[摘 要] 以機構(gòu)改革為契機，構(gòu)建五個層面的公共安全治理新格局：加強黨對公共安全事業(yè)的領(lǐng)導，構(gòu)建強有力的公共安全領(lǐng)導格局,；組建好新的綜合應急管理部門，構(gòu)建強大的綜合公共安全管理體系新格局,；切實理順各公共安全相關(guān)部門之間的關(guān)系，構(gòu)建高效的公共安全跨界協(xié)調(diào)機制新格局,；著力加強基層公共安全應急管理能力建設(shè),，構(gòu)建公共安全治理基礎(chǔ)能力新格局；充分發(fā)揮社會參與和市場機制作用,，構(gòu)建公共安全共建共享新格局,。

       [關(guān)鍵詞] 公共安全治理；機構(gòu)改革

       [中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

       公共安全連著千家萬戶,，關(guān)系到人民幸福,、社會安定、國家安全,。黨的十八大以來,，黨中央、習近平總書記以公共安全治理統(tǒng)領(lǐng)突發(fā)事件應急管理,，對我國公共安全治理提出了一系列重要指導思想,，形成了以總體國家安全觀為指導、以人民安全為宗旨,、強調(diào)居安思危和落實責任,、注重防范和化解重大安全風險等一系列內(nèi)涵豐富的新時代公共安全治理思想。著眼于健全公共安全體系,，此次黨和國家機構(gòu)改革成立了應急管理部,，對相關(guān)部門的公共安全職責做了重新界定，相關(guān)改革還將在全國各級機構(gòu)改革中推開,。這一里程碑意義的改革,，為解決多年來公共安全領(lǐng)域中條塊分割、機制不順、資源分散等弊端提供了堅實的基礎(chǔ),。以此次改革為契機,，經(jīng)過精心設(shè)計和組織實施，能夠使我國公共安全體系建設(shè)跨上新臺階,，形成公共安全治理新格局。

       一,、構(gòu)建堅強有力的黨領(lǐng)導公共安全的新格局

       東西南北中,，黨是領(lǐng)導一切的。習近平總書記一貫重視黨對公共安全事業(yè)的政治領(lǐng)導,。他指出,，防災減災救災“是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導力的一個重要方面”，指出安全生產(chǎn)要堅持“黨政同責”,，指出“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代,，是對我們執(zhí)政能力的考驗”等等?？梢哉f,，在我們這樣的一個經(jīng)濟社會快速發(fā)展、風險隱患錯綜復雜的大國,，沒有黨對公共安全的強有力的領(lǐng)導是無法有效應對各種風險挑戰(zhàn)的,。加強黨對公共安全事業(yè)的領(lǐng)導是中國特色公共安全體系的必然要求。

       構(gòu)建堅強有力的公共安全領(lǐng)導格局就是要從制度上強化黨對公共安全工作的領(lǐng)導,，落實各級黨組織和黨員領(lǐng)導干部的公共安全職責,。一是要加強黨對公共安全事業(yè)的總體領(lǐng)導。各級黨委要落實黨的政治領(lǐng)導職責,，更加主動地承擔起對公共安全事業(yè)的領(lǐng)導責任,。黨委要加強統(tǒng)籌謀劃、戰(zhàn)略研判,，指導公共安全體系建設(shè)和重大安全風險的防范工作,；各級黨委要加強對本級應急管理委員會等應急協(xié)調(diào)機構(gòu)的領(lǐng)導；應急管理機構(gòu)的黨組織要加強對本部門業(yè)務工作的領(lǐng)導,，加強對常備應急隊伍的領(lǐng)導,。二是從制度上落實黨的領(lǐng)導職責。在法律法規(guī)層面,，落實“黨政同責”要求,，進一步明確黨組織在公共安全應急管理工作中的職責和作用；在應急預案層面,，明確黨的領(lǐng)導人員在應急預案中的角色地位（目前的應急預案中都沒有提及,，而這并不符合實際情況和需要）。三是加強黨對社會安全工作的領(lǐng)導。社會安全是公共安全的一個重要方面,，各類突發(fā)事件應對中都有維護社會安全與社會穩(wěn)定的任務,。各級黨組織要對社會安全進一步負起責任，將責任落實到位,。此次機構(gòu)改革把中央綜治,、維穩(wěn)等工作職能劃歸中央政法委，進一步明確了中央政法委統(tǒng)一承擔社會安全的領(lǐng)導責任,。為此,，各級政法委要落實好社會治安綜合治理、維護社會穩(wěn)定,、防范和處理邪教方面的社會安全治理的領(lǐng)導職能,。四是黨員領(lǐng)導干部要在公共安全領(lǐng)域起到先鋒模范帶頭作用。要強化對黨員領(lǐng)導干部在突發(fā)事件應對中進行黨性鍛煉的要求,。在對領(lǐng)導干部的要求上,，要強化政治意識，使各級領(lǐng)導干部在應對重大安全事件,、重大突發(fā)事件,、重大自然災害事件等事件中，做到“深入一線,、靠前指揮,，及時協(xié)調(diào)解決突出問題，及時回應社會關(guān)切”,。

