原標(biāo)題：王雨磊：精準(zhǔn)扶貧何以“瞄不準(zhǔn)”,？——扶貧政策落地的三重對(duì)焦
       一,、“瞄不準(zhǔn)問(wèn)題”

       消除貧困,、改善民生,、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕,，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求,，是我們黨的重要使命,。國(guó)家扶貧開發(fā)自1986年列為國(guó)家層面的社會(huì)政策,，開始設(shè)立國(guó)家貧困縣,，迄今已經(jīng)實(shí)施了30年,。30年以來(lái)，國(guó)家扶貧開發(fā)取得了令人矚目的成就,，基本解決了大部分農(nóng)村人口的溫飽問(wèn)題,，明顯改善了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生活生產(chǎn)條件，提高了貧困地區(qū)的科教文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平,。30年以來(lái),，國(guó)家扶貧開發(fā)不斷縮小幫扶單位，從區(qū)域扶貧,，到縣域扶貧,，再到村域扶貧,、戶域扶貧，扶貧開發(fā)不斷走向精準(zhǔn)化,。

       2015年11月29日,，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）出臺(tái)，《決定》指出,，要堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧,，提高扶貧成效。扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn),，重在精準(zhǔn),，必須解決好扶持誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)扶,、怎么扶的問(wèn)題,，做到扶真貧、真扶貧,、真脫貧,，切實(shí)提高扶貧成果可持續(xù)性，讓貧困人口有更多的獲得感,。

       精準(zhǔn)扶貧首先要解決的問(wèn)題就是真扶貧,，也就是說(shuō)，通過(guò)一套有效的貧困識(shí)別機(jī)制,，將那些低于貧困線的貧困者識(shí)別出來(lái),。通過(guò)建檔立卡等數(shù)字下鄉(xiāng)手段，省扶貧辦試圖獲得關(guān)于扶貧對(duì)象的一手資料和項(xiàng)目進(jìn)展,，并通過(guò)對(duì)相關(guān)扶貧指標(biāo)的考核,，確保扶貧開發(fā)能夠精確瞄準(zhǔn)貧困戶，扶貧政策設(shè)計(jì)者試圖通過(guò)數(shù)字技術(shù)解決政策制定者與執(zhí)行者之間的信息不對(duì)稱,，將治理對(duì)象,、治理行動(dòng)和治理效果都予以量化，以便實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困者的精確瞄準(zhǔn)和定點(diǎn)定量地予以脫貧,。［1］然而，調(diào)研卻發(fā)現(xiàn),，精準(zhǔn)扶貧在基層落實(shí)的過(guò)程中時(shí)常有“瞄不準(zhǔn)”的現(xiàn)象——精準(zhǔn)扶貧所劃定的貧困戶名單,，并非只涵蓋最貧困的農(nóng)戶，往往將那些貧困線以上的農(nóng)戶也劃進(jìn)來(lái),。

