[摘 要] 協(xié)同治理是政府與非政府機(jī)構(gòu)之間互動的合作治理模式，即社會力量利用機(jī)制。一個結(jié)構(gòu)封閉的政府轉(zhuǎn)型成為一個整合協(xié)同的整體型數(shù)字政府,，依賴于部門協(xié)作與組織變革。這不僅需要政府自身治理創(chuàng)新,，也需要政企合作與政民互動。協(xié)同治理推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè),，有利于提高政府行政效率,，提升政務(wù)服務(wù)水平，增進(jìn)公共服務(wù)利用率,。

       [關(guān)鍵詞] 數(shù)字政府,；協(xié)同治理；整體政府

       [中圖分類號] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

       作為電子政務(wù)發(fā)展高級階段的“數(shù)字政府”是數(shù)字中國和國家信息化的重要組成部分,，是讓人民共享信息化發(fā)展成果的重要內(nèi)容,，是以信息化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。數(shù)字政府的目標(biāo)狀態(tài)及其推進(jìn)路徑是數(shù)字政府改革建設(shè)的關(guān)鍵問題,，目標(biāo)狀態(tài)體現(xiàn)了數(shù)字政府的發(fā)展方向和愿景,，而推進(jìn)路徑是實現(xiàn)目標(biāo)狀態(tài)的方法和舉措，兩者是突破“數(shù)字政府”概念化,、標(biāo)簽化,、口號化藩籬，解決“怎么看”“怎么干”問題的核心,。

       一,、整體政府

       當(dāng)前許多國家政府的職能運(yùn)行仍普遍采用傳統(tǒng)公共行政管理模式，即各部門條塊分割,、獨(dú)立封閉運(yùn)行,，以部門為單元解決問題，而嚴(yán)格的部門設(shè)置與分工,，各司其職的職能部門忽視了整個政府的使命，導(dǎo)致部門本位問題,。例如我國電子政務(wù)先期“以項目為中心,、以部門為主體、以單一職能活動為主線,，以提高效率為目標(biāo)”組織實施的信息化建設(shè),，形成了相對離散的工程項目群，造成分散化,、區(qū)域化,、碎片化等問題。

       跨部門、跨區(qū)域,、跨層級的協(xié)調(diào)與協(xié)同是實現(xiàn)良治,、善治的前提，原因在于社會問題普遍具有超越單一部門,、單一區(qū)域的彌漫性特征,，“內(nèi)外上下”的整體化統(tǒng)籌是政府有效解決社會問題的內(nèi)在要求。以生態(tài)環(huán)保為例,，這涉及多方面的問題,，造成污染的根源也是多種多樣的，相關(guān)的部門除環(huán)保外,，還包括能源,、交通、國土,、水利,、海洋、氣象等,。同時,，以人民為中心的發(fā)展思想，要求聚焦于服務(wù)使用者而不是服務(wù)提供者,，必須改變部門圍繞內(nèi)部結(jié)構(gòu),、流程提供服務(wù)的行為慣性。這需要政府進(jìn)行“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”,，改變政府為公眾提供公共產(chǎn)品的方式,，部門間通過整體政府的模式進(jìn)行有效協(xié)同。整體型政府是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的典型形態(tài)特征,，聯(lián)合國調(diào)查評估報告表明,，成員國正通過提高各部門的關(guān)聯(lián)性和互通性，從單一目的,、分散的組織模式發(fā)展為一個綜合統(tǒng)一的整體型政府模式,。[1]

       整體化需要協(xié)同與整合并舉，[2]協(xié)同強(qiáng)調(diào)分工基礎(chǔ)上的協(xié)作,，而整合強(qiáng)調(diào)職能結(jié)構(gòu)的重塑,，即以效能為中心，圍繞履行政府使命推進(jìn)跨部門協(xié)同與合作,；以集約為前提,，推動電子政務(wù)建設(shè)的整合與共享；以開放為宗旨,，促進(jìn)數(shù)據(jù)公開和政府透明,；以創(chuàng)新為驅(qū)動，推進(jìn)技術(shù)應(yīng)用與組織變革。