       二,、構(gòu)建強大的綜合公共安全管理體系新格局

       隨著各種公共安全風險日益增多，呈現(xiàn)出連鎖反應,、交織共振等特點,，國際上災害多發(fā)國家都先后采取不斷加強綜合應急管理部門的措施，我國在國家層面,，此次機構(gòu)改革將原安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局與多個部委的應急管理職能加以整合,，成立應急管理部。各級地方政府也將很快成立相應的綜合應急管理機構(gòu),。與原來以各級政府應急管理辦公室承擔應急管理綜合協(xié)調(diào)職能相比,，此次機構(gòu)改革所組建的綜合應急管理部門為真正落實各項綜合應急管理職能奠定了基礎(chǔ)。

       構(gòu)建綜合應急管理體系新格局就是要從上到下組建能夠真正落實職能,、擔當重任的綜合應急管理部門,。一是要從制度上明確綜合應急管理職責。以往各級政府應急辦作為辦公廳（室）的內(nèi)設(shè)機構(gòu),，大都級別低,、人員少,、力量弱。現(xiàn)在級別提高到政府組成部門的層次,，原來分散在多部門的綜合性管理力量集中了,，就要在機構(gòu)職能定位上體現(xiàn)統(tǒng)攬總體規(guī)劃制定與實施、總體應急預案修訂,、總體救援力量建設(shè),、總體應急指揮協(xié)調(diào)等綜合應急管理工作的要求。二是以流程整合為導向整合相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu),、完善相關(guān)工作機制,。此次機構(gòu)改革把各類自然災害、安全生產(chǎn)事故應急管理職能最大限度地整合在同一個綜合的應急管理部門中,，這并不是簡單的隸屬關(guān)系改變或部門重新組合,。綜合應急管理部門的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置必須體現(xiàn)應急管理業(yè)務流程整合的要求,，才能真正發(fā)揮好綜合管理的作用,。因此部門合并后，應在理清綜合應急管理流程的基礎(chǔ)上,，以體現(xiàn)綜合風險防范,、綜合應急準備、綜合監(jiān)測預警,、綜合處置救援的邏輯環(huán)節(jié)為導向設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu),，整合相關(guān)工作機制，做到真正改變原來部門分割,、綜合協(xié)調(diào)難的狀況,，真正實現(xiàn)綜合應急管理職能加強和完善。三是優(yōu)化應急隊伍格局,。新的應急管理部門將整合原公安消防,、森林武警和各類安全生產(chǎn)應急救援隊伍，組建統(tǒng)一指揮,、結(jié)構(gòu)合理的綜合性,、專業(yè)性應急救援力量，這就為優(yōu)化救援隊伍結(jié)構(gòu)提供了契機,。在新的隊伍組建過程中,，要精心設(shè)計符合實際救援工作需要的救援隊伍結(jié)構(gòu)，通過優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)打造強有力的應急救援能力體系,。四是構(gòu)建好“綜合應急管理+相關(guān)職能”的組織格局,。在國家層面，已經(jīng)把地震,、煤監(jiān)等相關(guān)部門劃歸綜合應急管理部門,，最大限度地聚集了相關(guān)資源和職能，擴大了綜合應急管理部門的綜合實力和能力。在地方層面也應根據(jù)實際需要,，著眼于編制資源和一線力量的合理使用,，做好“綜合應急管理+”這篇文章。在這方面,，不同層級,、不同地方應當因地制宜，根據(jù)實際需要和可能,，在科學論證基礎(chǔ)上加以整合,。

