊包括腐敗在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)犯罪案件,。司法監(jiān)督機(jī)制的改革力度較大,。如1988年3月8日，深圳市人民檢察院成立全國檢察機(jī)關(guān)第一個經(jīng)濟(jì)犯罪案舉報中心（后更名為舉報中心）后,，最高人民檢察院在全國進(jìn)行試點(diǎn)和推廣,，不到一年的時間內(nèi)，全國各級檢察院建立起3600多個舉報中心,。1995年11月10日,，最高人民檢察院反貪污賄賂總局正式成立，截至1995年年底,，全國地方各級檢察院幾乎都設(shè)立了反貪局,。2005年5月，最高人民檢察院發(fā)出通知,，要求地方各級人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察機(jī)構(gòu)統(tǒng)一名稱,，成立反瀆職侵權(quán)局。檢察機(jī)關(guān)人員也呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢,。1994年,，檢察機(jī)關(guān)人員總數(shù)為194456人，2001年增加到226839人,。2002年因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革削減了部分人員,，但之后又不斷增長，到2009年達(dá)到231705人,。

       行政監(jiān)督體制恢復(fù)之后,，機(jī)構(gòu)比改革開放前增多，其中一個重要的改革是審計機(jī)關(guān)的成立,。1983年9月15日,，根據(jù)1982年12月4 日第五屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國憲法》第91條的規(guī)定，審計署正式成立,，之后各級審計機(jī)關(guān)陸續(xù)掛牌,。監(jiān)察機(jī)關(guān)的恢復(fù)相對較晚。1986年12月2日,，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議通過《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部的決定》,，恢復(fù)并確立國家行政監(jiān)察體制。因?yàn)閮蓚€機(jī)構(gòu)職能重復(fù)嚴(yán)重,，1993年1月,，根據(jù)中共中央、國務(wù)院的決定,，中央紀(jì)委,、監(jiān)察部開始合署辦公,，實(shí)行“一套工作機(jī)構(gòu)、履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)督兩項職能”的體制,。之后,，地方各級紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)構(gòu)都實(shí)行這一體制。2005年10月,，十屆全國人大常委會審議并批準(zhǔn)了《聯(lián)合國反腐敗公約》,。為履行《公約》，深入推進(jìn)預(yù)防腐敗工作,，2007年9月13日，黨中央,、國務(wù)院決定成立國家預(yù)防腐敗局,，之后各地也相應(yīng)成立了地方預(yù)防腐敗局。

       改革開放后監(jiān)督體制改革力度較大,，直接表現(xiàn)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)增加,，人員編制大量增多。但改革也存在一些問題,，如反腐敗機(jī)構(gòu)職能重復(fù)交叉,，監(jiān)督力量分散，出現(xiàn)“九龍治水而水不治”的現(xiàn)象,。腐敗和不正之風(fēng)并沒有因?yàn)闄C(jī)構(gòu)和人員編制增加而減少,，相反在20世紀(jì)90年代之后腐敗形勢變得嚴(yán)峻復(fù)雜。事實(shí)表明,，機(jī)構(gòu)人員的增多并不一定就能換來廉潔,。僅靠機(jī)構(gòu)和人員增加的擴(kuò)張式改革，沒有運(yùn)作機(jī)制的轉(zhuǎn)變和制度有效性的釋放,，難以達(dá)到反腐敗的目標(biāo),。

       三、十八大以來監(jiān)督體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)

       十八大后的監(jiān)督體制改革,，可以說在機(jī)構(gòu)和編制上基本沒有多大的動作,，但在運(yùn)作機(jī)制上改革力度很大，效果十分明顯,，其中影響最大的是紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革,，具有以下鮮明特點(diǎn)：