       學(xué)術(shù)界對(duì)于類似的政策走樣的問(wèn)題,，已經(jīng)有一些解釋，比較有代表性的理論是變通和共謀理論,。孫立平,、郭于華使用“變通”這一概念來(lái)概括基層執(zhí)行與上級(jí)決策之中的不匹配,，村干部在征收農(nóng)業(yè)稅的過(guò)程中，采取了非正式表述而非政治制度的表述語(yǔ)言來(lái)說(shuō)服農(nóng)民,。［2］應(yīng)星則發(fā)現(xiàn),，基層干部經(jīng)常將國(guó)家政策和上級(jí)指示進(jìn)行變通，以便化解基層的沖突,。［3］戴慕珍所謂的地方法團(tuán)主義,，實(shí)際上也是一種地方上廣義上的變通，［4］正是因?yàn)榈胤讲煌耆凑諊?guó)家政策執(zhí)行,，甚至幫忙游說(shuō)銀行貸款,、幫助地方企業(yè)逃稅，這才有了發(fā)達(dá)的地方經(jīng)濟(jì),。歐博文與李連江指出了基層普遍存在對(duì)上級(jí)的政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行的現(xiàn)象,，他們認(rèn)為，國(guó)家政策不能有效貫徹的根本原因是自上而下的上級(jí)決策與自下而上的基層自主性訴求之間存在一個(gè)結(jié)構(gòu)性矛盾,。［5］周雪光使用共謀來(lái)概括基層政府的這種非正式的變通行為,。中國(guó)的行政治理體制存在三重組織悖論：政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之間的悖論、激勵(lì)強(qiáng)度與目標(biāo)替代的悖論,、科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化的悖論,。當(dāng)決策權(quán)力以及資源向政府上層機(jī)關(guān)集中時(shí)，經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的行政鏈條,，基層政府就越發(fā)需要靈活執(zhí)行,，這從而為共謀行為提供了組織基礎(chǔ)和制度環(huán)境。［6］與此相類似地,，有很多其他的實(shí)證研究沿用了變通,、共謀等視角。［7］［8］

       組織學(xué)對(duì)變通的解釋比較強(qiáng)調(diào)上級(jí)政策與基層情況的差異,、政策執(zhí)行面對(duì)的組織問(wèn)題,，但是，組織學(xué)的解釋只是回答了變通存在的結(jié)構(gòu)性誘因,，卻并沒(méi)有進(jìn)一步對(duì)如何變通,、向哪個(gè)方向變通做出回答。就扶貧開發(fā)而言,，目前學(xué)術(shù)界尚未有研究對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的瞄準(zhǔn)過(guò)程進(jìn)行闡釋,，而要回答精準(zhǔn)扶貧何以“瞄不準(zhǔn)”，則必須將瞄準(zhǔn)機(jī)制揭示清楚,，并且揭示出“瞄準(zhǔn)”的社會(huì)過(guò)程,。本文將通過(guò)深入的田野調(diào)查來(lái)回答這一問(wèn)題。

       二、研究方法

       本研究基于2014年11月-2015年6月為期8個(gè)月的個(gè)案研究,，期間,，我對(duì)南省丘縣的貧困村珠村進(jìn)行了參與式觀察和深度訪談。訪談對(duì)象有縣扶貧辦工作人員,，包括丘縣扶貧辦主任,、副主任、干事等,，珠村所在鎮(zhèn)鎮(zhèn)委干部,，包括鎮(zhèn)委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng),、扶貧干事等,，珠村村委會(huì)干部，包括村委所有委員,，貧困戶,，一般村民，退休在家的老干部,、自然村村長(zhǎng),，省社會(huì)局駐村干部以及其他幫扶村的駐村干部等?；谘芯總惱?，本文所涉及的地名、人名皆為化名,。

       丘縣地處南省北部山區(qū),，屬于少數(shù)民族自治縣，全縣12萬(wàn)人口,，面積1264平方千米,，全縣有土地總面積183萬(wàn)畝。2014年丘縣地區(qū)生產(chǎn)總值28.34億元,。珠村有415戶農(nóng)戶,，人口1906人，下設(shè)6個(gè)自然村：大嶺村,、大平村,、小平村、小雪村,、大魚村,、小塘村，共11個(gè)村民小組,。村境內(nèi)地形地貌以山地為主，全村林地面積4萬(wàn)多畝，水田面積1300多畝,。村民人均耕地面積不足一畝,，主要以水稻、茶葉種植為主,。

       表1 珠村自然村及其人口構(gòu)成（略）

       三,、精準(zhǔn)扶貧機(jī)制中的“扶貧者”