       三、構(gòu)建高效的公共安全跨界協(xié)調(diào)機制新格局

       公共安全工作非一個部門可以包攬,。機構(gòu)改革后,，黨委政法委系統(tǒng)擁有更綜合的社會安全領(lǐng)導職能，網(wǎng)絡(luò)安全和信息化管理部門負責網(wǎng)絡(luò)安全問題處置,，生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一負責監(jiān)督管理污染防治,、核與輻射安全，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責監(jiān)督管理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全,，市場監(jiān)督管理部門主要負責工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全,、食品安全、特種設(shè)備安全監(jiān)管,，衛(wèi)生和健康委員會負責衛(wèi)生應急,，糧食和物資儲備部門負責組織實施應急儲備物資的收儲、輪換,、管理等,。綜合應急管理部門都要與這些部門建立起良好的協(xié)作關(guān)系。此外,，不同層級之間,，相鄰地域之間也要建立起必要的協(xié)調(diào)機制。經(jīng)驗證明,，跨部門,、跨層級、跨地域應急協(xié)調(diào)機制的缺失或交叉重疊會造成不同部門協(xié)調(diào)配合不力,，甚至相互掣肘,、機能紊亂。為此,，機構(gòu)改革后,，各個層級內(nèi)部仍需進一步有效建構(gòu)起跨部門協(xié)調(diào)機制，層級之間,、相鄰地域之間也要進一步建立起必要的協(xié)調(diào)機制,。

       構(gòu)建高效的跨界協(xié)調(diào)機制新格局,，就是要進一步理順各個公共安全相關(guān)部門、相關(guān)層級,、相鄰地域之間的工作關(guān)系,，重構(gòu)跨界協(xié)調(diào)機制。一是整合應急管理多部門協(xié)調(diào)機制,，強化統(tǒng)一的應急委員會的指導協(xié)調(diào)作用,。以往各級政府大都分別設(shè)有應急委、減災委,、防汛抗旱指揮部,、抗震救災指揮部、森林防火指揮部,、食品安全委員會等專項公共安全協(xié)調(diào)與應急指揮機制,，其成員單位大同小異，相互之間的職能也有不同程度的交叉重疊,。此次機構(gòu)改革中,，國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會,、國務院抗震救災指揮部,、國家森林防火指揮部職能已經(jīng)并入應急管理部,。各級政府也應將相關(guān)的委員會（指揮部）職能全面整合,，形成統(tǒng)一的應急管理委員會或公共安全委員會，并由綜合應急管理部門承擔該委員會辦公室的職能,。二是加強綜合應急管理部門與相關(guān)的同級黨政機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合機制建設(shè),。例如，綜合應急管理部門需要與氣象部門合作建立突發(fā)事件預警平臺建設(shè)和預警信息發(fā)布機制（此前已經(jīng)依托氣象部門建設(shè)了國家預警平臺）,，與糧食和物資儲備部門合作建立應急儲備物資的儲備管理與使用相協(xié)調(diào)的工作機制,，與公安政法部門合作建立突發(fā)事件應對中的社會安全工作協(xié)調(diào)機制，與衛(wèi)生健康部門合作建立突發(fā)事件應對中的衛(wèi)生應急工作協(xié)調(diào)機制等,。三是建立起各級政府之間的工作協(xié)調(diào)機制,。此次改革方案要求，“按照分級負責的原則,，確立一般性災害由地方各級政府負責,，中央響應支援的機制”。為此,，從中央到地方各級政府和應急管理部門需要進一步明確各自職責分工,，建立協(xié)調(diào)配合機制。四是努力推動建立跨地域公共安全協(xié)調(diào)機制,。鼓勵建設(shè)跨地域的應急管理協(xié)調(diào)機制,。我國已經(jīng)建立起幾十個跨地域應急管理協(xié)調(diào)機制,，今后要繼續(xù)維護和完善已有的區(qū)域性、流域性應急管理合作機制,，開展更多的工作交流,，制定更多的聯(lián)合應急預案，建立起有效的跨界公共安全信息共享,、跨界應急響應支援等工作機制,。

       四、構(gòu)建公共安全治理基礎(chǔ)能力新格局

       習近平總書記指出,，“維護公共安全體系,，要從最基礎(chǔ)的地方做起。要把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場,，堅持重心下移,、力量下沉、保障下傾,，實現(xiàn)城鄉(xiāng)安全監(jiān)管執(zhí)法和綜合治理網(wǎng)格化,、一體化”。以往由于上級機關(guān)應急管理職能被分散在多個部門,，基層應急管理也呈現(xiàn)出分散有余,、整合不足的狀態(tài)。而且不僅僅是管理力量分散,，應急資源的配置也處于碎片化分布的狀態(tài),。例如，有關(guān)部門依據(jù)自身職能分別開展了創(chuàng)建“平安社區(qū)”,、“安全社區(qū)”,、“防災減災示范社區(qū)”、“安全文化示范社區(qū)”,、“防震減災示范社區(qū)”,、“氣象災害防御示范社區(qū)”、“食品安全示范社區(qū)”,、“人民防空示范社區(qū)”,、“微型消防站”等活動，這些項目要求各異,，往往使基層感到無所適從,。為此，必須以機構(gòu)改革為契機,，加強基層應急能力建設(shè),，重構(gòu)基層安全應急能力新格局。