       （一）職能調(diào)整定位清晰。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過做“加法減”收縮“戰(zhàn)線”,，調(diào)整紀(jì)檢監(jiān)察職能,。“做加法”就是在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),、行政編制,、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總量“三不增”的情況下,，增強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)力量。中央紀(jì)委監(jiān)察部增設(shè)4個紀(jì)檢監(jiān)察室,、1個紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室,，組建宣傳部和組織部，通過內(nèi)部調(diào)劑直接增加從事紀(jì)律審查業(yè)務(wù)的人員100多名,，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門數(shù)量和人員力量分別占機(jī)構(gòu)和編制總數(shù)近70%,。［7］全國31個省（區(qū),、市）紀(jì)委緊跟中央紀(jì)委步伐,，通過盤活存量，優(yōu)化和整合機(jī)構(gòu),，新增61個紀(jì)檢監(jiān)察室,，增幅達(dá)36%。機(jī)構(gòu)調(diào)整后,，省級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)中紀(jì)檢監(jiān)察室多數(shù)為7至8個,。全國省級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)中執(zhí)紀(jì)監(jiān)督人員占總編制比例平均達(dá)到57.6%?！白鰷p法”就是全力清理參與的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),。中央紀(jì)委參與的125個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)精簡至14個，省區(qū)市一級共參與4619個減至460個,，精簡比例達(dá)90%以上,。中央紀(jì)委和地方紀(jì)委要求紀(jì)委書記、派駐紀(jì)檢組長不再分管其他工作,，對兼職行為進(jìn)行清理,，防止角色混亂、職能泛化,、監(jiān)督缺位,。有伸有縮、增減結(jié)合的調(diào)整有效解決了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)職責(zé)不清,、職能發(fā)散,、主業(yè)荒疏等問題。

       （二）優(yōu)化雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,。黨章規(guī)定下級紀(jì)委同時受同級黨委和上一級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo),。實(shí)踐中，常常出現(xiàn)下級紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)履職面臨壓力和干擾,，不敢完全放開手腳,，較真執(zhí)紀(jì)易被孤立，地方紀(jì)委監(jiān)督獨(dú)立性和權(quán)威性不夠,，嚴(yán)重影響相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的形成,，導(dǎo)致一些地方和部門出現(xiàn)“一把手”監(jiān)督難甚至腐敗的問題,。針對現(xiàn)實(shí)中的問題，中央與時俱進(jìn)推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革,，提出了“兩個為主”,，即查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀(jì)委報告,；各級紀(jì)委書記,、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長,、副組長和省區(qū)市,、中管企業(yè)紀(jì)委書記、副書記提名考察辦法制定實(shí)施,。人事和辦案兩項重要權(quán)力上強(qiáng)化了系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為主,。大幅增加的信訪舉報、立案結(jié)案,、受黨紀(jì)政紀(jì)處分人數(shù)表明，查辦腐敗案件的干擾和擔(dān)憂減少,，各級紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)威和工作積極性明顯提升,。

       （三）法紀(jì)修改富有新氣息?！缎谭ㄐ拚覆莅妇拧吠晟菩匈V犯罪財產(chǎn)刑規(guī)定,，判有期徒刑的同時“并處罰金或沒收財產(chǎn)”；嚴(yán)格對行賄罪從寬處罰的條件,，完善預(yù)防性措施的規(guī)定,。修改后的《刑事訴訟法》規(guī)定，人民檢察院對于重大的貪污,、賄賂犯罪案件,，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵查措施,；行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的證據(jù)材料,，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用?！都o(jì)律處分條例》以政治紀(jì)律和政治規(guī)矩為首劃出了不可觸碰的行為底線,，新增了群眾紀(jì)律、生活紀(jì)律等內(nèi)容,?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》規(guī)范和強(qiáng)化黨的問責(zé)工作。修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》監(jiān)督主體,、監(jiān)督內(nèi)容,、監(jiān)督對象,、監(jiān)督方式等重要問題做出新規(guī)定。新的紀(jì)律規(guī)定都強(qiáng)調(diào)“紀(jì)法分開”,，凡是國家法律已有的內(nèi)容,，黨規(guī)黨紀(jì)就不再重復(fù)規(guī)定。因此新規(guī)刪除了大量與法律重復(fù)的內(nèi)容,。在紀(jì)律審查過程中,，發(fā)現(xiàn)了違法行為，不用“吃干榨盡”,，只要將其中一個違法事實(shí)查清就應(yīng)移送司法機(jī)構(gòu),，而不能越俎代庖，將所有違法事實(shí)調(diào)查清楚之后再移送司法機(jī)關(guān),。

