[摘 要] 改革開放40年來,，我國政府機(jī)構(gòu)改革大致分三個(gè)階段進(jìn)行了8次改革，取得了顯著成就,，積累了豐富經(jīng)驗(yàn),，也存在不足之處，為深化改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)和啟示,。適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的要求,，政府機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)新的發(fā)展趨向。

       [關(guān)鍵詞] 政府機(jī)構(gòu)改革,；改革開放40年,；回顧,；啟示

       [中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

       改革開放40年來,，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和各方面改革的需要,，我國先后進(jìn)行了8次大的政府機(jī)構(gòu)改革，取得了顯著成效,，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn),。在改革開放40周年之際，對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行回顧,、總結(jié)和展望,，有助于從以往改革中獲取經(jīng)驗(yàn)和啟示，加深對(duì)改革規(guī)律的認(rèn)識(shí),，深入理解和貫徹黨的十九屆三中全會(huì)對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革作出的決策部署,，繼續(xù)把新時(shí)代政府機(jī)構(gòu)改革推向前進(jìn)。

       一,、改革開放以來政府機(jī)構(gòu)改革的三個(gè)階段和突破性進(jìn)展

       實(shí)行改革開放以來,，從1978年到2018年的40年間，我國于1982,、1988,、1993、1998,、2003,、2008、2013和2018年集中進(jìn)行了8次政府機(jī)構(gòu)改革,，平均五年一次,，內(nèi)容涉及機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變,、編制配備,、制度建設(shè)等方面。從歷次改革的背景,、目標(biāo)和重點(diǎn)看,，政府機(jī)構(gòu)改革大體上經(jīng)歷了三個(gè)階段，不斷取得新的突破和進(jìn)展,。

       （一）第一階段（1982—2002）：適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的要求,，以精簡機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)型

       這個(gè)階段20年間進(jìn)行的4次政府機(jī)構(gòu)改革，背景是黨的十一屆三中全會(huì)作出實(shí)行改革開放的歷史性決定,，經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化,，推進(jìn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，需要按照發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的要求,，轉(zhuǎn)變政府職能,，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，重點(diǎn)是精簡計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門,，改變部門職能配置,，推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)型,，呈現(xiàn)以精簡為主的特點(diǎn)。

       1982年機(jī)構(gòu)改革是改革開放后進(jìn)行的首次政府機(jī)構(gòu)改革,。改革前,，國務(wù)院機(jī)構(gòu)達(dá)100個(gè)，機(jī)構(gòu)臃腫,、層次繁多,、效率低下的問題突出，迫切需要通過精簡機(jī)構(gòu)加以解決,。鄧小平同志指出：“精簡機(jī)構(gòu)是一場革命,。”改革的重點(diǎn)是精簡機(jī)構(gòu)和編制,，并為深化經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造條件,。改革后，國務(wù)院機(jī)構(gòu)從100個(gè)裁并為61個(gè),，人員編制從5萬多減到3萬多,，精干了領(lǐng)導(dǎo)班子。

       1988年機(jī)構(gòu)改革第一次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”的命題,，改革的重點(diǎn)是撤減專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門和綜合部門內(nèi)設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu),，減少專業(yè)部門對(duì)企業(yè)的干預(yù)，強(qiáng)化政府的宏觀管理職能,。這次改革還提出建立國家公務(wù)員制度,，并第一次對(duì)國務(wù)院各部門進(jìn)行定職能、定機(jī)構(gòu),、定編制的“三定”方案工作,。通過改革，國務(wù)院機(jī)構(gòu)由72個(gè)減為68個(gè),，人員減少1萬多,。

       1993年機(jī)構(gòu)改革在確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的背景下展開，提出按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求,，轉(zhuǎn)變政府職能,，推行政企分開，改革計(jì)劃,、投資,、財(cái)政、金融等方面的管理體制,，重點(diǎn)撤并專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門和職能交叉的機(jī)構(gòu),，有的轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)實(shí)體或服務(wù)實(shí)體。經(jīng)過改革,，國務(wù)院機(jī)構(gòu)由86個(gè)減少到59個(gè),，大量非常設(shè)機(jī)構(gòu)被撤銷,。