       國(guó)家盡管試圖最終對(duì)貧困者進(jìn)行精確定位，但是它必須首先解決“誰(shuí)來(lái)扶”的問(wèn)題,。精準(zhǔn)扶貧盡管動(dòng)用了非常規(guī)的組織力量,，比如只有行政級(jí)別卻無(wú)行政職權(quán)的企事業(yè)單位，但是具體的扶貧過(guò)程依然嚴(yán)重依賴科層體制的基層治理者,。精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行者主要有三方：各級(jí)扶貧辦,、幫扶單位及其駐村干部、村干部,。這三方對(duì)精確瞄準(zhǔn),、扶貧績(jī)效等起著決定性作用。

       1.各級(jí)扶貧辦

       1986年5月16日,，國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組,，并設(shè)立日常工作辦公室（簡(jiǎn)稱扶貧辦），從第二任起,，便由主管農(nóng)林水利的國(guó)務(wù)院副總理承擔(dān)組長(zhǎng)一職,。領(lǐng)導(dǎo)小組的基本任務(wù)是：組織調(diào)查研究；擬訂貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的方針,、政策和規(guī)劃,；協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設(shè)中的重要問(wèn)題；督促,、檢查和總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn),。為了層層落實(shí)上級(jí)任務(wù)，相關(guān)省,、自治區(qū),、直轄市和地（市）、縣級(jí)政府也成立了相應(yīng)的扶貧辦,，負(fù)責(zé)本地的扶貧開發(fā)工作,。其中，省扶貧辦與縣扶貧辦是扶貧工作中的主要推動(dòng)者,，市扶貧辦與鎮(zhèn)扶貧辦則主要是上傳下達(dá),、敦促配合的協(xié)助性工作。

       在整個(gè)扶貧開發(fā)過(guò)程中,，省扶貧辦是政策制定者,，貫徹落實(shí)中央和省委,、省人民政府對(duì)扶貧開發(fā)工作的戰(zhàn)略部署；擬定全省扶貧開發(fā)的政策和規(guī)劃,；組織調(diào)查研究,；協(xié)調(diào)解決扶貧開發(fā)工作中的重要問(wèn)題；檢查,、指導(dǎo)全省的扶貧開發(fā)工作,。省扶貧辦在整個(gè)扶貧工程中處于樞紐位置，扶貧工程的規(guī)劃設(shè)計(jì),、敦促落實(shí)與終期考核都由省扶貧辦推動(dòng),。省扶貧辦在扶貧工程中代表省委省政府行使職權(quán)，從某種程度上,，它是宏觀設(shè)計(jì)者,，代表了國(guó)家意志?？h扶貧辦在整個(gè)扶貧工程中起到承上啟下的穿針引線功能：既要落實(shí)上級(jí)扶貧辦的指示,，又與幫扶單位的駐村干部對(duì)接，既組織相應(yīng)的扶貧指導(dǎo),、培訓(xùn),，又對(duì)日常扶貧項(xiàng)目進(jìn)行督查、敦促,。

       市扶貧辦與鎮(zhèn)扶貧辦是兩個(gè)處于夾心位置的層級(jí),，主要承擔(dān)上下溝通的作用，市扶貧辦主要傳達(dá)省扶貧辦指示,，同時(shí)對(duì)縣扶貧辦及幫扶單位進(jìn)行督查,、考核，而鎮(zhèn)扶貧辦扶貧干事往往身兼數(shù)職,，既要負(fù)責(zé)扶貧,，同時(shí)又要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、計(jì)生等其他事務(wù),，鄉(xiāng)鎮(zhèn)委任的扶貧干事也是身兼數(shù)職,，他們只在考核任務(wù)較重或者上級(jí)交辦事項(xiàng)任務(wù)較為緊急時(shí)，臨時(shí)幫場(chǎng),，常規(guī)性的任務(wù)主要還是由駐村干部落實(shí),。