       （四）責(zé)任追究有新突破,。責(zé)任追究是黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制中最難啃的“骨頭”，具有牽一發(fā)而動全身的作用,。十八大以來,，黨風(fēng)廉政建設(shè)的一項重大貢獻(xiàn)就是在理論和實(shí)踐上破了責(zé)任追究這道難題。首先,，提出“兩個責(zé)任”,，黨委負(fù)主體責(zé)任、紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任,，要求守土有責(zé),，種好自己的“責(zé)任田”。在十八屆中央紀(jì)委第三次全會上,，習(xí)近平總書記把黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任概括為五個方面,，基本列出了主體責(zé)任“清單”，要求各級黨委主動擔(dān)負(fù)選人用人,、正風(fēng)肅紀(jì),、教育監(jiān)督、案件查辦,、以上率下的責(zé)任,，以重點(diǎn)責(zé)任的落實(shí)帶動全面責(zé)任的落實(shí)。王岐山同志要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭,，緊緊圍繞監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé),，深化“三轉(zhuǎn)”，把不該管的工作交還主責(zé)部門,，做到不越位,、不缺位、不錯位。其次,，開啟責(zé)任追究“壓力機(jī)”,，真打“板子”處理人。2015年上半年共有370多個單位的黨委（黨組）,、紀(jì)委（紀(jì)檢組）和4700多名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé),。失職瀆職行為問責(zé)力度同時加大，2014年2.1萬人被追究責(zé)任,。［8］搞腐敗要被追究,，反不了腐敗要擔(dān)責(zé)，中央向各級黨組織釋放強(qiáng)烈的反腐信號,。

       （五）監(jiān)督執(zhí)紀(jì)用新舉措,。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方式明顯變化是十八大以來正風(fēng)反腐取得成效的重要原因。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗,，把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)作為主責(zé)主業(yè),，按照黨章賦予的職權(quán)，采取靈活多樣的措施擔(dān)當(dāng)履職,，紀(jì)委的權(quán)威和信任度迅速提升,，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)環(huán)境氛圍迅速改變。首先,，不管是“老虎”還是“蒼蠅”,，在國內(nèi)還是在國外，是紀(jì)檢干部還是非紀(jì)檢干部,，都一視同仁、概莫能外,。其次,，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)緊盯元旦、春節(jié),、“五一”,、端午、中秋,、國慶等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),，從煙花爆竹、月餅等具體事抓起,，牽頭建立明察暗訪等常態(tài)化機(jī)制,，網(wǎng)站密集“公開曝曬”違反中央八項規(guī)定精神行為。再次,，中央和中央紀(jì)委堅持問題導(dǎo)向,，善于發(fā)現(xiàn)問題，敢于直面和正視問題，敢于擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé),。審計和巡視是反腐倡廉建設(shè)的兩把“利劍”,，聚焦發(fā)現(xiàn)問題，頻率和力度明顯加大,，發(fā)現(xiàn)并移交大量問題線索,。

       十八大以來紀(jì)檢監(jiān)察體制改革收到明顯成效，腐敗惡化的態(tài)勢得到遏制,，節(jié)儉辦事逐步成為習(xí)慣,，公職人員底線意識明顯增強(qiáng)，一些習(xí)以為常的錯誤和積習(xí)難改的問題得到解決,，公私界河逐步分明,。

       四、對國家監(jiān)察體制改革的思考與對策

       2016年11月,，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市,、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》）,。12月25日,，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議決定，在北京市,、山西省,、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。從公開報道的資料來看,，三地的改革主要聚焦機(jī)構(gòu)建設(shè),，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂,、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量,，成立監(jiān)察委員會，作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公,。雖然《方案》要求三地從體制機(jī)制,、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐,，為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn),，但地方的改革受到很多的限制。