       1998年機(jī)構(gòu)改革是一次力度較大的改革，強(qiáng)調(diào)以發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)為目的,，轉(zhuǎn)變職能，加快推進(jìn)政企分開,，幾乎撤銷了所有的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門,，清除了政企不分的組織基礎(chǔ)，結(jié)束了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下依靠專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接管理企業(yè)的體制,。改革后,，國務(wù)院機(jī)構(gòu)由72個(gè)減為53個(gè)，行政編制從3.2萬減到1.6萬,，精簡近50%,。

       （二）第二階段（2003—2012）：在市場經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上，以整合職能和機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)優(yōu)化政府組織架構(gòu)

       這個(gè)階段進(jìn)行的2次政府機(jī)構(gòu)改革,，是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步形成的基礎(chǔ)上展開的,，為適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)和科學(xué)發(fā)展的要求，強(qiáng)調(diào)全面履行政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié),、市場監(jiān)管,、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府,。這時(shí)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)已基本上撤銷,，面臨的問題主要是職能轉(zhuǎn)變不到位、部門職能交叉,、效能不高,，因而改革的重點(diǎn)已不再是精簡，而是圍繞轉(zhuǎn)變職能,，整合職能和機(jī)構(gòu),，探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部制，優(yōu)化政府架構(gòu),，呈現(xiàn)以整合為主的特點(diǎn),。

       2003年機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府效能，重點(diǎn)對(duì)國有資產(chǎn)管理,、宏觀調(diào)控,，金融監(jiān)管、流通管理和市場監(jiān)管等重點(diǎn)領(lǐng)域的相關(guān)職能和機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化整合,，采取綜合設(shè)置，組建了國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì),、國家發(fā)展和改革委員會(huì),、商務(wù)部,、銀監(jiān)會(huì)等政府部門。從機(jī)構(gòu)設(shè)置形式看,，實(shí)際上也是對(duì)大部制的一種探索,。

       2008年機(jī)構(gòu)改革圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,，合理配置宏觀管理部門職能,，整合一些領(lǐng)域的相關(guān)職能和機(jī)構(gòu)，組建了工業(yè)和信息化部,、交通運(yùn)輸部,、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部等4個(gè)大部,，涉及調(diào)整機(jī)構(gòu)15個(gè),，減少正部級(jí)機(jī)構(gòu)４個(gè)，初步形成了與宏觀調(diào)控,、市場監(jiān)管,、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能相配套的政府組織架構(gòu)。

       （三）第三階段(2013—2018)：適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的要求,，以優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)構(gòu)建現(xiàn)代政府治理體系

       這個(gè)階段進(jìn)行的2次政府機(jī)構(gòu)改革,，是在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下展開的，為適應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的需要,，以習(xí)近平同志為核心的黨中央下決心推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革,。黨的十九屆三中全會(huì)對(duì)黨和國家機(jī)構(gòu)改革作出頂層設(shè)計(jì)和全面部署，明確了改革的目標(biāo),、原則和路徑,。政府機(jī)構(gòu)改革作為黨和國家機(jī)構(gòu)改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，需要按照改革的總體思路,，以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng),，以推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn),，調(diào)整優(yōu)化政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置,，呈現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效的特點(diǎn)。

       2013年機(jī)構(gòu)改革以轉(zhuǎn)變職能為核心,，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革,，重點(diǎn)是實(shí)行鐵路政企分開，不再保留鐵道部,，整合相關(guān)領(lǐng)域的職能和機(jī)構(gòu),，組建了國家衛(wèi)計(jì)委、國家食藥監(jiān)管總局、國家新聞出版廣電總局等部門,，同時(shí)著力轉(zhuǎn)變政府職能,，深化簡政放權(quán)，改革后國務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè),，涉及調(diào)整機(jī)構(gòu)20多個(gè),。