       （一）政務(wù)服務(wù)一體化

       193個聯(lián)合國成員國中,，具有統(tǒng)一數(shù)字身份的國家接近100個,，實現(xiàn)一體化在線服務(wù)的國家超過80個，一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)建設(shè)已經(jīng)成為各國推進(jìn)數(shù)字政府的共同選擇,。全球網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)發(fā)展階段已由以政府網(wǎng)站提供信息服務(wù)的單向服務(wù)階段開始邁向?qū)崿F(xiàn)跨部門,、跨層級的系統(tǒng)整合集成，提供一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的整體服務(wù)階段,。我國“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是當(dāng)前推進(jìn)整體型數(shù)字政府的主要形式,。

       1.加快形成政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)，全面推進(jìn)“網(wǎng)上辦”,。全國統(tǒng)籌,、整體聯(lián)動、業(yè)務(wù)協(xié)同的“全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺”建設(shè),，推動了政務(wù)服務(wù)從政府供給導(dǎo)向向群眾需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變,，為企業(yè)和群眾提供了“一站式”全流程在線服務(wù)，堅持政務(wù)服務(wù)上網(wǎng)是原則,、不上網(wǎng)是例外,，隨著西藏自治區(qū)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)開始試運(yùn)行，我國32省級網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺體系已全部建成,，[3]“應(yīng)上盡上,、一網(wǎng)服務(wù)”的“網(wǎng)上辦”成為政府提供政務(wù)服務(wù)的主渠道。下一步發(fā)展重點(diǎn)需要推動運(yùn)營體系化,、線上線下深度融合,、一網(wǎng)通辦、全程網(wǎng)辦,，持續(xù)優(yōu)化用戶體驗,，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)在線化、平臺化,、協(xié)同化,。

       2.提高網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，整體推進(jìn)“快速辦”,。為不斷提升用戶獲得感,、滿意度，推動政務(wù)服務(wù)更加便利高效,，需要打破時間限制，推行馬上辦,，一次辦的限時辦,；需要打破區(qū)域限制，推進(jìn)同城通辦、就近能辦,、異地可辦,；需要打破要件限制，推行告知承諾制的容缺辦,；需要打破“依申請辦理”的限制,，推行自動辦、關(guān)聯(lián)辦,、協(xié)同辦的集成辦,。

       3.簡化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)手續(xù)，著力推進(jìn)“簡約辦”,。推進(jìn)政務(wù)服務(wù)事項標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),，構(gòu)建全國統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)事項庫，推動辦事要件清單化,，實現(xiàn)全國同一事項無差別受理,、同標(biāo)準(zhǔn)辦理。推行辦事指南標(biāo)準(zhǔn)化,，實現(xiàn)一次告知,、一表申請，并圍繞減環(huán)節(jié),、減材料,、減費(fèi)用、減證明,，通過統(tǒng)一身份認(rèn)證服務(wù),、共享調(diào)度流轉(zhuǎn)、電子證照等,，逐步實現(xiàn)“一次認(rèn)證,、全網(wǎng)通辦”基礎(chǔ)上的辦事材料無紙化。

       4.延伸網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域,，持續(xù)推動“幫代辦”,。探索建立政務(wù)服務(wù)幫辦代辦服務(wù)制度，推行異地代辦,、一對一專辦,、鄉(xiāng)村代辦、提前服務(wù),、送達(dá)服務(wù),、咨詢服務(wù)等保障服務(wù)，讓服務(wù)更精準(zhǔn)更貼心,。

       5.提升網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力,，積極推動“公平辦”,。建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度，通過服務(wù)評價,、服務(wù)監(jiān)督,、公開公示，服務(wù)績效由企業(yè)和群眾來評判,，倒逼政務(wù)服務(wù)邁向高質(zhì)量,。將政務(wù)服務(wù)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等基層,，推動政務(wù)服務(wù)代辦點(diǎn)全覆蓋,，解決“最后一公里”和“數(shù)字鴻溝”問題。

       6.持續(xù)深化放管服改革,，有序推動“不用辦”,。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營商環(huán)境,，不斷整合,、調(diào)整、取消行政許可事項,，持續(xù)推進(jìn)證照分離,、負(fù)面清單等改革，清理規(guī)范各類許可,，放寬一般性市場準(zhǔn)入,，縮小特殊性市場準(zhǔn)入的范圍。