       第一,，是權(quán)限問題,。因?yàn)闆]有相應(yīng)的立法權(quán)限，地方?jīng)]有權(quán)力制定出臺一些與廉政建設(shè)有關(guān)的法規(guī)制度,，如干部人事制度,、社會保障政策等。下位法不能違反上位法，地方只能執(zhí)行中央的規(guī)定,，不能突破上位法律規(guī)定,。幾年前，一些地方探索財產(chǎn)申報制度改革,，最后無疾而終,。廣東省佛山市等地很早就探索將檢察院反貪、反瀆,、預(yù)防,、公安經(jīng)偵、審計機(jī)構(gòu)合并在一起的改革,，但阻力重重,，受到的法律限制和羈絆太多。全國人大的決定雖然給地方授權(quán),，但授權(quán)的范圍比較狹窄,，主要是成立監(jiān)察委員會，將檢察機(jī)關(guān)的部分機(jī)構(gòu)和人員轉(zhuǎn)隸到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān),，對于這個新機(jī)構(gòu)的職能,、職權(quán)、措施進(jìn)行了規(guī)定,，但對影響這個機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的相關(guān)制度和機(jī)制改革并沒有明確授權(quán),，因而試點(diǎn)地方可能展不開拳腳。

       第二,，全國性的問題地方難以解決,。在全國長期存在的帶有普遍性的問題，僅僅一個地方或幾個地方,，往往難以取得成效,，必須得全國一盤棋統(tǒng)一抓才能取得效果。如公款大吃大喝的歪風(fēng),，早在改革開放初期很多地方就開始整治，但三十多年幾十個文件管不住一張嘴,。十八大以來,，加大頂層設(shè)計，中央出臺系列制度,，推動預(yù)算財務(wù)等制度改革,，全面綜合從嚴(yán)整治，強(qiáng)有力曝光和懲處,，這股歪風(fēng)才基本被剎住,。又比如誠信體系建設(shè)，地方根本無法解決，僅僅銀行,、房產(chǎn)等信息,，地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)查詢都比較困難。解決信息 “孤島”現(xiàn)象,，打破信息共享壁壘,，打破反腐敗信息查詢難、需要時間長的問題,，只能依靠中央統(tǒng)一推進(jìn)有關(guān)改革,。

       第三，機(jī)構(gòu)改革的“陷阱”?，F(xiàn)在一說到體制改革,，往往就變成了機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員增減變動的改革。以前我國的很多監(jiān)督體制改革之所以成效不明顯,，一個重要因素就是過于關(guān)注機(jī)構(gòu)和人員改革,。改革某種程度上得先考慮人的安排，因人設(shè)崗現(xiàn)象存在,，導(dǎo)致改革成了“夾生飯”,。在新的機(jī)構(gòu)，工作和人員磨合往往需要較長的時間,，往往錯過了干事改革的時機(jī),。這次三地試點(diǎn)改革就已遇到人員和思想融合、機(jī)制和工作融合等問題,，再次說明機(jī)構(gòu)改革存在一定的局限性,。十八大以來的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革之所以成效顯著，主要在于沒有將改革重心放在機(jī)構(gòu)改革上,，而是突出機(jī)制運(yùn)作的變革,，將現(xiàn)有人員和機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu),，轉(zhuǎn)職能,、轉(zhuǎn)方式和轉(zhuǎn)作風(fēng)，把現(xiàn)有的制度和措施用足,，“舊枝長新芽”,，釋放新效果。

       將檢察院反貪污賄賂,、反瀆職侵權(quán),、職務(wù)犯罪預(yù)防部門機(jī)構(gòu)、職能,、人員整體劃轉(zhuǎn)到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān),，這是一項任務(wù)繁重的工作,，不僅僅是因?yàn)樯婕皺C(jī)構(gòu)整合人員安排與融合的問題，而是因?yàn)檫@項改革不是一個機(jī)構(gòu)內(nèi)部的變動,，而是涉及多個機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系,，涉及國家權(quán)力的重新配置，牽一發(fā)而動全身,，需要修改相關(guān)法律和制度,。為做好此項工作，人大,、檢察院,、紀(jì)委、監(jiān)察,、黨委,、人事組織等多個部門和機(jī)構(gòu)都要參與其中，全國上下都得跟著行動,，協(xié)調(diào)工作任務(wù)相當(dāng)繁重,。因此，要做好此項改革,，應(yīng)該借鑒我國歷次反腐敗機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn),，全面充分論證和設(shè)計，系統(tǒng)化抓實(shí)推進(jìn)有關(guān)工作,。