       2018年進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用,、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端,，圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系,，加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管,、社會(huì)管理,、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能,，結(jié)合新時(shí)代發(fā)展要求,，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整優(yōu)化，組建了自然資源部,、生態(tài)環(huán)境保護(hù)部,、文化和旅游部、退役軍人事務(wù)部,、應(yīng)急管理部等部門和其他機(jī)構(gòu),，同時(shí)一些領(lǐng)域職能相近、聯(lián)系緊密的黨政部門采取統(tǒng)籌設(shè)置,。改革后,，國務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè),。其他層面的政府機(jī)構(gòu)改革也在有序展開,。

       二、40年政府機(jī)構(gòu)改革取得的主要成就

       縱觀政府機(jī)構(gòu)改革走過的歷程,，歷次改革都解決了當(dāng)時(shí)面臨的主要問題和矛盾,，不斷取得新的突破，為發(fā)展改革創(chuàng)造了條件,。經(jīng)過40年來堅(jiān)持不懈的努力,，政府機(jī)構(gòu)改革取得了歷史性成就。主要標(biāo)志有：

       （一）成功實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府職能向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下的政府職能的歷史性轉(zhuǎn)變

       在政府與市場關(guān)系上,，市場在資源配置中的決定性作用明顯增強(qiáng),，政企分開、政資分開基本實(shí)現(xiàn)，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)大幅減少,，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)主要通過發(fā)展規(guī)劃,、財(cái)政、金融等間接手段調(diào)節(jié),，簡政放權(quán),、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)全面推進(jìn),。在政府與社會(huì)關(guān)系上,，政社分開穩(wěn)步推進(jìn)，政府的社會(huì)管理,、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能越來越受重視,，不該政府管的事項(xiàng)逐步向社會(huì)主體轉(zhuǎn)移，各類社會(huì)組織蓬勃發(fā)展,，作用得到發(fā)揮,，協(xié)同治理局面正在形成。

       （二）建立了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng),、結(jié)構(gòu)合理,、精干高效的政府機(jī)構(gòu)體系

       一是機(jī)構(gòu)體系轉(zhuǎn)型，以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門基本撤并,，并按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求,，建立了以宏觀調(diào)控部門、市場監(jiān)管部門,、社會(huì)管理部門,、公共服務(wù)部門和生態(tài)環(huán)境部門為主組成的政府機(jī)構(gòu)體系。二是組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化,，以往分設(shè)過細(xì),、職能相近的機(jī)構(gòu)大多采取綜合設(shè)置，政府管理需要的專項(xiàng)職能部門分別設(shè)立,，初步形成以政府大部為骨架,、專項(xiàng)職能部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)相輔相成的政府架構(gòu)。三是機(jī)構(gòu)更加精干,，國務(wù)院機(jī)構(gòu)由100個(gè)減少到65個(gè)（包括16個(gè)部管局）,，其中國務(wù)院組成部門由52個(gè)（1993年前稱部委）減少到26個(gè)，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),、地方機(jī)構(gòu),、人員編制也有較大幅度精簡，其間雖有“精簡—膨脹”的回潮,，但反復(fù)幅度小于精簡幅度,。

       （三）落實(shí)了統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置,、理順黨政職責(zé)關(guān)系的改革部署

       40年來對(duì)優(yōu)化黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了積極探索，有的黨政機(jī)構(gòu)實(shí)行合署辦公,、一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子等,。2018年機(jī)構(gòu)改革貫徹落實(shí)黨的十九屆三中全會(huì)關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定和方案，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu),，對(duì)一些職能相近,、聯(lián)系緊密的黨政機(jī)構(gòu)采取綜合設(shè)置，理順職責(zé)關(guān)系,，如國家新聞出版署（國家版權(quán)局）在中央宣傳部加掛牌子,，由中央宣傳部承擔(dān)相關(guān)職責(zé)。國家宗教事務(wù)局在中央統(tǒng)戰(zhàn)部加掛牌子,，由中央統(tǒng)戰(zhàn)部承擔(dān)相關(guān)職責(zé),。國務(wù)院臺(tái)辦與中共臺(tái)辦、國家網(wǎng)信辦與中央網(wǎng)信辦,，一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子,，列入中央直屬機(jī)構(gòu)序列。國務(wù)院新聞辦在中宣部加掛牌子,。國家檔案局與中央檔案館,、國家保密局與中央保密辦,、國家密碼管理局與中央密碼辦,，一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子等。通過改革,，減少了多頭管理,、職責(zé)交叉重復(fù)、推諉扯皮等問題,，加強(qiáng)了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),，促進(jìn)了黨政機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