       2.幫扶單位及其駐村干部

       1996年10月23日，中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的決定》,，其中強(qiáng)調(diào)“要?jiǎng)訂T社會(huì)力量參與扶貧,。消除貧困，既是各級(jí)黨和政府的任務(wù),，也是全社會(huì)的共同責(zé)任,。黨政機(jī)關(guān),、民主黨派、群眾團(tuán)體,、人民解放軍,、武警部隊(duì)、工商企業(yè),、科研院所、大專院校以及大中城市,、發(fā)達(dá)地區(qū),，都要各盡所能，為貧困地區(qū)獻(xiàn)愛(ài)心,、送溫暖,、做貢獻(xiàn)”。在具體做法上,，則采取對(duì)口幫扶的方法,，首先，讓黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位確定自己的幫扶對(duì)象,，派出定點(diǎn)扶貧工作團(tuán)組,。中央黨政機(jī)關(guān)要定點(diǎn)幫扶到縣；省,、地,、縣機(jī)關(guān)要定點(diǎn)幫扶到貧困鄉(xiāng)、村,。其次,，組織沿海發(fā)達(dá)省、直轄市對(duì)口幫扶西部貧困省,、自治區(qū),。對(duì)口幫扶的任務(wù)要求落實(shí)到縣，組織富?？h和貧困縣結(jié)成對(duì)子,，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作，開展干部交流,。最后,，南省則將對(duì)口幫扶落實(shí)到貧困村，《南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（自2012年1月1日起施行）規(guī)定,，實(shí)行發(fā)達(dá)地區(qū),、國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè),、事業(yè)單位,、社會(huì)組織定點(diǎn)幫扶貧困村,、貧困戶制度。幫扶單位每年安排一定的資金,、項(xiàng)目,、人力，其他單位每年籌措一定的資金,、安排人力,，扶持被幫扶貧困地區(qū)、貧困村發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè),。

       南省是全國(guó)扶貧開發(fā)中施行精準(zhǔn)扶貧比較早的省市,。所謂精準(zhǔn)扶貧，“關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子,、構(gòu)建好的體制機(jī)制,，在精準(zhǔn)施策上出實(shí)招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實(shí)功,、在精準(zhǔn)落地上見(jiàn)實(shí)效,。要解決好‘扶持誰(shuí)’的問(wèn)題，確保把真正的貧困人口弄清楚,，把貧困人口,、貧困程度、致貧原因等搞清楚,，以便做到因戶施策,、因人施策。要解決好‘誰(shuí)來(lái)扶’的問(wèn)題,，加快形成中央統(tǒng)籌,、省（自治區(qū),、直轄市）負(fù)總責(zé),、市（地）縣抓落實(shí)的扶貧開發(fā)工作機(jī)制，做到分工明確,、責(zé)任清晰,、任務(wù)到人、考核到位”（《習(xí)近平在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議》上的講話）,。從2009年-2015年,，南省總共實(shí)施了兩輪扶貧開發(fā)工程，三年一個(gè)周期,。本研究所收集的實(shí)證資料主要是基于2013-2015年第二輪扶貧開發(fā),。

       為了明確責(zé)任，南省要求幫扶單位成立扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組,，落實(shí)干部長(zhǎng)期駐村制度,，至少選派1名優(yōu)秀干部到重點(diǎn)幫扶村工作,，并指定1名聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)與被幫扶方和有關(guān)單位溝通聯(lián)絡(luò)。駐村干部是黨員的安排掛任村黨組織副書記,，不是黨員的安排掛任村委會(huì)主任助理,。駐村期間，駐村干部在原單位的有關(guān)待遇保持不變,，駐村發(fā)生的食宿,、交通、差旅補(bǔ)貼等費(fèi)用,，由原單位按照有關(guān)規(guī)定給予報(bào)銷,。駐村干部完成幫扶任務(wù)后（以省扶貧辦考核驗(yàn)收結(jié)果為準(zhǔn)），符7合有關(guān)任職資格條件的,，按干部管理權(quán)限提拔一級(jí)行政職務(wù)。