       第一,，合理確定改革目標(biāo)重點(diǎn)。改革目的可以具有多重性,，但應(yīng)有層次性,，要善于抓住主要矛盾，解決主要問題,?！斗桨浮诽岢觯吧罨瘒冶O(jiān)察體制改革的目標(biāo),，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu),。實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量,，擴(kuò)大監(jiān)察范圍,，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋,，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系,，履行反腐敗職責(zé),，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭,，構(gòu)建不敢腐、不能腐,、不想腐的有效機(jī)制,。”文件中提出的是一個目標(biāo)集群,，可以分解為多個具體的目標(biāo),。最為直接和具體的目標(biāo)就是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。三地試點(diǎn)推進(jìn)比較快,，落實(shí)比較到位的就是成立監(jiān)察委員會,，從而較容易實(shí)現(xiàn)了整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍,，豐富監(jiān)察手段的目標(biāo),。但對于“深入推進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭，構(gòu)建不敢腐,、不能腐,、不想腐的有效機(jī)制”這個實(shí)效性目標(biāo)，各級黨委和紀(jì)委往往強(qiáng)調(diào)不多,，一方面可能是因?yàn)槿狈唧w量化的指標(biāo)或衡量的標(biāo)準(zhǔn),，另一方面可能是短時間內(nèi)難以做到。其實(shí),，改革目標(biāo)中,，最為重要的實(shí)效性目標(biāo)，因?yàn)楫a(chǎn)生遏制腐敗的效果才是國家監(jiān)察體制改革的最終目的,。當(dāng)然,，短期內(nèi)地方試點(diǎn)受到很多局限，難以看到具體實(shí)效,，但未來全國推行這項改革之后,，應(yīng)將實(shí)效性作為國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)和努力方向。要對實(shí)效性目標(biāo)設(shè)置考核指標(biāo)或者評價體系,，由全國人大或者委托第三方機(jī)構(gòu)對此項改革實(shí)施效果進(jìn)行評估并予以公布,。

       第二，增加預(yù)防腐敗的職責(zé),。監(jiān)察委員會除了監(jiān)督,、調(diào)查、處置三項職責(zé)之外,，尚應(yīng)有預(yù)防職責(zé),，但目前《方案》沒有寫入。監(jiān)督,、調(diào)查,、處置大部分都是事后性工作,，沒有有效預(yù)防措施，這些職能履行的成本會很高,。增加預(yù)防職能,，采取預(yù)防措施進(jìn)行評估、教育,、宣傳,、與社會建立聯(lián)系等，會有效防范和降低腐敗風(fēng)險,。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)是紀(jì)委的主責(zé)主業(yè),，但檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪部門已經(jīng)轉(zhuǎn)隸過來，預(yù)防腐敗局也有預(yù)防職能,，就應(yīng)該發(fā)揮這些機(jī)構(gòu)和人員的作用,，而不能讓其成為陪襯。因?yàn)槟壳案瘮⌒蝿萆袊?yán)峻復(fù)雜,，紀(jì)委仍須將主要力量用于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé),。在預(yù)防機(jī)構(gòu)全部歸并到國家監(jiān)察委員會之后，如果預(yù)防職能不增強(qiáng),，就會有弱化的風(fēng)險,。監(jiān)察委員會監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與問題打交道，不僅要善于發(fā)現(xiàn)問題,，更要善于分析總結(jié)和解決問題,，尤其是從源頭防范問題發(fā)生，要有針對性地敦促和監(jiān)督相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門推動改革及時糾錯補(bǔ)漏,，提出明確具體的監(jiān)察建議,，防止腐敗再發(fā)。宣傳和教育是預(yù)防腐敗的重要措施,，十八大以來,，網(wǎng)絡(luò)曝光等宣傳力度的增強(qiáng)放大了打“虎”拍“蠅”、正風(fēng)肅紀(jì)的效果和震懾力,，這項工作力度得繼續(xù)保持,。國家監(jiān)察委員會還要與律師協(xié)會、商會,、大公司企業(yè),、學(xué)會等組織保持聯(lián)系溝通，共同采取防范腐敗的措施和開展宣傳活動,，促進(jìn)行業(yè)自律和監(jiān)管,，營造廉潔的社會環(huán)境。