       （四）明確了“塊塊”和“條條”政府部門之間的職責(zé)關(guān)系

       從橫向看,，通過部門職責(zé)調(diào)整和“三定”規(guī)定,，部門間職責(zé)劃分更加明確，走向權(quán)責(zé)一致,，一件事情原則上劃歸一個(gè)部門負(fù)責(zé),，需要多個(gè)部門參與的事項(xiàng)，明確了主次責(zé)任,，健全了部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制,，職責(zé)交叉分散、權(quán)責(zé)脫節(jié),、多頭管理,、推諉扯皮等問題逐漸減少，運(yùn)行更加順暢。從縱向看,，中央部門與地方部門的權(quán)責(zé)劃分更加清晰,，適合地方管理的權(quán)力逐步下放，增強(qiáng)了地方治理能力,；中央和省級(jí)部門側(cè)重政策制定和監(jiān)督執(zhí)行,、市縣鄉(xiāng)級(jí)部門側(cè)重執(zhí)行執(zhí)法的權(quán)責(zé)體系逐步形成；垂直管理機(jī)構(gòu)與地方管理關(guān)系得到規(guī)范,。

       （五）推進(jìn)了政府機(jī)構(gòu)編制的法治化進(jìn)程

       法治政府建設(shè)不斷推進(jìn),，政府機(jī)構(gòu)編制管理的法律法規(guī)逐步健全，部門“三定”規(guī)定更加科學(xué)規(guī)范,，作用顯著增強(qiáng),，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置調(diào)整、職責(zé)權(quán)限,、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),、人員編制、職數(shù)配置走向規(guī)范化,、制度化,、公開化；編制管理總量控制,、統(tǒng)籌使用的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制初步形成,，在巨大膨脹壓力下行政編制總體保持適中；公務(wù)員制度不斷完善創(chuàng)新,，政府人員素質(zhì)和工作能力明顯提升,。

       三、政府機(jī)構(gòu)改革積累的經(jīng)驗(yàn)和存在的不足

       改革開放以來的政府機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)不斷探索,、認(rèn)識(shí)規(guī)律的過程,，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也存在一些不足和教訓(xùn),，為改革提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和啟示,。

       （一）積累的主要經(jīng)驗(yàn)

       1.堅(jiān)持黨對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)。政府機(jī)構(gòu)改革是政治體制改革的重要內(nèi)容,，必須充分發(fā)揮黨的總攬全局,、協(xié)調(diào)各方的作用，以黨的政治優(yōu)勢引領(lǐng)和推進(jìn)改革,，使之貫穿改革的各方面和全過程,。改革開放以來，我國的歷次政府機(jī)構(gòu)改革都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的,，都是由黨中央作出決策部署,，明確改革方向和重大舉措,，使改革充分體現(xiàn)時(shí)代發(fā)展要求、人民期待和黨的意志,，為改革順利推進(jìn)并取得成效提供了根本保證,。

       2.適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。根據(jù)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求,，政府機(jī)構(gòu)改革始終堅(jiān)持適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,，以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引，研究確定與形勢發(fā)展不相適應(yīng)的問題,，提出改革的重點(diǎn)和任務(wù),，進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整變革。以階段性改革為例,，第一階段改革適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要,，不斷推進(jìn)政府職能和機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型；第二階段改革適應(yīng)完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要,，優(yōu)化政府組織架構(gòu),；第三階段改革適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的要求，積極構(gòu)建現(xiàn)代政府治理體系,。