       3.村干部

       珠村的村干部主要有兩層架構(gòu)：行政村村干部和自然村村干部,。行政村共有5名村委委員,，各自然村則有1名正村長(zhǎng)和1名副村長(zhǎng)。珠村的不同自然村之間彼此并不熟悉,，生產(chǎn)和生活都沒(méi)有過(guò)多交集,，甚至有利益對(duì)立的地方，所以,，村干部都是本自然村權(quán)益的代理人,。

       表2 珠村自然村的戶數(shù)與村干部的分布狀況（略）

       從以上表格中，不難看出,，珠村的村干部集中在大嶺村,、大平村和大魚村。其中,，大嶺村總戶數(shù)占到珠村的三分之一,，因此，在村莊選舉中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì),，因此,，村支書和村副支書必然會(huì)在大嶺村中產(chǎn)生，而大平村和大魚村,，人口屬于中等水平,，因此，在行政村中必然也會(huì)有本自然村的村委委員,。剩下的三個(gè)自然村由于人口較少,，在歷屆的村委委員中基本上都沒(méi)有勝出者。

       在扶貧開發(fā)的政策落地過(guò)程中,，由于貧困村是以行政村為實(shí)體單位,，因此行政村的村干部才具有決策權(quán),，是否有本村的村委委員關(guān)系到村莊公共事務(wù)的議事決策與資源分配，因此,，能否選出為本自然村代言的村委委員都是歷次村莊選舉的關(guān)鍵議題,。2014年，珠村換屆選舉,。村支書古家權(quán)試圖通過(guò)選舉組織與自己關(guān)系不睦的前任村委委員李圍入選村委會(huì),，轉(zhuǎn)而推舉與自己關(guān)系更好的李志，李圍與李志同屬于大平村,，但是,，在最終選舉的過(guò)程中，大平村的村民卻堅(jiān)定地支持自己的代言人李圍,。最終,，大平村共選出2名村干部。

       四,、瞄準(zhǔn)過(guò)程中的“三只手”

       盡管國(guó)家試圖最終將扶貧政策對(duì)焦到貧困戶,，但是中央、省扶貧辦等高層并不能直接負(fù)責(zé)瞄準(zhǔn)任務(wù),，而是有賴于縣扶貧辦,、村干部和駐村干部這三只“具體的手”。三只手實(shí)際上也就對(duì)應(yīng)著三重瞄準(zhǔn)機(jī)制,，具體而言,，第一，縣扶貧辦負(fù)責(zé)瞄準(zhǔn)扶貧村,；第二,，村干部負(fù)責(zé)瞄準(zhǔn)貧困戶；第三,，駐村干部負(fù)責(zé)核實(shí)與糾正村干部的瞄準(zhǔn)行為,。這“三只手”來(lái)自不同的部門，故而其行動(dòng)邏輯和激勵(lì)機(jī)制等大不相同,。

       1.瞄準(zhǔn)貧困村

       南省精準(zhǔn)扶貧的思路是先確定貧困縣,，再在貧困縣內(nèi)確定貧困村。首先,，按2011年全縣農(nóng)村農(nóng)民人均純收入低于7029元（即2011年全省農(nóng)村農(nóng)民人均純收入9372元的75%）的標(biāo)準(zhǔn),，綜合考慮人均地方財(cái)政收入、人均地區(qū)生產(chǎn)總值,、農(nóng)村貧困人口規(guī)模和貧困區(qū)域等因素,，南省確定了21個(gè)縣為新一輪扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。其次，結(jié)合各地實(shí)際,，認(rèn)定2011年末全村農(nóng)民人均純收入低于5623元（即2011年全省農(nóng)村農(nóng)民人均純收入9372元的60%）,、行政村集體經(jīng)濟(jì)收入低于3萬(wàn)元（不含3萬(wàn)元）的2571個(gè)村為重點(diǎn)幫扶村。