       構(gòu)建公共安全治理基礎(chǔ)能力新格局就是要把基層的各種應急力量與資源盡可能整合到一起,，構(gòu)建一個強大的基層安全應急網(wǎng)絡(luò)體系,。一是組建集中統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合應急管理工作機構(gòu),。參照國家應急管理的做法，根據(jù)基層實際把相關(guān)職能部門加以優(yōu)化整合,，把處置風險隱患和綜合應對突發(fā)事件的責任落實到一個綜合應急管理部門,。二是實行應急力量下沉、整合到位,。把能夠下沉的應急執(zhí)法與救援力量下沉到基層,，盡量將駐地消防、公安,、交警,、武裝、宣傳,、綜治,、安監(jiān)、民政,、城管監(jiān)察,、工商、衛(wèi)生等部門的基層單位,，包括各種基層隊,、站、所等納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急管理部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制之中,，或者統(tǒng)一管理之下,。三是整合基層應急志愿者隊伍，建設(shè)規(guī)范化高水平的應急管理隊伍,。把基層民兵應急分隊,、社區(qū)應急志愿者,、青年志愿者等加以有機整合,，按照規(guī)范化的應急第一響應人素質(zhì)能力要求進行培訓和訓練，形成統(tǒng)一領(lǐng)導,、具有較強凝聚力和戰(zhàn)斗力的基層應急志愿者隊伍,。四是建設(shè)統(tǒng)一模式的安全社區(qū)。要整合以往被不同部門管理的人力物力財力資源,，在原來的各類示范社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上,，大力推進統(tǒng)一模式的綜合應急社區(qū)建設(shè)，全面提升基層社區(qū)應急能力,。

       五,、構(gòu)建公共安全共建共治共享新格局

       習近平總書記指出，“要堅持群眾觀點和群眾路線,，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑”,。我國有著“一方有難八方支援”的良好民族文化傳統(tǒng),，廣大人民群眾和各類社會組織參與應急治理的積極性非常高，很多地方和企業(yè)也對參與應急事業(yè)有著很高的積極性,。但是目前發(fā)揮社會和企業(yè)的積極性主動性,，使其有效參與到公共安全事業(yè)的制度機制還不夠成熟，政府對其引導和扶持工作有很大的提升空間,。為此,，要以此次深化機構(gòu)改革為契機和動力，在發(fā)揮社會參與和市場機制作用方面補齊短板,、構(gòu)建新格局,。

       構(gòu)建公共安全共建共治共享新格局就是要做好發(fā)動群眾工作，把發(fā)揮社會參與和市場機制的作用落到實處,。一是加強公共安全科普宣教,。落實習近平總書記關(guān)于“把公共安全教育納入國民教育和精神文明建設(shè)體系”的要求，加強安全教育和公益宣傳,。要深入探索構(gòu)建公共安全科普宣教的有效機制,，確保安全教育真正能夠進學校、進企業(yè),、進社區(qū),、進家庭。這一機制應由應急管理部門與相關(guān)部門,、社會組織共同參與,，體現(xiàn)社會管理機制與市場機制共同發(fā)揮作用的大安全宣教格局。二是加強社會安全治理的公眾參與,。維護社會安全是公共安全治理的一個重要方面,。要加快構(gòu)建全社會共同參與的立體化社會治安防控網(wǎng)絡(luò)，維護社會治安良好局面,，健全公共安全社會心理干預體系,。三是大力支持社會組織的發(fā)展。支持公共安全領(lǐng)域的社會組織發(fā)展,，落實公共安全相關(guān)的各類社會組織,、志愿者組織參與公共安全工作的有效途徑。要在跨部門協(xié)調(diào)機制的架構(gòu)中,，給他們充分發(fā)揮作用的一席之地,。四是大力推進應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要推動災害保險業(yè),、應急裝備與應急服務產(chǎn)業(yè)等的大力發(fā)展,，以政府引導的市場機制推動人民不斷享有更高的安全保障。??

       來源：《行政管理改革》2018年第7期