       第三,，重視并用足監(jiān)督措施,。從機(jī)構(gòu)改革角度而言,，將檢察院的一部分合并到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，雖然人員會增多,，但就措施手段而言是調(diào)存量的改革，而不是增量改革,，因?yàn)閺脑圏c(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委員會履行的職責(zé)和可以采取的措施來看,，都并沒有額外增加。監(jiān)督,、調(diào)查,、處置職責(zé)早已都有，談話,、訊問,、詢問、查詢,、凍結(jié),、調(diào)取、查封,、扣押,、搜查、勘驗(yàn)檢查,、鑒定,、留置等十二項措施也早已都有。合并之后,，可以使用這些措施的主體和人員變多而已,。如果不創(chuàng)新工作方法，對這些措施的使用力度,、方式,、程序等進(jìn)行改革，不讓這些措施的威力發(fā)揮出來,，改革就會只有形式而缺少內(nèi)容,。因此，要學(xué)習(xí)借鑒十八大以來創(chuàng)新運(yùn)用函詢約談,、問責(zé)追責(zé),、網(wǎng)絡(luò)曝光、巡視審計,、紀(jì)律審查,、兩個責(zé)任等措施的方法，加強(qiáng)信息輿情跟蹤,、搜集分析和研判,，利用好個人有關(guān)事項報告,、誠信體系等數(shù)據(jù)庫平臺，讓法律授予監(jiān)察委員會的每項措施都能見到實(shí)效,，迅速樹立監(jiān)察委員會的權(quán)威,。

       第四，繼續(xù)完善機(jī)構(gòu)的內(nèi)部改革,。監(jiān)察委員會設(shè)立之后,，與紀(jì)委合署辦公，檢察院反貪局,、反瀆局,、職務(wù)預(yù)防犯罪機(jī)構(gòu)以及監(jiān)察部（廳、局）,、預(yù)防腐敗局就要撤銷,。新機(jī)構(gòu)和新人員磨合過程中難免出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的問題，必須及時調(diào)整不合理的內(nèi)部職能和分工,，加強(qiáng)內(nèi)部管理,，提高工作效率。在人員編制不可能增加的情況下,，合理優(yōu)化配置監(jiān)督執(zhí)紀(jì)力量,，要著力解決好兩個問題：一是協(xié)調(diào)處理好派出機(jī)構(gòu)本級與派駐機(jī)構(gòu)的力量配置問題，實(shí)行人員統(tǒng)一管理,，合理統(tǒng)籌安排使用,；二是整合末梢執(zhí)紀(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的力量，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委,、縣級機(jī)關(guān)紀(jì)檢組,、企事業(yè)單位紀(jì)委（紀(jì)檢組），采用聯(lián)合執(zhí)紀(jì),、交叉檢查,、巡視巡查等方法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，而不必完全采用“機(jī)構(gòu)設(shè)門”“人員駐門”方式,，使得監(jiān)督力量過于分散,。按照監(jiān)督對象和監(jiān)督難易程度合理配置監(jiān)督力量，公職人員數(shù)量多的地區(qū),，監(jiān)督力量多,，每年根據(jù)具體情況調(diào)整監(jiān)督執(zhí)紀(jì)人員。加大監(jiān)督執(zhí)紀(jì)干部交流,、輪崗和業(yè)務(wù)培訓(xùn),，提高監(jiān)督執(zhí)紀(jì)水平，統(tǒng)一執(zhí)紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)。推行國家監(jiān)察人員職業(yè)化,，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)管理,，提高專業(yè)化能力。