       然而,，貧困村的實(shí)際瞄準(zhǔn)過(guò)程并非是嚴(yán)格按照這些政策規(guī)定的硬杠杠,。因?yàn)橐坏┐_立了貧困縣，貧困村也就只能在貧困縣中劃定,，這是硬約束,。扶貧辦會(huì)在整個(gè)縣中挑選最應(yīng)當(dāng)扶持的行政村作為貧困村，2009-2012年第一輪精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中,，丘縣共47個(gè)行政村,，有38個(gè)行政村被劃定為貧困村，而劃定的依據(jù)是村莊的貧困水平在丘縣的排名,。而2013-2015年第二輪精準(zhǔn)扶貧則將剩下的9個(gè)行政村列為貧困村,，這9個(gè)行政村都是相對(duì)較為富裕的。南村就是第二輪這9個(gè)行政村之一,。從此可以看出,，貧困村的選擇既有省扶貧辦層面的收入考量，但是也有貧困縣自身的權(quán)衡,，將剩下9個(gè)村納為貧困村，是基于“福利共享”而不僅僅基于其貧困程度,。

       2.瞄準(zhǔn)貧困戶

       貧困戶的瞄準(zhǔn)過(guò)程主要是由村干部執(zhí)行,。盡管省扶貧辦有規(guī)定認(rèn)定重點(diǎn)幫扶村內(nèi)2011年末家庭人均純收入低于3093元（即全省農(nóng)村農(nóng)民人均純收入9372元的33%）、有勞動(dòng)能力的農(nóng)戶為貧困戶,，但是在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中,，并沒(méi)有完全依據(jù)收入水平來(lái)確定名單。

       對(duì)于貧困村來(lái)說(shuō),，上報(bào)的名額肯定越多越好,。為了防止貧困村多報(bào)、亂報(bào),，省扶貧辦和縣扶貧辦在確立貧困村的同時(shí),，也將每個(gè)村的貧困戶指標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，貧困戶的名額占全村總戶數(shù)的三分之一左右,。珠村共有415戶,，于是，最終就確定珠村的貧困戶名額為140戶,。那么,，如何分配這140個(gè)貧困戶名額呢？是不是“誰(shuí)貧就給誰(shuí)”呢？

       按照《南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》：農(nóng)戶申請(qǐng)為貧困戶的,，由村民委員會(huì)對(duì)貧困戶申請(qǐng)人的收入等情況進(jìn)行核實(shí)并召開村民大會(huì)或者村民代表會(huì)議進(jìn)行評(píng)議,，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核后報(bào)縣級(jí)人民政府確定，并報(bào)地級(jí)以上市人民政府扶貧開發(fā)主管部門備案,。

       問(wèn)題在于,，從整個(gè)村莊來(lái)看，農(nóng)民之間的貧富差距并不大,，大家都是散戶經(jīng)營(yíng),，如果不是出去打工、做副業(yè),，單靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng),，基本上收入差不多，而且更為關(guān)鍵的是,，農(nóng)民并沒(méi)有工資條,，沒(méi)有收入計(jì)量方式，沒(méi)有客觀的測(cè)量方式來(lái)區(qū)分彼此,，因此,，誰(shuí)窮誰(shuí)富并沒(méi)有一個(gè)客觀的、公認(rèn)的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn),。這為貧困戶的認(rèn)定造成了一定程度的困難,。也因?yàn)槿绱耍趯?shí)際執(zhí)行的過(guò)程中,，真正起到?jīng)Q定作用的是行政村的村干部,。

       珠村共由6個(gè)自然村組成，而這6個(gè)自然村之間是彼此獨(dú)立的,，因此在整個(gè)行政村的層面上達(dá)成共識(shí)是很難的,，于是只能以自然村為單位進(jìn)行貧困戶遴選。珠村的貧困戶分布如下表：