       （二）政務(wù)數(shù)據(jù)流動化

       數(shù)據(jù)背后是職能,，數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)與流動方式?jīng)Q定著國家的治理結(jié)構(gòu),，通過數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放不斷釋放數(shù)據(jù)的流動性,，是數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)驅(qū)動治理的基礎(chǔ)與前提,。政務(wù)數(shù)據(jù)的流動性是打破“信息孤島”，推進(jìn)跨層級,、跨地域,、跨部門數(shù)據(jù)融合、業(yè)務(wù)融合的關(guān)鍵,。

       1.數(shù)據(jù)驅(qū)動治理,。數(shù)據(jù)驅(qū)動治理框架，形成了一種新的政府治理結(jié)構(gòu)與決策方式,。當(dāng)前,，數(shù)據(jù)驅(qū)動治理從操作層面上升到了戰(zhàn)略層面，已經(jīng)開始逐漸滲透到公共管理和政府治理范疇內(nèi),，對政府治理理念,、治理范式,、治理內(nèi)容、治理手段等產(chǎn)生不可忽視的影響,，數(shù)據(jù)驅(qū)動治理是政府治理方式變革的必然趨勢。[4]數(shù)據(jù)驅(qū)動治理涵蓋“由之”與“使之”兩方面,，既強(qiáng)調(diào)以政府自身的改革求得政府治理的改善,，又關(guān)注政府對公共事務(wù)的治理的優(yōu)化和改善。一方面數(shù)據(jù)可以優(yōu)化政府辦事流程,，提升政府決策的質(zhì)量,，轉(zhuǎn)變政府的職能，推進(jìn)政府治理創(chuàng)新,；另一方面數(shù)據(jù)可以改善政府提供公共服務(wù)的水平和質(zhì)量,，增強(qiáng)政府履行監(jiān)管職能的能力，提高政府反應(yīng)速度和敏感程度,。數(shù)據(jù)驅(qū)動治理對于推進(jìn)科學(xué)決策,、精細(xì)管理、精準(zhǔn)服務(wù)和精確監(jiān)管等具有重要的價值,。

       2.數(shù)據(jù)共享,。數(shù)據(jù)共享打破了不同數(shù)據(jù)之間的界限，打破了不同部門,、不同組織的藩籬,，以數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)，國家治理過程協(xié)同化,、整體化得以實現(xiàn),。共享分為雙邊模式和第三方模式兩大類，雙邊模式是數(shù)據(jù)提供方和數(shù)據(jù)需求方通過一事一議或者共享協(xié)議直接對接的一種共享方式,。第三方模式是中心化的信息共享方式,，要求數(shù)據(jù)提供者將數(shù)據(jù)通過統(tǒng)一的交換平臺歸集到權(quán)威第三方，并由第三方為數(shù)據(jù)需求方提供數(shù)據(jù)的一種方式,。

       3.互聯(lián)互通,。互聯(lián)互通包括部門通,、網(wǎng)絡(luò)通,、數(shù)據(jù)通、業(yè)務(wù)通四個層面,。部門通是部門為其他部門或用戶提供信息服務(wù)的能力,，需要通過法律、政策,、協(xié)議等來保證,。網(wǎng)絡(luò)通是指不同部門之間的設(shè)備連接起來協(xié)同工作的能力,，可通過政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和認(rèn)證設(shè)施來實現(xiàn)。數(shù)據(jù)通是指不同部門按照同樣的方式理解交換數(shù)據(jù)的能力,，這需要建立機(jī)制將服務(wù)數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)的定義進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化,。業(yè)務(wù)通是指不同部門之間的信息系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換的能力。

       （三）組織機(jī)構(gòu)新型化

       數(shù)字政府作為一種新型國家治理方式,，組織機(jī)構(gòu)的變革貫穿于數(shù)字政府建設(shè)的始終,，具有富技術(shù)治理能力、網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu),、整合型治理形態(tài)等三個特征,。

       1.富技術(shù)治理能力。典型等級特征的公共部門不能有效促進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型,，政府需要探索建立跨越部門職能孤島,、敏捷自主的新型機(jī)構(gòu)，以提高對創(chuàng)意的吸引力,，不斷培養(yǎng),、選拔、運(yùn)用年輕的數(shù)字人才,。需要綜合運(yùn)用人才,、新技術(shù)、智能基礎(chǔ)設(shè)施等優(yōu)勢不斷增加自身信息能力的同時,，提升保障網(wǎng)絡(luò)與信息安全的能力,。