       第五,，找到自我監(jiān)督的平衡點(diǎn),。國家監(jiān)察體制的改革是權(quán)力配置體系的重大調(diào)整。無論是黨內(nèi)監(jiān)督,、行政監(jiān)督,、司法監(jiān)督還是現(xiàn)在正在推行的國家監(jiān)督，都是政權(quán)體系的自我監(jiān)督,，是黨和國家監(jiān)督權(quán)行使方式的變革。自我監(jiān)督具有自己的優(yōu)勢,，但也有明顯的不足,，就是監(jiān)督容易受到干擾，難以監(jiān)督到位,。國家監(jiān)察委員會成立之后要與紀(jì)委合署辦公,，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督相互融合。黨內(nèi)監(jiān)督一個老大難的問題就是黨委和紀(jì)委的關(guān)系問題,，如前所述,，黨內(nèi)歷史上曾經(jīng)圍繞領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)關(guān)系而反反復(fù)復(fù)。強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)為主,，監(jiān)督力度加大,，但難以達(dá)到黨內(nèi)高度集中統(tǒng)一的目的。強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo),，則會出現(xiàn)對地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大,，監(jiān)督不到位的問題。各級監(jiān)察委員會成立之后,，這個黨委和紀(jì)委的關(guān)系問題仍然會繞不開,。紀(jì)檢監(jiān)察人員增多，手段措施更多,，權(quán)力更大,，找準(zhǔn)自我監(jiān)督的平衡點(diǎn)就更為重要。要發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用,，保證其獨(dú)立履行職責(zé),，單獨(dú)預(yù)算安排財政經(jīng)費(fèi)保障其獨(dú)立地位。同時要對監(jiān)督權(quán)進(jìn)行合理制約和限制,，如建立人民監(jiān)督權(quán)力的實(shí)現(xiàn)機(jī)制,，各級監(jiān)察委員會每年要向各級人大報告工作，接受其監(jiān)督，對其報告進(jìn)行表決,。在人大設(shè)立專門的反腐敗委員會,，將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的干部監(jiān)督管理室劃轉(zhuǎn)到人大的反腐敗委員會，并賦予該委員會確定監(jiān)察委員會財政預(yù)算,、研究起草監(jiān)察相關(guān)法律制度等職責(zé),，避免自己監(jiān)督，防止“燈下黑”,。建立新聞發(fā)言人制度,，與媒體保持密切溝通與合作關(guān)系，主動接受媒體監(jiān)督,。加大國家監(jiān)察委員會查辦的違紀(jì)違法行為結(jié)果公開,，將不涉及國家秘密的違紀(jì)違法行為處理決定書公開。要防止監(jiān)督權(quán)不當(dāng)使用帶來的改革創(chuàng)新動力不足的問題,。改革創(chuàng)新動力不足的危險可能不亞于腐敗的危險,。要貫徹落實(shí)《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，抓緊建立容錯糾錯機(jī)制,。