       3.牢記以轉(zhuǎn)變政府職能為核心,。改革政府機(jī)構(gòu)不是簡單的撤減合并，也不是為了改革而改革,，而是要轉(zhuǎn)變職能,，提高效能，發(fā)揮好政府作用,。在改革實(shí)踐中,，自1988年機(jī)構(gòu)改革首次提出轉(zhuǎn)變職能是關(guān)鍵之后,，歷次政府機(jī)構(gòu)改革都是圍繞轉(zhuǎn)變政府職能展開的,，以機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變，同時(shí)釜底抽薪,，走出“精簡—膨脹—再精簡”的怪圈,，如20世紀(jì)的3次機(jī)構(gòu)改革，都根據(jù)政企分開,、減少微觀管理的要求,，著力裁撤專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門；本世紀(jì)的4次機(jī)構(gòu)改革,，都強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié),、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化組合,。

       4.發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性,。我國是一個(gè)大國，幅員遼闊,，各級(jí)和各地情況差別很大,，不同層級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置有共性的一面，也有個(gè)性的一面,，因而在政府機(jī)構(gòu)改革中始終注重發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性,，一方面由中央作出統(tǒng)籌規(guī)劃和全面部署，明確改革的原則和“規(guī)定動(dòng)作”,，保證各級(jí)和各地改革的協(xié)同推進(jìn),、相互銜接，形成整體效應(yīng),，另一方面充分考慮地方的差異性,，尊重地方首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際積極探索創(chuàng)新,，做好“自選動(dòng)作”,，使地方機(jī)構(gòu)改革更加貼近實(shí)際，對(duì)具有普遍意義的做法經(jīng)驗(yàn)在全國推廣,。

       5.從中國國情出發(fā)借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn),。一個(gè)國家的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和變革，主要是由本國的政治制度,、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,、歷史文化傳統(tǒng)等因素決定的，同時(shí)也受到國外變革潮流和經(jīng)驗(yàn)的影響,。因此,，我國在政府機(jī)構(gòu)改革中始終堅(jiān)持從中國國情出發(fā)，根據(jù)中國的國情和面臨的問題,，作出符合適合中國實(shí)際的制度安排,，同時(shí)也注重借鑒國外政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的有益經(jīng)驗(yàn)和變革潮流，從中國國情出發(fā)作出合理選擇,。

       （二）存在的不足

       1.有的領(lǐng)域改革相對(duì)滯后,。政府機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及方方面面改革,，需要系統(tǒng)規(guī)劃,、協(xié)調(diào)推進(jìn)，使各項(xiàng)改革相互配套,、相互促進(jìn),，才能產(chǎn)生更大效應(yīng)。從改革過程看,，各領(lǐng)域改革存在著重視程度不一,、進(jìn)展參差不齊的情況,，有的改革相對(duì)滯后，或者說得多做得少,。比如說,，政企分開改革力度大見效快，但政社分開改革則重視不夠,，進(jìn)展遲緩,，政府部門仍管了不少社會(huì)可以自主治理的事，向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能往往找不到理想的承載主體,；經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)調(diào)整比較充分,，而社會(huì)領(lǐng)域、公共服務(wù)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)調(diào)整則較為滯后,，這種情況在后幾次政府機(jī)構(gòu)改革中已得到很大改觀,；行政機(jī)構(gòu)改革不斷調(diào)整，成效明顯,，事業(yè)單位改革則相對(duì)滯后,，舉步維艱，事業(yè)單位承擔(dān)行政職能或行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)事業(yè)職能等政事不分,、職能不清等問題,，尚未很好解決。