       2.網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)。整體型數(shù)字政府不僅需要協(xié)同,，更重要的是協(xié)同的質(zhì)量——快速而敏捷,。互聯(lián)網(wǎng)時代,，人與人連接方式的改變會促進(jìn)組織變革,，層級式不再是信息有效的傳遞方式，相反會成為信息傳遞的壁壘,。扁平化,、廣播式、交互式,、去中心化的組織形式將會出現(xiàn),，重新定義政府組織內(nèi)外協(xié)同共享的信息機(jī)制，相互合作與知識共享取代原先的相互牽制與信息封鎖,，提升辦事效率和效能,。

       3.整合型治理形態(tài)。政府各部門從職權(quán)劃分,、工作機(jī)制,、業(yè)務(wù)溝通,、信息共享等方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，在彼此行為邊界上既職責(zé)分明又協(xié)同行動,，實現(xiàn)政府跨部門管理服務(wù)一體化,。通過信息化手段構(gòu)建虛擬的大部制，超越時間,、空間與部門分割的限制,，全方位的向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范,、透明的管理和服務(wù)。

       二,、協(xié)同治理

       政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作是一項跨部門,、跨層級、跨區(qū)域的系統(tǒng)工程,，具有涉及面廣,、業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、協(xié)調(diào)需求大,、工作周期長,、投資成本高、技術(shù)密集等特征,，由政府大包大攬“自建自管”的做法不切實際,，將面臨資金、技術(shù),、人才,、安全、服務(wù)等方面能力不足的諸多挑戰(zhàn),，并導(dǎo)致投資分散重復(fù),、建設(shè)粗放無序現(xiàn)象。政府自身需要以改革的方法徹底擺脫部門利益和門戶之見的束縛,，逐步形成統(tǒng)一高效的政府部門整體化協(xié)同效應(yīng),，并充分發(fā)揮社會專業(yè)力量作用，有序有力有效推動數(shù)字政府建設(shè),。

       （一）政企合作

       1.政企合作已成為一種普遍的數(shù)字政府建設(shè)模式,。各地積極探索政府作用與市場作用結(jié)合，在項目規(guī)劃,、方案設(shè)計,、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、業(yè)務(wù)應(yīng)用開發(fā),、運(yùn)維服務(wù),、政務(wù)信息資源利用,、資金籌措等方面的作用日益顯著，政府獲取了更專業(yè)化,、更高效能的產(chǎn)品和服務(wù),，各地政府部門在選擇政企合作運(yùn)作模式和管理手段時，基于自身實際,，探索形成了多種實現(xiàn)方式,。如廣東數(shù)字政府改革構(gòu)建了“管運(yùn)分離”的建設(shè)管理新體制，數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司作為建設(shè)主體,，負(fù)責(zé)需求對接,、系統(tǒng)遷移、數(shù)據(jù)融合,、建設(shè)維護(hù),、系統(tǒng)運(yùn)營以及標(biāo)準(zhǔn)制定等。

       2.政企合作制約因素,。一是政府對政企合作的管控能力不足,。政府缺乏科學(xué)、合理的成本預(yù)算控制機(jī)制和價格約束機(jī)制,，服務(wù)質(zhì)量的高低和服務(wù)數(shù)量的多少都不能通過價格很好的反映出來,，致使價格失去了對服務(wù)應(yīng)有的約束能力；社會主體的選擇具有盲目性和隨意性,，服務(wù)管理粗放,，服務(wù)提供質(zhì)量和政府的預(yù)期有差距。二是政府對社會力量缺乏信任,。相關(guān)社會力量進(jìn)入后的退出機(jī)制不暢,，企業(yè)一旦進(jìn)入即產(chǎn)生技術(shù)壁壘，形成負(fù)外部性,，其他企業(yè)的替代性成本大大增加,；社會力量分散化、碎片化,，作為社會化利用客體的市場力量不成熟,，從而高質(zhì)量的服務(wù)提供商缺乏，先進(jìn),、規(guī)范的社會力量服務(wù)管理模式尚未形成,。三是政企合作的規(guī)范體系不健全。限于條塊分割的管理體制等約束,，現(xiàn)有財政管理方式,、投資管理機(jī)制、項目績效評價等政策規(guī)范體系總體上圍繞“以項目為中心”“以部門為主體”進(jìn)行設(shè)計，急需建立多部門橫向聯(lián)合,、中央地方縱向協(xié)調(diào)的購買服務(wù)新機(jī)制,，構(gòu)建協(xié)同治理的組織體系，走政府主導(dǎo)下的政企合作的協(xié)同治理之路,，從而提高協(xié)同治理效率,。