       第六,，敦促并力推外圍配套改革。國家監(jiān)察體制的建立和完善不能孤立地單兵突進(jìn),，因?yàn)楦瘮‘a(chǎn)生的原因是多因素綜合作用的結(jié)果,。治理腐敗應(yīng)從系統(tǒng)論出發(fā)，既要注重反腐敗機(jī)構(gòu)自身的改革,，同時要推進(jìn)相關(guān)的外圍改革,。國家監(jiān)察體制改革作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一個部分，必然與其他改革相互輝映,。沒有相關(guān)配套制度的協(xié)同作用,，國家監(jiān)察體制發(fā)揮的作用有限或難以發(fā)揮作用。改革開放以來,，經(jīng)濟(jì)長期高速發(fā)展,，但也產(chǎn)生了很多社會問題，給反腐敗增加了很多困難,，如貧富差距過大導(dǎo)致干部心理失衡,，優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品供給不足和分配不均給吃拿卡要帶來大量機(jī)會。干部制度雖然進(jìn)行了改革,，如取消就業(yè)分配制度,，引入雙向選擇、競爭上崗等,，國企和事業(yè)單位人員也簽署聘用合同,，但“鐵飯碗”并沒有打破,，“能進(jìn)不能出、能上不能下,、能高不能低”現(xiàn)象依然存在,，很多單位存在“三分之一”干部，給動真格監(jiān)督執(zhí)紀(jì)帶來顧慮和壓力,?！秳趧臃ā吩诠矙C(jī)構(gòu)并不完全適用，公務(wù)員,、事業(yè)單位人員社會保障不同于企業(yè),，真正推行聘任制、嚴(yán)管干部隊伍增加了很多障礙,。從西方發(fā)達(dá)國家反腐敗經(jīng)驗(yàn)來看,，大部分國家的反腐敗機(jī)構(gòu)較少，人員不多,，如德國反腐敗主要靠檢察院,，黑森州負(fù)責(zé)反腐敗的檢察官僅10名，該州公職人員10萬人左右,。但普通公民很夠直接接觸到的腐敗并不多，主要原因在社會綜合治理比較好,，沒有必要去行賄求人,。另外就是社會管理體制比較完善，發(fā)現(xiàn)和調(diào)查腐敗的成本很低,。如通過社會誠信體系,，就容易掌握一個官員的資產(chǎn)、收入,、信用信息,、消費(fèi)記錄等，腐敗風(fēng)險很大,。因此要全面深化改革,，如改革財政預(yù)算管理體制、人事管理制度,、社會保障體系,、社會誠信體系等，降低腐敗機(jī)會和愿望,，提高腐敗成本和風(fēng)險,。抓緊修改《憲法》和《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》《公務(wù)員法》等法律制度，為改革提供法律支撐和保障,。

       第七,，把私營機(jī)構(gòu)納入監(jiān)督范圍。目前試點(diǎn)《方案》要求“實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”，有的學(xué)者將監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象解釋為國家工作人員,。［9］不論將對象限定為公職人員還是國家工作人員,，監(jiān)察對象都有很大局限性。從發(fā)達(dá)國家反腐敗經(jīng)驗(yàn)可以看出,，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一個階段之后,，經(jīng)過有效的治理，公共機(jī)構(gòu)的腐敗會大幅減少,，私營機(jī)構(gòu)行賄及其內(nèi)部的腐敗問題將成為關(guān)注的重點(diǎn),。因此發(fā)達(dá)國家的反腐敗機(jī)構(gòu)都將私營機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管范圍。十八大后,，經(jīng)過有效治理,，腐敗蔓延的勢頭已經(jīng)得到控制，公共機(jī)構(gòu)的增量腐敗大幅減少,，存量腐敗也在快速消化和解決,。私營機(jī)構(gòu)腐敗由公安機(jī)關(guān)查處，由于沒有足夠多的警力對私營機(jī)構(gòu)的腐敗進(jìn)行打擊和預(yù)防,，這個領(lǐng)域的腐敗雖然比較嚴(yán)重,，但長期不受“關(guān)注”。行賄與受賄緊密相連,，私營機(jī)構(gòu)行賄及其內(nèi)部的腐敗嚴(yán)重影響整個社會的廉潔建設(shè),。檢察院和預(yù)防腐敗局都行使預(yù)防腐敗職責(zé)，已經(jīng)將私營機(jī)構(gòu)的預(yù)防包含其中,。國家監(jiān)察體制改革應(yīng)該繼續(xù)將私營機(jī)構(gòu)腐敗預(yù)防納入職責(zé)范圍,，同時將公安機(jī)關(guān)打擊私營機(jī)構(gòu)腐敗的機(jī)構(gòu)和人員并入監(jiān)察委員會，由其統(tǒng)一行使私營機(jī)構(gòu)腐敗調(diào)查的職責(zé),。

       （作者：蔣來用,，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所廉政建設(shè)與社會評價研究室主任，中國廉政研究中心副秘書長）

       參考文獻(xiàn)

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       ［7］李志勇.明確責(zé)任擔(dān)當(dāng) 提升履職能力［N］.中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2014-05-29.

       ［8］王岐山.依法治國 依規(guī)治黨 堅定不移推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭——在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第五次全體會議上的工作報告［R］.2015-01-12.

       ［9］吳建雄.國家監(jiān)察體制改革的前瞻性思考［N］.社會科學(xué)報,，2017-02-15.