       2.層級(jí)部門關(guān)系調(diào)整不到位,。政府機(jī)構(gòu)改革不僅關(guān)系同級(jí)部門關(guān)系調(diào)整,，而且也涉及不同層級(jí)部門關(guān)系優(yōu)化?？疾煲酝母母?，對(duì)層級(jí)部門關(guān)系調(diào)整較為有限，有的改革舉措前瞻性和穩(wěn)定性不足,。比較明顯的實(shí)例是,，層級(jí)部門和職能“上下一般粗”問題受到廣泛關(guān)注，但無論在理論上還是在實(shí)踐上都尚未很好解決,；實(shí)行權(quán)力下放,，調(diào)動(dòng)了地方積極性,，同時(shí)也出現(xiàn)了中央政令不暢,、市場分割、地方保護(hù)等情況,，如何化解這一矛盾存在不同看法,；地方機(jī)構(gòu)的設(shè)置，受數(shù)額所限,，越往下越少,，勢必產(chǎn)生“多對(duì)一”“一對(duì)多”“不對(duì)口”等情況,，不完全對(duì)口設(shè)置的，工作往往受到影響,，盡量對(duì)口設(shè)置又會(huì)超出限額,，對(duì)此地方和基層面臨著兩難選擇。

       3.部門內(nèi)部整合不充分,。在機(jī)構(gòu)改革中,，部門合并重組只是改革的第一步，接下來還需要按照新的職能定位進(jìn)行內(nèi)部整合,，才能成為一個(gè)有機(jī)整體,。從以往改革實(shí)踐看，一些新組部門只是將相關(guān)機(jī)構(gòu)簡單地歸并在一起,，沒有進(jìn)行充分整合,。有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過多過細(xì)，職責(zé)交叉,，相互牽扯,；有的只是劃轉(zhuǎn)了職責(zé)，但相關(guān)機(jī)構(gòu),、人員,、權(quán)力、設(shè)施等沒有一并劃轉(zhuǎn),，新組部門有責(zé)任無手段,；有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名義在一起，但仍分散辦公,，各干各的,；有的對(duì)機(jī)關(guān)人員未作出合理安排，或者簡單地精簡分流,，或靠自然消化,，職數(shù)和人員長期超編；有的仍沿襲原有機(jī)關(guān)文化和作風(fēng),，貌合神離,，磨合期很長。

       4.黨政機(jī)構(gòu)改革聯(lián)動(dòng)不夠,。在我國政治體制中,，黨政機(jī)構(gòu)都是我們黨治國理政的重要保障，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同一致開展工作,，因而需要統(tǒng)籌推進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)改革,，優(yōu)化資源配置。在以往的改革中,，主要局限于政府機(jī)構(gòu)改革,，黨政機(jī)構(gòu)改革的協(xié)同聯(lián)動(dòng)不夠,，一些領(lǐng)域存在的黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉,、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題沒有得到很好解決,。對(duì)此，一些部門也進(jìn)行了改革探索,，如實(shí)行黨政機(jī)構(gòu)合署辦公,、一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子等，但涉及范圍有限,，因此2018年進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌推進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)改革,，理順職責(zé)關(guān)系，形成綜合效益,。

       5.機(jī)構(gòu)編制法治化滯后改革實(shí)踐,。按照建立法治政府的要求，政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)于法有據(jù),，用法治鞏固改革成果,。從實(shí)踐情況看，自1988年改革起就提出用法律手段規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理,，開始機(jī)構(gòu)“三定”規(guī)定工作,，此后歷次政府機(jī)構(gòu)改革也強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制的法定化、規(guī)范化,，先后修訂了政府組織法,，制定了機(jī)構(gòu)編制管理?xiàng)l例等法律法規(guī)，但相對(duì)而言滯后于改革實(shí)踐,，有關(guān)法律制度不健全,，一些機(jī)構(gòu)編制管理的基本法律缺失，已有規(guī)定過于原則簡約,，缺乏實(shí)體性和程序性的規(guī)定,，常常以政策性文件替代法律法規(guī)，操作上彈性過大,。例如,，一個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置是定位于政府組成部門，還是直屬機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位,，缺乏法定依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),，往往因時(shí)因地而定，可以這樣也可以那樣,，剛性約束不足,，政府機(jī)構(gòu)編制管理尚未實(shí)現(xiàn)法治化。