       表3 珠村貧困戶的分步與構(gòu)成（略）

       從名單橫向上看,，村支書和村副支書所在的自然村,，占了所有貧困戶的四成，拿到了58個(gè)貧困戶名額,，其余三個(gè)自然村大平村,、大魚村和小平村則擁有相當(dāng)?shù)拿~，分別有23,、23,、24個(gè)貧困戶名額，而剩下的小塘村和小雪村分別只有7和5個(gè)貧困戶名額,。

       從表中不難看出,，貧困戶名額與自然村的人口成正比，自然村規(guī)模越大，拿到的名額越多,，大嶺村占所有名額的41.43%,，自然村規(guī)模中等的大平村、大魚村和小平村拿到的名額則其次,，占17%左右,，而村莊規(guī)模最小的小塘村和小雪村，只拿到全部名額的5%和4%左右,。

       從村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)上看,，名額與自然村的村干部職權(quán)成正比，在按照人口均分的基礎(chǔ)之上,，權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)一步加劇了分化,。從上表的最后一列看，村支書和村副支書所在的大嶺村,，約39%的村民拿到了貧困戶名額,，遠(yuǎn)高于33.73%的平均值，除了小平村之外,，其余村莊的貧困戶占比都低于33%的平均值,。其中，大平村有2名村干部,，大魚村有1名村干部,，這兩個(gè)自然村的貧困戶占比都在30%左右，而沒(méi)有村干部的小塘村和小雪村只能占到20%左右,。

       事實(shí)上,，在這6個(gè)自然村之中，大嶺村,、大魚村和大平村是3個(gè)最富裕的村莊，而剩下的3個(gè)自然村則相對(duì)落后,。大嶺村,、大魚村的樓房普遍比其他村子的房子外觀要好，生活水平要高很多,。但是,，在最終貧困戶名額分配的過(guò)程中，恰恰大嶺村分到最多的貧困戶,，這明顯是由于大嶺村的古支書和古副支書起了一定作用,。

       為什么沒(méi)有村干部的小平村的貧困戶名額能與大平村、大魚村旗鼓相當(dāng),？這是因?yàn)?，一方面，小平村的確比較窮，另一方面,，更重要的是,，小平村與大嶺村、大平村這兩個(gè)大的自然村有著比較密切的姻親和血緣關(guān)系,。

       3.駐村干部核查

       在村干部將貧困戶名單擬定之后,，還需要駐村干部來(lái)核查。省扶貧辦要求各幫扶單位的駐村干部與重點(diǎn)幫扶村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好幫扶村基本情況摸查和貧困戶的核實(shí)工作,，并將貧困戶的摸查情況在村內(nèi)公示1周,，接受群眾監(jiān)督，在村內(nèi)無(wú)異議后將核實(shí)情況逐級(jí)上報(bào)省扶貧辦,。但實(shí)際上鎮(zhèn)委不愿意參與到核查工作中,，真正負(fù)責(zé)核查的是駐村干部。按照省扶貧辦下發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真做好我省新一輪扶貧開發(fā)相對(duì)貧困村貧困戶核查工作的通知》,，申報(bào)相對(duì)貧困戶的條件要求,，各地以2011年家庭人均純收入在3093元以下作為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在符合該條件前提下,，再考慮其他優(yōu)先條件進(jìn)行核查,。

       作為對(duì)村莊完全不熟悉的外來(lái)者，駐村干部要想在短期內(nèi)完全核查清楚,，是不可能的,，因?yàn)樗麄儑?yán)重缺乏地方性知識(shí)。因此,，他們只能通過(guò)房屋,、穿著等方式來(lái)對(duì)貧困戶進(jìn)行粗淺判斷，最終他們只從村干部擬定的名單上替換了9戶,。這9戶主要集中于大嶺村和大魚村,，而大嶺村和大魚村是全村中最富裕的兩個(gè)自然村。駐村干部發(fā)現(xiàn),，大嶺村有的貧困戶居然住在裝修相對(duì)豪華的樓房中,，而珠村還有大量住平房的農(nóng)戶，把這樣的農(nóng)戶列為貧困戶,，肯定說(shuō)不過(guò)去,；而大魚村的2名自然村干部則直接將自己列入貧困戶，駐村干部認(rèn)為這樣實(shí)在不妥,，于是就把他們從名單上也刪除了,。