       （二）政民互動

       政民互動是數(shù)字政府作為一個整體、開放的平臺,，與民眾進(jìn)行直接的互動和溝通,，政府行政運(yùn)行從條塊分割、封閉的架構(gòu)邁向一個開放,、協(xié)同,、合作的架構(gòu)，政府為主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎?社會協(xié)同互動的公共價值塑造過程,。該過程有助于保障社會公眾的知情權(quán),、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán),，也能便于政府傾聽民意了解民生，化解潛在的社會矛盾,，改進(jìn)政府與公眾的互動關(guān)系,，提高政府的公信力。政府的公開性和透明度的提升還有利于公眾監(jiān)督公權(quán)力的運(yùn)行,。隨著公眾積極參與決策過程,，積極參與服務(wù)的設(shè)計、執(zhí)行,、監(jiān)管和評估,，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的需求也隨之增加，信息對稱和信息透明是提高政民互動質(zhì)量的重要途徑,。

       三,、啟示與建議

       （一）政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是一個持續(xù)改進(jìn)的系統(tǒng)工程

       轉(zhuǎn)型是彌補(bǔ)現(xiàn)狀與預(yù)期狀態(tài)差距而持續(xù)創(chuàng)新的過程，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個過程,，而不是終點(diǎn),。數(shù)字政府是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵不止于技術(shù),，需要以整體型政府為目標(biāo),，綜合運(yùn)用數(shù)字化戰(zhàn)略、數(shù)字化組織,、數(shù)字化文化,、數(shù)字化業(yè)務(wù)、數(shù)字化設(shè)施，通過頂層戰(zhàn)略規(guī)劃和執(zhí)行路線圖,，持續(xù)實施,。

       （二）數(shù)字政府不是技術(shù)采納

       整體型的數(shù)字政府是政府部門作為“一個整體”以合作的方式提供服務(wù)的有效途徑，但提高服務(wù)質(zhì)量,、提升治理能力,、增強(qiáng)決策水平、改善財政約束的“好政府”才是目的,，要避免把運(yùn)用技術(shù)本身作為目標(biāo)的陷阱,，把技術(shù)作為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的手段。數(shù)字政府不僅是信息化的范疇,，更是政府能力建設(shè)的政府治理范疇,，不僅是技術(shù)問題，更是復(fù)雜的組織管理問題,。在推進(jìn)數(shù)字政府的過程中,，需要注意是部門協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)性，限于各部門業(yè)務(wù)重點(diǎn)的不同,、部門的競爭等約束,，協(xié)同合作可能耗費(fèi)大量溝通成本，需要從公眾利益,、可行性,、可持續(xù)性等因素進(jìn)行綜合評估，我們需要充分認(rèn)識到轉(zhuǎn)型過程中的固有困難,，采取有效措施建立協(xié)調(diào)問責(zé)政策框架和相應(yīng)的有效運(yùn)行機(jī)制,。

       （三）協(xié)同治理是數(shù)字政府的關(guān)鍵領(lǐng)域

       各機(jī)構(gòu)和部門不一定是每項服務(wù)的提供者，借助新型運(yùn)行模式和技術(shù),，政府可以成為管理服務(wù)而不是提供服務(wù)的服務(wù)中介,，而未來技術(shù)部門將面向服務(wù)策劃，而不是作為直接服務(wù)提供者,。微信,、移動APP等各類電子參與工具還鼓勵與公民進(jìn)行更多的合作，共同參與決策及政策制定,，參與經(jīng)濟(jì)社會問題的解決和公共服務(wù)的共同設(shè)計,。

       （來源：《行政管理改革》2019年第6期）