       四,、政府機(jī)構(gòu)改革的新趨向

       一個(gè)時(shí)代有一個(gè)時(shí)代的主題,。習(xí)近平總書記指出，機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)過程,，不會(huì)一蹴而就,，也不會(huì)一勞永逸，需要不斷進(jìn)行調(diào)整,。適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求和國家治理變革的要求,，黨的十九屆三中全會(huì)把政府機(jī)構(gòu)改革放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中統(tǒng)籌推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能,，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置,，目標(biāo)是構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系,，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府,。據(jù)此，對(duì)新時(shí)代政府機(jī)構(gòu)改革展望如下,。

       （一）更加突出轉(zhuǎn)變政府職能

       轉(zhuǎn)變政府職能是深化政府機(jī)構(gòu)改革的根本目的,。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，在新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中,，要突出深刻轉(zhuǎn)變政府職能,，提升政府效能。面對(duì)新時(shí)代發(fā)展提出的新要求,，必須把轉(zhuǎn)變職能放在更加突出的位置,，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用,。

       1.以政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變,。結(jié)合新時(shí)代發(fā)展要求，以問題為導(dǎo)向,，不斷完善宏觀調(diào)控體系,、市場監(jiān)管執(zhí)法體制、自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制及公共服務(wù)管理體制,，為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供體制保障,。

       2.把政府機(jī)構(gòu)改革與“放管服”改革結(jié)合起來。深化簡政放放權(quán),，最大限度減少政府對(duì)市場資源的直接配置和對(duì)市場活動(dòng)的直接干預(yù),，不斷激發(fā)市場活力；創(chuàng)新市場監(jiān)管方式,，維護(hù)公平競爭的市場秩序,；優(yōu)化政府服務(wù)，提高行政辦事效率，增強(qiáng)企業(yè)和群眾的獲得感,。通過改革,，把該放的權(quán)放到位，把該管的事管到位,，加快轉(zhuǎn)變政府職能,。

       3.加快推進(jìn)政社分開。進(jìn)一步理順政府與社會(huì)的關(guān)系,，將不必由政府承擔(dān)的社會(huì)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織,，充分發(fā)揮社會(huì)組織在公共管理和服務(wù)中的作用，激發(fā)社會(huì)組織的活力,，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié),、居民自治的良性互動(dòng)。

       （二）構(gòu)建職責(zé)明確,、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的政府機(jī)構(gòu)體系

       經(jīng)過歷次改革,，目前已形成與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)體系。在更高起點(diǎn)上推進(jìn)改革,，需要按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則,，從各個(gè)層面理順部門職責(zé)關(guān)系，使政府機(jī)構(gòu)體系高效運(yùn)轉(zhuǎn),，提高政府效能,。

       1.理順同級(jí)部門關(guān)系。在新的政府機(jī)構(gòu)體系框架下,，進(jìn)一步理順同級(jí)部門之間職責(zé)關(guān)系,，使一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)；更加注重明確責(zé)任,，做到有權(quán)必有責(zé),。

       2.優(yōu)化層級(jí)部門關(guān)系。根據(jù)不同層級(jí)政府的履職特點(diǎn)和優(yōu)勢,，合理劃分中央與地方部門的事權(quán),，減少職能“上下一般粗”情況；賦予省級(jí)及以下地方政府機(jī)構(gòu)更多自主權(quán),，增強(qiáng)地方治理能力,；中央明確規(guī)定需要上下對(duì)口的機(jī)構(gòu)要對(duì)口設(shè)置，地方還可因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu),。

       3.強(qiáng)化部門內(nèi)部整合,。不僅是“物理合并”，更要起“化學(xué)反應(yīng)”,。對(duì)分設(shè)過細(xì),，職責(zé)重復(fù)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),，可采取大司局、大處室設(shè)置,；對(duì)執(zhí)行性,、監(jiān)管性的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，可作為相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu),；對(duì)部門內(nèi)部機(jī)構(gòu),、人員,、設(shè)施和機(jī)關(guān)文化,，要做到相互融合，縮短磨合時(shí)間,。

       4.整合行政執(zhí)法隊(duì)伍,。減少執(zhí)法隊(duì)伍種類和層次，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的執(zhí)法隊(duì)伍采取綜合設(shè)置,，健全跨部門,、跨領(lǐng)域、跨地區(qū)綜合執(zhí)法隊(duì)伍之間的協(xié)調(diào)配合,，形成執(zhí)法監(jiān)管合力,。