       總體而言，駐村干部并不能將核查工作做得絕對(duì)徹底,，一方面,，缺乏地方性知識(shí)的他們做不到,；另一方面，他們也不愿意這么做,。具體原因主要有兩個(gè)：第一,，駐村干部畢竟是外人，所有的考核工作都要依靠村干部,，如果核查太過(guò)徹底,，勢(shì)必影響與村干部的關(guān)系，這將導(dǎo)致今后的工作會(huì)缺乏村干部的配合,；第二,，三年扶貧后會(huì)有一個(gè)脫貧考核，相對(duì)來(lái)說(shuō),，將更貧困的農(nóng)戶納入貧困戶,，反而更難以脫貧，反正對(duì)駐村干部來(lái)說(shuō),，具體給到哪個(gè)農(nóng)戶,，都是珠村村民，與自己是沒(méi)有切身利害關(guān)系的,，只要不太過(guò)分,，——否則公示說(shuō)不過(guò)去，將來(lái)扶貧辦核查,，他們也可能會(huì)被問(wèn)責(zé)——他們并不愿意深究,。

       五、結(jié)論與討論

       國(guó)家扶貧開發(fā)原本的制度設(shè)計(jì)是以幫窮為基本原則,，即“誰(shuí)窮就幫誰(shuí)”,，力圖做到精準(zhǔn)扶貧。但當(dāng)貧困戶名單最終落實(shí)下去的時(shí)候,，無(wú)法像國(guó)家當(dāng)初設(shè)想的那樣,，完全依照經(jīng)濟(jì)收入來(lái)確定。

       精準(zhǔn)扶貧賴以貫徹到基層的組織手段卻存在三重對(duì)焦過(guò)程,，具體由縣扶貧辦,、村干部和駐村干部來(lái)實(shí)際貫徹、執(zhí)行,，也就是本文所謂的“三只手”,。事實(shí)上,，這“三只手”并沒(méi)有完全按照精準(zhǔn)扶貧的設(shè)計(jì)初衷來(lái)對(duì)焦,，而是有其自身的瞄準(zhǔn)邏輯：縣扶貧辦需要平衡來(lái)自底層的各種訴求，村干部則希望將國(guó)家政策變成本自然村的利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制,，而駐村干部則更關(guān)心脫貧考核,，進(jìn)而默認(rèn)村干部的變通行為,。如此一來(lái)，三重對(duì)焦之后,，最終并沒(méi)有精確瞄準(zhǔn),。

       從貧困縣，到貧困村,，再到貧困村中的自然村,，貧困戶的識(shí)別過(guò)程經(jīng)過(guò)了三重對(duì)焦，而每一重對(duì)焦,，都會(huì)改變一次國(guó)家的劃分標(biāo)準(zhǔn),，每一重對(duì)焦單位的對(duì)焦者自然想盡辦法讓對(duì)焦方式有利于自己。盡管國(guó)家設(shè)計(jì)了相應(yīng)的技術(shù)手段用以確保精確瞄準(zhǔn)——比如收入測(cè)量手段,，但是最初的精準(zhǔn)扶貧初衷,，最終仍然無(wú)法越過(guò)村干部，當(dāng)然也就無(wú)法阻止政策走樣,。要想解決這個(gè)問(wèn)題,，必須進(jìn)一步理解村干部“不瞄準(zhǔn)”的深層社會(huì)原因，并且切實(shí)考慮如何將這“三只手”的行動(dòng)邏輯在體制機(jī)制上予以理順,，并且讓他們更有效地服從于國(guó)家的精準(zhǔn)扶貧意志,。

       ［作者簡(jiǎn)介］王雨磊，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,。

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