       5.統(tǒng)籌配置機(jī)構(gòu)編制。在嚴(yán)控總量的前提下,，按照“人隨事走”的思路,，加大人員編制的統(tǒng)籌調(diào)配力度，破除部門間,、地區(qū)間,、層級(jí)間、身份間的編制使用壁壘,，有保有壓,，此消彼長，靈活調(diào)劑或周轉(zhuǎn)使用各類編制,，形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局。

       （三）統(tǒng)籌安排黨政機(jī)構(gòu)布局

       按照優(yōu)化協(xié)同高效機(jī)構(gòu)的要求,，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置,，優(yōu)化黨政機(jī)關(guān)布局，是新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)突出特點(diǎn)根據(jù)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的部署,，優(yōu)化黨政機(jī)關(guān)布局主要有三種形式,。

       1.職能相近、聯(lián)系緊密的黨政機(jī)構(gòu)可實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公如國家行政學(xué)院與中央黨校,，一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子,，作為黨中央直屬事業(yè)單位,；將國家公務(wù)員局并入中央組織部，由中央組織部承擔(dān)統(tǒng)一管理公務(wù)員的職責(zé),，保留國家公務(wù)員局牌子等,。

       2.黨的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)可設(shè)在政府部門如中央全面依法治國委員會(huì)辦公室設(shè)在司法部；中央審計(jì)委員會(huì)辦公室設(shè)在審計(jì)署,；中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,；中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組秘書組設(shè)在教育部等。

       3.與黨的職能部門工作聯(lián)系緊密的政府機(jī)構(gòu)可采取歸口領(lǐng)導(dǎo)如將新組建的國家廣播電視總局,、中央廣播電視總臺(tái)歸口中央宣傳部領(lǐng)導(dǎo),；將國家民族事務(wù)委員會(huì)歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)等。

       在地方層面,，一些領(lǐng)域黨委機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊,、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題同樣存在,，更需加大統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)改革力度,，優(yōu)化黨政機(jī)構(gòu)布局，提升整體合力,。

       （四）加快事業(yè)單位分類改革

       事業(yè)單位改革是完善公共服務(wù)體制的必然要求,，也是深化政府機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。針對(duì)事業(yè)單位改革相對(duì)滯后,、定位不準(zhǔn),、職能不清等問題，按照分類推進(jìn)的改革思路,，加快政事分開,，將主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，相關(guān)人員轉(zhuǎn)為行政編制,，今后也不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位,；實(shí)行事企分開，將主要從事經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè),，不再實(shí)行事業(yè)編制管理,；推進(jìn)管辦分離，理順公益類事業(yè)單位與主管部門之間的關(guān)系,。

       （五）實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制法定化

       政府機(jī)構(gòu)編制的法定化是建立職責(zé)明確,、依法行政的政府治理體系的重要標(biāo)志。黨的十九屆三中全會(huì)提出“要依法管理各類組織機(jī)構(gòu),，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu),、職能、權(quán)限,、程序,、責(zé)任法定化”,，對(duì)機(jī)構(gòu)編制法定化提出更高要求。這就需要加快行政立法進(jìn)程,，適時(shí)修訂國務(wù)院組織法和地方政府組織法,，對(duì)政府機(jī)構(gòu)組織的原則、序列,、規(guī)格,、職責(zé)權(quán)限等內(nèi)容做出規(guī)定；制定機(jī)構(gòu)編制法,，明確政府部門的職責(zé)權(quán)限,、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制,、職數(shù)配置等內(nèi)容,；將“放管服”改革與部門“三定”規(guī)定結(jié)合起來,，明確界定部門職責(zé),，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變；全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度,，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同“三定”規(guī)定有機(jī)銜接,，提高權(quán)責(zé)清單的規(guī)范性、科學(xué)性和實(shí)用性,，規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行,。

       （來源：《行政管理改革》2018年第10期）